ΔΘΝΙΚΗ ΥΟΛΗ ΓΗΜΟΙΑ ΓΙΟΙΚΗΗ ΙΘ ΔΚΠΑΙΓΔΤΣΙΚΗ ΔΙΡΑ ΣΜΗΜΑ ΓΔΝΙΚΗ ΓΙΟΙΚΗΗ ΣΔΛΙΚΗ ΔΡΓΑΙΑ

ΔΘΝΙΚΗ ΥΟΛΗ ΓΗΜΟΙΑ ΓΙΟΙΚΗΗ ΙΘ ΔΚΠΑΙΓΔΤΣΙΚΗ ΔΙΡΑ ΣΜΗΜΑ ΓΔΝΙΚΗ ΓΙΟΙΚΗΗ ΣΔΛΙΚΗ ΔΡΓΑΙΑ Θέμα: «Σα σαπακηηπιζηικά ηηρ νομοθέηηζηρ μεηαππςθμίζεων ζηην Δλλάδα: Η πεπίπηωζη ηος αζθαλιζηικού» Δπιβλέπων: Νεκηάπιορ Αλεξόποςλορ ποςδαζηήρ: απάνηηρ Κοςγιού ΑΘΗΝΑ 2008

ΠΔΡΙΛΗΦΗ Ζ παξνχζα εξγαζία εμεηάδεη ηελ λνκνζέηεζε ησλ κεηαξξπζκίζεσλ ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ζηελ Διιάδα. Αλαιχνληαη νη παξάγνληεο πνπ επεξεάδνπλ ηελ απφθαζε ηεο θπβέξλεζεο λα λνκνζεηήζεη κε ηξφπν γεληθφ ή ιεπηνκεξεηαθφ. Δπηζεκαίλνληαη νη παξάγνληεο πνπ πεξηνξίδνπλ ηε δπλαηφηεηα ηεο θπβέξλεζεο λα ζρεδηάζεη θαη λα εθαξκφζεη κία κεηαξξχζκηζε ηνπ αζθαιηζηηθνχ ζπζηήκαηνο, παξά ην γεγνλφο φηη απνηειεί ηνλ κνλαδηθφ παίθηε αξλεζηθπξίαο ζηελ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία. Απηνί νη παξάγνληεο ζπζρεηίδνληαη κε ην έιιεηκκα εθαξκνγήο ησλ ζρεηηθψλ λφκσλ. Παξνπζηάδνληαη ηα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ ειιεληθνχ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο θαη ε αλάγθε γηα ηε κεηαξξχζκηζε ηνπ. Σo πεξηερφκελν ησλ επηά λφκσλ ηεο πεξηφδνπ 1990-2008, αλαιχεηαη κε βάζε ην θνηλσληθνπνιηηηθφ πιαίζην δηαπξαγκάηεπζεο ηνπο θαη ηε ζηάζε ησλ θνκκάησλ ζηε Βνπιή. Σα ραξαθηεξηζηηθά ησλ λφκσλ εμεηάδνπλ ην γεληθφ ή ιεπηνκεξεηαθφ ηνπο πεξηερφκελν θαη ην θαηά πφζν εθδφζεθαλ ηα Πξνεδξηθά Γηαηάγκαηα θαη νη Τπνπξγηθέο Απνθάζεηο πνπ πξνβιέπνληαλ. Απηφ θάλεη δπλαηφλ λα αλαδεηρζνχλ νη ιφγνη γηα ηνπο νπνίνπο νη κεηαξξπζκίζεηο ηνπ αζθαιηζηηθνχ θαηαιήγνπλ ζε πξνζαπμεηηθέο αιιαγέο. Λέξειρ κλειδιά: χζηεκα θνηλσληθήο αζθάιηζεο, κεηαξξχζκηζε, γεληθφο ή ιεπηνκεξεηαθφο ηξφπνο λνκνζέηεζεο, παίθηεο αξλεζηθπξίαο, ραξαθηεξηζηηθά αζθαιηζηηθψλ λφκσλ, ζπλδηθάηα, εζσηεξηθή ζπλνρή παηθηψλ, πξνηηκήζεηο, λνκνζεηηθή ηζρχ, θνηλσληθφο δηάινγνο, πξνζαπμεηηθή αιιαγή, ζεζκηθφο θαηαθεξκαηηζκφο. 2

ABSTRACT / ΠΔΡΙΛΗΦΗ ΣΑ ΑΓΓΛΙΚΑ This paper evaluates the legislation of the pension reforms in Greece between 1990-2008. The conditional implementation gap is correlated with the general or detailed language of the legislation about pension reform and the theory of veto players. Seven relevant laws are analyzed according to a set of variables that are set by the theory and has to do with the detailed or the general language of the law and whether the administrative actions prescribed by the laws were actually implemented. Key words: Pension reform, veto players, preferences, general and detailed legislation, unions, policy change, pension legislation, social dialogue, deliberation, incrementalism, implementation gap, structural features of the Greek pension system. 3

ΠΔΡΙΔΥΟΜΔΝΑ Πεξίιεςε θαη ιέμεηο θιεηδηά Πεξίιεςε ζηελ Αγγιηθή γιψζζα / Abstract & key words in English ΠΔΡΗΔΥΟΜΔΝΑ 4 ΚΑΣΑΛΟΓΟ ΠΗΝΑΚΧΝ 6 ΔΗΑΓΧΓΖ 7 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 1: Θεσξία λνκνζέηεζεο ζε θνηλνβνπιεπηηθά ζπζηήκαηα θαη παίθηεο αξλεζηθπξίαο 11 1.1 Παξάγνληεο γεληθήο θαη εηδηθήο λνκνζέηεζεο 11 1.2 Σν δηαπξαγκαηεπηηθφ πιαίζην θαη νη παίθηεο αξλεζηθπξίαο 13 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 2: Ζ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία ζηελ Διιάδα 17 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 3: Σν ειιεληθφ ζχζηεκα θνηλσληθήο αζθάιηζεο 21 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 4: Ζ πνιηηηθή νηθνλνκία ησλ κεηαξξπζκίζεσλ ηνπ αζθαιηζηηθνχ 26 4.1 Κνηλσληθφο δηάινγνο 28 4.2 Κνηλσληθνί εηαίξνη 29 4.2.1 Δξγαδόκελνη 30 4.2.2 Δξγνδόηεο 32 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 5: Ζ ηζηνξία ησλ αζθαιηζηηθψλ κεηαξξπζκίζεσλ θαη ηα ραξαθηεξηζηηθά ησλ λφκσλ ηνπο 33 5.1 Νφκνο 1902/1990, «λφκνο νπθιηά» 34 5.1.1 Μεζνδνινγία θαη ηξόπνο παξνπζίαζεο ηωλ ραξαθηεξηζηηθώλ ηωλ λόκωλ ζηνπο πίλαθεο 37 5.1.2 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 1902/1990 40 5.2 Νφκνο 1976/1991 41 5.2.1 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 1976/1991 42 5.3 Νφκνο 2084/1992, «λφκνο ηνχθα» 43 5.3.1 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 2084/1992 45 5.4 Ζ έθζεζε πξάνπ γηα ην αζθαιηζηηθφ θαη ν λφκνο 2676/1999 46 5.4.1 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 2676/1999 49 5.5 Οη πξνηάζεηο Γηαλλίηζε ην 2001 50 5.6 Νφκνο 3029/2002, «λφκνο Ρέππα» 52 5.6.1 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 3029/2002 53 4

5.7 Νφκνο 3232/2004 55 5.7.1 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 3232/2004 56 5.8 Νφκνο 3655/2008 57 5.8.1 Σα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ λόκνπ 3655/2008 59 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 6: πκπεξάζκαηα γηα ηα ραξαθηεξηζηηθά ηεο λνκνζέηεζεο ησλ αζθαιηζηηθψλ κεηαξξπζκίζεσλ ζηελ Διιάδα 61 ΒΗΒΛΗΟΓΡΑΦΗΑ 68 ΠΑΡΑΡΣΖΜΑ: Αλαιπηηθνί πίλαθεο παξνπζίαζεο ησλ ραξαθηεξηζηηθψλ ησλ λφκσλ αλά άξζξν 72 5

ΚΑΣΑΛΟΓΟ ΠΙΝΑΚΧΝ Πίλαθαο 1.5: Νφκνη πνπ εμεηάδνληαη 33 Πίλαθαο 1.1: ΝΟΜΟ 1902/1990 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 40 Πίλαθαο 1.2: ΝΟΜΟ 1902/1990 χλνια θ.ε.λ. (θ.ε.λ: θαη εμνπζηνδόηεζε εθδνζείζα λνκνζεζία) 41 Πίλαθαο 2.1: ΝΟΜΟ 1976/1991 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 42 Πίλαθαο 2.2: ΝΟΜΟ 1976/1991 χλνια θ.ε.λ.42 Πίλαθαο 3.1: ΝΟΜΟ 2084/1992 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 45 Πίλαθαο 3.2: ΝΟΜΟ 2084/1992 χλνια θ.ε.λ 46 Πίλαθαο 4.1: ΝΟΜΟ 2676/1999 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 49 Πίλαθαο 4.2: ΝΟΜΟ 2676/1999 χλνια θ.ε.λ.50 Πίλαθαο 5.1: ΝΟΜΟ 3029/2002 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 54 Πίλαθαο 5.2: ΝΟΜΟ 3029/2002 χλνια θ.ε.λ.54 Πίλαθεο 6.1: ΝΟΜΟ 3232/2004 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 56 Πίλαθαο 6.2: ΝΟΜΟ 3232/2004 χλνια θ.ε.λ.56 Πίλαθαο 7.1: ΝΟΜΟ 3655/2008 Γεληθφ-Δηδηθφ πεξηερφκελν 59 Πίλαθαο 7.2: ΝΟΜΟ 3655/2008 χλνια θ.ε.λ.60 Πίλαθαο 8: Μέηξεζε ειιείκκαηνο εθαξκνγήο ησλ λφκσλ, έθδνζε δεπηεξνγελψλ δηνηθεηηθψλ κέηξσλ αλά λφκν ζε βάζνο ρξφλνπ 64 Πίλαθαο 9: Αξηζκφο ζειίδσλ θαη ιέμεσλ ησλ λφκσλ γηα ην αζθαιηζηηθφ 66 Πίλαθαο 10: πλνπηηθή παξνπζίαζε ιέμεσλ γεληθνχ εηδηθνχ πεξηερνκέλνπ ζηνπο λφκνπο 66 ΠΑΡΑΡΣΗΜΑ: Αναλςηικοί πίνακερ παποςζίαζηρ ηων σαπακηηπιζηικών ηων νόμων ανά άπθπο Πίλαθαο 1: ΝΟΜΟ 1902/1990 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 73 Πίλαθαο 2: ΝΟΜΟ 1976/1991 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 74 Πίλαθαο 3: ΝΟΜΟ 2084/1992 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 75 Πίλαθαο 4: ΝΟΜΟ 2676/1999 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 77 Πίλαθαο 5: ΝΟΜΟ 3029/2002 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 79 Πίλαθαο 6: ΝΟΜΟ 3232/2004 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 80 Πίλαθαο 7: ΝΟΜΟ 3655/2008 Υαξαθηεξηζηηθά αλά άξζξν 81 6

ΔΙΑΓΧΓΗ Ζ βνχιεζε ηεο θπβέξλεζεο εθθξάδεηαη κέζσ ηεο λνκνζέηεζεο. Με ηελ λνκνζεζία πνπ ζπδεηείηαη θαη ςεθίδεηαη ζηε Βνπιή ε θπβέξλεζε θαηαξηίδεη θαη εθαξκφδεη ηηο δεκφζηεο πνιηηηθέο πνπ πξνάγνπλ ην δεκφζην ζπκθέξνλ. Γεκηνπξγνχληαη ζεζκνί θαη δηαδηθαζίεο, θαηαλέκνληαη αξκνδηφηεηεο ζηα φξγαλα ηεο δηνίθεζεο θαη αθηεξψλνληαη πφξνη γηα ηελ επίηεπμε ησλ ζηφρσλ πνπ ηίζεληαη. Ζ λνκνζέηεζε απνηειεί θαη ηελ πξνυπφζεζε κεηαξξπζκηζηηθήο αιιαγήο κηαο δεκφζηαο πνιηηηθήο. Με βάζε ηελ ηππνινγία ηνπ Hall ππάξρνπλ ηξία είδε αιιαγήο (αλαθέξεηαη ζην Αιεμφπνπινο 2007: 598): 1. Ζ αιιαγή πξψηεο ηάμεο, πνπ πξνζαξκφδεηαη ν ηξφπνο ρξήζεο ηνπ εξγαιείνπ γηα ηελ αληηκεηψπηζε λέσλ αλαγθψλ ή κεηαβαιιφκελσλ θαηαζηάζεσλ θαη εδψ εληάζζεηαη ε πξνζαπμεηηθή αιιαγή 2. Ζ αιιαγή δεπηέξαο ηάμεο, πνπ ζεκαίλεη αιιαγή ησλ εξγαιείσλ πνιηηηθήο θαη είλαη πεξηζζφηεξν δξαζηηθή απφ ηελ πξψηε 3. Ζ αιιαγή ηξίηεο ηάμεο ζεκαίλεη «ηνκή πνιηηηθήο», φπνπ αιιάδνπλ θαη ηα εξγαιεία θαη νη ζηφρνη Μία κεηαξξχζκηζε αθνξά ην δεχηεξν θαη ηξίην είδνο αιιαγήο πνιηηηθήο θαη απνηειεί πξφζεζε ηεο θπβέξλεζεο λα επηθέξεη κία ζεκαληηθή αιιαγή. Ζ λνκνζεηηθή πξφηαζε απνηειεί ηελ πξψηε εθδήισζε απηήο ηεο πξφζεζεο. Έλα κεηαξξπζκηζηηθφ λνκνζρέδην θαηαξηίδεηαη ζε πςειφ θπβεξλεηηθφ επίπεδν, ζπρλά κε ηελ άκεζε εκπινθή Τπνπξγψλ ή θαη ηνπ Πξσζππνπξγνχ. Πξνζδηνξίδεηαη ην πξφβιεκα θαη αλ δηαπηζησζεί αλεπάξθεηα ησλ ππαξρνπζψλ ξπζκίζεσλ, ηφηε εμεηάδνληαη θαη ζηαζκίδνληαη νη ελαιιαθηηθέο επηινγέο θαη πξνθξίλνληαη απηέο πνπ ζα επηθέξνπλ ηα επηζπκεηά απνηειέζκαηα. Οη κεηαξξπζκίζεηο επηδηψθεηαη λα εθαξκφδνληαη κε ηελ επξχηεξε δπλαηή θνηλσληθή ζπλαίλεζε. Ζ κεηαξξχζκηζε ηνπ ειιεληθνχ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο είλαη ε πεξηπησζηνινγηθή κειέηε πνπ εμεηάδεηαη ζηελ παξνχζα εξγαζία. Ζ λνκνζέηεζε ηεο κεηαξξχζκηζεο είλαη ην πξψην ζηάδην γηα ηελ πινπνίεζε ηεο. εκαίλεη φηη ε θπβέξλεζε ζα θαηαξηίζεη έλα λνκνζρέδην πνπ ζα έρεη ηελ ππνζηήξημε φρη κφλν ησλ 7

