Agrosynergie Ευρωπαϊκός Όμιλος Οικονομικού Σκοπού Ευρωπαϊκή Επιτροπή ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης ΣΥΜΒΑΣΗ ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΡΙΘ. 30-CE-0309243/00-66 Αξιολόγηση των μέτρων της ΚΓΠ στους τομείς του αμύλου, της ζάχαρης και του βάμβακος
ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΓΕΩΡΓΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΖΑΧΑΡΗΣ
Σύνοψη Δεκέμβριος 2011 Η παρούσα αξιολόγηση πραγματοποιήθηκε από τον Ευρωπαϊκό Όμιλο Οικονομικού Σκοπού: Agrosynergie Ευρωπαϊκός Όμιλος Οικονομικού Σκοπού
Ο ΕΟΟΣ Agrosynergie περιλαμβάνει τους ακόλουθους εταίρους: ORÉADE-BRÈCHE Sarl COGEA S.p. 64 chemin del prat - 31320 Auzeville, FRANCE Via Po 9-00198 Roma, ITALY Τηλ.: + 33 5 61 73 62 62 Τηλ.: + 39 6 853 73 518 Fax: + 33 5 61 73 62 90 Fax: + 39 6 855 78 65 Ηλ. ταχ.: t.clement@oreade-breche.fr Ηλ. ταχ.: fantilici@cogea.it Εκπρόσωπος: Thierry CLEMENT Εκπρόσωπος: Massimo CIAROCCA Τη διεύθυνση του έργου ανέλαβε η Laura Nocentini και την εκπόνηση η ομάδα Agrosynergie με τη συνεισφορά των ακόλουθων εθνικών εμπειρογνωμόνων: Anni Blåsten (Indufor) Φινλανδία Janet Dwyer, Carol Kambites (Πανεπιστήμιο του Gloucestershire) Ηνωμένο Βασίλειο Wiesław Łopaciuk (Ινστιτούτο Αγροτικής Οικονομίας και Τροφίμων) Πολωνία Johannes Simons, Ralf Nolten (Πανεπιστήμιο της Βόννης) Γερμανία Δήλωση αποποίησης ευθύνης: η παρούσα μελέτη αξιολόγησης χρηματοδοτήθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Τα συμπεράσματα, οι συστάσεις και οι γνώμες που περιέχονται στη μελέτη εκφράζουν την άποψη του συμβούλου και όχι απαραιτήτως τις απόψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Η παρούσα αξιολόγηση επικεντρώθηκε στις εκ των υστέρων επιπτώσεις της μεταρρύθμισης του 2006 της Κοινής Οργάνωσης Αγοράς (ΚΟΑ) ζάχαρης. Καλύπτει τις 27 χώρες της ΕΕ αλλά εστιάζεται στη Φινλανδία, τη Γαλλία, τη Γερμανία, την Ιταλία, την Πολωνία και το Ηνωμένο Βασίλειο όπου διεξήχθησαν οι μελέτες περιπτώσεων. Η ανάλυση βασίστηκε στο συνδυασμό θεωρητικής ανάλυσης, ποσοτικής εμπειρικής αξιολόγησης και ποιοτικής ανάλυσης των πληροφοριών που συγκεντρώθηκαν από τη βιβλιογραφία και τις συνεντεύξεις των επιχειρήσεων ή/και των αρχών διαχείρισης. Ο κύριος περιορισμός ήταν ότι ορισμένα ευαίσθητα δεδομένα (κυρίως το κόστος παραγωγής και τα σχέδια αναδιάρθρωσης) δεν κατέστησαν διαθέσιμα. 1 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ Η ΕΕ των 27 είναι η πρώτη δύναμη στον κόσμο στην παραγωγή ζάχαρης από τεύτλα, με παραγωγή 17,5 εκατ. τόνων κατά την περίοδο 2009-2010. Παλαιότερα αποτελούσε τον δεύτερο εξαγωγέα λευκής ζάχαρης παγκοσμίως και πλέον, μετά τη μεταρρύθμιση, αποτελεί καθαρό εισαγωγέα ζάχαρης. Οι καταλληλότερες περιοχές για την καλλιέργεια τεύτλων σχηματίζουν μια «ζώνη τεύτλων» που εκτείνεται από το Ηνωμένο Βασίλειο έως τα ανατολικά της Πολωνίας. Η ισογλυκόζη παράγεται από σίτο ή αραβόσιτο. Η μεταρρύθμιση τέθηκε σε εφαρμογή σε μια περίοδο που οι παγκόσμιες τιμές ζάχαρης κυμάνθηκαν σε πρωτοφανή υψηλά επίπεδα. 