ΙΑΠΛΟΚΗ ΚΑΙ Μ.Μ.Ε. Το άρθρο 14 παρ. 9 του Συντάγµατος 2001

ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟ ΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ Ν.Ο.Π.Ε. ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΙΑΠΛΟΚΗ ΚΑΙ Μ.Μ.Ε. Το άρθρο 14 παρ. 9 του Συντάγµατος 2001 ιδάσκων καθηγητής: Ανδρέας Γ. ηµητρόπουλος Όνοµα: Παπαθεοδώρου Παναγιώτα ΑΜ: 1340200000434 ΑΘΗΝΑ 2005

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 3 I. Το πριν από την αναθεώρηση ισχύον καθεστώς... 5 Α. Η διαφάνεια ως µείζον διακύβευµα στην αναθεώρηση του 2001... 5 Β. Οι αρχικές προθέσεις του αναθεωρητικού νοµοθέτη και η «πλειοδοσία» κατά της διαπλοκής στην κοινοβουλευτική διαδικασία... 9 ΙΙ. Οι ερµηνευτικές προκλήσεις του αναθεωρηµένου άρθρου 14 παρ. 9 Συντ... 16 A. ιαφάνεια και πολυφωνία στα ΜΜΕ (άρθρο 14 παρ. 9 εδ. α, β, γ, και δ Συντ.)... 16 Β. Τα συνταγµατικά ασυµβίβαστα (άρθρο 14 παρ. 9 εδ. ε και στ Συντ.)... 25 α. Η έκταση του ιδιοκτησιακού και επιχειρηµατικού ασυµβίβαστου... 28 β. «Παρένθετα» πρόσωπα... 32 ΙΙΙ. Η αρµοδιότητα του ΕΣΡ για τον έλεγχο διαφάνειας και πολυφωνίας στον ευρύτερο τοµέα των ΜΜΕ. Το άρθρο 4 παρ. 6 ν. 3021/2002... 38 IV. Η συνταγµατικότητα της νοµοθετικής απαλλαγής από το «ασυµβίβαστο» του άρθρου 14 παρ. 9 εδ. στ Συντ. των «συζύγων» και των «συγγενών»... 41 V. Οι ισχύουσες στην Ευρώπη και Αµερική ρυθµίσεις για τη διασφάλιση της διαφάνειας: συγκριτική επισκόπηση... 46 VI. Οι νεότερες νοµοθετικές εξελίξεις στο πεδίο των συνταγµατικών ασυµβίβαστων του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ... 48 1

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ... 58 ΠΕΡΙΛΗΨΗ... 60 SUMMARY... 62 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ... 64 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ... 69 2

3 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το πιο κρίσιµο ίσως από τα επίδικα πολιτικά αντικείµενα του αναθεωρητικού διαβήµατος του 2001 ήταν το συνταγµατικό πλαίσιο της λειτουργίας των µέσων ενηµέρωσης και ιδίως οι εγγυήσεις διαφάνειας που πρέπει να διέπουν τις σχέσεις τους αφενός µεν µε τις οικονοµικές λειτουργίες του κράτους υπό την ευρύτερη έννοια του όρου- αφετέρου δε µε το πολιτικό σύστηµα της χώρας. 1 Το µέτωπο ανάµεσα στην συνταγµατικά τυποποιηµένη και δηµοκρατική ελεγχόµενη πολιτική εξουσία και τις ποικίλες άτυπες µορφές επιρροής και τελικά εξουσίας είναι άλλωστε το σταυρικό σηµείο στο οποίο δοκιµάζεται η επάρκεια και η αντοχή της σύγχρονης µεταβιοµηχανικής δηµοκρατίας. Το πρόβληµα που καλούνται να αντιµετωπίσουν όλες οι σύγχρονες δηµοκρατίες είναι η αθέµιτη χρήση των µέσων ενηµέρωσης προκειµένου να διευκολυνθούν διάφορες επιχειρηµατικές δραστηριότητες και ιδίως συναλλαγές µε τον ευρύτερο δηµόσιο τοµέα ή προκειµένου να ασκηθεί ειδική επιρροή στην κοινή γνώµη υπέρ κοµµάτων, προσώπων, απόψεων, επιδιώξεων, ή καταστάσεων σε τοπικό, περιφερειακό, εθνικό ή διεθνές επίπεδο. 2 Το φαινόµενο αυτό οξύνθηκε κατά τη λεγόµενη τηλεοπτική εποχή και δεν αφορά µόνο τα ραδιοτηλεοπτικά µέσα ενηµέρωσης. Αφορούσε πάντοτε και εξακολουθεί να αφορά και τα έντυπα µέσα ενηµέρωσης, επεκτείνεται ε ήδη µε ταχύτατους ρυθµούς στα πεδία της µετατηλεοπτικής εποχής µέσα στο διαρκώς εξελισσόµενο πλαίσιο της κοινωνίας της πληροφορίας του διαδικτύου και των µορφών ενηµέρωσης που αυτό αναδεικνύει ή διευκολύνει. 3 Είναι προφανές ότι το πρόβληµα αυτό δεν εµφανίζεται µόνο ή κυρίως µε τον κλασικό και «ευθύ» τρόπο της ιδιοκτησίας ή του αµέσου ή εµµέσου ελέγχου επί ορισµένων µέσων ενηµέρωσης µπορεί να εκδηλώνεται µε µια απεριόριστη ποικιλία εµµέσων, πλαγίων και αφανών τρόπο που έχουν ως κοινό παρανοµαστή την αθέµιτη χρήση του συστήµατος ενηµέρωσης προκειµένου να επιτευχθούν οικονοµικοί ή πολιτικοί στόχοι. Ένα τόσο διάχυτο και βαθύ πρόβληµα κινείται σε όλα τα πιθανά πεδία. Αφορά τη λειτουργία του πολιτικού και διοικητικού συστήµατος 1 Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Το αναθεωρητικό κεκτηµένο. Το συνταγµατικό φαινόµενο στον 21 ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001. ό.π. 197 επ. 2 βλ. Χ. Ανθόπουλου, Το δικαίωµα για πλουραλιστική πληροφόρηση: συνταγµατικές όψεις, σε: του ίδιου, Νέες διαστάσεις των θεµελιωδών δικαιωµάτων, 2001 σελ. 35 επ. Ξ. Κοντιάδη, Η οριοθέτηση της σχέσης πολιτικής εξουσίας και µέσων ενηµέρωσης, ό.π. σελ. 265 επ. 3 Βλ. τη γενική εισήγηση του εισηγητή της πλειοψηφίας σε: Πρακτικά των προτάσεων και Έκθεση, ό.π. σελ. 616 3

4 σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό, αλλά και ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Αφορά τη λειτουργία του κράτους, τα πολιτικά όργανα στο σύνολο τους, τα κόµµατα, τα κεντρικά και περιφερειακά όργανα, την τοπική αυτοδιοίκηση, τις ανεξάρτητες αρχές, τη δικαιοσύνη σε όλους τους βαθµούς της, τον ίσο και θεµιτό ανταγωνισµό σε όλους τους τοµείς της αγοράς κ.ο.κ. «Το σκιάχτρο ενός έλληνα Berlusconi φόβιζε τους Έλληνες πολιτικούς πολύ προτού ο Ιταλός µεγιστάνας των media καταλάβει την πρωθυπουργία το 1994 και, για τα καλά, το 2001. Ίσως γι αυτό να έφταιγε το σκάνδαλο Κοσκωτά, που σηµάδεψε τη ζωή του τόπου όσο λίγα γεγονότα µετά το 1974. Το βέβαιο είναι ότι όπως ακριβώς συνέβη και στην πατρίδα του άντη, στην Ελλάδα, το καθεστώς των µέσων ενηµέρωσης παραµένει ρευστό για αδικαιολόγητα µακρύ χρόνο µετά την ραδιοτηλεοπτική «έκρηξη» της δεκαετίας του 1980. Κάτι που προφανές ευνοεί τα ριψοκίνδυνα εγχειρήµατα από κάθε είδους µοντέρνους «χρυσοθήρες». Και εξηγεί την υιοθέτηση διατάξεων, όπως τα νέα βουλευτικά ασυµβίβαστα του άρθρου 57 του Συντάγµατος, που επιδιώκουν µεταξύ άλλων να εξοβελίσουν δια παντός από την Βουλή των Ελλήνων, τους επίδοξους Έλληνες «kavalieri». 4 Αναφέρει χαρακτηριστικά ο Νίκος Αλιβιζάτος, καθηγητής Συνταγµατικού ικαίου στο Πανεπιστήµιο Αθηνών, σε σχετικό άρθρο του. 5 Εξαιρετική σηµαντική είναι η πτυχή του ζητήµατος η οποία αφορά την «διαπλοκή» επιχειρηµάτων των µέσων ενηµέρωσης, από τα µία, και εργολάβων και προµηθευτών του δηµοσίου από την άλλη. Στο σπουδαίο αυτό ζήτηµα, το ισχύον Σύνταγµα αφιερώνει µιαν ειδική διάταξη, την παρ. 9 του άρθρου 14, η οποία συνιστά παγκόσµια πρωτοτυπία. 4 Πάντως από τον αγγλοσαξονικό τύπο, ο οποίος έχεις κυρίως εγείρει το «θέµα Berlusconi» καταγγέλλεται µια άλλη-παραπλήσια µεν αλλά διαφορετική διάσταση του ζητήµατος : το «ξέπλυµα» επιχειρηµατικών σκανδάλων δια της πολιτικής, µέσω δηλαδή της ψήφισης φωτογραφικών νοµοθετικών ρυθµίσεων βλ. αντί πολλών, Alexander Stille, «Italy: the family Business», The New York Renew of Books, vol. L (2003), No 15 (9/10/2003) σελ. 23 επ, The Economist, 28/4/2001, 2/8/2003. 5 Ν. Αλιβιζάτου, Σύνταγµα και «διαπλοκή». Συµβολή στην ερµηνεία της (νέας) παρ. 9 του άρθρου 14 Σ ό.π. σελ. 16, στο περιοδικό ίκαιο Μέσων Ενηµέρωσης και Επικοινωνίας, Έτος 1 ο, τεύχος 1, Ιανουάριος-Μάρτιος 2004. 4

