EL EL EL
ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Περίληψη της εκτίμησης των επιπτώσεων που συνοδεύει την πρόταση ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για την τροποποίηση της οδηγίας 98/26/EΚ σχετικά με το αμετάκλητο του διακανονισμού στα συστήματα πληρωμών και στα συστήματα διακανονισμού αξιογράφων καθώς και της οδηγίας 2002/47/EΚ για τις συμφωνίες παροχής χρηματοοικονομικής ασφάλειας όσον αφορά τα συνδεδεμένα συστήματα και τις πιστωτικές απαιτήσεις EL 1 EL
ΠΕΡΙΛΗΨΗ Κατά τη διάρκεια των τριών τελευταίων δεκαετιών ο ευρωπαϊκός χρηματοοικονομικός τομέας εξελίχθηκε και αναπτύχθηκε με απίστευτη ταχύτητα, η οποία οφείλεται κυρίως σε τέσσερις δυνάμεις: στην παγκοσμιοποίηση, στην ευρωπαϊκή ενοποίηση, στην χρηματοοικονομική καινοτομία και στην τεχνολογική καινοτομία. Ως αποτέλεσμα της συνδυασμένης δράσης αυτών των τεσσάρων δυνάμεων ο ευρωπαϊκός χρηματοοικονομικός τομέας γνώρισε μια τεράστια ανάπτυξη όσον αφορά τις διασυνοριακές χρηματοοικονομικές ροές, τη δημιουργία ακόμη πιο περίπλοκων χρηματοοικονομικών προϊόντων και την υιοθέτηση όλο και πιο σύνθετων λύσεων τόσο όσον αφορά τα συστήματα πληρωμών όσο και τα συστήματα διακανονισμού αξιογράφων. Οι εξελίξεις αυτές επηρέασαν σημαντικά τον τρόπο εργασίας των διάφορων παραγόντων της αγοράς. Για παράδειγμα οι υποδομές της αγοράς, οι οποίες ήταν σχεδιαστεί κατά τρόπο ώστε να εξυπηρετούν κυρίως τις ανάγκες των εγχώριων αγορών χρειάστηκε να προσαρμοστούν στις προκλήσεις που έθετε μια όλο και πιο διασυνοριακή πραγματικότητα. Επίσης, οι επιχειρήσεις οι οποίοι απεφάσισαν να επεκτείνουν τις δραστηριότητές τους και πέραν των εγχώριων αγορών τους βρέθηκαν αντιμέτωποι με διαφορετικές έννομες τάξεις. Επιπλέον, οι παράγοντες της αγοράς βρέθηκαν μέσα σε ένα όλο και πιο περίπλοκο επιχειρησιακό περιβάλλον και αναγκάστηκαν να δώσουν μεγαλύτερη έμφαση στη διαχείριση των κινδύνων και στην παροχή ασφάλειας. Η οδηγία για τις συμφωνίες παροχής χρηματοοικονομικής ασφάλειας («η FCD») και η οδηγία σχετικά με το αμετάκλητο του διακανονισμού («η SFD») είναι δύο κοινοτικά νομοθετικά μέτρα τα οποία ελήφθησαν για την αντιμετώπιση ορισμένων από τις προαναφερόμενες προκλήσεις. Οι πρόσφατες αξιολογήσεις κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι και οι δύο οδηγίες λειτουργούν ικανοποιητικά. Σύμφωνα όμως με πολλές από τις απαντήσεις που ελήφθησαν από τους διάφορους ενδιαφερόμενους και οι δύο θα μπορούσαν να βελτιωθούν κατόπιν των αλλαγών που έχουν επέλθει στην αγορά από τον καιρό που άρχισαν να εφαρμόζονται. Με βάση τα προαναφερόμενα η εκτίμηση των επιπτώσεων επικεντρώθηκε στις εξελίξεις της αγοράς σε τρεις μεγάλους τομείς: ασφάλεια, συστήματα πληρωμών και διακανονισμού αξιογράφων και σύγκρουση κανόνων δικαίου. Ασφάλεια Στον τομέα των συμφωνιών παροχής χρηματοοικονομικής ασφάλειας η αυξανόμενη χρήση της παροχής ασφάλειας για τη διασφάλιση των χρηματοοικονομικών συναλλαγών