1.1 ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΤΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΖΑΧΑΡΗ Πριν από τη μεταρρύθμιση, ο τομέας της ζάχαρης ρυθμιζόταν μέσω παραδοσιακών μέσων της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ), όπως εγγυημένες τιμές για την στήριξη της αγοράς, ποσοστώσεις παραγωγής για τον περιορισμό της υπερπαραγωγής ή επιστροφές για την εξαγωγή της πλεονασματικής παραγωγής στην παγκόσμια αγορά. Εξασφαλίστηκε μια σταθερή αγορά με υψηλές τιμές για τις επιχειρήσεις, περιορίζοντας τον ανταγωνισμό από τις εισαγωγές. Το 2006, η μεταρρύθμιση της ΚΟΑ ζάχαρης προήλθε από τρεις κύριους λόγους: υψηλός κίνδυνος αστάθειας της αγοράς: αφενός, αναμενόταν οι παραχωρήσεις εισαγωγής που χορηγούνταν κυρίως μέσω της πρωτοβουλίας «Όλα Εκτός από Όπλα» (ΟΕΟ) να οδηγήσουν σε σημαντική αύξηση των εισαγωγών και, αφετέρου, σύμφωνα με τη δέσμευση της ΕΕ στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (ΠΟΕ) ως αποτέλεσμα της έκβασης των αγωγών κατά του καθεστώτος ζάχαρης, ήταν απαραίτητη μια ενωσιακή σημαντική μείωση των επιδοτούμενων εξαγωγών. εξασφάλιση μεγαλύτερης συνοχής με το πλαίσιο της ΚΓΠ που ορίστηκε το 2003. Ωστόσο, διατηρήθηκε το σύστημα των ποσοστώσεων καθώς και των ελάχιστων τιμών και των τιμών αναφοράς, ενώ μειώθηκαν σταδιακά η τιμή αναφοράς και η ελάχιστη τιμή για τους παραγωγούς και θεσπίστηκε ένα προσωρινό (τετραετές) καθεστώς αναδιάρθρωσης με στόχο να ενθαρρυνθούν οι παραγωγοί με τις μικρότερες επιδόσεις να αποποιηθούν εκουσίως τις ποσοστώσεις τους (ο στόχος ήταν 6 εκατ. τόνοι). Επιπρόσθετα, θεσπίστηκε μια αποσυνδεδεμένη ενίσχυση για τους παραγωγούς, η οποία αποζημίωνε μερικώς την απώλεια εισοδήματος. 1
2 ΚΥΡΙΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΤΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ 2.1 Ο ΤΟΜΕΑΣ ΤΩΝ ΖΑΧΑΡΟΤΕΥΤΛΩΝ Ποσότητες, αποδόσεις, τοποθεσία και δομή Ως άμεση επίπτωση της μείωσης των ποσοστώσεων καθώς και του νέου περιορισμού στις εξαγωγές, ο μέσος όγκος τεύτλων που παράχθηκαν στην ΕΕ των 27 την περίοδο 2008-2010 ήταν 19% χαμηλότερος από τον αντίστοιχο της περιόδου 2003-2005. Το καθεστώς αναδιάρθρωσης ενθάρρυνε τους παραγωγούς με χαμηλή απόδοση να εγκαταλείψουν την παραγωγή ζαχαρότευτλων. Συνεπώς, επιταχύνθηκε ο ρυθμός βελτίωσης των αποδόσεων της ΕΕ, καθώς και η τάση συγκέντρωσης της παραγωγής σε μεγαλύτερες γεωργικές εκμεταλλεύσεις. Οι εν λόγω αλλαγές διέφεραν μεταξύ των κρατών μελών και είχαν ως αποτέλεσμα περαιτέρω συγκέντρωση