«παηθηψλ» ηεο λνκνζεηηθήο δηαδηθαζίαο, αιιά θαη ηεο θνηλσλίαο. Δηδηθά γηα ζέκαηα κεηαξξχζκηζεο ηνπ αζθαιηζηηθνχ ν θνηλσληθφο δηάινγνο είλαη πνιχ ζεκαληηθφο. Μεηά ηνλ θνηλσληθφ δηάινγν, ην λνκνζρέδην απηφ ζα πξέπεη λα ζπδεηεζεί, ίζσο θαη λα ηξνπνπνηεζεί, θαη λα ςεθηζζεί ζηε Βνπιή γηα λα γίλεη λφκνο ηνπ θξάηνπο. Ζ ςήθηζε ελφο λνκνζρεδίνπ πνπ κεηαξξπζκίδεη κία δεκφζηα πνιηηηθή δελ ζεκαίλεη θαη κία επηηπρεκέλε κεηαξξχζκηζε. Πξέπεη ν λφκνο λα εθαξκνζζεί. Σν πψο ζα εθαξκνζζεί είλαη έλα ζεκαληηθφ ζέκα. Μπνξεί λα ξπζκίδεη ηε δηαδηθαζία κεηαξξχζκηζεο ηφζν ιεπηνκεξψο, πνπ λα δεκηνπξγεί ζε φιε ηε δηνίθεζε, απφ ηνλ Τπνπξγφ έσο ηνλ ηειεπηαίν ππάιιειν, ζπγθεθξηκέλεο λφκηκεο ππνρξεψζεηο. Αιιηψο κπνξεί λα επηιεγεί ν γεληθφο ηξφπνο ξχζκηζεο, πνπ αθήλεη κεγάια πεξηζψξηα επηινγήο ησλ θαηάιιεισλ κέζσλ γηα ηελ επίηεπμε ησλ ζηφρσλ. Απηφ ζπλήζσο γίλεηαη κε ηα δεπηεξνγελή δηνηθεηηθά κέηξα, πνπ ζηελ ειιεληθή πεξίπησζε εθδίδνληαη απφ ηνπο αξκφδηνπο Τπνπξγνχο θαη είλαη Πξνεδξηθά δηαηάγκαηα (ΠΓ) ή Τπνπξγηθέο Απνθάζεηο (ΤΑ). Αλ δελ εθδνζνχλ ηα πξνβιεπφκελα ΠΓ θαη ΤΑ, κηιάκε γηα «έιιεηκκα εθαξκνγήο» ηνπ λφκνπ θαη ελδερφκελε απνηπρία ηεο επηρεηξνχκελεο κεηαξξχζκηζεο. ε έλα θνηλνβνπιεπηηθφ ζχζηεκα κε ηζρπξέο λνκνζεηηθά κνλνθνκκαηηθέο θπβεξλήζεηο, φπσο ηεο Διιάδαο, ε λνκνζεηηθή δηαδηθαζία είλαη ζρεηηθά απιή. Ζ θπβέξλεζε κπνξεί λα λνκνζεηεί, εθφζνλ έρεη ηελ εκπηζηνζχλε ηεο πιεηνςεθίαο ηεο Βνπιήο. Ζ πξαγκαηηθφηεηα φκσο δελ επηβεβαηψλεη απηήλ ηελ ππφζεζε. Οη κεηαξξπζκίζεηο ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο πνπ επηρεηξήζεθαλ απφ ην 1990 έσο ζήκεξα, δελ επέηπραλ ζηνλ αλακελφκελν βαζκφ ην ζθνπφ ηνπο. Οη θπβεξλήζεηο αλαγθάζηεθαλ ζπρλά, ππφ ηελ πίεζε ησλ αληηδξάζεσλ πνπ πξνθάιεζαλ νη πξνηάζεηο ηνπο λα ππαλαρσξήζνπλ απφ ηηο αξρηθέο ηνπο ζέζεηο θαη θαηφπηλ ε εθαξκνγή ηνπ λφκνπ λα κελ είλαη πιήξεο, κε απνηέιεζκα πξνζαπμεηηθέο αιιαγέο αληί γηα κεηαξξχζκηζε. Γηα απηφ εμεηάδεηαη ηφζν ε λνκνζεηηθή δηαδηθαζία, φζν θαη ε εθαξκνγή ησλ κεηαξξπζκηζηηθψλ λφκσλ ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο. 8

Ζ κεζνδνινγία ησλ Huber & Shipan (2002) ρξεζηκνπνηείηαη γηα λα δηεπθξηληζζνχλ νη παξάγνληεο εθείλνη πνπ επεξεάδνπλ ηελ επηινγή ηεο θπβέξλεζεο λα λνκνζεηήζεη κε ηξφπν γεληθφ ή εηδηθφ. Δλψ ε ζεσξία ησλ παηθηψλ αξλεζηθπξίαο πνπ αλέπηπμε ν Σζεκπειήο (2008), εμεηάδεη ηνλ ηξφπν δηακφξθσζεο ησλ πξνηηκήζεσλ θαη ηεο ζπλνρήο ηνπ κνλαδηθνχ παίθηε αξλεζηθπξίαο ζηε λνκνζεηηθή δηαδηθαζία, πνπ ζηελ Διιάδα είλαη ε θπβέξλεζε. Σν ζεσξεηηθφ πιαίζην ηεο αλάιπζεο πνπ αλαπηχζζεηαη ζην πξψην θεθάιαην, δηεπθξηλίδεη ηνπο παξάγνληεο πνπ επεξεάδνπλ ηε δηαδηθαζία ηεο λνκνζέηεζεο κεηαξξπζκίζεσλ ηνπ αζθαιηζηηθνχ ζηελ Διιάδα. Αλαδεηθλχεη ηνπο παξάγνληεο πνπ πεξηνξίδνπλ ηελ λνκνζεηηθή ηζρχ ηεο θπβέξλεζεο θαη ηηο πεξηζηάζεηο πνπ νδεγνχλ ζηελ επηινγή γεληθψλ ή εηδηθψλ θαη ιεπηνκεξεηαθψλ λφκσλ. ην δεχηεξν θεθάιαην εμεηάδεηαη ε λνκνζεηηθή δηαδηθαζία ζηελ Διιάδα θαη θπξίσο ε δπλαηφηεηα πνπ έρεη κία θπβέξλεζε λα ηελ ειέγμεη ζέηνληαο ρξνληθνχο θαη δηαδηθαζηηθνχο πεξηνξηζκνχο. Καηφπηλ, ζην ηξίην θεθάιαην, ε εξγαζία εμεηδηθεχεηαη ζην ειιεληθφ ζχζηεκα θνηλσληθήο αζθάιηζεο θαη αλαιχνληαη ηα ηδηαίηεξα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ θαη ηα δνκηθά ηνπ πξνβιήκαηα, πνπ θαζηζηνχλ αλαγθαία ηελ κεηαξξχζκηζε ηνπ. ην ηέηαξην θεθάιαην γίλεηαη κία εηζαγσγή ζηελ πνιηηηθή νηθνλνκία ησλ κεηαξξπζκίζεσλ ηνπ αζθαιηζηηθνχ. Αλαιχεηαη ην πιαίζην ηνπ θνηλσληθνχ δηαιφγνπ ζηε ρψξα καο θαη ηα ελδηαθεξφκελα κέξε: εξγαδφκελνη θαη εξγνδφηεο θαη νη πξνηηκήζεηο ηνπο αλαθνξηθά κε ην αζθαιηζηηθφ. ην πέκπην θεθάιαην παξνπζηάδνληαη νη κεηαξξπζκηζηηθνί λφκνη γηα ην αζθαιηζηηθφ. πλνιηθά 7 λφκνη ηεο πεξηφδνπ 1990-2008, αλαθέξνληαη κε ηνπο ηίηινπο ηνπο ζηνλ πίλαθα 1.5. Αλαιχεηαη ην θνηλσληθνπνιηηηθφ πιαίζην δηαπξαγκάηεπζεο ησλ πξνηάζεσλ ηεο θπβέξλεζεο κε ηνπο θνηλσληθνχο εηαίξνπο. Ζ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία θαη ε ζηάζε ησλ άιισλ θνκκάησλ θαηά ηε ζπδήηεζε θαη ηε ςήθηζε ηνπ λφκνπ θαη ην πεξηερφκελν ηνπ. Σα ραξαθηεξηζηηθά ησλ λφκσλ παξνπζηάδνληαη θαη ζρνιηάδνληαη ζε πίλαθεο. Δμεηάδεηαη αλ ν λφκνο έρεη γεληθφ ή εηδηθφ ραξαθηήξα ζηνλ ηξφπν πνπ ξπζκίδεη ηε κεηαξξχζκηζε ηνπ αζθαιηζηηθνχ θαη αλ εθδφζεθαλ ηα πξνβιεπφκελα δεπηεξνγελή δηνηθεηηθά κέηξα. 9

ην έθην θεθάιαην ζπλνςίδνληαη ηα ζπκπεξάζκαηα απφ ηελ αλάιπζε ησλ ραξαθηεξηζηηθψλ ησλ λφκσλ θαη εμεηάδνληαη νη παξάγνληεο πνπ ηειηθά επεξεάδνπλ ηελ επηηπρή εθαξκνγή ησλ κεηαξξπζκηζηηθψλ λφκσλ. 10

ΚΔΦΑΛΑΙΟ 1 Θεωπία νομοθέηηζηρ ζε κοινοβοςλεςηικά ζςζηήμαηα και παίκηερ απνηζικςπίαρ 1.1 Παπάγονηερ γενικήρ και ειδικήρ νομοθέηηζηρ Με ηε λνκνζέηεζε, ε πνιηηηθή εμνπζία θαζνξίδεη ζηφρνπο πνιηηηθήο, ηα κέζα πνπ ζα δηαζέζεη θαη ηηο δηαδηθαζίεο πνπ ζα αθνινπζεζνχλ γηα ηελ επίηεπμή ηνπο. ε έλα θξάηνο δηθαίνπ, ν λφκνο ππαγνξεχεη ηη κπνξεί λα θάλεη ε δηνίθεζε, ψζηε λα εθαξκνζηεί ε θπβεξλεηηθή πνιηηηθή (αξρή ηεο λνκηκφηεηαο ηεο δηνηθεηηθήο δξάζεο). Οη λφκνη πνπ ηίζεληαη ζε ηζρχ απνβιέπνπλ ζηελ επίηεπμε ζπγθεθξηκέλσλ απνηειεζκάησλ πνπ επηζπκεί κία θπβέξλεζε. Απνηειέζκαηα πνπ ζα ηθαλνπνηνχλ, ηνπιάρηζηνλ κεξηθψο, θαη ηνπο ςεθνθφξνπο θαη πνπ ζα επηηξέςνπλ ηελ επαλεθινγή ηεο θαη ηε δηαηήξεζε ηνπ θνκκαηηθνχ ζρεκαηηζκνχ ζηελ εμνπζία. Ζ λνκνζεζία κπνξεί ξπζκίδεη έλα ζέκα κε ηξφπν γεληθφ ή εηδηθφ. ηελ πξψηε πεξίπησζε νξίδεηαη έλαο ζηφρνο πνιηηηθήο θαη ε επηινγή ησλ κέζσλ γηα ηελ εθαξκνγή ηνπ, ή ε ξχζκηζε ησλ ηερληθψλ ιεπηνκεξεηψλ ηνπ, αθήλνληαη ζηε δηαθξηηηθή επρέξεηα ηνπ αξκφδηνπ ππνπξγνχ ή κηαο δεκφζηαο ππεξεζίαο γηα λα επηηεπρζνχλ ηα επηζπκεηά απνηειέζκαηα. ηε δεχηεξε πεξίπησζε, πεξηγξάθεη αλαιπηηθά ηηο δηαδηθαζίεο πνπ ζα αθνινπζεζνχλ ζε θάζε ζηάδην. Απηφ έρεη ζαλ απνηέιεζκα άιινηε νη λφκνη λα είλαη ζχληνκνη θαη άιινηε λα είλαη καθξνζθειήο. Δίλαη βάζηκν λα ππνζέζνπκε φηη φζν πην καθξνζθειήο είλαη έλαο λφκνο, είηε κεηξάκε ζειίδεο, είηε κεηξάκε ιέμεηο, ηφζν πεξηνξίδεηαη ε δηαθξηηηθή επρέξεηα ησλ δξψλησλ (Τπνπξγνί, δεκφζηεο ππεξεζίεο) θαηά ηελ εθαξκνγή ηνπ (Huber & Shipan 2002: 73). Απηφ ζεκαίλεη φηη ν λφκνο έρεη κηθξφηεξε αλάγθε παξάγσγνπ δίθαηνπ (θαηά εμνπζηνδφηεζε εθδνζείζα λνκνζεζία) γηα λα παξάγεη απνηειέζκαηα. Άξα, είλαη αλακελφκελν έλαο καθξνζθειήο λφκνο λα ξπζκίδεη εηδηθά θαη ιεπηνκεξεηαθά έλα δήηεκα θαη έλαο πην ζχληνκνο λφκνο λα αθνξά ηε γεληθή ξχζκηζε ελφο δεηήκαηνο Σν πφζν εηδηθφο θαη καθξνζθειήο ή γεληθφο θαη ζχληνκνο ζα είλαη έλαο λφκνο εμαξηάηαη απφ πνιινχο παξάγνληεο. Οη Huber & Shipan (2002: 11) αλαθέξνπλ ηέζζεξηο γεληθνχο παξάγνληεο, νη νπνίνη ζα εμεηδηθεπζνχλ ζηα θνηλνβνπιεπηηθά 11

