Συνοπτική παρουσίαση

Transcript

1 Αξιολόγηση των µέτρων υπέρ των εξόχως απόκεντρων περιφερειών (POSEI) και των µικρών νησιών του Αιγαίου στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής Σύµβαση αριθ. 30-CE /0094 Συνοπτική παρουσίαση

2 Η εν λόγω συνοπτική παρουσίαση παρουσιάζεται από το γραφείο µελετών 64 chemin del prat Auzeville FRANCE Τηλ. : Φαξ : Mail : oreade-breche@oreade-breche.fr Οι εταίροι εµπειρογνώµονες είναι: Ο κ. Λεωνίδας Νικολάου: Ελλάδα Ο κ. Pedro Serrano (Agroges): Πορτογαλία Ο κ. Ignacio De Los Rios (UPM): Ισπανία Η µελέτη αυτή, η οποία χρηµατοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπονήθηκε από την Oréade Brèche. Οι αναλύσεις, οι απόψεις και τα συµπεράσµατα που παρουσιάζονται στην παρούσα µελέτη δεσµεύουν µόνο τους συντάκτες και δεν αντικατοπτρίζουν κατ ανάγκη τις θέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

3 1. ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ Οι επτά εξόχως απόκεντρες περιφέρειες 1 (ΕΑΠ) και τα µικρά νησιά του Αιγαίου (ΜΝΑ) παρουσιάζουν ιδιαίτερα χαρακτηριστικά σε σχέση µε την Ευρωπαϊκή Ένωση (αποµακρυσµένος και νησιωτικός χαρακτήρας, µικρό µέγεθος, κλίµα, κλπ), στοιχεία που αποτέλεσαν αιτίες κοινωνικοοικονοµικών δυσχερειών οι οποίες δικαιολόγησαν από το 1991 την εκπόνηση των προγραµµάτων ειδικών µέτρων λόγω του αποµακρυσµένου και νησιωτικού χαρακτήρα (POSEI) για τις εξόχως απόκεντρες περιφέρειες και το 1993 την εκπόνηση προγράµµατος για τα µικρά νησιά του Αιγαίου. Η αξιολόγηση αφορά την εφαρµογή δύο σηµαντικών µέσων των προγραµµάτων: του ειδικού καθεστώτος εφοδιασµού (ΕΚΕ) και των µέτρων για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων (ΜΣΤΓΠ) µετά τη µεταρρύθµιση του 2006 (κανονισµοί (ΕΚ) αριθ. 247/2006 του Συµβουλίου για τις ΕΑΠ και (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 για τα ΜΝΑ). Για αναλυτικούς λόγους καλύφθηκε επίσης η περίοδος 2001 έως Η αξιολόγηση έλαβε επίσης υπόψη τις ΚΟΑ ζάχαρης, µπανάνας, το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης και τον κανονισµό για την αγροτική ανάπτυξη (ΚΑΑ). Η αξιολόγηση καλύπτει διαδοχικά: - τις επιπτώσεις του ειδικού καθεστώτος εφοδιασµού στον εφοδιασµό και στην αντιστάθµιση του επιπλέον κόστους (ερώτηση αξιολόγησης (ΕΑ) 1), την επίδραση της διάταξης «εισαγωγή µε απαλλαγή από δασµούς» του ειδικού καθεστώτος εφοδιασµού (ΕΑ5), και στη συνέχεια τη µεταβίβαση των πλεονεκτηµάτων του ειδικού καθεστώτος εφοδιασµού στον τελικό χρήστη (ΕΑ6) - τις επιπτώσεις των µέτρων για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων στην ανταγωνιστικότητα της παραγωγής (ΕΑ2) και στο εισόδηµα των παραγωγών (ΕΑ4) - τη συνοχή των µέτρων του ειδικού καθεστώτος εφοδιασµού και των µέτρων στήριξης των τοπικών γεωργικών προϊόντων (ΕΑ3), τη συµπληρωµατικότητά τους στα άλλα µέσα (ΕΑ7) και τις επιπτώσεις στην ανάπτυξη και τη διαφοροποίηση στις αγροτικές περιφέρειες (ΕΑ8) - τον διοικητικό φόρτο (ΕΑ9, 10 και 11). Οι µεγαλύτερες δυσκολίες αφορούσαν τη συλλογή δεδοµένων, το µικρό χρονικό διάστηµα από τη µεταρρύθµιση και το γεγονός ότι οι εν λόγω 8 περιπτωσιολογικές µελέτες εκπονήθηκαν µόνο στους κύριους τοµείς και δεν ήταν εξαντλητικές. Η συνοπτική αυτή παρουσίαση αποτελεί µόνο επισκόπηση του συνόλου των συµπερασµάτων, δεν καλύπτει λεπτοµερώς τα συµπεράσµατα της αξιολόγησης για κάθε µέσο και περιοχή που αποτέλεσαν αντικείµενο της µελέτης. Κατά συνέπεια, συνιστάται στους αναγνώστες να διαβάσουν τη συνοπτική παρουσίαση της έκθεσης και την έκθεση. 2. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΤΟΥ ΕΚΕ 2.1. ΕΦΟ ΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΚΑΛΥΨΗ ΤΟΥ ΕΠΙΠΛΕΟΝ ΚΟΣΤΟΥΣ Το ειδικό καθεστώς εφοδιασµού πρέπει να διασφαλίζει τον εφοδιασµό µε γεωργικά προϊόντα και γεωργικές εισροές, συµβάλλοντας στο µετριασµό του επιπλέον κόστους που συνδέεται µε τον αποµακρυσµένο, τον νησιωτικό και τον εξόχως απόκεντρο χαρακτήρα των ΕΑΠ. Στο πλαίσιο του εν λόγω καθεστώτος χορηγείται ενίσχυση ανά τόνο για τα προϊόντα που εισάγονται από την ΕΕ, και αποκλειστικά στις ΕΑΠ, µε απαλλαγή από εισαγωγικούς δασµούς. Επιπτώσεις στον εφοδιασµό: προτεραιότητες των κρατών µελών, οι οποίες οφείλονται στις δηµοσιονοµικές επιταγές του ειδικού καθεστώτος εφοδιασµού, είναι στα υπερπόντια διαµερίσµατα και στις Αζόρες οι ανάγκες της κτηνοτροφίας και των βιοµηχανιών του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής στα Κανάρια Νησιά και στη Μαδέρα είναι επίσης οι ανάγκες άµεσης κατανάλωσης. Οι ποσότητες που απολαύουν του ειδικού 1 Κανάρια νησιά (Ισπανία), Αζόρες και Μαδέρα (Πορτογαλία), Γουαδελούπη, Γουιάνα, Μαρτινίκα και Ρεϋνιόν (4 υπερπόντια διαµερίσµατα) 1

4 καθεστώτος εφοδιασµού ποικίλλουν από τόνους στα Κανάρια Νησιά έως τόνους στη Γουιάνα. Στη Ρεϋνιόν, τη Γουιάνα και τη Μαρτινίκα οι ποσότητες έχουν αυξηθεί, στη Γουαδελούπη, στα Κανάρια Νησιά, και στις Αζόρες έχουν µείνει σταθερές και στη Μαδέρα έχουν µειωθεί (-15%). Το ποσοστό χρησιµοποίησης είναι υψηλό (>74%). Το ποσοστό κάλυψης των αναγκών των ΕΑΠ είναι υψηλό µόνο για τα σιτηρά και τις ζωοτροφές (µεταξύ 66 και 84% σύµφωνα µε τις ΕΑΠ) είναι χαµηλό για τις βιοµηχανίες του κλάδου των γεωργικών προϊόντων διατροφής και την ανθρώπινη κατανάλωση, εκτός από την περίπτωση της αλευροποιίας και στα Κανάρια Νησιά του κρέατος και των ελαίων (>69%). Στις Αζόρες και στη Μαδέρα δεν κατέστη δυνατό να γίνει ο υπολογισµός, δεδοµένου ότι δεν υπήρχε παρακολούθηση των προϊόντων που εισήχθησαν από την ΕΕ. Το ειδικό καθεστώς εφοδιασµού διαδραµατίζει ρόλο εγγυητή εφοδιασµού των ΕΑΠ βοηθώντας στη σύσταση αποθεµάτων, ρόλο που ενισχύεται όταν τα προϊόντα του καθεστώτος ειδικού εφοδιασµού προορίζονται για τη γεωργία ή τις βιοµηχανίες του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής. Εισαγωγές µε απαλλαγή από δασµούς: οι ποσότητες ΕΚΕ που εισάγονται µε απαλλαγή από δασµούς είναι µικρές (µετά τη µεταρρύθµιση από 0 έως 21% των ποσοτήτων ΕΚΕ, σύµφωνα µε τις ΕΑΠ). Η µέθοδος αυτή είναι ωστόσο ενδιαφέρουσα διότι δεν περιορίζεται από προϋπολογισµό. Επιπτώσεις στην αντιστάθµιση του επιπλέον κόστους: πρόκειται για πρόσθετα κόστη που αφορούν τις µεταφορές και την αποθήκευση, τα οποία µπορούν να µετρηθούν και να ελεγχθούν καθώς επίσης για βιοµηχανικό επιπλέον κόστος του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής το οποίο είναι δύσκολο να εκτιµηθεί. Μετά τη µεταρρύθµιση, οι ΕΑΠ εφήρµοσαν διάφορες µεθόδους για τη µέτρησή του, οι οποίες όµως παρουσίασαν αδυναµίες στα Κανάρια Νησιά και στη Μαδέρα. Ορισµένες ενισχύσεις ΕΚΕ υπερεκτιµήθηκαν (ενίσχυση για άµεση κατανάλωση στα Κανάρια Νησιά και ορισµένα προϊόντα στη Μαδέρα), άλλες έχουν υπολογιστεί ορθά (στις Αζόρες, για τα σιτηρά), άλλες είναι χαµηλότερες από το επιπλέον κόστος (στη Μαδέρα