της παραγωγής στη ζώνη τεύτλων, ενώ παρατηρήθηκε σημαντική πτώση των ποσοτήτων τεύτλων κυρίως στην Ιταλία κα την Ισπανία. Τιμές τεύτλων και προσανατολισμός προς την αγορά Σύμφωνα με τα περιορισμένα δεδομένα που συγκεντρώθηκαν για την τιμή των τεύτλων, εφαρμόστηκε πλήρως η σταδιακή μείωση της τιμής των ποσοστώσεων των τεύτλων. Η ανάλυση του προσανατολισμού προς την αγορά βασίστηκε στην ανάλυση στοιχείων του Δικτύου Γεωργικής Λογιστικής Πληροφόρησης (ΔΛΓΠ), αλλά τα αποτελέσματα δεν είναι στατιστικώς αντιπροσωπευτικά. Λόγω της μείωσης της ελάχιστης τιμής, η στρεβλωτική επίπτωση της στήριξης της ΚΓΠ μειώθηκε σημαντικά. Πολλοί δείκτες επιβεβαίωσαν ότι οι επιλογές γεωργικής παραγωγής συνδέονται περισσότερο με το επίπεδο της τιμής των τεύτλων. Συνεπώς, η στρατηγική τιμολόγησης των βιομηχανιών παραγωγής ζάχαρης συνδέεται περισσότερο με τις τιμές εναλλακτικών καλλιεργειών και το κόστος παραγωγής τεύτλων. Εσωτερική ανταγωνιστικότητα του γεωργικού τομέα Η ανάλυση των βασικών στοιχείων της ανταγωνιστικότητας (ποσότητες ζαχαρότευτλων, αποδόσεις και κόστος παραγωγής) και τα χαρακτηριστικά των καλλιεργητών που εγκατέλειψαν την παραγωγή τεύτλων αποδεικνύουν ότι βελτιώθηκε η ανταγωνιστικότητα της παραγωγής τεύτλων, κυρίως επειδή η μεταρρύθμιση ώθησε τους λιγότερο αποδοτικούς καλλιεργητές να εγκαταλείψουν την παραγωγή τεύτλων (ωστόσο, τα δεδομένα δεν ήταν στατιστικά αντιπροσωπευτικά). 2.2 ΟΙ ΠΑΡΑΓΩΓΟΙ ΖΑΧΑΡΗΣ Αποποίηση ποσοστώσεων Οι αποποιήσεις ποσοστώσεων έφτασαν περίπου τους 5,8 εκατ. τόνους (οι ποσοστώσεις ήταν 17 εκατ. τόνοι πριν τη μεταρρύθμιση). Όλες οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης εκτός από μια συμμετείχαν στο καθεστώς αναδιάρθρωσης. Οι ποσοστώσεις μειώθηκαν σημαντικά στα κράτη μέλη που δεν βρίσκονται στη ζώνη τεύτλων και διακόπηκε σε πέντε κράτη μέλη (Ιρλανδία, Λετονία, Σλοβενία, Βουλγαρία και ηπειρωτική Πορτογαλία). Η Γαλλία, η Γερμανία, το Ηνωμένο Βασίλειο, οι Κάτω Χώρες, η 2
Πολωνία και το Βέλγιο, κράτη μέλη που βρίσκονται στη ζώνη τεύτλων, αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 40 % της μείωσης στην ΕΕ. Παράγωγη εκτός ποσόστωσης Οι ποσότητες που παράγονταν εκτός των ποσοστώσεων μειώθηκαν, κατά μέσο όρο, κατά 1,8 εκατ. τόνους. Οι εξαγωγές μειώθηκαν σημαντικά και αντισταθμίστηκαν μόνο μερικώς από την αύξηση της ζήτησης βιοαιθανόλης (αύξηση 0,8 εκατ. τόνων από 2006-2007 έως 2009-2010). Δομή Το 41% των 179 εργοστασίων που λειτουργούσαν την περίοδο από το 2005 έως το 2006 έκλεισαν κατά την μεταβατική περίοδο. Ωστόσο, η μεταρρύθμιση επιτάχυνε την υπό εξέλιξη διαδικασία αναδιάρθρωσης, καθώς συνέβαλε στην επιτάχυνση του κλεισίματος εργοστασίων με περιορισμένες δυνατότητες (κυρίως στην Πολωνία) και μέτριες δυνατότητες (έως 12.000 