ζπζηήκαηα, κε κνλνθνκκαηηθέο θπβεξλήζεηο. Οη γεληθνί παξάγνληεο πνπ θαζνξίδνπλ αλ ε λνκνζεζία γηα έλα πεδίν δεκφζηαο πνιηηηθήο ζα είλαη γεληθή ή εηδηθή είλαη: Ο βαζκφο ηεο πνιηηηθήο ζχγθξνπζεο αλάκεζα ζηνπο πνιηηηθνχο πνπ πηνζεηνχλ ηελ λνκνζεζία θαη ζηνπο δξψληεο πνπ ηελ εθαξκφδνπλ. Ζ ηθαλφηεηα ησλ πνιηηηθψλ λα γξάθνπλ ιεπηνκεξείο λφκνπο. Σν πιαίζην ηεο δηαπξαγκάηεπζεο εληφο ηεο νπνίαο ςεθίδνληαη νη λφκνη (χπαξμε παηθηψλ αξλεζηθπξίαο). Οη πξνζδνθίεο ησλ πνιηηηθψλ γηα ην ξφιν εμσ-λνκνζεηηθψλ παξαγφλησλ, φπσο ν ξφινο ησλ Γηθαζηψλ, ηεο δηνίθεζεο θαη ησλ θνηλσληθψλ εηαίξσλ ζε θνξπνξαηηζηηθά ζπζηήκαηα. Ζ ηθαλφηεηα ησλ πνιηηηθψλ λα γξάθνπλ εηδηθά λνκνζεηήκαηα είλαη ζπλάξηεζε ηνπ βαζκνχ επαγγεικαηηζκνχ ηνπο. ε θνηλνβνπιεπηηθά ζπζηήκαηα απηή ε ηθαλφηεηα ζεσξείηαη επαξθήο, θαζψο ηα λνκνζρέδηα θαηαξηίδνληαη απφ έκπεηξνπο πνιηηηθνχο, πνπ ζπλήζσο είλαη κέιε ηνπ ππνπξγηθνχ ζπκβνπιίνπ, κε ηε ζπλδξνκή ησλ επηηειείσλ ηνπο (αλψηεξνη δεκφζηνη ππάιιεινη θαη ζχκβνπινη) (Huber & Shipan, 2002: 72, 187). Οη εμσ-λνκνζεηηθνί παξάγνληεο δελ έρνπλ κεγάιε βαξχηεηα ζηα πιαίζηα ηεο παξνχζαο πεξηπησζηνινγηθήο κειέηεο. Ο ξφινο ηεο γξαθεηνθξαηίαο είλαη πεξηνξηζκέλνο ζηελ εθαξκνγή ησλ λφκσλ γηα ην αζθαιηζηηθφ. Καλνληζηηθέο απνθάζεηο θαη δηαηάγκαηα ζπληάζζνληαη ζε πςειφ ππνπξγηθφ επίπεδν θαη ν ιεπηνκεξεηαθφο ηνπο ραξαθηήξαο, εηδηθά φηαλ ξπζκίδνπλ ζέκαηα απνλνκήο ζπληάμεσλ, δελ αθήλεη δηαθξηηηθή επρέξεηα ζηε γξαθεηνθξαηία λα κελ εθαξκφζεη ή λα θσιπζηεξγήζεη ζηελ εθαξκνγή ηνπο, ρσξίο λα παξαβηάζεη λνκηθή ππνρξέσζε. Ζ θαιχηεξα εμεηδηθεπκέλε πξσηνγελήο λνκνζεηηθή παξαγσγή απφ ηελ θπβέξλεζε, κεηψλεη ηελ πηζαλφηεηα γξαθεηνθξαηηθήο δηνιίζζεζεο. (Αιεμφπνπινο 2007: 606). Σα δηθαζηήξηα είλαη παίθηεο αξλεζηθπξίαο φηαλ εμεηάδνπλ ηε ζπληαγκαηηθή λνκηκφηεηα θαλνληζηηθψλ πξάμεσλ ή δηαηαγκάησλ (Σζεκπειήο 2008: 324). Σα θαλνληζηηθά δηαηάγκαηα ειέγρνληαη πξνιεπηηθά γηα ηε ζπληαγκαηηθφηεηα ηνπο απφ ην πκβνχιην ηεο Δπηθξαηείαο (ηδ) (χληαγκα: άξζξν 95, παξάγξαθνο 1δ), θαηά απηφλ ηνλ ηξφπν ην δηθαζηήξην γίλεηαη παίθηεο αξλεζηθπξίαο ζηελ λνκνζεηηθή 12

δηαδηθαζία. Σελ ηειεπηαία δεθαεηία νη θπβεξλήζεηο επηιέγνπλ ηνλ ηχπν ησλ Τπνπξγηθψλ Απνθάζεσλ (απμάλεηαη ν αξηζκφο ηνπο, ελψ ηα ΠΓ παξακέλνπλ ζρεηηθά ζηαζεξά θαη πνιχ ιηγφηεξα απφ ηηο ΤΑ), νη νπνίεο ειέγρνληαη ex post γηα ηε ζπληαγκαηηθφηεηα ηνπο, θαηφπηλ πξνζθπγήο θαηά ηεο δηνίθεζεο (Alexopoulos ππφ έθδνζε: 15, 36 δηάγξακκα 3). Έηζη παξαθάκπηεηαη ην ηδ θαη νη δηθαζηέο δε γίλνληαη παίθηεο αξλεζηθπξίαο. Ο θνξπνξαηηζκφο δελ είλαη αλεπηπγκέλνο ζηελ Διιάδα. Γελ ππάξρεη επίζεκε, ζεζκηθή αιιειεπίδξαζε θαη δηαπξαγκάηεπζε κεηαμχ νξγαλψζεσλ ησλ εξγαδνκέλσλ, εξγνδνηψλ θαη θξάηνπο (Vergunst 1999: 1), κε ηε κνξθή ηνπ concertation : ζεζκνζεηεκέλνη κεραληζκνί παξαγσγήο θνηλσληθήο ζπλαίλεζεο, ζηε ζρεδίαζε ησλ δεκνζίσλ πνιηηηθψλ (Triantafillou 2007: 109). Απηή ε έιιεηςε ζπλεξγαζίαο θαη αιιειεπίδξαζεο κεηαμχ θξάηνπο θαη θνηλσληθψλ εηαίξσλ ραξαθηεξίδεη ηνλ θνξπνξαηηζκφ σο «εμαξζξσκέλν» (disjoined) (Lavdas 2005: 298). Ζ ζεσξία λνκνζέηεζεο επηζεκαίλεη φηη ν ρακειφο βαζκφο θνξπνξαηηζκνχ απνηειεί αηηία εηδηθψλ λφκσλ, αιιηψο δελ ζα απαηηνχληαλ ιεπηνκεξεηαθή ξχζκηζε, επεηδή ζηελ εθαξκνγή ηνπ λφκνπ ζα ζπλέβαιιαλ θαη νη ζχκθσλνη θνηλσληθνί εηαίξνη (Huber & Shipan 2002: 191). 1.2 Σο διαππαγμαηεςηικό πλαίζιο και οι παίκηερ απνηζικςπίαρ Σν δηαπξαγκαηεπηηθφ πιαίζην θαζνξίδεηαη θπξίσο απφ ηηο ζπληαγκαηηθέο δηαηάμεηο πνπ πξνζδηνξίδνπλ ηνπο εκπιεθφκελνπο δξψληεο ζηελ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία. Δίλαη βαζηθφ λα πξνζδηνξηζζνχλ ζε θάζε πεξίπησζε νη δξψληεο πνπ έρνπλ ηελ ηδηφηεηα «παίθηε αξλεζηθπξίαο». «Παίθηεο αξλεζηθπξίαο είλαη ην αηνκηθφ ή ζπιινγηθφ ππνθείκελν, ε ζπκθσλία ηνπ νπνίνπ είλαη απαξαίηεηε γηα ηελ αιιαγή ηνπ status quo». Οη παίθηεο αξλεζηθπξίαο πνπ νξίδνληαη απφ ην ζχληαγκα, είλαη ζεζκηθνί, ελψ αλ πξνθχπηνπλ απφ ην πνιηηηθφ παίγλην, ηφηε νλνκάδνληαη θνκκαηηθνί παίθηεο αξλεζηθπξίαο (Σζεκπειήο 2008: 57-58). ηα πξνεδξηθά ζπζηήκαηα κε δχν βνπιέο, φπσο νη ΖΠΑ, ππάξρνπλ πεξηζζφηεξνη δξψληεο (ή παίθηεο), πνπ πξέπεη λα ζπλαηλέζνπλ ζηε ςήθηζε ελφο λνκνζρεδίνπ. ηα θνηλνβνπιεπηηθά ζπζηήκαηα, φπνπ κία κνλνθνκκαηηθή θπβέξλεζε έρεη θαη ηελ πιεηνςεθία ηνπ λνκνζεηηθνχ ζψκαηνο, νη πεξηνξηζκνί είλαη ιηγφηεξνη (Huber & Shipan, 2002: 80). Όζν κεγαιχηεξνο είλαη ν 13

αξηζκφο ησλ παηθηψλ αξλεζηθπξίαο, ηφζν κεγαιχηεξε ε πηζαλφηεηα λα κελ αιιάμεη ην status quo ζε έλα πεδίν δεκφζηαο πνιηηηθήο (αδξάλεηα) (Σζεκπειήο 2008: 46). ηα θνηλνβνπιεπηηθά ζπζηήκαηα κε πνιπθνκκαηηθέο θπβεξλήζεηο, έλαο λφκνο κπνξεί λα πξνθαιέζεη δηαθσλίεο εληφο ηνπ θπβεξλεηηθνχ ζπλαζπηζκνχ θαη λα απαηηεζεί δηαπξαγκάηεπζε θαη ζπκβηβαζκφο κεηαμχ ησλ θπβεξλεηηθψλ εηαίξσλ (Huber & Shipan, 2002: 185). Όζν απμάλεηαη ε ζπλνρή ελφο ζπιινγηθνχ παίθηε αξλεζηθπξίαο, ηφζν κεηψλεηαη ε ζηαζεξφηεηα πνιηηηθήο θαη άξα ηφζν επθνιφηεξε γίλεηαη ε αιιαγή (Σζεκπειήο 2008: 96). Βαζηθή πξνυπφζεζε αιιαγήο είλαη λα επηιέμεη ε θπβέξλεζε ηελ κεηαξξχζκηζε, εθδειψλνληαο ηελ πξνηίκεζε ηεο γηα κία λέα πνιηηηθή. Οη πξνηηκήζεηο ηνπ παίθηε αξλεζηθπξίαο είλαη ζεκαληηθέο γηα ηελ λνκνζέηεζε κηαο κεηαξξχζκηζεο. Γεδνκέλνπ φκσο φηη ε θπβέξλεζε είλαη έλαο ζπιινγηθφο παίθηεο αξλεζηθπξίαο, ζπρλά ε ζέιεζε ηεο θνκκαηηθήο θπβεξλεηηθήο εγεζίαο κπνξεί λα κελ είλαη επαξθήο θαη ηθαλή ζπλζήθε, λνκνζέηεζεο θαη εθαξκνγήο κηαο κεηαξξχζκηζεο δεκφζηαο πνιηηηθήο. Ζ πηζαλφηεηα απηή ππάξρεη θαη ζηελ πεξίπησζε κνλνθνκκαηηθήο θπβέξλεζεο, θαζψο θάπνηνη θπβεξλεηηθνί βνπιεπηέο, ή θνκκαηηθά, ή θπβεξλεηηθά ζηειέρε, κπνξεί λα δηαθνξνπνηνχληαη απφ ηηο πξνηηκήζεηο ηεο εγεζίαο. Ζ ρακειή εζσηεξηθή ζπλνρή δπζρεξαίλεη ηε δηακφξθσζε ησλ πξνηηκήζεσλ πνπ ζα θαζνδεγήζνπλ ηε δξάζε ηεο θπβέξλεζεο πξνο ηελ αιιαγή πνιηηηθήο. Σν ειιεληθφ πνιηηηθφ ζχζηεκα ραξαθηεξίδεηαη απφ ηελ χπαξμε ηζρπξψλ λνκνζεηηθά κνλνθνκκαηηθψλ θπβεξλήζεσλ, θαζψο απνιακβάλνπλ θαη ηεο θνηλνβνπιεπηηθήο πιεηνςεθίαο. Ζ θπβέξλεζε, σο κνλαδηθφο παίθηεο αξλεζηθπξίαο, κπνξεί εχθνια λα κεηαξξπζκίζεη κία ππάξρνπζα θαηάζηαζε θαη λα αιιάμεη ην status quo ζε κία δεκφζηα πνιηηηθή λνκνζεηψληαο θαηά ην δνθνχλ, ηνπιάρηζηνλ ζεσξεηηθά. Ζ εζσηεξηθή ζπλνρή κηαο θπβέξλεζεο είλαη κηα αθφκα κεηαβιεηή πνπ πξέπεη λα ιεθζεί ππφςε. Ζ ζχγθιηζε απφςεσλ ζην εζσηεξηθφ ηνπ θφκκαηνο, είλαη απαξαίηεηε γηα λα ιεθζεί απφθαζε γηα δξάζε θαη λα εθαξκνζζεί κε επηηπρία κία κεηαξξχζκηζε. Ζ εζσηεξηθή ζπλνρή ελφο θφκκαηνο είλαη ρακειή, φρη φηαλ εθθξάδνληαη πνιιέο δηαθνξεηηθέο απφςεηο, αιιά φηαλ απηέο νη απφςεηο θαηαλέκνληαη «αζχκκεηξα» γχξσ απφ ηελ θνκκαηηθή εγεζία. Αλ νη βνπιεπηέο είλαη δηακεηξηθά δηαηεηαγκέλνη γχξσ απφ 14