5 Ι. Το πριν την αναθεώρηση ισχύον καθεστώς Α. Η διαφάνεια ως µείζον διακύβευµα στην αναθεώρηση του 2001. Μετά την αποκατάσταση της δηµοκρατίας και ύστερα από εκτεταµένη συζήτηση ενώπιον της Ε Αναθεωρητικής Βουλής, στις συνταγµατικές εγγυήσεις της ελευθεροτυπίας του άρθρου 14 του Συντάγµατος του 1975 προστέθηκε για πρώτη φορά ειδική παράγραφος για το κρίσιµο ζήτηµα της οικονοµικής διαφάνειας των µέσων ενηµέρωσης: «9. Νόµος µπορεί να προσδιορίσει ότι τα µέσα χρηµατοδότησης εφηµερίδων και περιοδικών πρέπει να γίνονται γνωστά» 6 Η διάταξη αυτή έµεινε επί µακρό ανεφάρµοστη, µια και ο σχετικός νόµος άργησε να ψηφιστεί. Πράγµατι µόλις το 1988 και ενώ είχε αρχίσει να διαφαίνεται στον πολιτικό ορίζοντα της χώρας το «σκάνδαλο Κοσκωτά» 7 - υιοθετήθηκε το άρθρο 24 Ν. 1746/1988 (ΦΕΚ Α 2), το οποίο επέβαλε για πρώτη φορά και επί ποινή βαρύτατου προστίµου- την άµεση ονοµαστικοποίηση των µετοχών των ανωνύµων εταιριών που είναι ιδιοκτήτες εφηµερίδων ή περιοδικών. Με την εµφάνιση της ιδιωτικής ραδιοφωνίας και λίγο µετά, της ιδιωτικής τηλεόρασης, η ρύθµιση αυτή επεκτάθηκε και στους ιδιοκτήτες τόσο ραδιοφωνικών όσο και τηλεοπτικών σταθµών όφειλαν να έχουν ονοµαστικές µετοχές και µάλιστα µέχρι φυσικού προσώπου. Και τούτο, προκειµένου να µπορεί να ελεγχθεί όχι µόνο το ιδιοκτησιακό καθεστώς των εν λόγω µέσων αλλά και η εφαρµογή ενός άλλου πλέγµατος διατάξεων, εξαιρετικά κρίσιµων για την προβληµατική της παρούσας µελέτης: αυτών που θεσπίστηκαν για την αποτροπή των συγκεντρώσεων και για την παρεµπόδιση της 6 Πηγή εµπνεύσεως της διάταξης αυτής ήταν η παρ. 4 του άρθρου 21 του ιταλ.σ. 1948: «Ο νόµος δύναται να ορίσει, µε γενικές διατάξεις, ότι τα µέσα χρηµατοδότησης των εφηµερίδων και των περιοδικών πρέπει να γίνονται γνωστά.» Η ιδιωτική ραδιοφωνία και τηλεόραση ήταν βέβαια ανύπαρκτες, αν όχι και αδιανόητες την εποχή εκείνη. 7 Αφορµή για την «ανακάλυψη» του φαινοµένου της διαπλοκής από την κοινή γνώµη στη χώρα µας υπήρξε το σκάνδαλο της Τράπεζας Κρήτης και η απόπειρα του Γ. Κοσκωτά να ελέγξει τµήµα της πληροφοριακής εξουσίας. Έτσι ο λόγος περί διαφθοράς και διαπλοκής κυριάρχησε στην πολιτική αντιπαράθεση αδιαλείπτως ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του 80 και µέχρι σήµερα. Πάντως ο όρος «διαπλεκόµενα συµφέροντα» εισήχθη στο πολιτικό λεξιλόγιο το Σεπτέµβριο του 1993 από τον τότε πρωθυπουργό Κ. Μητσοτάκη και έκτοτε αποτελεί στοιχείο sine oua non της πολιτικής αντιπαράθεσης, µε κορύφωση την κήρυξη «ανένδοτου» αγώνα της Ν.. εναντίον των «διαπλεκόµενων» το 1999. 5

6 δηµιουργίας µονοπωλίων στον χώρο του τύπου και των µέσων ενηµέρωσης γενικότερα. 8 Τις διάσπαρτες έως τότε ρυθµίσεις για το θέµα της συστηµατοποίησης, τις εξειδίκευσε και τις συµπλήρωσε ο Ν. 2328/1995 «Νοµικό καθεστώς της ιδιωτικής τηλεόρασης και της τοπικής ραδιοφωνίας κ.λ.π.» (ΦΕΚ Α 159), οι ρυθµίσεις του οποίου εξακολουθούν κατ αρχήν να διέπουν το καθεστώς της ιδιωτικής ραδιοτηλεόρασης στη χώρα µας. Επιπλέον ο νόµος αυτός απαγόρευσε για πρώτη φορά, σε εργολάβους, προµηθευτές, και παροχείς υπηρεσιών προς το δηµόσιο και τα δηµόσια νοµικά πρόσωπα, να µετέχουν σε επιχειρήσεις µέσων ενηµέρωσης. Για να καταστεί δυνατός ο σχετικός έλεγχος και, κατ επέκταση, η επιβολή στους παραβάτες των αυστηρών κυρώσεων που προβλέπονταν 9, κατά τη συζήτηση στη Βουλή, προστέθηκε στο νόµο ξεχωριστό άρθρο το οποίο για πρώτη φορά επεξέτεινε την υποχρέωση ονοµαστικοποίησης των µετοχών και στις ανώνυµες εταιρείες που αναλάµβαναν την εκτέλεση δηµοσίων έργων και προµηθειών και την παροχή υπηρεσιών στο δηµόσιο και τα νοµικά πρόσωπα του ευρύτερου δηµοσίου τοµέα. 10 Ωστόσο η εφαρµογή της απαγόρευσης αυτής προσέκρουσε σε ανυπέρβλητες δυσχερείς, διότι ο νόµος εξοµοίωνε τις ελληνικές επιχειρήσεις µε τις ξένες και ιδίως µε τις κοινοτικές που αναλάµβαναν έργα και προµήθειες του δηµοσίου. Τις επιχειρήσεις αυτές Έλληνας νοµοθέτης δεν µπορούσε προφανώς να τι εξαναγκάσει να ονοµαστικοποιήσουν τις µετοχές τους και µάλιστα µέχρι φυσικού προσώπου. Γι αυτό και η σχετική ρύθµιση χρειάστηκε να τροποποιηθεί. 11 Το κυριότερο, η ίδια η απαγόρευση δεν απέτρεψε τελικά την ανάληψη έργων και προµηθειών από τις σκοπούµενες επιχειρήσεις, 8 Ευθύς εξαρχής ο Ν 1866/1983 προέβλεψε ότι κανένας µέτοχος τηλεοπτικού σταθµού «δεν µπορεί να ελέγξει περισσότερο από το 25% του µετοχικού κεφαλαίου» (άρθρο 4 παρ. 1 περ. α ) 9 Οι οποίες έφθαναν έως την ανάκληση της άδεις λειτουργίας του σταθµού, ραδιοφωνικού ή και τηλεοπτικού, βλ. άρθρο 4 Ν. 2328/1995. 10 Βλ. άρθρο 15 Ν. 2328/1995. Σηµειωτέον ότι τη ρύθµιση αυτή ορισµένες τεχνικές εταιρίες την αµφισβήτησαν ως αντίθετη προς την οικονοµική και την επιχειρηµατική ελευθερία. Στο ΣτΕ εντούτοις, απεφάνθη ότι η υποχρεωτική ονοµαστικοποίηση δεν αντίκειται στο Σύνταγµα, Στε Ολ. 1792-93/1997 ΝοΒ46(1998), 696 και 1518. 11 Βλ. άρθρο 14 παρ. 1 Ν. 2414/1996 (ΦΕΚ Α 135). Η διάταξη αυτή ερµηνεύει αυθεντικά την αρχική του Ν. 2328/1998 (άρθρο 15 παρ. 1 εδ. γ ) και διαφοροποιεί τις ελληνικές εταιρείες / µετόχους εργοληπτικών ύλη εταιριών από τις αλλοδαπές, ορίζοντας ότι µόνο οι πρώτες υποχρεούνται να ονοµαστικοποιήσουν τις µετοχές τους µέχρι φυσικού προσώπου. Τη ρύθµιση αυτή ε θεώρησε αντίθετη προς την αρχή της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1) το Στε, µε τη σκέψη ότι «οι δύο κατηγορίες εταιριών τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες λειτουργίας». Βλ. ΣτΕ Ολ 1792/1997, ό.π. ΝοΒ 46(1998), 697. 6