t/ημέρα). Τιμή Η μεταρρύθμιση συνέβαλε στη μείωση των τιμών της παραγωγής που καλυπτόταν από τις ποσοστώσεις λόγω της μείωσης της τιμής αναφοράς. Εν τούτοις, από το Νοέμβριο 2009, η τιμή της ΕΕ παραμένει μεγαλύτερη της τιμής αναφοράς εξαιτίας των πολύ υψηλών παγκόσμιων τιμών. Η διακύμανση των τιμών των ποσοστώσεων της ζάχαρης έχει αυξηθεί ως αποτέλεσμα της μείωσης της τιμής αναφοράς δίνοντας στις επιχειρήσεις μεγαλύτερη ελευθερία για την προσαρμογή των τιμών στην κατάσταση της αγοράς. 2.3 Ο ΤΟΜΕΑΣ ΤΗΣ ΙΣΟΓΛΥΚΟΖΗΣ Η μεταρρύθμιση έδωσε στους παραγωγούς ισογλυκόζης την ευκαιρία να αυξήσουν τις ποσοστώσεις τους χωρίς επιβάρυνση, καθώς και να αποποιηθούν τις ποσοστώσεις. Στην ΕΕ των 25, έγινε δωρεάν διανομή 0,3 εκατ. τόνων ποσοστώσεων, ενώ αποδεσμεύτηκαν 0,2 εκατ. τόνοι ποσοστώσεων. Συνεπώς, η ποσόστωση ισογλυκόζης αυξήθηκε από 0,5 σε 0,6 εκατ. τόνους. Οι μισές από τις υφιστάμενες μονάδες παραγωγής ισογλυκόζης έκλεισαν επειδή, 1) οι ποσοστώσεις θεωρούνταν από τις επιχειρήσεις ανεπαρκείς για να διατηρηθεί η οικονομικά αποδοτική παραγωγή στο πλαίσιο χαμηλών τιμών ζάχαρης και 2) το ταμείο αναδιάρθρωσης αποτελούσε πηγή άμεσης ρευστότητας. Κατά συνέπεια: η μέση ποσότητα που υποβάλλεται σε μεταποίηση αυξήθηκε κατά 44% το μερίδιο της ισογλυκόζης στις ποσοστώσεις της ΕΕ αυξήθηκε από 2.9% σε 4.5% η παραγωγή πλέον συγκεντρώνεται σε 9 κράτη μέλη, σε σύγκριση με τα προηγούμενα 15. 2.4 ΕΡΓΟΣΤΑΣΙΑ ΡΑΦΙΝΑΡΙΣΜΑΤΟΣ Σύμφωνα με την προηγούμενη ΚΟΑ και το πρωτόκολλο για τη ζάχαρη με τα κράτη ΑΚΕ και την Ινδία, τα εργοστάσια ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής επωφελήθηκαν από τις εγγυημένες προμήθειες ακατέργαστης ζάχαρης σε εγγυημένη τιμή. Το νέο πλαίσιο, όπως προκύπτει από τη μεταρρύθμιση της ΚΟΑ και την σταδιακή αντικατάσταση του πρωτοκόλλου για τη ζάχαρη από τις Συμφωνίες Οικονομικής Εταιρικής Σχέσης και τις συμφωνίες «Όλα Εκτός από Όπλα» (ΣΟΕΣ ΕΟΑ), ενίσχυσε τον ανταγωνισμό στην ευρωπαϊκή αγορά μεταξύ της ζάχαρης από τεύτλα της ΕΕ και τις εισαγωγές ακατέργαστης ή μεταποιημένης ζάχαρης. Λόγω της μειωμένης παραγωγής ποσοστώσεων στην ΕΕ, αναμενόταν πως η εισαγόμενη ζάχαρη 3
(ακατέργαστη ή λευκή ζάχαρη) θα κερδίσει μερίδια στην αγορά. Εφαρμόστηκε μια μεταβατική περίοδος διάρκειας τριών ετών (2006-2007 έως 2008-2009) και μια μεταβατική ενίσχυση στα εργοστάσια ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής ώστε αυτά να προσαρμοστούν στο νέο πλαίσιο. Δομή και γεωγραφική κατανομή Λόγω της αλλαγής στο θεσμικό πλαίσιο και με στόχο την προσαρμογή σε ένα πλαίσιο στο οποίο η ΕΕ θα αυξήσει τις εισαγωγές ζάχαρης: ο αριθμός των εργοστασίων ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής αυξήθηκε από 7 σε 11 οι δυνατότητες των εργοστασίων ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής αυξήθηκαν κατά 58% 1 τέσσερεις μονάδες επεξεργασίας τεύτλων ξεκίνησαν το ραφινάρισμα ακατέργαστης ζάχαρης προσθέτοντας νέες δυνατότητες. Οι δομές ραφιναρίσματος εμφανίστηκαν στα κράτη μέλη τα οποία δεν δραστηριοποιούνταν στον τομέα, π.