ηελ θνκκαηηθή εγεζία, ψζηε ν έλαο λα εμνπδεηεξψλεη ηελ ππεξβνιηθή επηξξνή ηνπ άιινπ, ηφηε είλαη πην πηζαλφ έλα πνιηηηθφ θφκκα λα δξα εληαία θαη κε πςειή ζπλνρή (Αιεμφπνπινο 2004: 190). Κπβέξλεζε κε ρακειή εζσηεξηθή ζπλνρή δελ κπνξεί λα λνκνζεηήζεη εχθνια. Δηδηθά ε ρακειή ζπλνρή ζε επίπεδν θνηλνβνπιεπηηθήο νκάδαο, κπνξεί λα θινλίζεη ηελ εκπηζηνζχλε πξνο ηελ θπβέξλεζε θαη λα νδεγήζεη αθφκα θαη ζηελ πηψζε ηεο. Όηαλ ν λνκνζέηεο απνδπλακψλεηαη, ηφηε είλαη ινγηθφ λα λνκνζεηεί ιεπηνκεξεηαθά. Ζ «πνιηηηθή αβεβαηφηεηα», πνπ φξηζε ν Moe, γηα ην αλ κία θπβέξλεζε πιεηνςεθίαο ζα παξακείλεη ζηελ εμνπζία, δίλεη θίλεηξν γηα ιεπηνκεξεηαθή λνκνζέηεζε, ψζηε λα απμεζνχλ νη πηζαλφηεηεο επίηεπμεο ησλ απνηειεζκάησλ πνπ επηζπκεί ε θπβέξλεζε, αθφκα θαη αλ ράζεη ηελ εμνπζία (Huber & Shipan, 2002: 153). Μία κεηαξξχζκηζε απαηηεί λα νινθιεξψλνληαη θαη ηα δεπηεξνγελή δηνηθεηηθά κέηξα, πνπ απαηηνχληαη γηα ηελ εθαξκνγή ηνπ πξσηνγελνχο λφκνπ πνπ ςεθίζηεθε, ψζηε λα ηεζνχλ ζε ιεηηνπξγία φια ηα λέα εξγαιεία πνιηηηθήο (Αιεμφπνπινο 2004: 188). εκαληηθφ ξφιν ζηελ εθαξκνγή έρνπλ νη Τπνπξγνί. Χο πνιηηηθνί πξντζηάκελνη ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο ηνπ θάζε Τπνπξγείνπ είλαη ζε ζέζε λα αλαζέηνπλ θαζήθνληα ζε αλψηεξα δηνηθεηηθά ζηειέρε θαη λα ειέγρνπλ ηελ απφδνζε ηνπο, ελψ επεξεάδνπλ θαη ηελ ππεξεζηαθή εμέιημε ηνπο (Huber & Shipan, 2002: 184). Ο Τπνπξγφο είλαη επίζεο ππεχζπλνο γηα ηα δεπηεξνγελή δηνηθεηηθά κέηξα πνπ απαηηνχληαη γηα λα εθαξκνζζεί ε λνκνζεζία. ηελ Διιάδα πξνβιέπνληαη Τπνπξγηθέο Απνθάζεηο θαη Πξνεδξηθά Γηαηάγκαηα. Όζν πην ιεπηνκεξήο είλαη ε λνκνζεζία, ηφζν ιηγφηεξεο θαλνληζηηθέο απνθάζεηο θαη δηαηάγκαηα ζα απαηηνχληαη γηα ηελ εθαξκνγή ηνπ λφκνπ. Οη ζρέζεηο κε άιινπο ππνπξγνχο επεξεάδνπλ ην γεληθφ ή ιεπηνκεξεηαθφ εηδηθφ ραξαθηήξα ηεο λνκνζέηεζεο κηαο κεηαξξχζκηζεο. Αλ ππάξρεη ζχγθξνπζε πξνηηκήζεσλ κεηαμχ ππνπξγψλ πνπ ζα εκπιέθνληαη ζηελ εθαξκνγή ελφο λφκνπ, είλαη πηζαλφλ λα επηιερζεί ε εθ ησλ πξνηέξσλ ιεπηνκεξεηαθή λνκνζέηεζε. Δηδηθά ζην αζθαιηζηηθφ, ππάξρεη ζπρλά κία ζχγθξνπζε ζηφρσλ κεηαμχ Τπνπξγείνπ Οηθνλνκίαο θαη ηνπ αξκφδηνπ Τπνπξγείνπ γηα ηελ θνηλσληθή αζθάιηζε. Δθ ησλ πξαγκάησλ, ην 15

πξψην επηδηψθεη κείσζε δαπαλψλ θαη δεκνζηνλνκηθή πεηζαξρία, ελψ ην δεχηεξν παξνρέο γηα ηνπο αζθαιηζκέλνπο (Featherstone & Tinios 2006: 183). 16

ΚΔΦΑΛΑΙΟ 2 Η νομοθεηική διαδικαζία ζηην Δλλάδα Οη θπβεξλήζεηο πνπ πξνθχπηνπλ ζηελ Διιάδα κεηά ην 1974 είλαη θαηά βάζε κνλνθνκκαηηθέο θπβεξλήζεηο θαη φπσο πξνβιέπεη θαη ην χληαγκα απνιακβάλνπλ ηεο εκπηζηνζχλεο ηεο θνηλνβνπιεπηηθήο πιεηνςεθίαο. Απηφ ζεσξεηηθά ζεκαίλεη φηη είλαη ηζρπξέο λνκνζεηηθά, εθφζνλ ε θνκκαηηθή εγεζία ειέγρεη απνηειεζκαηηθά ηα κέιε ηεο θνηλνβνπιεπηηθήο νκάδαο θαη κπνξεί λα επηβάιιεη ηε ιεγφκελε «θνκκαηηθή πεηζαξρία». Σα ειιεληθά θνηλνβνπιεπηηθά θφκκαηα γεληθά εκθαλίδνληαη ηθαλά λα επηβάιινπλ ζηνπο βνπιεπηέο απηήλ ηελ θνκκαηηθή πεηζαξρία. Απηφ ζεσξεηηθά αλάγεη ηελ θπβέξλεζε ζε έλαλ παίθηε αξλεζηθπξίαο κε πςειή εζσηεξηθή ζπλνρή, πνπ κπνξεί λα δξάζεη σο εληαίνο δξψληαο ζηελ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία (Σζεκπειήο 2008, Alexopoulos ππφ έθδνζε: 6). χκθσλα κε ην χληαγκα ηεο Διιάδνο (1975/1986/2001) «ην δηθαίσκα πξφηαζεο λφκσλ αλήθεη ζηε Βνπιή θαη ζηελ Κπβέξλεζε» (χληαγκα: άξζξν 73, παξάγξαθνο 2). Σα λνκνζρέδηα πνπ ππνβάιινληαη ζηε Βνπιή παξαπέκπνληαη πξψηα ζηελ αξκφδηα θνηλνβνπιεπηηθή επηηξνπή θαη αθνχ ππνβιεζεί ε έθζεζε ηεο, ή πεξάζεη άπξαθηε ε ζρεηηθή ηαρζείζα πξνζεζκία, εηζάγνληαη ζηε Βνπιή γηα ζπδήηεζε (χληαγκα: άξζξν 74, παξάγξαθνο 2). Ζ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία μεθηλά κε ηελ πξψηε αλάγλσζε ζηελ αξκφδηα θνηλνβνπιεπηηθή επηηξνπή κε κία δηαδηθαζία ηξηψλ ζηαδίσλ: ζπδήηεζε θαη ςήθηζε θαηαξρήλ, ζπδήηεζε θαη ςήθηζε θαη άξζξν θαη ζπδήηεζε θαη ςήθηζε επί ηνπ ηξνπνπνηεκέλνπ λνκνζρεδίνπ ην νπνίν απνηειεί κέξνο ηεο έθζεζεο ηεο επηηξνπήο. Μεηά ηελ ζπληαγκαηηθή αλαζεψξεζε ηνπ 2001 ε αξκφδηα επηηξνπή εθηφο απφ ηελ πξψηε αλάγλσζε κπνξεί θαη λα ςεθίζεη ψζηε λα δηακνξθψζεη ηε δηθή ηεο πξφηαζε ζηελ νινκέιεηα (χληαγκα: άξζξν 70, παξάγξαθνο 2). Καηφπηλ, ην λνκνζρέδην εηζάγεηαη ζηε Βνπιή γηα ζπδήηεζε θαη ςήθηζε ζε κία ζπλεδξίαζε, ή λέν γχξν ζπδήηεζεο θαη ςήθηζεο ζε ηξία ζηάδηα. Οη βνπιεπηέο κπνξνχλ λα πξνηείλνπλ ηξνπνινγίεο ζε λνκνζρέδηα θαη πξνηάζεηο λφκνπ, ηνπιάρηζηνλ 3 εκέξεο πξηλ ηε ζπδήηεζε ηνπ λνκνζρεδίνπ, πέξαλ απηήο ηεο πξνζεζκίαο απαηηείηαη ε ζπκθσλία ηεο θπβέξλεζεο γηα λα ζπδεηεζεί ηξνπνινγία. 17

Οη δηαδηθαζηηθέο ιεπηνκέξεηεο ηεο δηαδηθαζίαο λνκνζέηεζεο δελ αθνξνχλ ην ζθνπφ ηεο παξνχζαο εξγαζίαο. Οη πξνζεζκίεο, νη δηαδηθαζίεο ςήθηζεο θαη ν ξφινο ηεο αξκφδηαο επηηξνπήο, κπνξεί λα αιιάδνπλ είηε κε ζπληαγκαηηθή αλαζεψξεζε, είηε κε αιιαγέο ζηνλ θαλνληζκφ ηεο Βνπιήο. Σν ζεκαληηθφ δηαρξνληθφ ζηνηρείν ζηε λνκνζεηηθή δηαδηθαζία είλαη φηη, κε δεδνκέλε ηελ επηβνιή θνκκαηηθήο πεηζαξρίαο, ε θπβέξλεζε είλαη ν κνλαδηθφο παίθηεο αξλεζηθπξίαο εληφο ηεο Βνπιήο. Δπηπιένλ, ε θπβέξλεζε κπνξεί λα ειέγμεη πεξαηηέξσ ηε δηαδηθαζία λνκνζέηεζεο δηα ηνπ Πξνέδξνπ ηεο Βνπιήο. Ο Πξφεδξνο ηεο Βνπιήο αλήθεη πάληα ζην θπβεξλψλ θφκκα, αθνχ εθιέγεηαη κε ηελ απφιπηε πιεηνςεθία ησλ βνπιεπηψλ (ε νπνία δίλεη ηε δπλαηφηεηα πιεηνςεθίαο θαη ζηε δηάζθεςε ησλ πξνέδξσλ ηεο Βνπιήο). Μπνξεί λα θαζνξίδεη ηελ εκεξήζηα δηάηαμε ηεο Βνπιήο, λα πξνσζεί πξψηα πξνο ζπδήηεζε θαη ςήθηζε ηα λνκνζρέδηα πνπ ελδηαθέξνπλ ηελ θπβέξλεζε (παξά ην γεγνλφο φηη ηππηθά ηα θπβεξλεηηθά λνκνζρέδηα δελ έρνπλ πξνηεξαηφηεηα έλαληη ησλ πξνηάζεσλ λφκνπ ησλ βνπιεπηψλ) θαη λα αλαβάιιεη επί καθξφλ πξνηάζεηο λφκνπ ηεο αληηπνιίηεπζεο πνπ είλαη αλεπηζχκεηεο γηα ηελ θπβέξλεζε. ηελ θαλνληθή δηαδηθαζία πξνβιέπνληαη πέληε ζπλεδξηάζεηο ζε επίπεδν επηηξνπήο θαη άιιεο πέληε ζε επίπεδν νινκέιεηαο, κέγηζηεο δηάξθεηαο πέληε σξψλ θαζεκία. Ο Πξφεδξνο ηεο Βνπιήο ζε επίπεδν επηηξνπήο θαη ε δηάζθεςε ησλ πξνέδξσλ ζε επίπεδν νινκέιεηαο, κπνξνχλ λα πεξηνξίδνπλ ην ρξνλνδηάγξακκα ησλ ζπλεδξηάζεσλ (Alexopoulos ππφ έθδνζε: 11-14). Γχν πηπρέο ηεο λνκνζεηηθήο δηαδηθαζίαο ελδηαθέξνπλ αλαθνξηθά κε ην αζθαιηζηηθφ, θαζψο ζε απηέο θαηέθπγε ε θπβέξλεζε γηα λα ςεθίζεη ζεκαληηθνχο λφκνπο γηα ην αζθαιηζηηθφ ηελ πεξίνδν 1990-1992 (Triantafillou 2007: 104). Ζ ειιεληθή Βνπιή δελ δηαθφπηεη ηειείσο ηηο εξγαζίεο ηεο θαηά ηε ζεξηλή πεξίνδν, αιιά ιεηηνπξγεί ζε ζεξηλά ηκήκαηα (Ηνχιην, Αχγνπζην, επηέκβξην) κε ην 1/3 ησλ βνπιεπηψλ ηεο. Έηζη, λνκνζεηήκαηα πνπ δελ εκπίπηνπλ ζηελ αξκνδηφηεηα ηεο νινκέιεηαο, κπνξνχλ λα ςεθηζηνχλ ζε ζεξηλφ ηκήκα, εθηφο ηεο θαλνληθήο λνκνζεηηθήο δηαδηθαζίαο (χληαγκα: άξζξν 71). Δπίζεο, ε θπβέξλεζε έρεη ην πξνλφκην λα ραξαθηεξίζεη έλα λνκνζρέδην σο «επείγνλ» θαη λα δεηήζεη λα ςεθηζηεί κε ηε δηαδηθαζία ηνπ «επείγνληνο», εληφο κίαο εκέξαο. Απηή ε πξαθηηθή γεληθά δελ αθνινπζείηαη ζπρλά, θαζψο ε θπβέξλεζε ειέγρεη απνηειεζκαηηθά ηελ θαλνληθή λνκνζεηηθή δηαδηθαζία γηα 18