7 καθώς ο νόµος δεν προέβλεπε ακυρότητα των δηµοσίων συµβάσεων που αυτές συνήπταν. Με την άνω προϊστορία, δεν αποτελεί σύµπτωση ότι στο πλαίσιο µιας ευρύτατης σε έκταση αναθεωρητικής πρωτοβουλίας, εκείνη η θεµατική ενότητα που απασχόλησε µε τη µεγαλύτερη ένταση και διάρκεια την Ζ Αναθεωρητική Βουλή αφορά την οριοθέτηση των σχέσεων µεταξύ πολιτικής εξουσίας, οικονοµικής εξουσίας και εξουσίας πληροφόρησης, µε επίκεντρο τον ιδιοκτησιακό έλεγχο και τη συµφωνία µε τον έκτοτε καθιερωθέντα όρο «διαπλοκή» των µέσων ενηµέρωσης µε τους πολιτικούς και µε τους εργολάβους και προµηθευτές δηµοσίου. Η «ανακάλυψη» των κινδύνων που απειλούν τους δηµοκρατικούς θεσµούς και τα θεµελιώδη δικαιώµατα από ιδιωτικά κέντρα οικονοµικής και επικοινωνιακής ισχύος, αλλά και η συνακόλουθη αύξουσα καχυποψία απέναντι στην πολιτική τάξη, αποτέλεσαν τους παράγοντες που επέδρασαν καθοριστικά στη διαµόρφωση των σχετικών ρυθµίσεων στο Σύνταγµα του 2001, τόσο σε επίπεδο µορφής και διατυπώσεων του συνταγµατικού κειµένου, υπό την έννοια της υιοθέτησης εξαιρετικά λεπτοµερειακών ρυθµίσεων, όσο και σε επίπεδο περιεχοµένου. Ειδικότερα, πέρα, από την εξαντλητική ρύθµιση ζητηµάτων διαφάνειας 12 η δυσπιστία απέναντι στην πολιτική τάξη αποτυπώθηκε µε την υποχώρηση των συγκρουσιακών στοιχείων του πολιτικού συστήµατος υπέρ συναινετικών, µέσω της κατοχύρωσης διατάξεων που επιβάλουν σε µια σειρά θεµάτων αυξηµένες πλειοψηφίες. 13 Αν λοιπόν για το συνταγµατικό νοµοθέτη του 1975 το πρωταρχικό ζητούµενο υπήρξε η αποτελεσµατική διασφάλιση του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και του πολιτικού πλουραλισµού για τον ε αναθεωρητικό νοµοθέτη του 1986 το επίµαχο ζήτηµα ήταν η αναδιάρθρωση της 12 Κατά τον γενικό εισηγητή της πλειοψηφίας (βλ. συνεδρίαση της Ολοµέλειας της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής 7/2/2001), Ευάγγελο Βενιζέλο, ο οποίος πρώτος έθεσε το ζήτηµα η «αρχή της διαφάνειας» αποτέλεσε τη σηµαντικότερη από τις τέσσερις βασικές αρχές που διαπερνούν το ολοκληρωθέν αναθεωρητικό εγχείρηµα στο σύνολο του». Η αρχή αυτή εξειδικεύτηκε στα πεδία καθεστώτος των µέσων ενηµέρωσης των κοινοβουλευτικών ασυµβίβαστων, των αρµοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, των οικονοµικών των κοµµάτων, της εσωτερικής ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης και, τέλος, των ανεξάρτητων δηµοσίων αρχών βλ. επ αυτού Εν. Βενιζέλου, Το αναθεωρητικό κεκτηµένο ό.π. σ. 119 επ. 197 επ. 13 Βλ. επ αυτού σχετικές παρατηρήσεις του Εν. Βενιζέλου. Η επικαιρότητα του συνταγµατικού φαινοµένου και το ελληνικό αναθεωρητικό διάβηµα του 2001, ό.π σελ. 45 επ. όπως επεσήµανε ο Εν. Βενιζέλος στις συζητήσεις της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής (Ολοµέλεια 7/2/2001) οι διατάξεις που ενισχύουν την συναινετική λήψη αποφάσεων «λειτουργούν στο πλαίσιο της λεγόµενης πολιτειακής διαιτησίας». Είναι, πάντως, προφανές ότι τόσο η αρχή της διαφάνειας όσο και η αρχή της συναίνεσης υπαιρύπτουν µια έντονη δυσπιστία απέναντι στην πολιτική τάξη και στην ικανότητα αυτορρύθµισης του «παγιωµένου» κοµµατικού κοινοβουλευτισµού. 7

8 εκτελεστικής εξουσίας και η αποκατάσταση του προεδρευόµενου κοινοβουλευτικού χαρακτήρα του πολιτεύµατος, το µείζον διακύβευµα του αναθεωρητικού εγχειρήµατος που ολοκληρώθηκε τον Απρίλιο του 2001 αποτέλεσαν κατ ουσίαν η οριοθέτηση των σχέσεων µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού χώρου, η αντιµετώπιση των συνταγµατικών «ελλειµµάτων» που οφείλονται στη µετατόπιση της διακινδύνευσης των θεµελιωδών δικαιωµάτων από την κρατική στις ιδιωτικές εξουσίες, και, πρωτίστως, το αίτηµα της διαφάνειας των θεσµών. Οι εγγυήσεις διαφάνειας των µέσων µαζικής ενηµέρωσης, ο περιορισµός της δυνατότητας, ταυτόχρονης επιχειρηµατικής δραστηριοποίησης στο πεδίο της πληροφόρησης και σε συναλλαγές µε το δηµόσιο τοµέα, η ανάθεση του ελέγχου των ραδιοτηλεοπτικών µέσων σε ανεξάρτητη αρχή, αποτελούν ρυθµίσεις που εντάσσονται ακριβώς στον πυρήνα του µείζονος αυτού διαβήµατος: αποσκοπούν στην αντιµετώπιση της χειραγώγησης των κρατικών αποφάσεων από την οικονοµική εξουσία και συγκεκριµένα, των αλληλένδετων φαινοµένων «της διαφθοράς, ως µορφής παθογένειας στις σχέσεις δηµοσίου και ιδιωτικού χώρου, και της διαπλοκής ως µιας σχέσης µεταξύ πολιτικής δηµοκρατίας και µέσων µαζικής ενηµέρωσης που οδηγεί σε στρεβλώσεις της λειτουργίας αµφοτέρων» 14. Το πρόβληµα του ρόλου της εξουσίας πληροφόρησης, της διασύνδεσης της µε την οικονοµική εξουσία και των µεταλλάξεων που προκαλεί η εξουσιαστική λειτουργία των µέσων µαζικής ενηµέρωσης στη σύγχρονη δηµοκρατία υπερβαίνει ασφαλώς την ελληνική περίπτωση. Είναι ωστόσο αξιοσηµείωτο ότι το Σύνταγµα του 2001 αποτελεί το πρώτο συνταγµατικό κείµενο σε διεθνές επίπεδο που επιχειρεί να θέσει φραγµούς στη διασύνδεση οικονοµικής εξουσίας και εξουσίας πληροφόρησης και µάλιστα κατά τρόπο λεπτοµερέστατο και σαφή τόσο ως προς τα θεσπιζόµενα ασυµβίβαστα όσο και ως προς τις προβλεπόµενες κυρώσεις. 15 14 Βλ. Κοντιάδη Ξ., Ο νέος συνταγµατισµός και τα θεµελιώδη δικαιώµατα µετά την αναθεώρηση του 2001. Εκδ. Αντ. Ν. Σακκούλας Αθήνα-Κοµοτηνή, 2001 σελ. 250 15 Τις πλησιέστερες ρυθµίσεις περιλαµβάνει το πορτογαλικό Σύνταγµα (άρθρα 38 επ.), χωρίς πάντως να υπεισέρχεται στα αυστηρά ασυµβίβαστα του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. 8

9 Β. Οι αρχικές προθέσεις του αναθεωρητικού νοµοθέτη και η «πλειοδοσία» κατά της διαπλοκής στην κοινοβουλευτική διαδικασία. Η συζήτηση των θεµάτων των σχετικών µε τα «διαπλεκόµενα συµφέροντα» στον ευρύτερο χώρο των µέσων µαζικής ενηµέρωσης καθώς και του τρόπου εξοβελισµού τους στην Επιτροπή Αναθεώρησης και στην Ολοµέλεια της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής έγινε µε έντονη την αίσθηση όλων των κοµµάτων και όλων των βουλευτών ότι το πρόβληµα της διαφάνειας είναι ιδιαίτερα οξύ και εστιάζεται στον συγκεκριµένο χώρο. Εξίσου βαθιά, προφανής και δεδηλωµένη ήταν, η πεποίθηση των κοµµάτων και των βουλευτών ότι οι αναγκαίες θεσµικές εγγυήσεις πρέπει να τεθούν εκ Συντάγµατος µε όσο γίνεται πληρέστερο και λεπτοµερέστερο τρόπο. 16 Ήδη κατά το πρώτο στάδιο της αναθεωρητικής διαδικασίας τα κόµµατα υπέβαλαν σχετικές προτάσεις. Έτσι, η έκθεση της επιτροπής Αναθεωρήσεως του Συντάγµατος του 1996 είχε προτείνει τα εξής για την παρ. 9 του άρθρου 14: «Προτείνεται από την επιτροπή οµόφωνα η αναθεώρηση της παρ. 9 του άρθρου 14, µε στόχο να καταστούν υποχρεωτικές εκ του Συντάγµατος οι εγγυήσεις διαφάνειας και πολυφωνίας στα µέσα ενηµέρωσης, δηλαδή ο προσδιορισµός και ο έλεγχος των µέσων χρηµατοδότησης των εντύπων και ηλεκτρονικών µέσων ενηµέρωσης, των µετόχων και των στελεχών των σχετικών επιχειρήσεων.» 17 Στη Βουλή της Θ περιόδου, ΠΑΣΟΚ και Ν επανήλθαν µε προτάσεις σχεδόν ταυτόσηµες µε την ανωτέρω, τις οποίες υιοθέτησε η αρµόδια Επιτροπή Αναθεώρησης το 1998. 18 Και έχει σχεδόν ενδιαφέρον να αναφερθεί ότι, κατά τη «διπλή» ψηφοφορία για το «κατ αρχήν» της αναθεώρησης (20/5 και 24/6/1998), η σχετική πρόταση έλαβε 282 και 278 ψήφους αντιστοίχως. Αρχικά ο Ε. Βενιζέλος, ο οποίος ως γενικός εισηγητής της πλειοψηφίας έθεσε πρώτος το ζήτηµα ενώπιον της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής, τον Αύγουστο του 2000, ήταν διστακτικός στο να υιοθετηθούν λεπτοµερειακές ρυθµίσεις. Πρότεινε µόνο τις διατάξεις που επρόκειτο να αποτελέσουν τα τρία πρώτα εδάφια της παρ. 9 του άρθρου 14 Σ. Ο ίδιος 16 Βλ. τις παρεµβάσεις των Ι. Βαρβιτσιώτη, Κ. Μητσοτάκη, Ευ. Γιαννόπουλου, Χ. Ψαρούδα, σε : Πρακτικά των προτάσεων και Έκθεση ό.π. σελ. 198 επ. 17 βλ. Βουλή των Ελλήνων, Περίοδος Η Προτάσεις Αναθεωρήσεως, πρακτικά και έκθεση της επιτροπής Αναθεωρήσεως του Συντάγµατος, Αθήνα, 1996, σελ. 515 επ. και ήδη στον τόµο των Γ. Σωτηρέλλη, Θ. Ξηρού, Η αναθεώρηση του Συντάγµατος (1993-2001), Χρονικό, προτάσεις κτλ., Αθήνα- Κοµοτηνή, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2001, σελ. 39 επ. 42 18 βλ. Γ. Σωτηρέλλη, Θ. Ξηρό ό.π. σελ. 61 επ., 84 επ., 150 9