χ. στη Δανία, την Ιταλία και την Ισπανία. Προσφορά Με το πέρας της μεταβατικής περιόδου, η προσφορά ακατέργαστης ζάχαρης στην ΕΕ-15 ανήλθαν στο ιστορικά χαμηλότερο επίπεδο των 1,4 εκατ. τόνων το 2010. Πράγματι, η ελκυστικότητα της ενωσιακής αγοράς εξαρτάται από την απόκλιση των τιμών μεταξύ της ΕΕ και των άλλων αγορών. Όταν οι συνθήκες τιμών δεν ευνοούν την ευρωπαϊκή αγορά, είναι πιθανό οι παραγωγοί από τις χώρες ΣΟΕΣ ΕΟΑ να θεωρούν πιο συμφέρουσα την εξαγωγή στις γειτονικές αγορές και όχι στην ΕΕ. Επιπρόσθετα, οι ευρωπαϊκές εταιρείες, ως στρατηγική αντίδρασης στη μεταρρύθμιση, έχουν αυξήσει τις εξαγωγές λευκής ζάχαρης από τα κράτη ΑΚΕ (π.χ. Μαυρίκιος και Σουαζιλάνδη). Συμβολή της μεταβατικής ενίσχυσης στην αναδιάρθρωση των εργοστασίων ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής Δεν δόθηκαν στοιχεία από τις αρχές. Σύμφωνα με τις συνεντεύξεις, η μεταβατική ενίσχυση συνέβαλλε στη μείωση των αρνητικών επιπτώσεων στα περιθώρια με την κάλυψη των λειτουργικών δαπανών των εργοστασίων ραφιναρίσματος και στην αναδιάρθρωση των μονάδων. 2.5 ΙΣΟΡΡΟΠΙΑ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ Πριν από το 2006, η αγορά διεπόταν από αυστηρές ρυθμίσεις. Το 2005, οι επερχόμενες αλλαγές ήταν εμφανείς παράγοντες κινδύνου υπερπροσφοράς, ο περιορισμός τον οποίων αποτέλεσε τον στόχο της νέας ΚΟΑ. Λόγω του υψηλού επιπέδου των παγκόσμιων τιμών ζάχαρης, αντίθετα με το αναμενόμενο, δεν προέκυψαν οι ροές εισαγωγών που απαιτούνταν για την κάλυψη των αναγκών της ΕΕ το 2009-2010 και 2010-2011, και συσσωρεύτηκε έλλειμμα ενός εκατ. τόνου. Συνεπώς, η τιμή αγοράς στην 1 Εκτίμηση με βάση τις δηλώσεις των εργοστασίων ραφιναρίσματος και ένα πρότυπο χρήσης του εξοπλισμού. 4
ΕΕ διατηρήθηκε σε αρκετά υψηλότερο επίπεδο από το αντίστοιχο της τιμής αναφοράς, και τα αποθέματα ήταν στο χαμηλότερο επίπεδό τους στο τέλος του 2009-2010. Το 2011, η Επιτροπή έλαβε προσωρινά μέτρα για την άμβλυνση της δυσχερούς κατάστασης στην αγορά, και τα αποθέματα αναπληρώθηκαν μερικώς στο τέλος του 2010-2011 (απελευθέρωση 500.000 τόνων ζάχαρης εκτός ποσόστωσης στην αγορά ποσοστώσεων και μείωση των δασμών εισαγωγών). Επομένως, παρόλο που η νέα ΚΟΑ σχεδιάστηκε ώστε να περιορίζει τον κίνδυνο υπερπροσφοράς, στάθηκε δυνατή η αντιμετώπιση της ελλειμματικής κατάστασης λόγω των υψηλών παγκόσμιων τιμών. 