λα επηηχρεη ηε ςήθηζε ελφο λνκνζρεδίνπ εληφο εβδνκάδαο απφ ηελ έλαξμε ζπδήηεζεο ηνπ (Alexopoulos ππφ έθδνζε: 12). Ζ δπλαηφηεηα ηεο θπβέξλεζεο λα ειέγμεη ην πξφγξακκα ησλ εξγαζηψλ ηνπ θνηλνβνπιίνπ δελ ηεο δίλεη κφλν ηε δπλαηφηεηα λα αζθήζεη πίεζε ζηνπο βνπιεπηέο, πνπ πνιιέο θνξέο κπνξεί λα κελ είλαη θαλ απαξαίηεηε, αιιά απνηειεί θαη ζηξαηεγηθή επηινγή ηεο ψζηε λα πεξηνξίζεη ηε δεκνζηφηεηα θαη ηηο αληηδξάζεηο ζε πξνσζνχκελεο λνκνζεηηθέο ξπζκίζεηο. Έηζη, νη δηάθνξεο νκάδεο ζπκθεξφλησλ [φπσο ηα ζπλδηθάηα] δελ πξνιαβαίλνπλ λα θηλεηνπνηήζνπλ ηα κέιε ηνπο θαη λα ελεκεξψζνπλ ηελ θνηλή γλψκε γηα ηηο ζέζεηο ηνπο, ψζηε λα κπινθάξνπλ ηε ςήθηζε ελφο λνκνζρεδίνπ. Δλψ, ε θπβέξλεζε θάλεη ηελ πξψηε θίλεζε νξίδνληαο ην πξφβιεκα θαη ηηο ελαιιαθηηθέο ηνπ, γεγνλφο πνπ επηηξέπεη θαη ηνλ έιεγρν ηνπ πνιηηηθνχ θφζηνπο (Alexopoulos ππφ έθδνζε: 22-23). Σν χληαγκα πξνβιέπεη φηη ηα λνκνζρέδηα πνπ αθνξνχλ ζηελ απνλνκή ζχληαμεο θαη ζηηο πξνυπνζέζεηο ηεο ππνβάιινληαη κφλν απφ ηνλ Τπνπξγφ Οηθνλνκηθψλ, χζηεξα απφ γλσκνδφηεζε ηνπ Διεγθηηθνχ πλεδξίνπ, ελψ αλ πξφθεηηαη γηα ζπληάμεηο πνπ επηβαξχλνπλ πξνυπνινγηζκφ Οξγαληζκψλ Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο θαη Ννκηθψλ Πξνζψπσλ Γεκνζίνπ Γηθαίνπ, ππνβάιινληαη απφ ηνλ αξκφδην Τπνπξγφ θαη ηνλ Τπνπξγφ Οηθνλνκηθψλ. Σα λνκνζρέδηα γηα ηηο ζπληάμεηο πξέπεη λα είλαη εηδηθά. Γελ επηηξέπεηαη, κε πνηλή ηελ αθπξφηεηα, λα αλαγξάθνληαη δηαηάμεηο γηα ζπληάμεηο ζε λφκνπο πνπ απνζθνπνχλ ζηε ξχζκηζε άιισλ ζεκάησλ (χληαγκα: άξζξν 73, παξάγξαθνο 2). Απηφ ζεκαίλεη φηη ηα λνκνζρέδηα γηα ζπληάμεηο θαη γεληθφηεξα ην αζθαιηζηηθφ είλαη εηδηθά, γεγνλφο πνπ δηεπθνιχλεη ηνλ εληνπηζκφ ησλ ζρεηηθψλ λφκσλ ζηελ ειιεληθή λνκνζεζία απφ ηνλ ηίηιν ηνπο. Καηά ζπλέπεηα, ην αζθαιηζηηθφ ξπζκίδεηαη κε λνκνζρέδηα πνπ είλαη «νξαηά» απφ ην θνηλφ θαη ζε απηήλ ηελ πεξίπησζε ε θπξηαξρία ηεο εθηειεζηηθήο εμνπζίαο επί ηεο λνκνζεηηθήο ιεηηνπξγίαο ζεσξείηαη αλακθηζβήηεηε (Alexopoulos ππφ έθδνζε: 4, 20), θαζψο ε θπβέξλεζε κπνξεί λα κεηαηξέςεη ηε ςήθηζε ελφο ηέηνηνπ λνκνζρεδίνπ ζε ςήθν εκπηζηνζχλεο. Σν χληαγκα δίλεη επίζεο ηε δπλαηφηεηα ζηε δηνίθεζε λα λνκνζεηήζεη κε θαλνληζηηθέο πξάμεηο θαη θαλνληζηηθά δηαηάγκαηα (Τπνπξγηθέο Απνθάζεηο ΤΑ θαη Πξνεδξηθά δηαηάγκαηα ΠΓ). Σα ΠΓ εθδίδνληαη απφ ηνλ Πξφεδξν ηεο Γεκνθξαηίαο 19

αιιά πξέπεη λα ππνγξάθνληαη απφ ηνλ αξκφδην Τπνπξγφ 1. Πξνυπφζεζε είλαη λα δίδεηαη εηδηθή εμνπζηνδφηεζε γηα ηε ξχζκηζε ελφο ζέκαηνο ζηε δηνίθεζε κε δηάηαμε λφκνπ. Έλαο λφκνο πνπ ςεθίδεηαη απφ ηε Βνπιή κπνξεί λα αθήλεη ηε ξχζκηζε «εηδηθφηεξσλ ζεκάησλ κε ηνπηθφ ελδηαθέξνλ, ή κε ραξαθηήξα ηερληθφ ή ιεπηνκεξεηαθφ» ζηε δηνίθεζε (χληαγκα: άξζξν 43), κεηαθέξνληαο ηελ λνκνζεηηθή αξκνδηφηεηα απφ ηε Βνπιή ζηελ Κπβέξλεζε θαη αθήλνληαο ηελ εηδηθφηεξε ξχζκηζε ζεκάησλ ζηε δηαθξηηηθή επρέξεηα ηεο ηειεπηαίαο. Όπσο θαη πνιινί άιινη λφκνη, νη λφκνη γηα ηε κεηαξξχζκηζε ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο, εμαξηψληαη γηα ηελ πιήξε εθαξκνγή ηνπο απφ έλαλ αξηζκφ Τπνπξγηθψλ Απνθάζεσλ θαη Πξνεδξηθψλ Γηαηαγκάησλ πνπ ν λφκνο πξνβιέπεη φηη ζα εθδνζνχλ απφ ηε δηνίθεζε, δειαδή ηνπο αξκφδηνπο Τπνπξγνχο, ψζηε λα ξπζκηζηνχλ εηδηθφηεξα ηερληθά ζέκαηα θαη νη ιεπηνκέξεηεο ηνπο. Ο βαζκφο ζηνλ νπνίν αθήλεηαη λα ξπζκηζζνχλ ζέκαηα εθαξκνγήο ηνπ λφκνπ κε ΤΑ θαη ΠΓ, είλαη ελδεηθηηθφο ηνπ γεληθνχ ή εηδηθφηεξνπ ραξαθηήξα ηεο λνκνζεηηθήο ξχζκηζεο πνπ έρεη επηιεγεί. Ζ ηπρφλ δηαθνξά κεηαμχ πξνβιεπφκελεο θαη εθδνζείζαο θαη εμνπζηνδφηεζε λνκνζεζίαο απνηειεί έλδεημε ειιείκκαηνο εθαξκνγήο (implementation gap) κηαο δεκφζηαο πνιηηηθήο. Δλψ αλ ε θπβέξλεζε πνπ ςήθηζε ηνλ λφκν, έθδσζε θαη ηα δεπηεξνγελή δηνηθεηηθά κέηξα, είλαη ελδεηθηηθφ ηεο ζέιεζεο θαη ηεο ηθαλφηεηαο ηεο λα νινθιεξψζεη ηελ κεηαξξχζκηζε. Απηή ε εηδηθή λνκνζεηηθή χιε ζα απνηειέζεη αληηθείκελν πνηνηηθήο θαη πνζνηηθήο αλάιπζεο ηεο λνκνζεζίαο γηα ην αζθαιηζηηθφ, ζην ζρεηηθφ θεθάιαην. 1 Δπίζεο, ην άξζξν 44 ηνπ πληάγκαηνο πξνβιέπεη ζε πεξηπηψζεηο εμαηξεηηθά επείγνπζαο θαη απξφβιεπηεο αλάγθεο ηελ έθδνζε πξάμεσλ λνκνζεηηθνχ πεξηερνκέλνπ απφ ηνλ Πξφεδξν ηεο Γεκνθξαηίαο, θαηφπηλ πξφηαζεο ηνπ Τπνπξγηθνχ πκβνπιίνπ. 20

ΚΔΦΑΛΑΙΟ 3 Σο ελληνικό ζύζηημα κοινωνικήρ αζθάλιζηρ Ζ ηζηνξία ηεο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ζηελ Διιάδα μεθηλά κε ηα πξψηα ηακεία θνηλσληθήο αζθάιηζεο πνπ δεκηνπξγήζεθαλ ην έηνο 1861, αξρηθά γηα λα θαιχςνπλ δεκφζηνπο ππαιιήινπο θαη εξγάηεο ζε βαξέα επαγγέικαηα. Απφ ηφηε ε θνηλσληθή αζθάιηζε επεθηάζεθε γηα λα θαιχςεη δηάθνξεο επαγγεικαηηθέο νκάδεο. Σν 1922 αλαγλσξίζηεθε κε λφκν ε επζχλε ηνπ θξάηνπο γηα ηελ θνηλσληθή αζθάιηζε θαη ην 1928 ςεθίζηεθε ν λφκνο γηα ηελ ίδξπζε ηνπ Ηδξχκαηνο Κνηλσληθψλ Αζθαιίζεσλ (ΗΚΑ). Ο λφκνο ίδξπζεο ηνπ ΗΚΑ ςεθίζηεθε ην 1932 θαη αθνινπζνχζε ην πξφηππν θνηλσληθήο αζθάιηζεο ηεο επεηξσηηθήο Δπξψπεο (αλ θαη πνιινί εληάζζνπλ ηελ Διιάδα ζην πξφηππν ησλ κεζνγεηαθψλ ρσξψλ, ή αιιηψο, ησλ ρσξψλ ηεο λφηηαο Δπξψπεο, Ferrera: 1996). Έλα ραξαθηεξηζηηθφ ηνπ επεηξσηηθνχ ή «κπηζκαξθηαλνχ» πξνηχπνπ είλαη o αληαπνδνηηθφο ραξαθηήξαο ηνπ θαη φηη ζπλήζσο ε ζχληαμε εμαξηάηαη ζε ζεκαληηθφ βαζκφ απφ ηηο εηζθνξέο ησλ εξγαδνκέλσλ. Όκσο έρεη θαη έληνλα ζπληερληαθφ ραξαθηήξα. Τπάξρεη ζεζκηθφο θαηαθεξκαηηζκφο ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο αλά επαγγεικαηηθή θαηεγνξία ή θιάδν θαη ηα ζπλδηθάηα απέθηεζαλ ζεκαληηθφ ξφιν. Απηά ηα ζηνηρεία ηα ζπλαληάκε θαη ζην ειιεληθφ αζθαιηζηηθφ ζχζηεκα (Matsaganis 2007: 551). Απφ ηελ θάιπςε ηνπ ΗΚΑ αξρηθά εμαηξνχληαλ πνιιέο θαηεγνξίεο. Ζ γελίθεπζε ηεο θάιπςεο ήηαλ ζηαδηαθή θαη επηηεχρζεθε κφιηο ζηηο αξρέο ηεο δεθαεηίαο ηνπ 1980. Μεηαπνιεκηθά, ν λφκνο 1846 ηνπ 1951 απνηέιεζε ηε βάζε γηα ηελ λνκνζεζία ηεο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ζηελ Διιάδα γηα 40 έηε (Triantafillou 2007: 110). Πξνέβιεπε θαηψηαηεο ζπληάμεηο, ηχπνπο ππνινγηζκνχ ηεο ζχληαμεο θαη ηελ θξαηηθή ρξεκαηνδφηεζε ηνπ ζπζηήκαηνο θαη νη ζπληάμεηο πνπ ειάκβαλαλ δελ εμαξηηφληαλ ζε φιεο ηηο πεξηπηψζεηο απφ ηηο εηζθνξέο πνπ είραλ πιεξψζεη θαηά ηα έηε εξγαζίαο ηνπο. Σν ζχζηεκα πνπ επηιέρζεθε δειαδή δελ ήηαλ «θεθαιαηνπνηεηηθφ», αιιά «δηαλεκεηηθφ» ή pay-as-you-go (PAYG). Γειαδή ν εξγαδφκελνο πιεζπζκφο ρξεκαηνδνηεί κε ηηο εηζθνξέο πνπ πιεξψλεη, ηηο ηξέρνπζεο ζπληάμεηο πνπ πιεξψλνπλ ηα ηακεία. Ζ αλαινγία εξγαδφκελσλ θαη ζπληαμηνχρσλ είλαη θξίζηκε γηα ηε 21