10 άλλωστε 19 αναγνώριζε τον κίνδυνο να καταλήξει η Ζ Αναθεωρητική Βουλή σε µια διατύπωση της νέας παραγράφου 9 του άρθρου 14 Συντ. είτε ανεφάρµοστη είτε δηµιουργούσα τεράστια προβλήµατα τόσο στο χώρο της οικονοµίας όσο και σχετικά µε την εκτέλεση σηµαντικών δηµοσίων έργων ή προµηθειών, κάτι το οποίο επισηµάνθηκε µε ποικίλα επιχειρήµατα 20 που εντοπίζονται τόσο στο πλαίσιο του επιστηµονικού διαλόγου όσο και κατά την πολιτική αντιπαράθεση 21. Από την απλή ανάγνωση των συζητήσεων στην Ζ Αναθεωρητική Βουλή, αλλά και του δηµοσίου διαλόγου κατά την κρίσιµη περίοδο προκύπτει αβίαστα το συµπέρασµα ότι η τελική διατύπωση του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. υπήρξε αποτέλεσµα µιας πλειοδοτικής διαδικασίας στην οποία άπαντες διεκδικούσαν τον τίτλο του πολέµιου της διαπλοκής, οι δε επιφυλακτικότεροι τελούσαν εν επιγνώσει ότι η διατύπωση παραινέσεων για αυτοσυγκράτηση και αυτοπεριορισµό του αναθεωρητικού νοµοθέτη εγκυµονούσε τον κίνδυνο να επιφέρει τον χαρακτηρισµό τους ως άµεσα αναµεµιγµένων στη «διαπλοκή». Η αρχική διατύπωση της διάταξης του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. όπως υποβλήθηκε από το γενικό εισηγητή της πλειοψηφίας προς 19 Χαρακτηριστική η παρέµβαση του κατά την κρίσιµη συνεδρίαση της ολοµέλειας της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής της 7/2/2001 όπου επεσήµανε ότι «δεν προστατεύουµε τη ηµοκρατία, την πολιτική και την αξιοπιστία της δηµόσιας ζωής, όταν κάνουµε πλειοδοσία δηµαγωγικών προτάσεων, ανεφάρµοστων υπονοµεύοντας την εντιµότητα εαυτών και αλλήλων.[το Σύνταγµα] πρέπει να έχει τη δυνατότητα να προσαρµοστεί στην ευφυΐα και την πονηριά της αγοράς. Εάν εµείς κάνουµε την ιστορική ανοησία να διατυπώσουµε το Σύνταγµα έτσι, ώστε αυτό να καταρρακωθεί µέσα από την ευρηµατικότητα της αγοράς, θα έχουµε κάνει λάθος.» 20 Βλ. σχετικά τις παρατηρήσεις των. Τσάτσου, Η αναθεώρηση του Συντάγµατος ό.π. που σηµειώνει ότι «η διαπλοκή του χρήµατος και πολιτικής θα έπρεπε να αντιµετωπιστεί µε µία γενική ρήτρα και µε εξουσιοδότηση προς τον κοινό νοµοθέτη». Αλιβιζάτου, Τα αδιέξοδα µιας ανέξοδης πλειοδοσίας, Τα Νέα, 10-11/12/2001, που επεσήµανε ότι «η παράγραφος 9 του άρθρου 14 διογκώνεται συνεχώς µε λεπτοµερειακές ρυθµίσεις που συνιστούν παγκόσµια πρωτοτυπία για Σύνταγµα πολιτισµένης χώρας. Λες και οι πάντες, κόµµατα και µεµονωµένοι βουλευτές φοβούνται µήπως χαρακτηριστούν διαπλεκόµενοι»,. Ψυχογιού, Η αναθεώρηση του Συντάγµατος και τα έντυπα και ηλεκτρονικά µέσα, Το Βήµα, του ιδίου, Ο φόβος του «διαπλεκόµενου», Το Βήµα, 18/2/2001 21 Βλ. Στ. Μάνου, Η διαπλοκή στο Σύνταγµα, Τα Νέα 20/10/2000, του ιδίου, Η συνταγµατική αναθεώρηση και η συζήτηση για την διαπλοκή, Ελευθεροτυπία, 18/2/2001, καθώς και τις αγορεύσεις στην Επιτροπή Αναθεώρησης της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής (συνεδρίαση της 12/9/2000) των κ. Μητσοτάκη, Ι. Βαρβιτσιώτη, Α. Σκυλάκου, Π. Παυλόπουλου, Χ. Καστανίδη, Ευ. Γιαννόπουλου, που πλειοδότησαν υπέρ µιας λεπτοµερειακής ρύθµισης περί αντιµετώπισης της «διαπλοκής» αλλά και τις αντίθετες γνώµες υπέρ της αυτοσυγκράτησης του αναθεωρητικού νοµοθέτη που υποστηρίχθηκαν στην ολοµέλεια της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής της 7/2/2001 (συνεδρίαση ΡΖ ), ιδίως αγορεύσεις Κ. Μητσοτάκη, Μ. Παπαϊωάννου, Α. Λοβέρδου, Α. Λυκουρέζου, Κ. Γείτονα. 10

11 συζήτηση στη Ζ Αναθεωρητική Βουλή, ήταν λιτή και επιχειρούσε να αποτυπώσει κατά τρόπο σαφή τις αρχές του πλουραλισµού και της διαφάνειας ως προς το ιδιοκτησιακό καθεστώς και την οικονοµική κατάσταση των µέσων ενηµέρωσης, παραπέµποντας στον κοινό νοµοθέτη για την εξειδίκευση των συνταγµατικών ρυθµίσεων 22. Ωστόσο, στις συζητήσεις της Επιτροπής Αναθεώρησης της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής επικράτησε ένα κλίµα έντονης «διαπλοκολογίας» που οδήγησε σε ενσωµάτωση στην Έκθεση της Επιτροπής της σχετικής διάταξης του άρθρου 1 παρ.11 ου 2328/1995, τροποποιηµένης επί το αυστηρότερο 23. Η κριτική που δέχθηκε η πρόταση της Επιτροπής προερχόταν από δύο αντίρροπες µεταξύ τους κατευθύνσεις. Από τη µία πλευρά, υποστηρίχθηκε ότι πέρα από τις επιµέρους ατέλειες ή υπερβολές της προτεινόµενης ρύθµισης ταυτόχρονα απουσίαζαν οι αναγκαίες προβλέψεις που θα καθιστούσαν αποτελεσµατική. Από την άλλη πλευρά ασκήθηκε συνολική κριτική στην εξαιρετικά λεπτοµερειακή διατύπωση της διάταξης και εκφράστηκαν επιφυλάξεις κατά πόσο µια οποιαδήποτε νέα συνταγµατική ρύθµιση θα µπορούσε να αποτελέσει ουσιαστική συµβολή για την πάταξη της διαπλοκής και τη διασφάλιση του 22 Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Το Σχέδιο της Αναθεώρησης του Συντάγµατος. Η γενική εισήγηση της πλειοψηφίας προς την Ζ Αναθεωρητική Βουλή ό.π. όπου η πρόταση αναθεώρησης του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. ήταν η εξής: «9 Το ιδιοκτησιακό καθεστώς η οικονοµική κατάσταση και τα µέσα χρηµατοδότησης των µέσων ενηµέρωσης πρέπει να γίνονται γνωστά όπως νόµος ορίζει. Νόµος προβλέπει τα µέτρα και τους περιορισµούς που είναι αναγκαίοι για την πλήρη διασφάλιση της διαφάνειας και της πολυφωνίας στην ενηµέρωση. Απαγορεύεται η συγκέντρωση του ελέγχου περισσότερων µέσων ενηµέρωσης της αυτής ή άλλης µορφής, όπως νόµος ορίζει. 23 Στην έκθεση της Επιτροπής Αναθεώρησης της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής τα τρία εδάφια που περιλάµβανε το άρθρο 14 παρ. 9 στο σχέδιο της γενικής εισήγησης της πλειοψηφίας εµπλουτίστηκαν µε άλλα τρία, εκτενή εδάφια, ως εξής: «H ιδιότητα του ιδιοκτήτη, του εταίρου, του µετόχου ή του διευθυντικού στελέχους επιχείρησης Μέσων ενηµέρωσης είναι ασυµβίβαστη µε την ιδιότητα του ιδιοκτήτη, του εταίρου του µετόχου ή του διευθυντικού στελέχους που αναλαµβάνει έναντι του ηµοσίου ή νοµικού προσώπου του ευρύτερου δηµοσίου τοµέα την εκτέλεση έργων ή προµηθειών ή την παροχή υπηρεσιών. Η απαγόρευση του προηγούµενου εδαφίου καταλαµβάνει και κάθε είδους παρένθετα πρόσωπα όπως συζύγους, συγγενείς, οικονοµικά εξαρτηµένα άτοµα ή εταιρείες χαρτοφυλακίου Νόµος ορίζει τις ειδικότερες ρυθµίσεις, τις κυρώσεις καθώς και τους τρόπους ελέγχου και τις εγγυήσεις αποτροπής των καταστρατηγήσεων των προηγούµενων εδαφίων». Είναι προφανές ότι η διατύπωση που ακολούθησε η επιτροπή υπερκάλυψε τις κατευθύνσεις που είχαν τεθεί από την προηγούµενη, πρώτη αναθεωρητική βουλή, από την οποία είχε προταθεί κατά πλειοψηφία «να καταστούν υποχρεωτικές εκ του Συντάγµατος οι εγγυήσεις και πολυφωνίας στα µέσα ενηµέρωσης. 11