2.6 ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΠΑΡΑΓΩΓΩΝ ΖΑΧΑΡΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΡΓΟΣΤΑΣΙΩΝ ΡΑΦΙΝΑΡΙΣΜΑΤΟΣ Ανταγωνιστικότητα των παραγωγικών δραστηριοτήτων Αναφορικά με τους παραγωγούς ζάχαρης, η μεταρρύθμιση τόνωσε τη βελτίωση των βασικών παραγόντων για την επίτευξη της ανταγωνιστικότητας, αυξάνοντας τη μέση διάρκεια της εκστρατείας, την παραγωγικότητα της περιόδου εμπορίας, την παραγωγή ζάχαρης ανά εκτάριο και τη μέση παραγωγή ανά εργοστάσιο. Καθώς αυτή η βελτίωση δεν ήταν ίση μεταξύ των κρατών μελών, η μεταρρύθμιση συνέβαλε στην αύξηση της διαφοράς ανταγωνιστικότητας που υπήρχε μεταξύ των κρατών μελών πριν τη μεταρρύθμιση. Αναφορικά με τα εργοστάσια ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής, λόγω του συνδυασμού των επιπτώσεων της μείωσης των ροών εφοδιασμού και της αύξησης της παραγωγικής ικανότητας, το ποσοστό αξιοποίησης της ικανότητας έχει μειωθεί σε επίπεδο όπου τα εργοστάσια ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής είναι λιγότερο ανταγωνιστικά. Συγκρίνοντας τους παραγωγούς ζάχαρης με τα εργοστάσια ραφιναρίσματος αποκλειστικής παραγωγής, η σχέση μεταξύ των πιθανών περιθωρίων κέρδους 2 έδειξε: α) μείωση της ανταγωνιστικότητας των παραγωγών ζάχαρης κατά τη διάρκεια των πρώτων τεσσάρων ετών της μεταρρύθμισης, κυρίως λόγω της συμβολής στο ταμείο αναδιάρθρωσης κατά τις πρώτες τρεις περιόδους εμπορίας μετά τη μεταρρύθμιση, και β) μείωση της ανταγωνιστικότητας των εργοστασίων ραφιναρίσματος το 2010-2011, που συνδέεται με την αύξηση της τιμής για τις εισαγωγές ακατέργαστης ζάχαρης λόγω των υψηλότερων τιμών στην παγκόσμια αγορά. Ανταγωνιστικότητα των εμπορικών δραστηριοτήτων Το ανταγωνιστικό σύστημα της βιομηχανίας ζάχαρης είναι ολιγοπωλιακό. Επιπρόσθετα, ως άμεση επίπτωση της μεταρρύθμισης, υπάρχει μεγαλύτερη διαφοροποίηση των τιμών και οι εταιρείες τις χρησιμοποιούσαν ολοένα και περισσότερο ώστε να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητα. Σε ορισμένα κράτη μέλη, όπως η Ελλάδα και η Ιταλία, οι οποίες ανέστειλαν ένα σημαντικό μέρος της παραγωγής τους σε ζάχαρη, οι λιγότερο αποδοτικές τοπικές βιομηχανίες θα μπορούσαν να έχουν ένα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στη δική τους αγορά, σε σύγκριση με αποδοτικότερους αλλά πιο απομακρυσμένους ανταγωνιστές λόγω του χαμηλότερου κόστους μεταφοράς. 2 Το πιθανό περιθώριο απόκλισης αναπαριστά το επίπεδο κάτω από το οποίο πρέπει να διατηρηθεί το πραγματικό κόστος της παραγωγής ώστε να είναι επικερδές ένα εργοστάσιο και συνεπώς να καθίσταται ανταγωνιστική η εταιρεία. Για τους παραγωγούς ζάχαρης, το περιθώριο υπολογίζεται ως η διαφορά μεταξύ της μέσης τιμής της ΕΕ για το δίκτυο λευκής ζάχαρης του προσωρινού ποσού αναδιάρθρωσης και το μέσο κόστος αγοράς τεύτλων της ΕΕ. Για τα εργοστάσια ραφιναρίσματος, υπολογίζεται ως η διαφορά μεταξύ της μέσης τιμής της ΕΕ για τη λευκή ζάχαρη και της τεκμαρτής τιμής cif της ακατέργαστης ζάχαρης για το ραφινάρισμα (NC 1701 11 10) που εισάγεται από τα κράτη ΑΚΕ. 5