ζηαζεξφηεηα ηνπ ζπζηήκαηνο (Mylonas & de la Maisonneuve 1999: 11-12). Ζ επέθηαζε ηεο αζθαιηζηηθήο θάιπςεο δελ νδήγεζε ζε αιιαγή ηνπ ηξφπνπ ρξεκαηνδφηεζεο θαη ελαξκφληζε ζπληάμεσλ. Σα ειιείκκαηα ηνπ ΗΚΑ θαιχπηνληαλ κε αχμεζε ησλ εζφδσλ απφ εηζθνξέο, κε αχμεζε ηνπ πνζνζηνχ θξαηήζεσλ επί ηνπ κηθηνχ κηζζνχ, ή κε αχμεζε ησλ εηψλ εξγαζίαο γηα ηε ζεκειίσζε ζπληαμηνδνηηθνχ δηθαηψκαηνο. Αληζφηεηεο αλέθπςαλ αθφκα θαη εληφο ηνπ ΗΚΑ, ελψ ηα επηθνπξηθά επαγγεικαηηθά ηακεία ηηο φμπλαλ. Οη αιιαγέο ζην ζχζηεκα θνηλσληθήο αζθάιηζεο ηηο δεθαεηίεο 1960-1970 αθνξνχζαλ πεξηζζφηεξν ηελ επέθηαζε ησλ πξνλνκίσλ ζπγθεθξηκέλσλ θνηλσληθψλ νκάδσλ (θπξίσο ησλ δεκνζίσλ ππαιιήισλ), κε ζθνπφ ην εθινγηθφ φθεινο ησλ θπβεξλήζεσλ (Katrougalos 1996: 51-52). Γεδνκέλνπ φηη ε εμέιημε θαη ε επέθηαζε ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ζηελ Διιάδα ήηαλ ζηαδηαθή θαη επθαηξηαθή, ην ζχζηεκα ραξαθηεξίδεηαη απφ πςειφ βαζκφ ζεζκηθνχ θαηαθεξκαηηζκνχ θαη ρακειφ βαζκφ δηαθάλεηαο. Τπήξμε εξγαιείν πειαηεηαθψλ ζρέζεσλ, εληφο ελφο πεξηβάιινληνο «θξαηηθνχ θνξπνξαηηζκνχ» (O Donnell & Tinios 2003: 264). Οη ζπληάμεηο ρξεκαηνδνηνχληαη ζηε βάζε ηνπ ζπζηήκαηνο PAYG θαη δίδνληαη απφ πνιινχο θνξείο θνηλσληθήο αζθάιηζεο («ηακεία») ηα νπνία, ελψ έρνπλ θάπνην βαζκφ απηνδηνίθεζεο, ηεινχλ ππφ ηελ επνπηεία θαη ηελ εγγχεζε ηνπ θξάηνπο. Οη θχξηεο ζπληάμεηο ησλ δεκνζίσλ ππαιιήισλ πιεξψλνληαη απεπζείαο απφ ηνλ θξαηηθφ πξνυπνινγηζκφ ρσξίο ηε κεζνιάβεζε θάπνηνπ ηακείνπ. Σν ζχζηεκα βξίζθεηαη ππφ κεγάιε δεκνζηνλνκηθή πίεζε. Ζ ad hoc θξαηηθή επηρνξήγεζε απφ ηα έζνδα ηνπ ηαθηηθνχ πξνυπνινγηζκνχ αλέξρνληαλ ζε 3% ηνπ ΑΔΠ κέρξη ην 2003 (O Donnell & Tinios 2003: 264). Οη φξνη θαη νη πξνυπνζέζεηο ζπληαμηνδφηεζεο πνηθίινπλ: φξηα ειηθηψλ, πνζνζηφ αλαπιήξσζεο θαη πνζνζηφ εηζθνξψλ επί ηνπ κηθηνχ κηζζνχ, ζηε ζχλδεζε εηζθνξψλ θαη ζπληάμεσλ κπνξεί λα δηαθέξνπλ γηα ηνπο αζθαιηζκέλνπο αλαιφγσο επαγγέικαηνο θαη θνξέα απαζρφιεζεο. Αθφκα, ππάξρεη θαη ν δηαρσξηζκφο ζε πξν θαη κεηά ην 1993 αζθαιηζκέλνπο πνπ πξνέβιεςε ν λφκνο 2084/1992 θαη ν δηαρσξηζκφο ησλ δεκνζίσλ ππαιιήισλ πνπ δηνξίζηεθαλ πξηλ θαη κεηά ην 1983. 22

Δλδεηθηηθά, ηα πνζνζηά αλαπιήξσζεο 2 ησλ ζπληάμεσλ, κε ζηνηρεία ηνπ 1999, ήηαλ 109% γηα ηνπο δεκφζηνπο ππαιιήινπο, 98% γηα ηνπο εξγαδφκελνπο ζε ΓΔΚΟ θαη θξαηηθέο ηξάπεδεο, 62% γηα ηνπο ζπληαμηνχρνπο ηνπ ΗΚΑ θαη 52% γηα ηνπο απηναπαζρνινχκελνπο (ηνπ πξψελ ΣΔΒΔ) (Mylonas & de la Maisonneuve 1999: 6, 35). Οη δηαθνξέο ζηνπο φξνπο θαη πξνυπνζέζεηο ζπληαμηνδφηεζεο, νδεγνχλ ζε έληνλεο νξηδφληηεο θαη θάζεηεο αληζφηεηεο ηνπο ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ζηελ Διιάδα θαη απμάλνπλ ηελ πνιππινθφηεηα θαη ηελ αδηαθάλεηα ηνπ ζπζηήκαηνο. Μπνξεί λα εηπσζεί φηη ην βαζηθφ ραξαθηεξηζηηθφ ηνπ ειιεληθνχ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο, είλαη φηη δελ είλαη έλα, αιιά πνιιά. (Matsaganis 2002: 111). Οη ζπληαμηνχρνη δηθεγφξνη θαη δεκφζηνη ππάιιεινη απνιακβάλνπλ επηρνξεγήζεηο απφ ηνλ ηαθηηθφ θξαηηθφ πξνυπνινγηζκφ ζε πνζνζηφ 75% ησλ ζπληάμηκσλ απνδνρψλ ηνπο, ελψ ην αληίζηνηρν πνζνζηφ γηα ζπληαμηνχρν κηζζσηφ ηνπ ΗΚΑ είλαη ιηγφηεξν απφ 20%. Οη O Donnell & Tinios (2003: 266) ζεσξνχλ φηη ε ζπλχπαξμε ηνπ δηαλεκεηηθνχ ζπζηήκαηνο κε πνιιά θιαδηθά ηακεία ζπληάμεσλ ελζαξξχλεη ηελ αλάπηπμε ησλ πειαηεηαθψλ ζρέζεσλ γηα παξνρή πξνλνκίσλ ζε ζπγθεθξηκέλεο νκάδεο θαη θαζηζηά ηνλ δεκνζηνλνκηθφ έιεγρν ησλ δαπαλψλ θνηλσληθήο αζθάιηζεο πνιχ δχζθνιν. Δθηφο απφ ηε δεκνζηνλνκηθή δηάζηαζε, νη απμεκέλεο θξαηηθέο δαπάλεο γηα ζπληάμεηο ζην ζπλνιηθφ θνηλσληθφ πξνυπνινγηζκφ, ππνλνκεχνπλ ηελ απνηειεζκαηηθφηεηα ηεο θνηλσληθήο πνιηηηθήο θαη ηεο θνηλσληθήο πξνζηαζίαο ησλ εππαζψλ θνηλσληθψλ νκάδσλ (καθξνρξφληα άλεξγνη, γπλαίθεο, ππναπαζρνινχκελνη, θ.α.). ηελ Διιάδα νη δαπάλεο γηα πιεξσκή ζπληάμεσλ είλαη 91% φισλ ησλ κεηαβηβαζηηθψλ πιεξσκψλ θνηλσληθνχ ραξαθηήξα. Απηφ ζεκαίλεη ρακειφηεξα θαη ιηγφηεξα επηδφκαηα πξφλνηαο, πνπ ηειηθά νδεγνχλ ζε απνηπρία αληηκεηψπηζεο ηεο θηψρεηαο θαη ηνπ θνηλσληθνχ απνθιεηζκνχ (Matsaganis 2007: 546) Δπηπιένλ, παξά ην πςειφ πνζνζηφ ηνπ ΑΔΠ πνπ δαπαλάηαη γηα ζπληάμεηο (13%, ην νπνίν είλαη 2 κνλάδεο πάλσ απφ ηνλ κέζν φξν ζηελ ΔΔ ησλ 15), ε αληηκεηψπηζε ηεο θηψρεηαο ζηνπο ειηθησκέλνπο είλαη εμφρσο αλαπνηειεζκαηηθή. Ο θίλδπλνο θηψρεηαο 2 Γειαδή ην πνζνζηφ ησλ απνδνρψλ ηνπ εξγαδνκέλνπ πνπ ζα ρνξεγεζεί σο ζχληαμε. 23

γηα ηνπο άλσ ησλ 65 εηψλ, είλαη ζρεδφλ δηπιάζηνο απφ φηη ζηελ ππφινηπε Δπξψπε (Tinios 2005: 404). Δλψ ην γεγνλφο φηη νη εηζθνξέο δελ ζπλδένληαη κε ηηο ζπληάμηκεο απνδνρέο, απνηειεί θίλεηξν γηα εηζθνξνδηαθπγή (O Donnell & Tinios 2003: 266). Σα πξνβιήκαηα ηνπ ειιεληθνχ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο είλαη δηαρξνληθά. Ο Σήληνο (Tinios 2005: 403, O Donnell & Tinios 2003: 267) αλαθέξεη ραξαθηεξηζηηθά ηελ έθζεζε ηνπ ηφηε Τπνπξγείνπ πληνληζκνχ ην 1959 πνπ ππνζηήξηδε φηη νη κεγάιεο αληζφηεηεο ηνπ ηφηε ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο, δελ ζπλήδνλ κε ηε ζπληαγκαηηθή αξρή ηεο ηζφηεηαο. Ζ απνλνκή ησλ ζπληάμεσλ ηφηε γίλνληαλ απφ 153 θνξείο θνηλσληθήο αζθάιηζεο, αξηζκφο πνπ έπξεπε λα πεξηνξηζηεί δξαζηηθά θαηά ηελ ίδηα έθζεζε. Σν 2001 ε πξφηαζε γηα κείσζε ησλ αζθαιηζηηθψλ ηακείσλ αθνξνχζε αξηζκφ 240 θνξέσλ θνηλσληθήο αζθάιηζεο! Σν 1959 ε νηθνλνκηθή βησζηκφηεηα ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ήηαλ έλα «ζνβαξφ θαη επείγνλ πξφβιεκα». ήκεξα ε Διιάδα αλακέλεηαη λα έρεη ηηο πςειφηεξεο δαπάλεο γηα ζπληάμεηο ζηελ ΔΔ ην έηνο 2050 3 θαη παξά ηηο θαηά θαηξνχο πξνζπάζεηεο λνκνζεηηθήο ξχζκηζεο ηνπ αζθαιηζηηθνχ δεηήκαηνο, δελ έρεη δνζεί αθφκα βέβαηε ιχζε. Ζ δηεζλήο ζπδήηεζε γηα ηελ αλακφξθσζε ησλ ζπζηεκάησλ θνηλσληθήο αζθάιηζεο μεθίλεζε κε ηελ ππνζηήξημε ηεο Παγθφζκηαο Σξάπεδαο απφ ηελ αξρή ηεο δεθαεηίαο ηνπ 1990, σο απνηέιεζκα ηνπ δεκνγξαθηθνχ πξνβιήκαηνο, ηεο παγθνζκηνπνίεζεο θαη ησλ αιιαγψλ ζηελ απαζρφιεζε (World Bank 1994). Ζ δηεζλήο ηάζε είλαη γηα βειηίσζε ησλ ππαξρφλησλ ζπζηεκάησλ θαη γηα κεγαιχηεξε ζχλδεζε εηζθνξψλ θαη ζπληάμηκσλ απνδνρψλ (Schultz et al. 2007: 19-20). Μία ηέηνηα ηαθηηθή αθνινπζείηαη θαη ζηελ Διιάδα. Ζ κεηάβαζε ζε θεθαιαηνπνηεηηθφ ζχζηεκα δεκηνπξγεί «ην πξφβιεκα ηεο δηπιήο πιεξσκήο» 4. Μεηά απφ 40 έηε αλαβιεηηθφηεηαο, νη ειιεληθέο θπβεξλήζεηο άξρηζαλ λα αζρνινχληαη κε ηα πξνβιήκαηα ηνπ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο θαη λα λνκνζεηνχλ ηελ κεηαξξχζκηζε ηνπ, πξνο ηελ θαηεχζπλζε εμάιεηςεο ησλ βαζηθψλ ηνπ 3 Αλ ε ζεκεξηλή θαηάζηαζε κείλεη αλεμέιεγθηή, νη δεκφζηεο δαπάλεο γηα ζπληάμεηο ζα θηάζνπλ ζην 25% ηνπ ΑΔΠ, φηαλ ν κέζνο φξνο ηεο ΔΔ κε ηα 15 κέιε ζα είλαη 13%, Matsaganis 2007: 546. 4 Μία γεληά αζθαιηζκέλσλ ζα πξέπεη λα πιεξψζεη ηφζν ην δηαλεκεηηθφ ζχζηεκα, φζν θη εηζθνξέο γηα ην πξνζσπηθφ αζθαιηζηηθφ θεθάιαην. 24