προκάλεσε αύξηση της ζήτησης κατάλληλων περιουσιακών στοιχείων που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως ασφάλεια. Αναζητήθηκαν συνεπώς νέοι τρόποι διεύρυνσης του τωρινού φάσματος επιλέξιμων περιουσιακών στοιχείων για να χρησιμοποιηθούν ως ασφάλεια. Μία τέτοια κατηγορία περιουσιακών στοιχείων είναι οι πιστωτικές απαιτήσεις. Η ελκυστικότητά τους έγκειται κυρίως στην αφθονία τους και στο γεγονός ότι έχουν ελάχιστες, εάν έχουν, εναλλακτικές χρήσεις. Ορισμένα κράτη μέλη μάλιστα και προσφάτως το ευρωσύστημα απεφάσισαν να αναγνωρίσουν ορισμένες πιστωτικές απαιτήσεις ως επιλέξιμη ασφάλεια. Η χρησιμοποίηση των πιστωτικών απαιτήσεων θέτει μια σειρά από πρακτικά προβλήματα, τα οποία αφορούν κατά κύριο λόγο την επέκταση της προστασίας στις πιστωτικές απαιτήσεις, όταν χρησιμοποιούνται ως ασφάλεια. Μόνο σε ορισμένα από τα προαναφερόμενα κράτη μέλη έχει επεκταθεί στις πιστωτικές απαιτήσεις η EL 2 EL
προστασία που προβλέπεται για τους υφιστάμενους τύπους χρηματοοικονομικής ασφάλειας (π.χ. μετρητά ή αξιόγραφα). Ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις η προστασία δεν καλύπτει την διασυνοριακή διάσταση. Κατά συνέπεια, οι πιστωτικές απαιτήσεις χρησιμοποιούνται προς το παρόν ως ασφάλεια σχεδόν αποκλειστικά γι τις εγχώριες συναλλαγές. Δεύτερον, ακόμη και σε εθνικό επίπεδο υπάρχουν ενδείξεις ότι ορισμένες τυπικές απαιτήσεις παρεμποδίζουν τη χρήση των πιστωτικών απαιτήσεων ως ασφάλειας, γεγονός που σημαίνει ότι υπάρχουν μεγάλα περιθώρια βελτίωσης ακόμη και σε εθνικό επίπεδο. Τέλος η ένταξη των πιστωτικών απαιτήσεων στο φάσμα των επιλέξιμων περιουσιακών στοιχείων που μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως ασφάλεια απαιτεί τη λήψη απόφασης σχετικά με το ποιες πιστωτικές απαιτήσεις θα ενταχθούν. Συστήματα πληρωμών και διακανονισμού αξιογράφων Σημαντικές εξελίξεις έχουν σημειωθεί και στον τομέα των συστημάτων πληρωμών και διακανονισμού αξιογράφων. Συγκεκριμένα οι συνδέσεις μεταξύ των διάφορων συστημάτων διακανονισμού είναι πολύ πιο συνήθεις απ' ό,τι πριν μία δεκαετία. Επιπλέον, πρωτοβουλίες όπως είναι η οδηγία για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων («η MiFID») και ο κώδικας δεοντολογίας σχετικά με την εκκαθάριση και τον διακανονισμό είναι πιθανόν να ενθαρρύνουν τη δημιουργία νέων συνδέσεων και την εντατικότερη χρήση των υφισταμένων. Οι διακανονισμοί κατά τις νυχτερινές ώρες έχουν εξελιχθεί σε μια πλατειά διαδεδομένη λύση η οποία παρέχεται από τα συστήματα διακανονισμού κατά τα δέκα τελευταία έτη. Η τελευταία αλλά όχι η λιγότερο σημαντική εξέλιξη κατά τα τελευταία χρόνια είναι η εμφάνιση νέων τύπων ιδρυμάτων στον τομέα των πληρωμών τα οποία δεν υπήρχαν πριν δέκα χρόνια (π.