για τα σιτηρά για τον κλάδο γεωργικών προϊόντων διατροφής και στα υπερπόντια διαµερίσµατα για τα σιτηρά, το κύριο στηριζόµενο προϊόν, για τα οποία οι ενισχύσεις είναι χαµηλότερες από το κόστος µεταφοράς και εκφόρτωσης αλλά πρόσθετα εθνικά µέτρα καλύπτουν το βιοµηχανικό επιπλέον κόστος). Τέλος, τα επιπλέον κόστη έχουν ισχυρές διακυµάνσεις ενώ οι ενισχύσεις ΕΚΕ είναι σταθερές, και συνεπώς η αντιστάθµιση του επιπλέον κόστους ποικίλλει σε µεγάλο βαθµό. ιατάραξη του περιφερειακού εµπορίου: τα προϊόντα ΕΚΕ µπορούν να επαναποστέλλονται υπό ακριβείς όρους. Οι επαναποστολές αυτές δεν δηµιουργούν κίνδυνο διατάραξης των συναλλαγών, δεδοµένου ότι οι ροές είναι περιορισµένες. Επιπτώσεις στον ανεφοδιασµό: δεδοµένου ότι η κτηνοτροφία αποτελεί προτεραιότητα, το ειδικό καθεστώς εφοδιασµού επιτρέπει τον εφοδιασµό των µικρών νησιών του Αιγαίου σε ζωοτροφές αλλά επίσης και σε σιτηρά και άλευρα για ανθρώπινη διατροφή. Τα νησιά διακρίνονται σε 2 οµάδες (Α, Β) σύµφωνα µε το βαθµό αποµόνωσής τους. Μετά τη µεταρρύθµιση, οι προβλέψεις ισολογισµού των ποσοτήτων ΕΚΕ µειώθηκαν (µείωση 41% για την οµάδα A και -15% για την οµάδα B), προκαλώντας µείωση των ποσοτήτων που είναι επιλέξιµες για ενίσχυση. Μερίδιο των ποσοτήτων που είναι επιλέξιµες για το ΕΚΕ συνεπώς δεν χρησιµοποιήθηκε ενώ το ΕΚΕ καλύπτει µόνο εν µέρει τις ανάγκες των µικρών νησιών του Αιγαίου. Επιπτώσεις στην αντιστάθµιση του επιπλέον κόστους: ανάλογα µε τα χαρακτηριστικά τους, τα πρόσθετα κόστη που προέκυψαν ποικίλουν από νησί σε νησί καθώς και ο βαθµός αντιστάθµισής τους από τις ενισχύσεις. Στην οµάδα Α, οι ενισχύσεις (αλεύρι και ζωοτροφές) καλύπτουν πάνω από το 100% του κόστους µεταφοράς. Στην οµάδα Β, καλύπτουν περίπου ~100% για τα νησιά που είναι λιγότερο αποµακρυσµένα από τους λιµένες ή χωρίς διπλό νησιωτικό χαρακτήρα, αλλά λιγότερο από 50% στις άλλες περιπτώσεις. Σε όλα τα µικρά νησιά του Αιγαίου οι ενισχύσεις είναι ιδιαίτερα ανεπαρκείς για τη χορτονοµή. ιατάραξη του περιφερειακού εµπορίου: δεν υπάρχει επαναποστολή αλλά είναι δύσκολο να επαληθευτεί µε την παρακολούθηση ΜΕΤΑΒΙΒΑΣΗ ΤΟΥ ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΟΣ ΤΟΥ ΕΚΕ ΣΤΟΝ ΤΕΛΙΚΟ ΧΡΗΣΤΗ Το πλεονέκτηµα του ΕΚΕ πρέπει να µεταβιβάζεται από τον άµεσο δικαιούχο στον τελικό χρήση και να συµβάλλει στη µείωση των τιµών και στην οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη. 2

5 Οι τιµές για τον τελικό χρήση δεν είναι πάντοτε στο ίδιο επίπεδο µε τις τιµές των αντίστοιχων προϊόντων των µητροπόλεων, δεδοµένου ότι οι ενισχύσεις αντισταθµίζουν εν µέρει το επιπλέον κόστος και τα πλεονεκτήµατα δεν µεταβιβάζονται πάντοτε. Τα πλεονεκτήµατα ΕΚΕ φαίνεται ότι έχουν µεταβιβαστεί για τις ζωοτροφές στις Αζόρες και στη Ρεϋνιόν αλλά όχι στη Γουιάνα και στη Μαδέρα. Φαίνεται επίσης ότι έχουν µεταβιβαστεί ορθά για το αλεύρι (σιτηρά) στη Μαδέρα και στα υπερπόντια διαµερίσµατα. Στις άλλες περιπτώσεις δεν είναι δυνατόν να συναχθεί συµπέρασµα. Για την άµεση κατανάλωση, είναι δυσκολότερο να διασφαλιστεί η µεταβίβαση του πλεονεκτήµατος (µεγάλος αριθµός µεσαζόντων). Στη Μαδέρα, τα πλεονεκτήµατα φαίνεται ότι έχουν µεταβιβαστεί ορθά µόνο σε ορισµένες περιπτώσεις και στα Κανάρια Νησιά η µεταβίβαση από το 2008 φαίνεται ότι έχει γίνει εν µέρει. Το ΕΚΕ συµβάλλει στην ανάπτυξη και τη βιωσιµότητα των βιοµηχανιών του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής, γεγονός