Η κερδοφορία των εταιρειών και παγκόσμια ανταγωνιστική θέση Το επίπεδο συγκέντρωσης θα μπορούσε να θεωρηθεί ένδειξη της αποτελεσματικότητας των μέτρων για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας που εφαρμόστηκε από τις εταιρείες. Σε επίπεδο κρατικού συστήματος θα μετρήθηκε μια σχετική αύξηση της συγκέντρωσης, κυρίως στη Γαλλία και τη Γερμανία. Στο επίπεδο εταιρείας, η δομή ήταν και διατηρείται σε μια κατάσταση σχετικού μη ισορροπημένου ολιγοπωλίου 3, αλλά τα περιθώρια κέρδους των ηγετικών εταιρειών του τομέα είναι πιθανό να έχουν υποστεί μικρή αύξηση μετά τη μεταρρύθμιση. 2.7 ΠΡΟΛΗΨΗ ΤΩΝ ΑΡΝΗΤΙΚΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Η ανάλυση είναι περιορισμένη λόγω έλλειψης δεδομένων, καθώς μόνο έξι λεπτομερή σχέδια αναδιάρθρωσης ήταν διαθέσιμα. Συνεπώς, τα ακόλουθα συμπεράσματα πρέπει να εξεταστούν με μεγάλη προσοχή. Κοινωνική διάσταση Το κλείσιμο του 41% των εργοστασίων ζάχαρης οδήγησε αναπόφευκτα σε σημαντική μείωση θέσεων εργασίας (από 50.000 εργαζομένους την περίοδο 2005-2006 σε 28.000 την περίοδο 2009-2010 σύμφωνα με τα στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Παραγωγών Ζάχαρης. Τουλάχιστον οι μισές από τις παραπάνω θέσεις εργασίας θα χανόταν ακόμη και χωρίς τη μεταρρύθμιση, καθώς η αναδιάρθρωση στον τομέα βρίσκεται σε εξέλιξη. Παρόλο που ο κανονισμός του Συμβουλίου σχετικά με το καθεστώς αναδιάρθρωσης στον τομέα της ζάχαρης κάλυπτε το ζήτημα του περιορισμού των αρνητικών κοινωνικών επιπτώσεων, επιβλήθηκαν ιδιαίτερα περιορισμένες απαιτήσεις, πέραν των εθνικών νομικών πλαισίων. Εκτός από την Ιταλία, οι εταιρείες έλαβαν ενίσχυση αναδιάρθρωσης μόνο με την υποχρέωση της παρουσίασης ενός κοινωνικού προγράμματος 4 και την τήρηση των αντίστοιχων εθνικών νομοθεσιών για την αγορά εργασίας. Εντούτοις, σύμφωνα με τις συνεντεύξεις, η ύπαρξη της ενίσχυσης αναδιάρθρωσης που λάμβαναν οι εταιρείες συνεκτιμήθηκε σοβαρά στις διαπραγματεύσεις μεταξύ των εταιρειών και των εργαζομένων. Ωστόσο, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό συνέβαλε η ενίσχυση αναδιάρθρωσης στην αποζημίωση των υπαλλήλων που επηρεάστηκαν πέραν των εθνικών νομικών πλαισίων. Περιβαλλοντική διάσταση Οι αρχές δεν θεώρησαν το κλείσιμο των εργοστασίων ζάχαρης ως πηγή σημαντικών αρνητικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Ο κανονισμός του Συμβουλίου υπερέβη τις υφιστάμενες ελάχιστες υποχρεώσεις απαιτώντας την πλήρη διάλυση όλων των εγκαταστάσεων παραγωγής και την αποκατάσταση καλών περιβαλλοντικών συνθηκών προκειμένου να επωφεληθούν από το ανώτατο ποσό της ενίσχυσης αναδιάρθρωσης. Δεν λήφθηκαν πρόσθετα μέτρα σε επίπεδο κρατών μελών. 