χ. οι επιχειρήσεις ηλεκτρονικού χρήματος). Λαμβανομένων υπόψη των προαναφερομένων μια δικαιολογημένη ερώτηση που πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο η προστασία που παρέχεται προς το παρόν από διάφορα συστήματα διακανονισμού καλύπτει επαρκώς τις νέες τεχνικές λύσεις που αυτά έχουν υιοθετήσει. Δεδομένου του βασικού ρόλου που διαδραματίζουν τα συστήματα διακανονισμού στις χρηματοοικονομικές αγορές και κατά συνέπεια σε ολόκληρη την οικονομία, πρέπει να υπάρξει η διαβεβαίωση ότι όντως αυτό συμβαίνει. Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο των συνδεδεμένων συστημάτων ένα θέμα το οποίο πρέπει να αντιμετωπισθεί είναι ο κίνδυνος μετάδοσης κρίσεων μεταξύ των συστημάτων. Επιπλέον, όσον αφορά το νυχτερινό διακανονισμό, θα πρέπει να ελεγχθεί κατά πόσο η καθιέρωση αυτής της λύσης και κατά συνέπεια των εργάσιμων ημερών οι οποίες δεν συμπίπτουν κατ' ανάγκη με τις ημερολογιακές ημέρες έχει κάποιες επιπτώσεις όσον αφορά την προστασία που παρέχεται στα συστήματα διακανονισμού. Ένα άλλο σημαντικό ερώτημα είναι κατά πόσο η υφιστάμενη προστασία πρέπει να προσαρμοστεί βάσει των προαναφερθέντων νέων τύπων ιδρυμάτων. Σύγκρουση νομοθεσιών Σήμερα η πλειοψηφία των αξιογράφων εμφανίζεται περισσότερο υπό τη μορφή ηλεκτρονικών εγγραφών στους λογαριασμούς αξιογράφων των διαμεσολαβητών παρά υπό την φυσική τους μορφή στα χέρια των επενδυτών. Λόγω της αυξανόμενης διεθνοποίησης των χρηματοοικονομικών αγορών αυτοί οι διαμεσολαβητές ενδέχεται να δραστηριοποιούνται υπό διάφορες έννομες τάξεις με αποτέλεσμα να εμπλέκονται δύο, τρεις ή περισσότερες έννομες τάξεις - ανάλογα με το μήκος της αλυσίδας διαμεσολάβησης. EL 3 EL
Για το λόγο αυτό οι συμμετέχοντες στην αγορά χρειάζονται ένα σαφή και ενιαίο κανόνα όσον αφορά τη σύγκρουση των νομοθεσιών, ώστε να είναι βέβαιοι εκ των προτέρων για τη νομοθεσία (και κατά συνέπεια την έννομη τάξη) που ισχύει ως προς τα αξιόγραφά τους, επειδή (π.χ. στην περίπτωση πτώχευσης κάποιου συμμετέχοντος) ανάλογα με την ισχύουσα νομοθεσία ενδέχεται να είναι «ιδιοκτήτες» αυτών των αξιογράφων. Το ερώτημα που τίθεται εδώ είναι κατά πόσο ο ισχύων κανόνας της σύγκρουσης των νομοθεσιών, με βάση τον τόπο που τηρείται ο λογαριασμός, παρέχει επαρκή ασφάλεια ως προς το θέμα αυτό. Οι στόχοι Στόχος αυτής της εκτίμησης επιπτώσεων είναι η διερεύνηση της δυνατότητας εξεύρεσης κοινοτικών λύσεων στα προαναφερθέντα προβλήματα. Οι πιθανές λύσεις πρέπει να επιτυγχάνουν τρεις ειδικούς στόχους: (i) να διευκολύνουν τη χρήση πιστωτικών απαιτήσεων ως ασφάλειας (τόσο σε εθνικό όσο και σε διασυνοριακό επίπεδο), (ii) να διασφαλίζουν τη σταθερότητα των συστημάτων διακανονισμού και (iii) να ενισχύουν την ασφάλεια δικαίου. Επειδή οι στόχοι αυτοί είναι μάλλον γενικοί, πρέπει να καθοριστούν πιο ειδικοί στόχοι: (1) εναρμόνιση της αντιμετώπισης των πιστωτικών απαιτήσεων (σε όλα τα κράτη μέλη), όταν χρησιμοποιούνται ως ασφάλεια, (2) άρση των εμποδίων που δυσκολεύουν τη χρήση των πιστωτικών απαιτήσεων ως ασφάλειας, (3) προσαρμογή της παρεχόμενης προστασίας προς τις λύσεις που έχουν υιοθετήσει τα συστήματα διακανονισμού κατόπιν των πρόσφατων εξελίξεων