που είναι ουσιαστικό για τις ΕΑΠ, δεδοµένου ότι οι βιοµηχανίες του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής δηµιουργούν θέσεις απασχόλησης, καθιστούν δυνατή τη δηµιουργία ανταγωνισµού σε σχέση µε τις άµεσες εισαγωγές, συµβάλλοντας στην πτώση των τιµών και διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο στην εγγύηση του εφοδιασµού των ΕΑΠ. Το ΕΚΕ µειώνει επίσης κατά µερικές ποσοστιαίες µονάδες το συνολικό κόστος της κτηνοτροφίας. Με την επιβολή, κατά τη µεταρρύθµιση, τιµολόγησης την ηµεροµηνία της συναλλαγής και διασφαλίζοντας ότι ο δικαιούχος είναι ο αγοραστής, η Ελλάδα έχει διασφαλίσει µια καλύτερη µεταβίβαση των ενισχύσεων του ΕΚΕ προς τον τελικό χρήστη για τις ζωοτροφές και τα σιτηρά (αλεύρι). Όπως ακριβώς η αντιστάθµιση του επιπλέον κόστους είναι ιδιαίτερα άνιση ανάλογα µε τα µικρά νησιά του Αιγαίου έτσι και ο αντίκτυπος στις τιµές είναι επίσης άνισος. Το ΕΚΕ διατηρεί την αποδοτικότητα της κτηνοτροφίας (µείωση του συνολικού κόστους κατά 8% για τα νησιά που βρίσκονται κοντά στο ηπειρωτικό µέρος και 4% για τα αποµακρυσµένα νησιά). Οι επιπτώσεις στη διατήρηση του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής είναι περιορισµένες. 3. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΤΩΝ ΜΣΤΓΠ 3.1. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΤΙΚΟΤΗΤΑ Τα προγράµµατα POSEI έχουν ενσωµατώσει νέους τοµείς (κτηνοτροφία, µπανάνα, ζάχαρη, κρασί, ρύζι) και έχουν καταστεί στις εξόχως απόκεντρες περιφέρειες το αντίστοιχο του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ. Στα µικρά νησιά του Αιγαίου, οι ενισχύσεις είναι συµπληρωµατικές του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης (ΚΕΕ). Τα µέσα των POSEI είναι εκείνα τα οποία χρησιµοποιήθηκαν όταν η ΕΕ θέλησε να αναπτύξει τη γεωργία της. Αποτελούν µέρος των προγραµµάτων αυτών, των οποίων ρητός στόχος είναι να διασφαλιστεί η συνέχιση και η ανάπτυξη των γεωργικών δραστηριοτήτων, που αποτελούν πυλώνα των οικονοµιών των εξόχως απόκεντρων περιφερειών, ενώ επιδιώκεται σιωπηρά η αύξηση του αυτοεφοδιασµού. Από τους 24 τοµείς οι οποίοι απετέλεσαν αντικείµενο µελέτης, σε 16 η ανταγωνιστικότητα βελτιώθηκε σε µεγάλο βαθµό ή βελτιώθηκε (67%). Τα µέτρα για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων είναι αποτελεσµατικά για να: - διατηρηθούν (αναπτυχθούν) οι τοπικές παραγωγές - βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητά τους (κυρίως η αποδοτικότητα και σε µικρότερο βαθµό οι αποδόσεις, η ποιότητα και η τιµή) - βελτιωθεί η διάρθρωση των τοµέων. Η αποτελεσµατικότητά τους είναι µικρότερη στη διατήρηση των µεριδίων αγοράς, των οποίων η ανάπτυξη εξαρτάται από τον ανταγωνισµό των εξωτερικών αγορών και των δυσχερών τοπικών συνθηκών. Τα καλύτερα αποτελέσµατα από τη στήριξη αυτή επιδεικνύουν οι ακόλουθοι τοµείς που αποτέλεσαν αντικείµενο µελέτης: - ο τοµέας της µπανάνας και της ζάχαρης, οι οποίοι έλαβαν µεγαλύτερες ενισχύσεις, αλλά είχαν καλά αποτελέσµατα, 3