12 πλουραλισµού και της διαφάνειας στον τοµέα της πληροφόρησης. 24 Από την ασκηθείσα κριτική δύο κυρίως σηµεία ελήφθησαν εν τέλει υπόψη κατά τις συζητήσεις της Ολοµέλειας της Ζ Αναθεωρητικής Βουλή: πρώτον η πρόταση να υιοθετηθούν στο κείµενο του Συντάγµατος οι κυρώσεις που θα µπορούσαν να καταστήσουν αποτελεσµατική την εφαρµογή της νέας ρύθµισης του άρθρου 14 παρ. 9, και συγκεκριµένα να ορισθεί ότι θα είναι άκυρες οι συµβάσεις δηµοσίων έργων και προµηθειών που συνάπτονται κατά παράβαση των προβλεπόµενων ασυµβίβαστων. 25 εύτερον η επισήµανση ότι, πέραν του κινδύνου να παραµένει η διάταξη τελικά ανεφάρµοστη, ευτελίζοντας το συνταγµατικό κείµενο, εγκυµονούν σηµαντικοί κίνδυνοι για τη λειτουργία της οικονοµίας αλλά και για τις οικονοµικές λειτουργίες του κράτους εξαιτίας των υπέρµετρων περιορισµών της οικονοµικής ελευθερίας, ιδίως εξαιτίας της θέσπισης ασυµβίβαστου και για την ιδιότητα του απλού µετόχου. 26 εν υπάρχει αµφιβολία ότι η τροποποίηση του ασυµβίβαστου ώστε να µην καταλαµβάνει κάθε µέτοχο αλλά µόνο το βασικό µέτοχο, υπήρξε µια απόφαση που απέτρεψε µεν µία σειρά από ενδεχόµενες συγκρούσεις µε τη νοµική και την τεχνολογική πραγµατικότητα, ωστόσο προκάλεσε ένα σηµαντικό ερµηνευτικό ζήτηµα για το περιεχόµενο της επίµαχης έννοιας, µε αποτέλεσµα, λόγω και της καλλιεργούµενης καχυποψίας να αµφισβητηθεί εκ νέου η αποτελεσµατικότητα της τελικής ρύθµισης. 27 24 Βλ. ενδεικτικά Χ. Ανθόπουλου, Το δικαίωµα για πλουραλιστική πληροφόρηση, ό.π σ. 58, όπου υποστηρίχθηκε ότι «το άρθρο 14 παρ. 9 Σύντ. δεν θα αποκτήσει µε την τροποποίηση του αυτή κάποια θαυµατουργική δύναµη, που θα εγγυηθεί µε την εφαρµογή της αντιµονοπωλιακής νοµοθεσίας στον τοµέα της πληροφόρησης» Παρόµοιες θέσεις διατύπωσαν και οι Στ. Μάνος, Η διαπλοκή στο Σύνταγµα, ό.π. Φ. Σπυρόπουλος, Ειδικές εκφάνσεις της οικονοµικής ελευθερίας, ό.π. 25 Στο σηµείο αυτό είχε επιµείνει ιδιαίτερα ο Ν. Αλιβιζάτος, Αναθεώρηση και διαπλοκή στον τόµο: Ινστιτούτο ηµοκρατίας Κ. Καραµανλή, Η αναθεώρηση του Συντάγµατος, ό.π. σ. 17 επ. βλ. επίσης του ιδίου, Το Σύνταγµα ως άλλοθι, ό.π. 26 Όπως δεικτικά υποστήριξε ο Στ. Μάνος, Η συνταγµατική αναθεώρηση, ό.π. τη στιγµή που επιβεβαιώθηκε «ότι ο νόµος 2328/1995 είναι κουρελόχαρτο, την ίδια στιγµή προτείνει να µετατραπεί η µη εφαρµοζόµενη διάταξη σε συνταγµατική. Να γίνει δηλαδή και το Σύνταγµα κουρελόχαρτο». Ως εναλλακτική λύση για την αντιµετώπιση του φαινοµένου αυτού οι υποστηρικτές των απόψεων αυτών πρότειναν την εφαρµογή των αρχών του ελεύθερου ανταγωνισµού και της αξιοκρατίας. 27 Η διατύπωση του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. µετά τη συζήτηση στην Ολοµέλεια της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής µεταβλήθηκε πρώτον µε την αντικατάσταση του όρου «µετόχου» από τον όρο «βασικού µετόχου» στο πέµπτο εδάφιο και, δεύτερον, µε την αναδιατύπωση του τελευταίου εδαφίου ως εξής: «Νόµος ορίζει τις ειδικότερες ρυθµίσεις, τις κυρώσεις που µπορεί να φθάνουν µέχρι την ανάκληση της άδεις ραδιοφωνικού ή τηλεοπτικού σταθµού και µέχρι την απαγόρευση σύνοψης ή την ακύρωση της σχετικής σύµβασης, καθώς και τους τρόπους ελέγχου και τις εγγυήσεις αποτροπής των καταστρατηγήσεων των προηγούµενων εδαφίων». Επίσης, 12

13 Στην κρίσιµη συνεδρίαση της Ολοµέλειας της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής (ΡΖ της 7/2/2001) προβλήθηκαν οι δυσλειτουργίες που θα συνεπαγόταν η διατήρηση του ασυµβίβαστου για κάθε µέτοχο. Όµως επρόκειτο πλέον για µια συζήτηση «µε βασικό στόχο τον πολιτικό εντυπωσιασµό ποιος πρωτοστατεί στον αγώνα κατά των διαπλεκοµένων.» 28 Αυτή η καθολική αναγωγή στο Σύνταγµα είναι φαινόµενο οµόλογο της έκπτωσης του κοινού νόµου, δηλαδή της αδυναµίας όχι να θεσπιστεί αλλά να εφαρµοστεί ο νόµος µε πλήρη και αποτελεσµατικό τρόπο και ανεξάρτητα από τις διακυµάνσεις και τις ανάγκες της πολιτικής συγκυρίας. Βέβαια, και η έκπτωση του νόµου και η αναγωγή στο Σύνταγµα είναι εκδήλωση βαθύτατης πολιτικής και κοινωνικής δυσπιστίας προς το ίδιο το πολιτικό σύστηµα και τις εκάστοτε κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες και κυβερνήσεις. Άλλωστε, οι συνταγµατικές ρυθµίσεις που περιορίζουν τη διακριτική ευχέρεια του κοινού νοµοθέτη δείχνουν έλλειψη εµπιστοσύνης προς τα πολιτικά όργανα του κράτους και όχι προς όσους επιλέγουν να ασκήσουν διάφορες αθέµιτες επιρροές προς ίδιον οικονοµικό ή πολιτικό όφελος. Από την άλλη όµως πλευρά, η αναγωγή στο Σύνταγµα µε την επιδίωξη και την προσδοκία µιας πλήρους και άµεσα εφαρµόσιµης ρύθµισης, υποδηλώνει και κάτι άλλο εξίσου σηµαντικό: την ανάγκη και τη βούληση του πολιτικού συστήµατος να µοιραστεί την ευθύνη αντιµετώπισης του προβλήµατος µε όλους τους άλλους παράγοντες του δηµοσίου βίου. Κατ αρχάς η συνταγµατική ρύθµιση των θεµάτων αυτών και µάλιστα µε ευρεία πλειοψηφία ευρύτερη της τυπικά αναγκαίας προστέθηκε µετά το τρίτο εδάφιο ως εξής: «Απαγορεύεται ειδικότερα η συγκέντρωση περισσότερων του ενός ηλεκτρονικών µέσων ενηµέρωσης της αυτής µορφής, όπως νόµος ορίζει». Η προσθήκη του όρου «βασικός» µέτοχος συνάντησε την αντίδραση όλων των κοµµάτων, της αντιπολίτευσης, µε εξαίρεση ορισµένους βουλευτές, όπως οι Κ. Μητσοτάκης και Στ. Μάνος, που επεσήµαναν ότι µε την προγενέστερη διατύπωση η διάταξη θα καθίστατο αν µη τι άλλο ανεφάρµοστη (βλ. συνεδρίαση ΡΖ της 7/2/2001 της Ολοµέλειας της Ζ Αναθεωρητικής Βουλής). Όπως επεσήµανε δεικτικά ο. Ψυχογιός, Ο φόβος του «διαπλεκόµενου», ό.π., η ρύθµιση πριν την τροποποίηση της στην Ολοµέλεια θα είχε σαν συνέπεια «να σχηµατιστεί» ένας εντελώς κλειστός µεντιακός οικονοµικός τοµέας που δεν θα επιτρέπεται να επικοινωνεί µε την υπόλοιπη οικονοµία. Και επειδή τέτοιος τοµέας δεν θα µπορούσε να επιβιώσει σε συνθήκες ελεύθερης αγοράς, µόνη συνεπής λύση θα ήταν να εθνικοποιηθούν όλα τα µέσα ενηµέρωσης ως προβληµατικές πλέον επιχειρήσεις» βλ. όµως και την αντίθετη άποψη του Π. Παυλόπουλου, Τα υπέρ και τα κατά της αναθεώρησης, Ελεύθερος Τύπος 9/4/2001, που χαρακτήρισε ως προς την πιο αρνητική διάταξη του αναθεωρηµένου Συντάγµατος αυτή του άρθρου 14 παρ. 9, µε την αιτιολογία ότι «σε ότι αφορά τα ΜΜΕ υπάρχει πάντοτε µέσω του βασικού µετόχου η δίοδος για να περάσει η διαπλοκή» 28 Βλ.. Ψυχογιού, Ο φόβος του «διαπλεκόµενου», ό.π. Πρβλ. και Ν. Αλιβιζάτου, το Σύνταγµα ως άλλοθι, ό.π. 13