κεηνλεθηεκάησλ: θαηαθεξκαηηζκφο, αληζφηεηα, πειαηεηαθέο ζρέζεηο. Ζ αδξάλεηα κέρξη ην 1990, δεκηνχξγεζε ζπζζσξεπκέλν θφζηνο κε ηε κνξθή δεκνζίσλ ειιεηκκάησλ πνπ δελ είλαη εχθνιν λα θαιπθζνχλ απφ ην θξάηνο, θαη απφ ηελ άιιε, θακία γεληά αζθαιηζκέλσλ δελ είλαη δηαηεζεηκέλε λα πιεξψζεη. Πξνηνχ εμεηάζνπκε ηελ νπζία ησλ λνκνζεηηθψλ ξπζκίζεσλ θαη ην βαζκφ αιιαγήο πνπ επέθεξαλ ή επηρείξεζαλ λα επηθέξνπλ ζην ζχζηεκα, είλαη ζθφπηκν λα εμεηάζνπκε ηελ πνιηηηθή νηθνλνκία ησλ αζθαιηζηηθψλ κεηαξξπζκίζεσλ. 25

ΚΔΦΑΛΑΙΟ 4 Η πολιηική οικονομία ηων μεηαππςθμίζεων ηος αζθαλιζηικού Σα εηδηθφηεξα ραξαθηεξηζηηθά ηνπ ειιεληθνχ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ζπληείλνπλ ζηελ άπνςε φηη ε κεηαξξχζκηζε είλαη αλαγθαία. Ζ αλαινγία εξγαδφκελσλ θαη ζπληαμηνχρσλ επηδεηλψλεηαη ζπλερψο. Σν δεκνγξαθηθφ πξφβιεκα θαη νη δνκηθέο αιιαγέο ηεο αγνξάο εξγαζίαο, δεκηνπξγνχλ κεγάιεο δεκνζηνλνκηθέο πηέζεηο ζην αζθαιηζηηθφ. Δίλαη γεληθή πεπνίζεζε φηη πξέπεη λα ιεθζνχλ κέηξα γηα λα εμαζθαιηζζεί ε επηβίσζε ηνπ, ψζηε θαη νη επφκελεο γεληέο ησλ εξγαδνκέλσλ λα έρνπλ εγγπεκέλε θαη ηθαλνπνηεηηθή ζχληαμε. Βέβαηα, νη δηαθσλίεο αθνξνχλ ζην ηη είδνπο κέηξα ζα είλαη απηά. Υαξαθηεξηζηηθά είλαη ηα ιφγηα ηνπ Καζεγεηή πξάνπ πνπ ζπλέηαμε ηελ νκψλπκε έθζεζε γηα ην αζθαιηζηηθφ ην 1997: «Αλ δελ αλαζηξαθεί ε ηάζε, ζε κεξηθά ρξφληα ε αλαινγία εξγαδνκέλσλ θαη ζπληαμηνχρσλ ζα είλαη 1 πξνο 1. Οπφηε δελ ζα ρξεηαδφκαζηε ηακεία. Θα κπνξνχκε απιά λα δίλνπκε ηε δηεχζπλζε ηνπ εξγαδφκελνπ ζην ζπληαμηνχρν θαη λα πεγαίλεη λα κέλεη καδί ηνπ, αθνχ απηφο ζα ηνλ ζπληεξεί». (αλαθέξεηαη ζην Featherstone et al. 2001: 477, ζεκείσζε 13). Απηφ ην γεγνλφο, ζε ζπλδπαζκφ κε ηηο παξαηλέζεηο ησλ δηεζλψλ νξγαληζκψλ ( φπσο ε ΔΔ, ν ΟΟΑ, ην ΓΝΣ) θαη ηηο εθζέζεηο εηδηθψλ επηζηεκφλσλ πνπ θαηά θαηξνχο έρνπλ εθπνλεζεί, ζα έπξεπε λα είρε πείζεη ηνπο εξγαδφκελνπο θαη ηηο ζπλδηθαιηζηηθέο ηνπο νξγαλψζεηο, θαζψο θαη ηα θφκκαηα ηεο αληηπνιίηεπζεο, λα ππνζηεξίδνπλ ηηο θαηά θαηξνχο πξνζπάζεηεο ησλ θπβεξλήζεσλ λα αλακνξθψζνπλ ην ζχζηεκα θνηλσληθήο αζθάιηζεο. Γεγνλφο είλαη φκσο φηη, αλεμαξηήησο θφκκαηνο πνπ θπβεξλά, θάζε πξνζπάζεηα κεηαξξχζκηζεο ηνπ αζθαιηζηηθνχ έρεη πξνθαιέζεη έληνλεο δηαθσλίεο ηφζν κεηαμχ ησλ θνκκάησλ, φζν θαη κεηαμχ θπβέξλεζεο θαη ζπλδηθαιηζηηθψλ νξγαλψζεσλ. Ζ δνκή ηνπ πνιηηηθνχ αληαγσληζκνχ ζηελ Διιάδα είλαη έλαο ζεκαληηθφο πεξηνξηζκφο ζηε κεηαξξχζκηζε ησλ δεκνζίσλ πνιηηηθψλ. Σν ειιεληθφ πνιηηηθφ ζχζηεκα είλαη νπζηαζηηθά δηθνκκαηηθφ (Triantafillou 2007: 97-98). Νέα Γεκνθξαηία θαη ΠΑΟΚ ελαιιάζζνληαη ζηελ θπβέξλεζε, κε εμαίξεζε κία ζχληνκε πεξίνδν θπβεξλήζεσλ ζπλεξγαζίαο ην 1989-1990. ε έλα ζχζηεκα πνπ ν εθινγηθφο λφκνο δελ 26

πξνάγεη ηηο πνιπθνκκαηηθέο θπβεξλήζεηο θαη ηελ εθινγηθή ζπλεξγαζία, ε αληηπνιίηεπζε έρεη ζρεδφλ πάληα θίλεηξν λα δηαθνξνπνηεζεί απφ ηελ θπβέξλεζε, ψζηε λα βειηηψζεη ηε ζέζε ηεο ζηηο επφκελεο εθινγέο. Παξά ην γεγνλφο φηη θαη ηα δχν κεγάια θφκκαηα αλαγλσξίδνπλ ηε ζεκαζία ηεο κεηαξξχζκηζεο ηνπ αζθαιηζηηθνχ, ε ζπλαίλεζε ζηα κέηξα πνπ πξέπεη λα ιεθζνχλ είλαη εμαηξεηηθά δχζθνιε (Vlachantoni 2005: 5). ε απηφ ην πνιηηηθφ ζχζηεκα, ζπγθεθξηκέλεο θνηλσληθέο νκάδεο κε εηδηθά ζπκθέξνληα έρνπλ θαηαθέξεη λα δεκηνπξγνχλ απνηειεζκαηηθνχο ππνζηεξηθηηθνχο ζπλαζπηζκνχο (advocacy coalition framework: ACF, θαηά ηνλ Sabatier). πρλά κε ηελ ελζσκάησζε (Σζεκπειήο 2008: 67) ησλ πξνηηκήζεσλ ηνπο ζηα θνηλνβνπιεπηηθά θφκκαηα, ψζηε λα δηαηεξνχλ ηα εηδηθά αζθαιηζηηθά ηνπο πξνλφκηα (Sotiropoulos 2004: 280). Ζ αλάιπζε ηεο πνιηηηθήο νηθνλνκίαο ησλ αζθαιηζηηθψλ κεηαξξπζκίζεσλ απαηηεί ηελ παξνπζίαζε ησλ ελδηαθεξνκέλσλ κεξψλ θαη ηνπ ηξφπνπ κε ηνλ νπνίν αιιειεπηδξνχλ, δειαδή ηνπ πιαηζίνπ θαη ησλ δηαδηθαζηψλ θνηλσληθνχ δηαιφγνπ πνπ αλαπηχρζεθαλ. Απηνί νη παίθηεο ή δξψληεο είλαη ε εθάζηνηε θπβέξλεζε, ηα θφκκαηα ηεο αληηπνιίηεπζεο θαη νη ζπλδηθαιηζηηθέο νξγαλψζεηο εξγαδνκέλσλ θαη εξγνδνηψλ (νη νκάδεο ζπκθεξφλησλ). Δηδηθά νη ζπλδηθαιηζηηθέο νξγαλψζεηο ησλ εξγαδνκέλσλ έρνπλ αλαδεηρζεί ζπρλά ζε παξάγνληεο αξλεζηθπξίαο, ζηηο πξνζπάζεηεο ησλ κεηαξξπζκίζεσλ ηνπ αζθαιηζηηθνχ, αλαγθάδνληαο ηηο θπβεξλήζεηο λα πεξηνξίζνπλ ηηο αιιαγέο πνπ ζρεδίαδαλ λα επηθέξνπλ ζην ζχζηεκα. Μπνξεί λα κελ απνηεινχλ απηνδχλακνπο «παίθηεο αξλεζηθπξίαο» ζηε λνκνζέηεζε ησλ κεηαξξπζκίζεσλ, φκσο νη αληίζεηεο πξνηηκήζεηο ηνπο ελζσκαηψλνληαη απφ ηα θφκκαηα ηεο αληηπνιίηεπζεο θαη ζπρλά κεξηθψο, απφ ηα κέιε ηεο θπβέξλεζεο θαη ηελ θνηλνβνπιεπηηθή ηεο νκάδα. Μεηψλεηαη έηζη ε εζσηεξηθή ζπλνρή ηνπ κνλαδηθνχ παίθηε αξλεζηθπξίαο θαη ηειηθά κεηψλεηαη θαη ην κέγεζνο απηνχ πνπ ν Σζεκπειήο νξίδεη σο «θπξίαξρν ζχλνιν»: ην ζχλνιν ησλ εθβάζεσλ πνπ κπνξνχλ λα αλαηξέςνπλ ην status quo. Μηθξφ θπξίαξρν ζχλνιν ζεκαίλεη φηη νη αιιαγέο ζην status quo 27

(δειαδή ην εχξνο ηεο κεηαξξχζκηζεο) ζα είλαη πξνζαπμεηηθνχ ραξαθηήξα (2008: 59, 61). Τπφζεζε πνπ ζηελ πεξίπησζε ηνπ αζθαιηζηηθνχ θαίλεηαη λα επαιεζεχεηαη. Τπάξρνπλ νξηζκέλα βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά ησλ παηθηψλ πνπ πξνζδηνξίδνπλ δηαρξνληθά ηηο πξνηηκήζεηο ηνπο ζε θάζε κεηαξξχζκηζε πνπ λνκνζεηήζεθε ή δελ λνκνζεηήζεθε επεηδή απέηπρε ν θνηλσληθφο δηάινγνο. Καηά ηελ παξνπζίαζε ησλ λφκσλ γηα ηε κεηαξξχζκηζε ηνπ αζθαιηζηηθνχ, ε αλάιπζε ζα εμεηδηθεπηεί πεξαηηέξσ ζπλαξηήζεη ηνπ εθάζηνηε θνηλσληθφ-πνιηηηθνχ πιαηζίνπ. 4.1 Κοινωνικόρ διάλογορ Ο θνηλσληθφο δηάινγνο γηα ηελ επηηπρία θνηλσληθήο ζπλαίλεζεο θαη ε ζπλεπαγφκελε λνκηκνπνίεζε έρεη κεγάιε ζεκαζία γηα θάζε θπβέξλεζε πνπ πξνσζεί κία κεηαξξχζκηζε. Δηδηθά γηα ην αζθαιηζηηθφ νη επηηπρεκέλεο κεηαξξπζκίζεηο ζηεξίδνληαη πεξηζζφηεξν ζηε δηαβνχιεπζε κεηαμχ θπβέξλεζεο θαη ζπλδηθάησλ, παξά ζε κία δηαθνκκαηηθή ζπλαίλεζε ζηε βνπιή. ηα κέζα ηεο δεθαεηίαο ηνπ 1990 ε θπβέξλεζε Μπεξινπζθφλη ζηελ Ηηαιία θαη ηνπ Εηπέ ζηε Γαιιία δελ θαηάθεξαλ λα πεξάζνπλ κνλνκεξψο ηε κεηαξξχζκηζε πνπ επηζπκνχζαλ ζηα αζθαιηζηηθά ζπζηήκαηα ησλ ρσξψλ ηνπο. Ζ θνηλσληθή ζπλαίλεζε ήηαλ δπλαηή ζε άιιεο κεζνγεηαθέο ρψξεο (Ηηαιία, Ηζπαλία), αιιά φρη ζηελ Διιάδα. Βαζηθφο ιφγνο γηα απηφ, παξά ηελ αλαγλψξηζε ηεο χπαξμεο πηεζηηθνχ πξνβιήκαηνο, ήηαλ νη δηαθνξεηηθέο απφςεηο ησλ εκπιεθνκέλσλ παηθηψλ (θπβέξλεζε, ζπλδηθάηα) γηα ηε θχζε ηνπ πξνβιήκαηνο θαη ησλ ελαιιαθηηθψλ ιχζεσλ πνπ ππήξραλ (Triantafillou 2005:6). Σν 1994 ηδξχζεθε ε ειιεληθή Οηθνλνκηθή θαη Κνηλσληθή Δπηηξνπή (ΟΚΔ), κε πξφηππν ηελ ΟΚΔ ηεο ΔΔ, ζηεξίδεηαη ζηνλ ηξηκεξή δηαρσξηζκφ ησλ εθπξνζσπνχκελσλ ζπκθεξφλησλ ζε νκάδεο: εξγνδφηεο επηρεηξεκαηίεο, εξγαδφκελνη ηδησηηθνχ θαη δεκφζηνπ ηνκέα θαη κία ησλ ινηπψλ θαηεγνξηψλ,κε ηνπο αγξφηεο, ειεχζεξνπο επαγγεικαηίεο, ηνπηθή απηνδηνίθεζε θαη θαηαλαισηέο. Με ηε ζπληαγκαηηθή αλαζεψξεζε ηνπ 2001 απνηέιεζε θαη ζπληαγκαηηθά αλαγλσξηζκέλν 28