6 - η εκτροφή βοοειδών για κρέας και γάλα, αλλά σε µικρότερο βαθµό. Ο τοµέας των οπωροκηπευτικών έχει επιδείξει λιγότερο καλά αποτελέσµατα τα οποία εξηγούνται από τη χαµηλή κινητοποίηση των ενισχύσεων, το σχετικά χαµηλό επίπεδό τους, και τις δυσχέρειες ορισµένων τοµέων εξαγωγής (ντοµάτες στα Κανάρια Νησιά και ανανάς στις Αζόρες). Τέλος, λόγω των µειονεκτηµάτων των εξόχως απόκεντρων περιφερειών, ορισµένες γεωργικές δραστηριότητες οι οποίες αποτέλεσαν αντικείµενο µελέτης δεν είναι (ή είναι ελάχιστα) προσοδοφόρες χωρίς τη χορήγηση ενίσχυσης, ιδίως οι εξαγωγικές δραστηριότητες. Αυτό εκφράζεται, όσον αφορά τους εν λόγω κλάδους (κυρίως για την µπανάνα και τη ζάχαρη) σε πολύ µεγαλύτερα κονδύλια σε σχέση µε άλλους κλάδους. Σχετικά µε αυτό, τα κράτη µέλη πρέπει να εκπονήσουν µια µακροπρόθεσµη µελέτη για την δηµοσιονοµική κατανοµή µεταξύ των τοµέων, την καταλληλότητα της ενίσχυσης όσον αφορά τα διακυβευόµενα των τοµέων και τη δίκαιη προσαρµογή της ενίσχυσης στις ανάγκες. Η µελέτη αυτή πρέπει να εκπονηθεί σε ένα πλαίσιο στο οποίο οι προϋπολογισµοί των προγραµµάτων POSEI είναι σταθεροί, αλλά τα περισσότερα κονδύλια έχουν εξαντληθεί ή έχουν αποτελέσει αντικείµενο υπέρβασης (π.χ.: τοµέας βοοειδών, οπωροκηπευτικά) και όπου οι κλάδοι αυτοί χρειάζονται σαφή σχέδια. Η µεταφορά προϋπολογισµών από ένα τοµέα σε άλλον πρέπει συνεπώς να αποτελέσει αντικείµενο µελέτης, αλλά µπορεί κατά τη γνώµη µας να ανταποκρίνεται µόνο εν µέρει στις άµεσες ανάγκες των αναπτυσσόµενων τοµέων (οπωροκηπευτικά, κτηνοτροφία). Τα µέτρα για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων βελτιώνουν κυρίως την αποδοτικότητα της παραγωγής και ελάχιστα τους άλλους παράγοντες που απετέλεσαν αντικείµενο της µελέτης (ποιότητα, τιµή, διάρθρωση κλπ). Σε ένα πλαίσιο όπου οι οικονοµικές δυνατότητες είναι σπάνιες και οι γεωργικές εκµεταλλεύσεις πολύ µικρές, το αποτέλεσµα αυτό είναι ουσιαστικό αλλά µπορεί επίσης να δικαιολογήσει απλούστευση των µέσων ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΣΤΟ ΕΙΣΟ ΗΜΑ ΤΩΝ ΠΑΡΑΓΩΓΩΝ ΚΑΙ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΕΝ ΕΧΟΜΕΝΟΥ ΕΚΕ Η µελέτη της αποδοτικότητας και των εισοδηµάτων είναι δύσκολη λόγω της έλλειψης αξιόπιστων δηµόσιων λογιστικών στοιχείων. Στους περισσότερους τοµείς που αποτέλεσαν αντικείµενο µελέτης, τα µέτρα για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων διαδραµατίζουν ουσιαστικό ρόλο επιτρέποντας να διατηρηθεί το οικογενειακό γεωργικό εισόδηµα. Ο ρόλος αυτός είναι αυξηµένος µετά τη µεταρρύθµιση, αλλά ποικίλλει σε µεγάλο βαθµό:. για τους τοµείς του ζαχαρότευτλου, της µπανάνας, του βοείου κρέατος και του γάλακτος στα υπερπόντια διαµερίσµατα και του βοείου κρέατος στις Αζόρες, το οικογενειακό εισόδηµα χωρίς τη χορήγηση ενίσχυσης είναι αρνητικό και συνίσταται στα µέτρα για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων,. για τους άλλους τοµείς των οποίων τα εισοδήµατα χωρίς τη χορήγηση ενίσχυσης είναι θετικά, τα µέτρα για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων παρέχουν συµπλήρωµα του οικογενειακού εισοδήµατος πάνω από 50% (µπανάνα στα Κανάρια Νησιά) ή λιγότερο (τοµάτες στα Κανάρια Νησιά, γάλα βοοειδών στις Αζόρες, όλοι οι τοµείς στη Μαδέρα). Συνεπώς, µόνο ορισµένοι τοµείς που αποτέλεσαν αντικείµενο µελέτης έχουν θετική αποδοτικότητα χωρίς ενισχύσεις στο πλαίσιο των προγραµµάτων POSEI. Η αποσύνδεση των ενισχύσεων θα προκαλούσε συνεπώς µείωση της παραγωγής και περιθωριακό αναπροσανατολισµό προς τις λιγότερο προσοδοφόρες παραγωγές, εντός του ορίου της ικανότητας απορρόφησης της αγοράς. Αυτό θα µείωνε το αυτοεφοδιασµό, την βιωσιµότητα των βιοµηχανιών του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής, θα χάνονταν θέσεις απασχόλησης και θα υπήρχε µεγαλύτερη εξάρτηση από τις εξωτερικές αγορές. Σε πολλούς τοµείς (µεταξύ των οποίων στον τοµέα της ελιάς) οι ενισχύσεις στα µικρά νησιά του Αιγαίου συµβάλλουν σε µεγάλο βαθµό στο εισόδηµα των παραγωγών. Η πλήρης αποσύνδεση (χωρίς την προϋπόθεση να διατηρηθούν οι ελαιώνες όπως στην περίπτωση των εξόχως απόκεντρων περιφερειών), θα οδηγούσε σε εγκατάλειψη της ελαιοκαλλιέργειας. 4. ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΜΕΤΑΞΥ ΤΩΝ ΜΕΣΩΝ 4