14 συµβολίζει την κοινή στάση των βασικών πολιτικών δυνάµεων της χώρας, ανεξάρτητα από τη θεσµική θέση (Κυβέρνηση αντιπολίτευση) στην οποία βρίσκονται τη στιγµή της ψήφισης του αναθεωρηµένου Συντάγµατος, κυρίως όµως υποδηλώνει και συνεπάγεται την ανάληψη ενός σηµαντικού τµήµατος της όλης ευθύνης από την αρµόδια ανεξάρτητη αρχή, το Εθνικό Συµβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (που συγκροτείται κατά τα προβλεπόµενα στο άρθρο 101 Α και είναι εξοπλισµένο µε τις αρµοδιότητες που προβλέπει το άρθρο 15 παρ. 2) και εντέλει από τη δικαστική εξουσία, που δεν έχει καµιά πολιτική ή συγκυριακή δικαιολογία: είναι υποχρεωµένη να εφαρµόσει αµέσως το Σύνταγµα της χώρας. Ορθότερη θα ήταν λοιπόν, η επιλογή µιας ευρύτερης δηλαδή λιγότερο λεπτοµερειακής και ανελαστικής ρύθµισης, που θα ανέθετε στον κοινό νοµοθέτη την αποτελεσµατική προστασία του πλουραλισµού και της διαφάνειας στα µέσα µαζικής ενηµέρωσης. υσανάλογη, επίσης, και κατ ουσίαν απρόσφορη για την εξυπηρέτηση του επιδιωκόµενου συνταγµατικού σκοπού κρίνεται η εξαντλητική ρύθµιση του ασυµβίβαστου στο άρθρο 14 παρ. 9 εδ. ε Συντ. Στην περίπτωση αυτή ο «αναθεωρητικός µαξιµαλισµός» 29 αγνόησε πλήρως την οικονοµία του συνταγµατικού κειµένου, θέτοντας σηµαντικά και δυσεπίλυτα ζητήµατα συνταγµατικής ερµηνείας, φέρνοντας, παράλληλα στο προσκήνιο τον κίνδυνο του «συνταγµατικού επαρχιωτισµού». 30 Αποµένει, λοιπόν, να καταδειχθεί στην πράξη ότι «η ευθεία επίκληση και εφαρµογή του καταστατικού χάρτη διασφαλίζει όντως πλήρως την διαφάνεια και την πολυφωνία στην ενηµέρωση και ότι η διαπιστούµενη αναποτελεσµατικότητα των ρυθµίσεων είναι απλώς ιεραρχίας των κανόνων δικαίου». 31 Τελικά µέσα σε ένα τέτοιο κλίµα και µε δεδοµένο πάντοτε ότι η αναθεώρηση του Συντάγµατος είναι πολιτικό και όχι εργαστηριακό προϊόν, που προκύπτει µέσα από την κοινοβουλευτική επεξεργασία των διατάξεων και την αποδοχής τους από τον κατά το Σύνταγµα αναγκαίο αριθµό ψήφων, η νοµοτεχνική κατάστρωση των άρθρων 14 παρ. 9 κατέστη πεδίο µιας ιδιαίτερα ενδιαφέρουσας πολιτικής διεργασίας. Η υπερψήφιση των αναθεωρηµένων διατάξεων µε ευρύτατη πλειοψηφία που υπερέβη κατά πολύ και την αναγκαία απόλυτη πλειοψηφία και την αυξηµένη πλειοψηφία των 3/5 του όλου αριθµού των βουλευτών, 29 Κατά την έκφραση του Ευ. Βενιζέλου, Το Αναθεωρητικό κεκτηµένο, ό.π. σ. 121 επ. 30 Βλ. για τον όρο αυτό Ευ. Βενιζέλου, Το Αναθεωρητικό κεκτηµένο. Το συνταγµατικό φαινόµενο στον 21 ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, Αθήνα Κοµοτηνή, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2002, σελ. 199 επ. 201. 31 Βλ. Κ. Μαυριά, Συνέντευξη, ό.π., σελ. 543. 14

15 βεβαιώνει του λόγου το ασφαλές. 32 Τον Σεπτέµβριο του 2000, µε συνευθύνη όλων των κοµµάτων, υιοθετήθηκε τελικά από την Ολοµέλεια της Αναθεωρητικής Βουλής τον Απρίλιο του 2001 η πρόταση της Επιτροπής Αναθεώρησης, η οποία απέκτησε την εξής ολοκληρωµένη µορφή. Άρθρο 14 9.Το ιδιοκτησιακό καθεστώς, η οικονοµική κατάσταση και τα µέσα χρηµατοδότησης των µέσων ενηµέρωσης πρέπει να γίνονται γνωστά, όπως ο νόµος ορίζει. Νόµος προβλέπει τα µέτρα και τους περιορισµούς που είναι αναγκαίοι για την πλήρη διασφάλιση της διαφάνειας και της πολυφωνίας στην ενηµέρωση. Απαγορεύεται η συγκέντρωση του ελέγχου περισσότερων µέσων ενηµέρωσης της αυτής ή άλλης µορφής. Απαγορεύεται ειδικότερα η συγκέντρωση περισσότερων του ενός ηλεκτρονικών µέσων ενηµέρωσης της αυτής µορφής, όπως νόµος ορίζει. Η ιδιότητα του ιδιοκτήτη, του εταίρου, του βασικού µετόχου ή του διευθυντικού στελέχους επιχείρησης µέσων ενηµέρωσης είναι ασυµβίβαστη µε την ιδιότητα του ιδιοκτήτη, του εταίρου, του βασικού µετόχου, ή του διευθυντικού στελέχους επιχείρησης που αναλαµβάνει έναντι του δηµοσίου ή νοµικού προσώπου του ευρύτερου δηµοσίου τοµέα την εκτέλεση έργων ή προµηθευτών ή την παροχή υπηρεσιών. Η απαγόρευση του προηγούµενου εδαφίου καταλαµβάνει και κάθε είδους παρένθετα πρόσωπα, όπως συζύγους, συγγενείς, οικονοµικά εξαρτηµένα άτοµα ή εταιρείες. Νόµος ορίζει τις ειδικότερες ρυθµίσεις, τις κυρώσεις που µπορεί να φθάνουν µέχρι την ανάκληση της άδειας ραδιοφωνικού ή τηλεοπτικού σταθµού και µέχρι την απαγόρευση σύναψης ή την ακύρωση της σχετικής σύµβασης, καθώς και τους τρόπους ελέγχου και τις εγγυήσεις αποτροπής των καταστρατηγήσεων των προηγούµενων εδαφίων». Με χρονική απόσταση ενός έτους, η ίδια Βουλή ψήφισε τον εκτελεστικό νόµο του εν λόγω άρθρου του Συντάγµατος, τον Απρίλιο του 2002, τον νόµο 3021/2002 «Περιορισµοί στην σύναψη δηµοσίων 32 Η συναίνεση των πολιτικών κοµµάτων αποτυπώθηκε διαδικαστικά και στον τρόπο διεξαγωγής της ψηφοφορίας, κατά το άρθρο 110 παρ. 5 του Συντάγµατος και 119 του κανονισµού της Βουλής. Ο κορµός της διάταξης θεωρήθηκε πρόταση κοινής αποδοχής και έγινε δεκτή ως εγγύτερη πρόταση µε τεράστια πλειοψηφία µε ψήφους 265 υπέρ έναντι 120 κατά. Η δε άρνηση της προσθήκης του όρου «βασικός» πριν από τον όρο µέτοχος ως απώτερη πρόταση εισήχθη µε τη µορφή εµπρόθεσµης τροπολογίας της αξιωµατικής αντιπολίτευσης και δεν έγινε δεκτή. (βλ. συνεδρίαση Ρ2/7/2/2001 (πρωί) Πρακτικά Βουλής, σελ. 4532 επ.) 15

16 συµβάσεων µε πρόσωπα που δραστηριοποιούνται ή συµµετέχουν σε επιχειρήσεις µέσων ενηµέρωσης και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α 143) 33 ΙΙ. Οι ερµηνευτικές προκλήσεις του αναθεωρηµένου άρθρου 14 παρ. 9 του Συντάγµατος. Α. ιαφάνεια και πολυφωνία στα ΜΜΕ: η απαγόρευση συγκέντρωσης. Κορµός των νέων συνταγµατικών ρυθµίσεων είναι η παράγραφος 9 του άρθρου 14 που ισχύει όπως και οι παράγραφοι 5 και 7 για όλο το φάσµα των µέσων ενηµέρωσης, εντύπων και ηλεκτρονικών, κάθε µορφής. Με τη συγκεκριµένη διάταξη, εκτός από τη δέσµη ασυµβίβαστων που επιβάλλεται, εισάγονται κανόνες διαφάνειας, δηλαδή η θεσµική εγγύηση της υποχρέωσης των µέσων µαζικής ενηµέρωσης να τηρούν ειδικές προϋποθέσεις διαφάνειας ως προς την οικονοµική τους κατάσταση. (εδάφια α και β ). Επιπρόσθετα, µια άλλη σηµαντική καινοτοµία που εισάγεται στο Σύνταγµα του 2001 µε τη ρύθµιση της συγκεκριµένης παραγράφου του άρθρου 14 αφορά την ρητή κατοχύρωση της αρχής του πλουραλισµού στο επικοινωνιακό σύστηµα µε τη συνταγµατική πρόβλεψη της απαγόρευσης συγκέντρωσης του ελέγχου περισσότερων µέσων επικοινωνίας (εδάφια γ και δ ). Στο προϊσχύον Σύνταγµα του 1975/1986 το δικαίωµα για πλουραλιστική πληροφόρηση, καθώς και η αρχή της διαφάνειας στο σύνολο των µέσων πληροφόρησης, ως προϋπόθεση για την εφαρµογή του, δεν κατοχυρώνονταν ρητά, αλλά είχε επιχειρηθεί η συναγωγή τους από τη συστηµατική ερµηνεία µιας σειράς διατάξεων, µε επίκεντρο την ελευθερία της έκφρασης (άρθρα 14 παρ. 1, 15 παρ. 1, 5 παρ.1, 25 παρ. 1, 52 παρ. 1 Συντ.) Στο αναθεωρηµένο Σύνταγµα του 2001 το β εδάφιο του άρθρου 14 παρ. 9 θέτει τον άµεσο σκοπό των εν λόγω ρυθµίσεων: µε αυτές επιδιώκεται η διαφάνεια και η πολυφωνία στην ενηµέρωση για τη διασφάλιση των οποίων µπορεί να εισαχθούν µε νόµο τα αναγκαία «µέτρα» και «περιορισµοί». Και αυτό µε απώτερο σκοπό την καταπολέµηση και της διαφθοράς η οποία σύµφωνα µε τα διδάγµατα της κοινής πείρας, βρίσκει πρόσφορο έδαφος όταν στον χώρο των µέσων ενηµέρωσης- χώρο κρίσιµο για την διαµόρφωση της κοινής γνώµης στη σύγχρονη δηµοκρατία- διαφάνεια και πολυφωνία απουσιάζουν. Εξάλλου η επέκταση της αρχής της διαφάνειας των πηγών χρηµατοδότησης στο σύνολο των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται 33 Βλ. την συλλογή των Ι. Καράκωστα και Α. Τσεβά, Η νοµοθεσία των ΜΜΕ, β εκδ. Αθήνα Κοµοτηνή, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2003, σελ. 104 επ. 16