στην αγορά και στη νομοθεσία, (4) επέκταση της προστασίας που παρέχεται στους σημερινούς συμμετέχοντες στα συστήματα διακανονισμού προς τους νέους τύπους ιδρυμάτων, (5) καθορισμός ενός σαφούς καθεστώτος όσον αφορά τη σύγκρουση των νομοθεσιών σχετικά με τα αξιόγραφα υπό μορφή λογιστικής εγγραφής. Επειδή ορισμένοι από τους προαναφερόμενους στόχους έχουν κάποια κοινά χαρακτηριστικά, υποδιαιρούνται σε τρεις διαφορετικές ομάδες προκειμένου να διευκολύνεται η διατύπωση των πιθανών πολιτικών επιλογών και η ανάλυση του αντικτύπου: η πρώτη ομάδα (πιστωτικές απαιτήσεις) περιλαμβάνει τους στόχους 1 και 2, η δεύτερη (συστήματα διακανονισμού) τους στόχους 3 και 4 και η τρίτη (σύγκρουση νομοθεσιών) το στόχο 5. Προτιμήσεις όσον αφορά τα μέσα δράσης και τις πολιτικές επιλογές. Για τις δύο πρώτες ομάδες στόχων, μεταξύ όλων των διαθέσιμων μέσων δράσης, επελέγη μια τροποποιητική οδηγία ως η πλέον κατάλληλη για την επίτευξη των επιθυμητών στόχων. Η λύση αυτή θεωρείται ότι θα εξασφαλίσει τη σωστή ισορροπία ανάμεσα στην εναρμόνιση και στην ευελιξία όσον αφορά την εφαρμογή. Οι επιπτώσεις κάθε ενδεχόμενης πολιτικής επιλογής που θα προβλέπει σε μια τέτοια οδηγία αναλύονται εν συνεχεία και συγκρίνονται με ένα σενάριο αναφοράς που δεν προβλέπει «καμία αλλαγή», ώστε να καθοριστεί ο πλέον ενδεδειγμένος τρόπος δράσης. Μετά από αυτή την ανάλυση συμπεραίνεται ότι, όσον αφορά τις δύο πρώτες ομάδες στόχων, τα περισσότερα οφέλη θα μπορούσαν να επιτευχθούν με την έκδοση μιας οδηγίας η οποία θα έχει ως στόχο: EL 4 EL
(1) την επέκταση του πεδίου εφαρμογής της FCD και της SFD ώστε να περιλαμβάνονται οι πιστωτικές απαιτήσεις που είναι επιλέξιμες για τις πράξεις των κεντρικών τραπεζών, (2) την χαλάρωση, μέσω της FCD, ορισμένων τυπικών διατάξεων που αφορούν την ενεργοποίηση πιστωτικών απαιτήσεων (δηλαδή εκ της των προτέρων ενημέρωσης και της καταχώρισης) και την παροχή στους οφειλέτες της δυνατότητας να παραιτούνται ορισμένων δικαιωμάτων τους (όσον αφορά τον συμψηφισμό και το τραπεζικό απόρρητο), (3) την προσαρμογή της SFD βάσει των τεχνικών λύσεων που υιοθέτησαν τα συστήματα διακανονισμού κατά τα τελευταία έτη, ώστε να είναι σαφές ότι σε περίπτωση διαλειτουργικών συστημάτων οι κανόνες κάποιου συστήματος όσον αφορά το χρονικό σημείο εισόδου/ανάκλησης δεν θα επηρεάζονται από τους κανόνες των άλλων συστημάτων με τα οποία είναι διαλειτουργικό και ότι η προστασία των εντολών μεταβίβασης θα αφορά την εργάσιμη ημέρα και όχι την ημερολογιακή ημέρα, (4) την επέκταση του πεδίου εφαρμογής της SFD, ώστε να περιλαμβάνονται οι επιχειρήσεις ηλεκτρονικού χρήματος. Όσον αφορά την τρίτη ομάδα στόχων - λαμβάνοντας υπόψη τις συνεχιζόμενες συζητήσεις επ' αυτού του θέματος - κρίνεται ότι δεν είναι τώρα η κατάλληλη στιγμή για την υποβολή προτάσεων τροποποίησης του ισχύοντος κανόνα περί σύγκρουσης των νομοθεσιών. Κατά συνέπεια επιλέγεται η λύση να «μη γίνει καμία αλλαγή». EL 5 EL