7 Στα προγράµµατα POSEI υπάρχουν ελάχιστες εσωτερικές ασυνέπειες, εκτός από τα Κανάρια Νησιά και τη Μαδέρα όπου ορισµένα προϊόντα τα οποία επωφελούνται από το ΕΚΕ ανταγωνίζονται τοπικές παραγωγές που στηρίζονται από τα µέτρα για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων. Συχνότερα υπάρχουν ισχυρές συνέργειες, ιδίως στον τοµέα της κτηνοτροφίας. Οι χρηµατοδοτήσεις στο πλαίσιο των προγραµµάτων POSEI είναι σηµαντικά υψηλότερες από εκείνες στο πλαίσιο του κανονισµού για την προώθηση της ανάπτυξης της υπαίθρου, του ETΠA για τις εξόχως απόκεντρες περιφέρειες, των ΚΟΑ και των εθνικών µέτρων για τη στήριξη της γεωργίας. Μεταξύ των προγραµµάτων POSEI τα οποία στηρίζουν την αποδοτικότητα των δραστηριοτήτων και του κανονισµού για την προώθηση της ανάπτυξης της υπαίθρου στο πλαίσιο του οποίου χρηµατοδοτούνται οι επενδύσεις, δεν διαπιστώθηκε αξιοσηµείωτη ασυνέπεια. Το ETΠA θα µπορούσε να χρηµατοδοτεί το κόστος µεταφοράς γεωργικών εισροών που δεν εµπίπτει στο παράρτηµα 1 της συνθήκης ΕΚ. Τα εθνικά µέτρα είναι συχνά συµπληρωµατικά των προγραµµάτων POSEI. Στο πρόγραµµα για τα µικρά νησιά του Αιγαίου δεν υπάρχει εσωτερική ασυνέπεια και οι εθνικές ενισχύσεις και οι ΚΟΑ είναι συµπληρωµατικές στο πρόγραµµα αυτό. 5. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΣΤΗ ΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΑΓΡΟΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Τα προγράµµατα POSEI σπανίως έχουν σχεδιαστεί για την προώθηση της διαφοροποίησης των εισοδηµάτων και προτρέπουν έµµεσα στην εξειδίκευση, µέσω του στόχου της ανάπτυξης της τοπικής παραγωγής. Εντούτοις, πολλοί άλλοι παράγοντες ευνοούν αυτή τη διαφοροποίηση, ιδίως τα προγράµµατα του κανονισµού για την προώθηση της ανάπτυξης της υπαίθρου. Ο αριθµός των θέσεων εργασίας στον γεωργικό τοµέα και στις βιοµηχανίες του κλάδου παραγωγής γεωργικών προϊόντων διατροφής στις εξόχως απόκεντρες περιφέρειες µειώνεται, αλλά τα προγράµµατα POSEI έχουν συνεισφέρει σηµαντικά στην επιβράδυνση αυτής της διαδικασίας. Όσον αφορά το περιβάλλον, η πολλαπλή συµµόρφωση επιβάλλει στους παραγωγούς που δικαιούνται χρηµατοδότησης στο πλαίσιο των προγραµµάτων POSEI να τηρούν τους ελάχιστους περιβαλλοντικούς κανόνες (π.χ.: πρότυπα καλής γεωργικής και περιβαλλοντικής κατάστασης (ΚΓΠΚ)). Στηρίζοντας τις τοπικές παραγωγές, τα µέτρα συνέβαλαν στη διατήρηση των σχετικών θέσεων εργασίας στις ζώνες όπου η γεωργία αντιπροσωπεύει περίπου το ¼ του συνόλου των θέσεων εργασίας. 6. ΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ ΦΟΡΤΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ Με τη µεταρρύθµιση ανατέθηκε στα κράτη µέλη η ευθύνη να καθορίσουν τα προγράµµατα, προσαρµόζοντάς τα στα πλαίσια των εξόχως απόκεντρων περιφερειών και των µικρών νησιών του Αιγαίου. Εν γένει: - τα προγράµµατα αποτέλεσαν συνέχεια των προηγουµένων, - η προσέγγιση ανά προγραµµατισµό παρέχει ευελιξία η οποία επιτρέπει στα κράτη µέλη να προσαρµόσουν σταδιακά τα µέτρα στις ανάγκες, εντός των δηµοσιονοµικών ορίων. Οι προϋπολογισµοί των µέτρων για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων οι οποίοι παρουσίαζαν σταθερή αύξηση πριν από τη µεταρρύθµιση αυξήθηκαν σηµαντικά µετά από αυτή λόγω της εισαγωγής των τοµέων της κτηνοτροφίας, της ζάχαρης και της µπανάνας στα προγράµµατα POSEI. Ο προϋπολογισµός ΕΚΕ παρέµεινε αρκετά σταθερός. Τα ποσοστά εκτέλεσης είναι πολύ υψηλά. Οι σχετικές διοικητικές δαπάνες, δηλαδή ο συνολικός προϋπολογισµός διαιρούµενος δια του αριθµού των εργαζοµένων µειώθηκε µετά τη µεταρρύθµιση. Ωστόσο, η προσέγγιση ανά προγραµµατισµό µαζί µε την 5

8 ενσωµάτωση νέων τοµέων συνέβαλαν σε αύξηση του φόρτου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των κρατών µελών. Τα πορτογαλικά εδάφη διαθέτουν 1,7 ΙΠΑ 2 /εκατ. ευρώ λόγω υψηλού επιπέδου στήριξης που παρέχεται στους δικαιούχους. Η δαπάνη αυτή ανέρχεται σε 0,2 ΙΠΑ/εκατ. ευρώ στα υπερπόντια διαµερίσµατα, όπου πολλές ενισχύσεις εκταµιεύονται µέσω φορέων όπως οι επαγγελµατικές οργανώσεις ή οι µεταποιητές, µειώνοντας τον αριθµό των φακέλων που πρέπει να διαχειρίζονται οι αρχές. Στα Κανάρια Νησιά η σχέση είναι 0,9 ΙΠΑ/εκατ. ευρώ. Ορισµένες βελτιώσεις των µέσων είναι ακόµη δυνατές (βλ. συστάσεις). Το ποσοστό χρησιµοποίησης των προϋπολογισµών που προορίζονται για τα µέτρα στήριξης των τοπικών γεωργικών προϊόντων είναι σηµαντικό ανήλθε στο 81% το 2008 και για το ΕΚΕ στο 92,40%. Ο διοικητικός φόρτος ανέρχεται σε 0,88 ΙΠΑ/εκατ. ευρώ για τα µέτρα στήριξης των τοπικών γεωργικών προϊόντων αλλά σε 6,9 ΙΠΑ/εκατ. ευρώ για το ΕΚΕ λόγω του πολύ µεγάλου αριθµού αιτήσεων ενίσχυσης. Για τα µέτρα στήριξης των τοπικών γεωργικών προϊόντων και το ΕΚΕ το βασικό πρόβληµα είναι η δυσκολία διενέργειας των ελέγχων. 7. ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ Πολλές συστάσεις προτάθηκαν, οι κυριότερες εκ των οποίων παρατίθενται κατωτέρω. ΕΚΕ: αξίζει να διατηρηθεί, αλλά θα πρέπει: - να δοθεί προτεραιότητα στις γεωργικές εισροές και στα προϊόντα που προορίζονται για τις βιοµηχανίες του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής - στα Κανάρια Νησιά και στη Μαδέρα να µειωθεί το επίπεδο ενίσχυσης και ο αριθµός των προϊόντων ΕΚΕ τα οποία βρίσκονται σε ανταγωνισµό µε τα τοπικά προϊόντα - να µειωθούν σταδιακά οι υπερεκτιµώµενες ενισχύσεις - να απλουστευθούν ορισµένες διαδικασίες και να βελτιωθεί η µέθοδος παρακολούθησης των επιπτώσεων (Κανάρια Νησιά και υπερπόντια διαµερίσµατα). ΜΕΤΡΑ ΓΙΑ ΤΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΩΝ ΤΟΠΙΚΩΝ ΓΕΩΡΓΙΚΩΝ ΠΡΟΪΟΝΤΩΝ Εν γένει, είναι σκόπιµο: - να χορηγηθούν για τα µέτρα στήριξης των τοπικών γεωργικών προϊόντων επαρκή κεφάλαια ώστε να καταστεί δυνατή η ανάπτυξη των κλάδων (ενδεχοµένως µε εθνικούς/περιφερειακούς προϋπολογισµούς) - να προωθηθεί η µεταφορά των προϋπολογισµών µεταξύ των κλάδων, βάσει των αναγκών και των προκλήσεων που δέχεται κάθε κλάδος - να διατηρηθούν οι επί του παρόντος συνδεδεµένες ενισχύσεις και να προωθηθούν οι ενισχύσεις µε βάση την έκταση σε σχέση µε τις ενισχύσεις για την παραγόµενη ποσότητα - να σταµατήσουν οι ενισχύσεις που καταβάλλονται σε αγοραστές εκτός εδάφους υπέρ των άµεσων ενισχύσεων στους παραγωγούς - να διατηρηθούν οι ενισχύσεις στους στρατηγικούς τοµείς στο επίπεδο της απασχόλησης λαµβάνοντας ρητά υπόψη αυτή τη διάσταση (π.χ.: ειδικοί δείκτες παρακολούθησης σχετικά µε το θέµα αυτό) - να συνεχιστούν οι προσπάθειες αναδιάρθρωσης των κλάδων - να ενισχυθούν οι βιοµηχανίες του κλάδου παραγωγής γεωργικών προϊόντων διατροφής καταβάλλοντας τις ενισχύσεις στους παραγωγούς έναντι υποχρέωσης παράδοσης 2 Ισοδύναµο πλήρους απασχόλησης 6