17 στο χώρο των µέσων µαζικής ενηµέρωσης, θα µπορούσε να συναχθεί επίσης µε βάση µια ιστορικό-εξελικτική ερµηνεία του προϊσχύοντος άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. λαµβανόµενων υπόψη των ισχυρών τάσεων συγκέντρωσης στην αγορά της πληροφόρησης και της επικοινωνίας, καθώς και των κινδύνων που προκαλεί για τη λειτουργία των δηµοκρατικών θεσµών η πολιτική επιρροή των ιδιωτικών κέντρων οικονοµικής και επικοινωνιακής ισχύος. Η ρητή κατοχύρωση τόσο της αρχής διαφάνειας όσο και του δικαιώµατος για πλουραλιστική πληροφόρηση παρουσιάζει µια διπλή λειτουργία: πρώτον επικυρώνει την ερµηνευτική εκδοχή που είχε υποστηρίξει την έµµεση συναγωγή των επίµαχων εγγυήσεων του επικοινωνιακού συστήµατος ήδη υπό το προϊσχύον Σύνταγµα. εύτερον, επιβεβαιώνει και ισχυροποιεί τυπικά ρυθµίσεις που είχαν υιοθετηθεί σε επίπεδο κοινής νοµοθεσίας, ενισχύοντας την ασφάλεια δικαίου και την ενότητα της έννοµης τάξης. Το εδάφιο α της παραγράφου 9 του άρθρου 14 επιφυλάσσεται υπέρ του νόµου, ακόµη όµως κι αν δεν είχε εκδοθεί ο σχετικός εκτελεστικός νόµος 3021/2002 ή αν αυτός είχε παραλείψει να ρυθµίσει κάποια θέµατα, η συνταγµατική διάταξη επιβάλλει απευθείας τη σύµφωνη µε αυτήν ερµηνεία και εφαρµογή όλου του πλέγµατος των συναφών ρυθµίσεων της κοινής νοµοθεσίας, που πρέπει να εφαρµόζεται και διοικητικά και δικαστικά αναλόγως. Είναι πάντως προφανές ότι όταν το Σύνταγµα αναφέρεται στο ιδιοκτησιακό καθεστώς ενηµέρωσης, περιλαµβάνει όχι µόνο τις επιχειρήσεις που έχουν την ιδιοκτησία µέσων ενηµέρωσης, αλλά και επιχειρήσεις ή φυσικά ή άλλα νοµικά πρόσωπα που ακούν άµεσα έµµεσα τον έλεγχο τους, τις διοικούν ή τις διαχειρίζονται. Η υποχρέωση να καθίστανται γνωστά η οικονοµική κατάσταση και τα µέσα χρηµατοδότησης των µέσων ενηµέρωσης είναι ουσιαστική και δεν πρέπει να καταστρατηγείται. εν πρόκειται συνεπώς για µια τυπική υποχρέωση δηµοσίευσης των ισολογισµών ή των εξαµηνιαίων λογιστικών καταστάσεων, όπως συµβαίνει µε όλες τις ανώνυµες εταιρείες και ακόµη αυστηρότερα, µε τις εισηγµένες στο χρηµατιστήριο επιχειρήσεις, ούτε αρκεί η δηµοσιότητα του µετοχολογίου κ.ο.κ. Πρόκειται για συνταγµατική υποχρέωση µε ουσιαστικό περιεχόµενο που πρέπει να εξειδικεύεται από σχετικό εκτελεστικό νόµο ή µέσα από τον τρόπο που η διοίκηση και η δικαιοσύνη θα εφαρµόσουν το πλέγµα των συναφών νοµοθετικών ρυθµίσεων. Απολύτως συναφής είναι και ο επόµενος κανόνας που εισάγεται µε το εδάφιο β της παραγράφου 9 του άρθρου 14: «Νόµος προβλέπει τα µέτρα και τους περιορισµούς που είναι αναγκαία για την πλήρη διασφάλιση της διαφάνειας και της πολυφωνίας στην ενηµέρωση». Η διαφάνεια που πρέπει να διασφαλίζεται πλήρως είναι κατ αρχάς η 17

18 ιδιοκτησιακή, η οικονοµική και η διαχειριστική. Περιλαµβάνει όµως και όλες τις άλλες κρίσιµες όψεις, ιδίως την πολιτική και δηµοσιογραφική της διάσταση, στο πλαίσιο φυσικά των συναφών εγγυήσεων του άρθρου 15 παρ. 2 για τα ηλεκτρονικά µέσα και των παραγράφων 1-8 του άρθρου 14, άλλες από τις οποίες ισχύουν µόνο για τα έντυπα (παρ. 1,2,3,4,6), ενώ άλλες και για τα ηλεκτρονικά µέσα (παρ. 5,7,8). Το συνταγµατικό θεµέλιο, των υποχρεώσεων διαφάνειας (ονοµαστικοποίηση των µετοχών των ανωνύµων εταιρειών ιδιοκτητριών εφηµερίδων, ραδιοφωνικών ή τηλεοπτικών σταθµών, εκτεινόµενη µέχρι φυσικού προσώπου, εγγραφή σε ειδικό µητρώο επιχειρήσεων πληροφόρησης, δηµοσίευση ισολογισµού που περιέχει περισσότερα στοιχεία από εκείνα που περιλαµβάνει στον ισολογισµό των άλλων ανώνυµων εταιρειών και επέκταση της υποχρέωσης αυτής σε όλες τις επιχειρήσεις πληροφόρησης, ανεξαρτήτως της νοµικής τους µορφή, γνωστοποίηση κάθε µεταβολής του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των επιχειρήσεων πληροφόρησης, ώστε να διασφαλίζεται η «διαρκής» διαφάνεια τους κλπ) που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις πληροφόρησης και στους ιδιοκτήτες τους, βρίσκεται στην ίδια αρχή του πλουραλισµού των πηγών πληροφόρησης, της οποίας αποτελούν ένα όργανο εφαρµογής («detecteur du plurolisme» κατά τον προσφυή χαρακτηρισµό του Charle Debbasch). 34 Βέβαια η αρχή της διαφάνειας της ιδιοκτησίας και των µέσων χρηµατοδότησης των επιχειρήσεων πληροφόρησης έχει και µια άλλη λειτουργία: επιτρέπει στον χρήστη των µέσων πληροφόρησης να γνωρίζει ποια οικονοµικά συµφέροντα ελέγχουν και επηρεάζουν τον πληροφορικό προσανατολισµό κάθε συγκεκριµένου µέσου και του παρέχει έτσι τη δυνατότητα να αξιολογήσει καλύτερα την αντικειµενικότητα της προσφερόµενης πληροφόρησης και τα όρια της. Αυτή φαίνεται να είναι η αρχική ratio του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. ιότι, υπό τις σηµερινές συνθήκες, όπου τείνουν να εκλείψουν οι παραδοσιακοί «καθαροί» εκδότες και οι επιχειρήσεις τύπου είναι στην πλειοψηφία τους τµήµατα µεγάλων πολυτοµεακών οµίλων, οι ιδιοκτήτες των οποίων έχουν τα κυρίως συµφέροντα τους σε άλλα πεδία της οικονοµικής δραστηριότητας και επηρεάζουν στον ένα ή τον άλλο, βαθµό τον πολιτικό προσανατολισµό τω εντύπων που ελέγχουν µε γνώµονα την εξυπηρέτηση αυτών των ευρύτερων οικονοµικών τους συµφερόντων, η διαφάνεια της ιδιοκτησίας και των µέσων χρηµατοδότησης του τύπου, ως εγγύηση του δικαιώµατος των αναγνωστών να ελέγχουν, στο πλαίσιο των ελεύθερων πληροφοριακών τους επιλογών τον βαθµό αντικειµενικότητας 34 βλ. Χ.Ανθόπουλου, Το δικαίωµα για πλουραλιστική πληροφόρηση, σε: του ιδίου, Νέες διαστάσεις των θεµελιωδών δικαιωµάτων, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα Θεσ/νίκη, 2001. Σελ. 26. 18

19 της έντυπης πληροφόρησης έχει καταστεί πλέον συνταγµατική αναγκαιότητα. Το άρθρο 14 παρ. 9 Συντ., ως εγγύηση αυτοπροστασίας των αναγνωστών του τύπου απέναντι σε µια µεροληπτική πληροφόρηση, εφαρµόζεται αναλογικά και στον τοµές της ραδιοτηλεόρασης, αφού µάλιστα το Σύνταγµα αναγνωρίζει ρητά το δικαίωµα του ραδιοτηλεοπτικού κοινού σε µια αντικειµενική πληροφόρηση (άρθρο 15 παρ. 2 Συντ.) το οποίο προϋποθέτει ως minimum στοιχείο του τη γνώση των ιδιοκτητών χρηµατοδοτών των ραδιοτηλεοπτικών επιχειρήσεων. Η αρχή της πολυφωνίας, η οποία προστίθεται στις εγγυήσεις διαφάνειας του εδαφίου β, εξειδικεύεται, στα επόµενα δύο εδάφια, (γ και δ ) της παραγράφου 9 του άρθρου 14. Με το εδάφιο γ συγκεκριµένα, απαγορεύεται ρητά εκ του Συντάγµατος η συγκέντρωση του ελέγχου περισσότερων µέσων ενηµέρωσης της αυτής (οριζόντια συγκέντρωση) ή άλλης (κάθετη συγκέντρωση) µορφής. Τα όρια της επιτρεπόµενης συγκέντρωσης είναι προφανές ότι έχουν ήδη καθοριστεί µε το νόµο 2328/1995 µε τον οποίο τίθονται όρια τόσο στην οριζόντια όσο και στην κάθετη συγκέντρωση µέσων ενηµέρωσης και έντυπης ραδιοτηλεοπτικής µορφής. 35 Οι ρυθµίσεις αυτές που επεκτάθηκαν και στο πεδίο της ψηφιακής τηλεόρασης µε το νόµο 2644/1998 αποκτούν τώρα ρητά και ειδικά συνταγµατικό έρεισµα, ο ε µεταγενέστερος νοµοθέτης µπορεί να τροποποιήσει ή να συµπληρώσει, όχι όµως να καταργήσει τις νοµοθετικές αυτές εγγυήσεις της πολυφωνίας. Με το εδάφιο δ η συνταγµατική απαγόρευση συγκέντρωσης περισσοτέρων µέσων ενηµέρωσης εξειδικεύεται και συγκεκριµενοποιείται ποσοτικά ως προς τις επιµέρους κατηγορίες των ηλεκτρονικών (και όχι µόνο ραδιοτηλεοπτικών) µέσων ενηµέρωσης. Απαγορεύεται έτσι ρητά εκ του Συντάγµατος η συγκέντρωση περισσότερων του ενός ηλεκτρονικών µέσων ενηµέρωσης της αυτής µορφής (π.χ. ραδιόφωνο ή τηλεόραση ή ηλεκτρονική εφηµερίδα) 36. Είναι προφανές ότι οι απαγορεύσεις, αυτές θεσπίζονται µε βάση ουσιαστικά κριτήρια. Το Σύνταγµα εισάγει έτσι ρητά και ευθέως το κριτήριο του ελέγχου και όχι της ιδιοκτησίας. Συνεπώς, ο έλεγχος µπορεί να είναι είτε άµεσος είτε έµµεσος, σε κάθε ε περίπτωση ισχύει ο επικουρικός κανόνας του εδαφίου ζ για την απαγόρευση 35 Βλ. Χ. Ανθόπουλου, Η τηλεοπτική επιχείρηση µεταξύ πλουραλισµού και ανταγωνισµού, σε: του ίδιου, Νέες διαστάσεις των θεµελιωδών δικαιωµάτων, 2001, σελ. 45 επ., του ίδιου, Οι σχέσεις µεταξύ ραδιοτηλεοπτικών και εκδοτικών επιχειρήσεων, σε: Νέες διαστάσεις, ό.π. σελ. 71 επ. 36 Η αρχή της «µιας άδειας» αποτελεί σταθερό στοιχείο της ελληνικής ραδιοτηλεοπτικής νοµοθεσίας από την πρώτη περίοδο οργάνωσης της µη κρατικής ραδιοφωνίας και τηλεόρασης, βλ. Ευ. Βενιζέλου, Η ραδιοτηλεοπτική έκρηξη. Συνταγµατικά πλαίσια και νοµοθετικές επιλογές, 1989, σελ. 155 επ. 19