3 Ολιγοπώλιο στο οποίο η δύναμη της αγοράς των τριών μεγαλύτερων εταιρειών είναι μη ισορροπημένη. 4 Η χορήγηση της ενίσχυσης αναδιάρθρωσης στις εταιρείες ζάχαρης εξαρτάτο από την υποβολή ενός σχεδίου αναδιάρθρωσης στις αρχές, συμπεριλαμβανομένου ενός κοινωνικού προγράμματος με λεπτομέρειες για τις προβλεπόμενες δράσεις, ιδίως όσον αφορά την επανεκπαίδευση, την ανακατανομή και την πρόωρη συνταξιοδότηση του θιγόμενου εργατικού δυναμικού. 6
2.8 ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΑΠΛΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΑΓΡΟΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Αποτελεσματικότητα Η μεταρρύθμιση μπορεί να θεωρηθεί σε γενικές γραμμές αποτελεσματική καθώς ήταν αποδοτική με περιορισμένες δαπάνες. Παλαιότερα, οι δαπάνες επιβάρυναν κυρίως τον καταναλωτή μέσω των υψηλών τιμών αγοράς. Στα πλαίσια του νέου καθεστώτος, το κόστος των μέτρων της αγοράς πρακτικά εξαλείφθηκε και η μείωση του εισοδήματος των γεωργών που προήλθε από τη μείωση στις ελάχιστες τιμές των τεύτλων αντισταθμίστηκε εν μέρει από την εισαγωγή αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων. Απλοποίηση της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής Η μεταρρύθμιση συνέβαλε εν μέρει στην απλοποίηση της ΚΓΠ καθώς κατήργησε ορισμένα μέτρα αγοράς. Παρόλα αυτά, η διατήρηση των ποσοστώσεων παραγωγής και ενός συστήματος τιμών αναφοράς, σε συνδυασμό με μια μεγαλύτερη ελευθέρωση των εμπορικών διακανονισμών στον τομέα της ζάχαρης, είναι πολύπλοκη διαδικασία και απαιτεί πρόσθετη παρακολούθηση και λήψη αποφάσεων από τις αρχές. 2.9 ΧΡΗΣΙΜΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΣΥΝΟΧΗ Κατά την περίοδο της μεταρρύθμισης, βασικά προβλήματα του κλάδου ήταν οι επερχόμενοι κίνδυνοι μιας μη ισορροπημένης αγοράς και το γεγονός πως η ΚΟΑ δεν κατέστησε τον τομέα ιδιαίτερα προσανατολισμένο προς την αγορά. Η ανάλυση του καθενός από τους στόχους της μεταρρύθμισης έδειξε ότι είχαν συνάφεια με τις ανάγκες του τομέα. Η συνοχή της ενίσχυσης διαφοροποίησης με την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης ήταν καλή. Η μεταρρύθμιση του 2006 ήταν σε συμφωνία με την αρχή της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003, καθώς προβλέφθηκε μια πορεία μετάβασης προς μια λιγότερο δυσμενή ΚΟΑ και έναν πιο αγοραστραφή τομέα. Λόγω της απόφασης της επιτροπής του ΠΟΕ και της πρωτοβουλίας ΟΕΟ, η ΕΕ έπρεπε να μεταρρυθμίσει το καθεστώς ζάχαρης, γεγονός που συνεπαγόταν σημαντική μείωση της παραγωγικής της ικανότητας. Παράλληλα, το καθεστώς μεταρρύθμισης συνέβαλε στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας του τομέα, γεγονός που, σε μακροχρόνια βάση, κατέστησε συμβατό με την Στρατηγική της Λισσαβώνας για «την ανάπτυξη και την απασχόληση». 7