9 - να δηµιουργηθεί κοινή δέσµη δεικτών παρακολούθησης (εφαρµογή, αποτέλεσµα και επιπτώσεις) για όλες τις εξόχως απόκεντρες περιφέρειες - να εκπονηθούν ετήσιες εκθέσεις εκτέλεσης βάσει αυτής της δέσµης δεικτών (χωρίς επιπτώσεις) και ανά τριετία εκθέσεις επιπτώσεων - να ζητηθεί από τα κράτη µέλη να θέσουν σε εφαρµογή µέσα για τη µέτρηση των επιπτώσεων των προγραµµάτων τα οποία λείπουν επί του παρόντος. Να τεθεί σε εφαρµογή το δίκτυο γεωργικής λογιστικής πληροφόρησης ( ΓΛΠ) ιδίως στα υπερπόντια διαµερίσµατα. Στα ανωτέρω προστίθενται επίσης ειδικές συστάσεις στους ακόλουθους τοµείς: Τοµέας της µπανάνας: διατήρηση των µέσων (µερική αποσύνδεση στα υπερπόντια διαµερίσµατα και στα Κανάρια Νησιά, ενίσχυση ανά τόνο στη Μαδέρα), µελετώντας παράλληλα ενδεχόµενα οφέλη από τα ακόλουθα µέτρα: - στα υπερπόντια διαµερίσµατα, o να προστεθεί ενίσχυση ανά εκτάριο για τους µικρούς παραγωγούς των ορεινών περιοχών o να µην ανακατανεµηθούν τα υπόλοιπα ποσά στους παραγωγούς (εκτός από την εγκατάσταση και ανάπτυξη των νέων γεωργών) - σε όλες τις εξόχως απόκεντρες περιφέρειες: να ενισχυθεί η παρακολούθηση των φιλοπεριβαλλοντικών έργων Στον τοµέα της ζάχαρης: - στα υπερπόντια διαµερίσµατα, διατήρηση των ενισχύσεων, αλλά καλύτερη παρακολούθηση της υλοποίησης των επιχειρησιακών σχεδίων και βελτίωση στη Μαρτινίκα του συντονισµού µεταξύ των µέσων στήριξης - στις Αζόρες, επέκταση της άδειας εισαγωγών, χωρίς δασµούς στα ζαχαροκάλαµα προς µεταποίηση Κτηνοτροφία: - ανάπτυξη σηµάτων ποιότητας στα τοπικά προϊόντα για να διακρίνονται από τα εισαγόµενα προϊόντα και σύνδεση των ενισχύσεων µε την ανάπτυξη της ποιότητας - σύνδεση των ενισχύσεων στη βιοµηχανία µε τη χορήγηση επαρκούς στήριξης στους παραγωγούς - χρηµατοδότηση των κλάδων που υπόκεινται σε ανταγωνισµό των προϊόντων τα οποία λαµβάνουν ενίσχυση στο πλαίσιο του ΕΚΕ, των µέτρων για τη στήριξη των τοπικών γεωργικών προϊόντων, έτσι ώστε να µπορούν να ανταγωνίζονται µε αυτούς τους εφοδιασµούς Τοµέας των οπωροκηπευτικών: - αύξηση των πιστώσεων στον εν λόγω τοµέα παραγωγής µε υψηλή προστιθέµενη αξία - διατήρηση διαφοροποιηµένης στήριξης στις ΟΠ και στοχοθέτησή της για την κατάκτηση νέων αγορών - ανάπτυξη ενισχύσεων µεταποίησης - καταβολή ενισχύσεων στις αποστολές εκτός περιφέρειας, στον παραγωγό - δυνατότητα προσωρινών παρεκκλίσεων από τον κανόνα συνολικής δέσµευσης στις ΟΠ ΕΚΕ ιατήρηση του ΕΚΕ και: - δηµιουργία µιας ή δύο πρόσθετων νησιωτικών οµάδων - παροχή προτεραιότητας στις ανάγκες των κτηνοτρόφων και των βιοµηχανιών του κλάδου γεωργικών προϊόντων διατροφής έναντι των µεταπωλητών - επανεξέταση των προβλέψεων (βαµβακόπιτα έναντι χορτονοµής και άχυρου) - καλύτερη ενηµέρωση των δικαιούχων και προσαρµογή των διαδικασιών για τα νησιά χωρίς αρχές ΕΚΕ. 7

10 ΜΕΤΡΑ ΓΙΑ ΤΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΩΝ ΤΟΠΙΚΩΝ ΓΕΩΡΓΙΚΩΝ ΠΡΟΪΟΝΤΩΝ - καθιέρωση ενιαίας ενίσχυσης στο πλαίσιο ειδικού προγράµµατος - εκπόνηση, ανά τριετία, έκθεσης επιπτώσεων του προγράµµατος επιπλέον των εκθέσεων εκτέλεσης. 8