ζεζκφ. Απνζηνιή ηεο είλαη ε δηεμαγσγή θνηλσληθνχ δηαιφγνπ γηα ηελ νηθνλνκηθή θαη θνηλσληθή πνιηηηθή ηεο ρψξαο θαη ε δηαηχπσζε γλψκεο επί λνκνζρεδίσλ θαη πξνηάζεσλ λφκσλ πνπ παξαπέκπνληαη ζε απηήλ (χληαγκα 2001: άξζξν 82, παξάγξαθνο 3). ηελ νκάδα εξγνδνηψλ ηα κέιε νξίδνληαη αλά 4 κέιε απφ ηνλ χλδεζκν Διιήλσλ βηνκεράλσλ (ΔΒ), ηε ΓΔΒΔΔ (βηνηέρλεο), ηελ ΔΔΔ (έκπνξνη),θαη αλά 1 απφ ηελ ΠΟΞ (μελνδφρνη), έλσζε εθνπιηζηψλ, ζχλδεζκν αλσλχκσλ ηερληθψλ εηαηξηψλ θαη ΔΠΔ (ΑΣΔ). ηελ νκάδα εξγαδνκέλσλ, 11 κέιε νξίδνληαη απφ ηε ΓΔΔ θαη 5 απφ ηελ ΑΓΔΓΤ. Δλψ ζηελ ηξίηε νκάδα ινηπψλ θαηεγνξηψλ νξίδνληαη 5 κέιε απφ ηελ ΠΑΔΓΔ, 2 απφ ηε ΓΔΑΔ, 1 κέινο απφ ην ζπληνληζηηθφ ησλ δηθεγνξηθψλ ζπιιφγσλ ηεο ρψξαο, 1 απφ ηνλ Παλειιήλην Ηαηξηθφ χιινγν, 1 εθπξφζσπνο ησλ θαηαλαισηψλ θαη 3 κέιε απφ ηελ Κεληξηθή Έλσζε Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ Διιάδνο (ΟΚΔ ελεκεξσηηθφ θπιιάδην). Γηα ηα αζθαιηζηηθά λνκνζρέδηα κεηά ηελ ίδξπζε ηεο, ε ΟΚΔ ζχζηεζε επηηξνπέο εξγαζίαο απφ ηηο ηξεηο παξαπάλσ νκάδεο θαη εμέδσζε γλψκεο, πνπ απνηεινχλ ζχλζεζε ησλ απφςεσλ φισλ ησλ θνηλσληθψλ εηαίξσλ θαη ηδαληθφ πιηθφ ηεθκεξίσζεο ηνπο, αιιά δελ δεζκεχνπλ ηελ θπβέξλεζε. εκαληηθφ είλαη φκσο ην γεγνλφο φηη ην 1997 ε θπβέξλεζε αγλφεζε ηελ ΟΚΔ θαη εγθαηλίαζε ηνλ εζληθφ θνηλσληθφ δηάινγν κε δηαθνξεηηθή δνκή θαη κε ζθνπφ αληηκεησπηζηνχλ μερσξηζηά, ηφζν ην αζθαιηζηηθφ, φζν θαη ζέκαηα απαζρφιεζεο. Ζ πξφηαζε λα παξέρεη ε ΟΚΔ ηνπιάρηζηνλ γξακκαηεηαθή ππνζηήξημε ζην δηάινγν απνξξίθζεθε. Θεσξήζεθε φηη έλαο λεντδξπζέληαο ζεζκφο δελ ζα κπνξνχζε λα ζεθψζεη ην βάξνο ηνπ δηαιφγνπ γηα ην αζθαιηζηηθφ (Featherstone & Tinios 2006: 177 θαη ππνζεκείσζε 4). Παξά ηελ ίδξπζε ηεο ΟΚΔ, ε ελζσκάησζε ησλ θνηλσληθψλ εηαίξσλ ζηελ δηακφξθσζε ησλ δεκνζίσλ πνιηηηθψλ, εμαξηάηαη απφ ηελ πξνζπκία ηεο εθάζηνηε θπβέξλεζεο (Triantafillou 2007: 109). 4.2 Κοινωνικοί εηαίποι 29

4.2.1 Επγαζόμενοι Δλψ ε βησζηκφηεηα ηνπ ειιεληθνχ ζπζηήκαηνο θνηλσληθήο αζθάιηζεο εκθαλίδεηαη αβέβαηε, ηα ζπλδηθάηα εξγαδνκέλσλ ηαπηίδνληαη ζε ζεκαληηθφ βαζκφ κε ην ππάξρνλ status quo θαη δηαρξνληθά αληηηίζεληαη ζε θάζε θπβεξλεηηθή πξφηαζε κεηαξξχζκηζεο. ίγνπξα, γηα ηελ έιιεηςε θνηλσληθήο ζπλαίλεζεο δελ θηαίλε κφλν ηα ζπλδηθάηα. Ζ έιιεηςε θνξπνξαηηζηηθήο παξάδνζεο, ε δηαπξαγκαηεπηηθή ηαθηηθή ηεο θπβέξλεζεο θαη ην ίδην ην πεξηερφκελν ησλ θαηά θαηξνχο πξνηάζεσλ κεηαξξχζκηζεο, είραλ ηε ζεκαζία ηνπο. Χζηφζν, νη αληηδξάζεηο ησλ ζπλδηθαιηζηηθψλ νξγαλψζεσλ ήηαλ ζπρλά θαζνξηζηηθέο θαη ε δνκή ηνπο κπνξεί λα εμεγήζεη ηε ζηάζε ηνπο. Ζ δνκή ηεο ζπλδηθαιηζηηθήο νξγάλσζεο ησλ εξγαδνκέλσλ ζηελ Διιάδα δηαξζξψλεηαη γχξσ απφ ηε ΓΔΔ (κηζζσηνί ηδησηηθνχ ηνκέα) θαη ηελ ΑΓΔΓΤ (δεκφζηνη ππάιιεινη). ηε ΓΔΔ ηα 2400 ζπζηαηηθά ζσκαηεία, νη 62 θιαδηθέο νκνζπνλδίεο θαη ηα 73 ηνπηθά εξγαηνυπαιιειηθά θέληξα, εθιέγνπλ αληηπξνζψπνπο γηα ην ζπλέδξην ηεο νκνζπνλδίαο, νη νπνίνη κε ηε ζεηξά ηνπο εθιέγνπλ ζπκβνχιην 45 κειψλ (δηνίθεζε ΓΔΔ) θαη ην νπνίν εθιέγεη ηνλ πξφεδξν, 7 κέιε ηνπ πξνεδξείνπ θαη 15κειή «ειεγθηηθή» επηηξνπή. Ζ ΑΓΔΓΤ απνηειείηαη απφ 1300 ζπζηαηηθά ζσκαηεία θαη 45 θιαδηθέο νκνζπνλδίεο θαη δηνηθείηαη απφ ζπλέιεπζε 85 κειψλ θαη 17κειέο δηνηθεηηθφ ζπκβνχιην. Απφ ηα κέζα ηνπ 1980 ε ΠΑΚΔ θαηέρεη ηελ πξνεδξία θαη ζρεδφλ ηελ απφιπηε πιεηνςεθία ησλ εδξψλ θαη ζηηο δχν νκνζπνλδίεο. Ζ ΓΑΚΔ ην ¼ ησλ εδξψλ θαη ην ΚΚΔ ειέγρεη απφ 10 έδξεο ζε θάζε ζπλνκνζπνλδία. Οη ππφινηπεο θαηαλέκνληαη ζε κηθξφηεξεο παξαηάμεηο θαη αλεμάξηεηνπο ππνςεθίνπο (Matsaganis 2007: 541). Ζ νξγάλσζε ησλ εξγαδνκέλσλ ήηαλ επθνιφηεξε γηα ηνπο δεκφζηνπο ππαιιήινπο θαη γηα ηηο δεκφζηεο επηρεηξήζεηο (ΓΔΚΟ) θαη ηηο θξαηηθέο ηξάπεδεο, πνπ απνηεινχλ ηα βαζηθά κέιε ηεο ΓΔΔ. Σα 2/3 ησλ δεκνζίσλ ππαιιήισλ είλαη κέιε ηεο ΑΓΔΓΤ, ελψ κφιηο ην 19,6% φισλ ησλ κηζζσηψλ είλαη νξγαλσκέλνη ζηε ΓΔΔ. Οη θιαδηθέο νκνζπνλδίεο ππαιιήισλ ηξαπεδψλ θαη ΓΔΚΟ (πξψελ θαη κε) αληηπξνζσπεχνπλ 8% ησλ κηζζσηψλ εθηφο δεκνζίνπ, ειέγρνπλ ην 60% ηεο ειεγθηηθήο επηηξνπήο θαη ην 75% ηνπ πξνεδξείνπ ηεο ΓΔΔ. Απφ ηελ άιιε ελψ ην 90% ησλ κηζζσηψλ εθηφο δεκνζίνπ αζθαιίδεηαη ζην ΗΚΑ, κφλνλ ην 1/3 ησλ κειψλ ηνπ ζπκβνπιίνπ ηεο ΓΔΔ 30

είλαη αζθαιηζκέλνη ηνπ ΗΚΑ. Οη ππφινηπνη θαιχπηνληαη απφ εηδηθά επηθνπξηθά ηακεία, κε θαιχηεξεο παξνρέο (Matsaganis 2007: 542, 545). Ζ ΓΔΔ βαζηθά απνηειείηαη απφ εξγαδφκελνπο ηνπ επξχηεξνπ δεκφζηνπ ηνκέα (θαη ηνπ πξφζθαηα απνθξαηηθνπνηεκέλνπ), ελψ νη ππφινηπνη κηζζσηνί ηνπ ηδησηηθνχ ηνκέα δελ αληηπξνζσπεχνληαη αλαινγηθά κε ηνλ πξαγκαηηθφ ηνπο αξηζκφ ζηελ ειιεληθή νηθνλνκία. Παξά ην φηη ε ΓΔΔ δελ θαιχπηεη ζε ζεκαληηθφ πνζνζηφ φινπο ηνπο κηζζσηνχο, ε δπλαηφηεηα ηεο λα θηλεηνπνηεί εξγαδφκελνπο καδί κε ηελ ΑΓΔΓΤ είλαη πςειή. Οη καδηθέο απεξγίεο πνπ νξγαλψζεθαλ αληηδξψληαο ζηηο θαηά θαηξνχο πξνζπάζεηεο κεηαξξχζκηζεο ηνπ αζθαιηζηηθνχ είραλ επηηπρία θαη πνιηηηθφ αληίθηππν, θαη νδήγεζαλ ηηο θπβεξλήζεηο ζε αλαδίπισζε (Triantafillou 2007: 108). Ζ θπζηθή επηινγή ΓΔΔ θαη ΑΓΔΓΤ, κε βάζε ηα ζπκθέξνληα ησλ εξγαδνκέλσλ πνπ αληηπξνζσπεχνπλ, είλαη πξνο ηελ απνθπγή κεγάισλ κεηαξξπζκίζεσλ ηνπ αζθαιηζηηθνχ, πνπ ζα απεηινχζε ην επλντθφ status quo γηα ηα κέιε ηνπο. Μάιηζηα, ζηελ Γαιιία θαη ηελ Ηηαιία, ηα ζπλδηθάηα ήηαλ πξφζπκα λα δηαθπιάμνπλ ηα ζπκθέξνληα ησλ κειψλ ηνπο, κεηαβηβάδνληαο ην θφζηνο πξνζαξκνγήο ηνπ αζθαιηζηηθνχ ζπζηήκαηνο ζε ππν-αληηπξνζσπεπφκελεο νκάδεο, δηαηεξψληαο ηηο αληζφηεηεο εληφο ή/θαη κεηαμχ γελεψλ αζθαιηζκέλσλ (Matsaganis 2007: 541). Ζ παξνρή εγγπήζεσλ απφ ηελ θπβέξλεζε πξνο ηα ζπλδηθάηα δελ θαίλεηαη λα κπνξεί λα ηα πείζεη λα ππνζηεξίμνπλ κεγάιεο αζθαιηζηηθέο κεηαξξπζκίζεηο, θαζψο ππάξρεη έιιεηςε εκπηζηνζχλεο θαη αβεβαηφηεηα γηα ηηο πξαγκαηηθέο θπβεξλεηηθέο πξνζέζεηο (Feathersotne & Tinios 2006: 183). Γηαρξνληθή ζέζε ηεο ΓΔΔ είλαη ε θαζηέξσζε ηεο ηξηκεξνχο ρξεκαηνδφηεζεο ηνπ αζθαιηζηηθνχ ζπζηήκαηνο: εξγαδφκελνη, εξγνδφηεο θαη θξάηνο. Σν ζχζηεκα δελ απεηιείηαη απφ θαηάξξεπζε, θαζψο γηα ηε ΓΔΔ ην θξάηνο είλαη ν ηειηθφο εγγπεηήο ηνπ (Ρνκπφιεο et al. 2001: 10-11). Απηή ε ζέζε θαίλεηαη λα αληηθξνχεη ηελ θπβεξλεηηθή αλεζπρία γηα ηελ νηθνλνκηθή βησζηκφηεηα ηνπ αζθαιηζηηθνχ θαη είλαη ελδεηθηηθή ηεο δηαθνξεηηθήο λνεκαηνδφηεζεο ηνπ πξνβιήκαηνο. 31