20 καταστρατηγήσεων. Η απαγόρευση συγκέντρωσης (του ελέγχου) περισσότερων του ενός ηλεκτρονικών µέσων ενηµέρωσης δεν καταλαµβάνει τα ηλεκτρονικά µέσα ψυχαγωγίας (π.χ. δέσµη ψηφιακών τηλεοπτικών προγραµµάτων χωρίς δελτία ειδήσεων και ενηµερωτικές εκποµπές λόγου) ή τα ηλεκτρονικά µέσα αποθήκευσης πληροφοριών (όπως π.χ. διάφοροι κόµβοι και οι σελίδες του διαδικτύου ή άλλες βάσεις δεδοµένων). Χαρακτηριστικό στοιχείο του µέσου ενηµέρωσης είναι να απευθύνεται σε περισσότερους αποδέκτες και να έχει ύλη ή πρόγραµµα ενηµερωτικού χαρακτήρα. Σε κάθε πάντως περίπτωση, οι έννοιες του «µέσου ενηµέρωσης», του «ελέγχου µέσου ενηµέρωσης», του «ηλεκτρονικού µέσου ενηµέρωσης», κ.ο.κ. ως συνταγµατικές έννοιες είναι ανοικτές στην ερµηνεία ενόψει των πραγµατικών κάθε φορά περιστατικών που θα µεταβάλλονται διαρκώς µέσα από την πρόοδο της τεχνολογίας. Στο πλαίσιο του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. τίθεται το ζήτηµα κατά πόσον το δικαίωµα για πλουραλιστική πληροφόρηση, το οποίο εξυπηρετεί η αρχή της διαφάνειας, υπερέχει έναντι της οικονοµικής ελευθερίας των επιχειρήσεων πληροφόρησης. Κατά πρώτον, η ελευθερία ίδρυσης των επιχειρήσεων περιλαµβάνει δύο θεµελιώδη δικαιώµατα, την ελευθερία χρήσης των µέσων πληροφόρησης, που αποτελεί µια όψη της ελευθερίας έκφρασης και πληροφόρησης (άρθρο 14 παρ. 1 Συντ.) και η ελευθερία της ιδιωτικής οικονοµικής πρωτοβουλίας, που βρίσκει αναφορά στα άρθρα 5 παρ. 1 και 106 παρ. 2 Συντ. Η ελευθερία πρόσβασης στην αγορά της πληροφόρησης, ως εκδήλωση της ελευθερίας της ιδιωτικής οικονοµικής πρωτοβουλίας, υπηρετεί τόσο στον ραδιοτηλεοπτικό τοµέα όπου για την πρόσβαση αυτή απαιτείται προηγούµενη διοικητική άδεια όσο και στον τοµές του τύπου- όπου εκεί κατά ρητή συνταγµατική επιταγή (άρθρο 14 παρ. 2 Συντ.) η πρόσβαση είναι απολύτως ελεύθερη- όχι µόνο για την ελευθερία αλλά και τον πλουραλισµό της πληροφόρησης. Β. Την αντίληψη αυτή της πολυφωνίας ως πλουραλισµού των πηγών πληροφόρησης έχει αναγάγει σε κανόνα του ισχύοντος θετικού δικαίου και το Ευρωπαϊκό ικαστήριο των ικαιωµάτων του Ανθρώπου. Στην απόφαση που εξέδωσε στις 24/11/1993 στην υπόθεση Infrormationsverein Lentia et al. κατά Αυστρίας, το ικαστήριο του Στρασβούργου αποφάνθη ότι το κρατικό ραδιοτηλεοπτικό µονοπώλιο αντίκειται προς τις εγγυήσεις της ελευθερίας, της έκφρασης του άρθρου 10 της ΕΣ Α, οι οποίες προϋποθέτουν πλείονες πηγές πληροφόρησης. Η απαγόρευση της ιδιωτικής ραδιοτηλεόρασης είναι δυσανάλογη και µη αναγκαία σε µια δηµοκρατική κοινωνία αφού, µε την ανάπτυξη της τεχνολογίας δεν τίθεται πλέον ζήτηµα σπανίως των διαθέσιµων συχνοτήτων!. Όσον αφορά το επιχείρηµα της καθ ης κυβέρνησης ότι η αγορά της Αυστρίας ήταν µικρή και δεν µπορούσε να «αντέξει» πλείονες 20

21 οικονοµικά βιώσιµους ιδιωτικούς ραδιοτηλεοπτικούς σταθµούς, η απάντηση του ικαστηρίου ήταν σαφής: «[.] Η εµπειρία αρκετών ευρωπαϊκών κρατών, συγκρίσιµου µεγέθους µε την Αυστρία, δείχνει ότι οι φόβοι που διατυπώθηκαν δεν ευσταθούν, µια και µπορεί να συνυπάρξουν δηµόσιοι και ιδιωτικοί σταθµοί, σε ποικίλα οργανωτικά σχήµατα, µε ταυτόχρονη εισαγωγή µέτρων για την αποτροπή της δηµιουργίας ιδιωτικών µονοπωλιακών καταστάσεων». 37 Εν όψει του ερµηνευτικού αυτού δεδικασµένου και της υπερνοµοθετικής ισχύος της ΕΣ Α (άρθρο 28 παρ. 1 Συντ.) είναι βέβαιο ότι η επί του θέµατος (αντίθετη) παλαιότερη νοµολογία του ΣτΕ δεν ισχύει πλέον. 38 Παρά το φαινόµενο της «ανταγωνιστικής µίµησης» µεταξύ των ιδιωτικών ραδιοτηλεοπτικών σταθµών, που οδηγεί συχνά σε ένα βαθµό οµοιοµορφίας των περιεχοµένων κυρίως των τηλεοπτικών προγραµµάτων των µεγάλων ιδιωτικών τηλεοπτικών σταθµών- κανείς δεν µπορεί να αµφισβητήσει ότι η παρουσία της ιδιωτικής ραδιοτηλεόρασης στο επικοινωνιακό σύστηµα είχε ως επακόλουθο την αύξηση της ελευθερίας των πληροφοριακών επιλογών των πολιτών. Το προφανές αυτό δεδοµένο επιβεβαιώνει ότι αρχικά τουλάχιστον το δικαίωµα της οικονοµικής ελευθερίας του τόπου και της ραδιοτηλεόρασης και το δικαίωµα των πολιτών για πληροφόρηση δεν είναι ανταγωνιστικά αλλά συµπληρωµατικά µεταξύ τους. Εντούτοις ο πλουραλισµός της πληροφόρησης µονολότι τροφοδοτείται από την οικονοµική ελευθερία, ταυτόχρονα απειλείται και από αυτή. Αυτό συµβαίνει όταν η άσκηση της οικονοµικής ελευθερίας οδηγεί σε καταστάσεις συγκέντρωσης στον τοµέα του τύπου και της ραδιοτηλεόρασης ή διαπλεκόµενης ιδιοκτησίας µεταξύ εκδοτικών και ραδιοτηλεοπτικών επιχειρήσεων, που αποκλείουν τον πλουραλισµό των πληροφοριακών πηγών και την ελεύθερη πρόσβαση σε αυτές. Σε µια τέτοια κατάσταση αµοιβαίας σύγκρουσης, τα δύο συγκρουόµενα µεταξύ τους µεγέθη για τα οποία γίνεται εδώ λόγος δεν έχουν το ίδιο συνταγµατικό βάρος. Όπως και σε κάθε άλλη περίπτωση σύγκρουσης µεταξύ θεµελιωδών δικαιωµάτων είναι αναγκαία η εναρµόνιση τους, ωστόσο, στην προκειµένη περίπτωση, η εναρµόνιση αυτή στο επίπεδο 37 Βλ. Στε Ολ. 5040/1987, η οποία είχε κρίνει ότι το Σύνταγµα δεν παίρνει εν προκειµένω θέση (είναι δηλαδή κανονιστικά «οιονεί» ουδέτερο) και ότι εναπόκειται στον κοινό νοµοθέτη να επιλέξει καθεστώς είτε δηµοσίου µονοπωλίου είτε ιδιωτικής ραδιοτηλεόρασης είτε µικτό. 38 Εν σχέσει µε την παλαιά διατύπωση της παρ. 9 του άρθρου 14, η νέα εκδοχή του ίδιου κανόνα (α) επεκτείνει τη ρύθµιση σε όλα τα µέσα ενηµέρωσης (β) θέτει υποχρεωτικό και όχι δυνητικό κανόνα (γ) αναφέρεται πέραν των «µέσων χρηµατοδότησης» και στο ιδιοκτησιακό καθεστώς» και την «οικονοµική κατάσταση» των µέσων ενηµέρωσης, που θα πρέπει πλέον να γίνονται γνωστά. 21