Ηκρίσιµη λέξη είναι εµπιστοσύνη. εν είναι υπερβολή να λεχθεί ότι το πιο σηµαντικό ε-

Transcript

1 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 31 ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΤΙΚΟ ΕΓΧΕΙΡΗΜΑ Προσέγγιση υπό διάφορες οπτικές γωνίες Του Αντώνη Λιανού Η τεχονοκρατική διάσταση των µεταρρυθµίσεων. Η τεχνική των µεταρρυθµίσεων Ηκρίσιµη λέξη είναι εµπιστοσύνη. εν είναι υπερβολή να λεχθεί ότι το πιο σηµαντικό ε- µπόδιο για ένα µεταρρυθµιστή είναι ακριβώς η έλλειψη εµπιστοσύνης, η αµοιβαία καχυποψία µεταξύ πολιτών και κυβέρνησης, η οποία εκ παραδόσεως χαρακτηρίζει τη νεοελληνική κοινωνία. Όσοι µιλούν για αξιοπιστία µειώνουν τη δική τους αξιοπιστία. Το ελληνικό κράτος στα µάτια του πολίτη είναι ευνοιοκρατικό, απρόβλεπτο και εν τέλει ληστρικό. Ο Έλληνας πολίτης στα µάτια του κράτους είναι εξ αρχής ύποπτος φοροδιαφυγής, εν δυνάµει απατεώνας. 1 Σε µια κοινωνία χαµηλής εµπιστοσύνης η αυθόρµητη συνεργασία καθίσταται δύσκολη αυξάνοντας την ανάγκη του κρατικού παρεµβατισµού µε πολύπλοκες διαδικασίες και υψηλό κόστος λειτουργίας. Αποτελεί αναγκαιότητα ο κρατικός παρεµβατισµός για να αποτραπούν ανέντιµες συµπεριφορές. Οι άνθρωποι δεν εµπιστεύνται το µεταρρυθµιστή καθώς η λύση εµπνέει περισσότερο φόβο από τα ίδια τα προβλήµατα. 2 Μια µεταρρύθµιση δεν είναι αυτοσκοπός. εν αναλαµβάνει µια κυβέρνηση οποιαδήποτε µεταρρυθµιστική πρωτοβουλία παρά µόνο όταν υπάρχει συγκεκριµένο πρόβληµα, η λύση του οποίου απαιτεί κάποια σηµαντική τοµή. Μια τέτοια τοµή είναι αναγκαία όταν τα πρόβλη- µα είναι γενικό και µπορεί να αντιµετωπισθεί µε ένα νόµο πλαίσιο που απελευθερώνει την ε- ξουσία από την ανάγκη να παρεµβαίνει ειδικά και κατά περίπτωση. Με τον τρόπο αυτό πετυχαίνεται µεταξύ άλλων η αποφόρτιση των µηχανισµών καθαρά πολιτικών αποφάσεων των κυβερνώντων από το απλό ατοµικό ρουσφέτι ως µείζονος σηµασίας αποφάσεις που αφορούν παροχές ή παραχωρήσεις σε ευρείες κοινωνικές οµάδες. Εκεί βρίσκεται η δυσκολία ενός µεταρρυθµιστικού εγχειρήµατος. Ο πολίτης παραµένει διστακτικός ως και εχθρικός απέναντι σε οποιονδήποτε µεταρρυθµιστή. Για λόγους που δεν έχουν να κάνουν αναγκαστικά µε κάποια ανορθολογική φοβία µπρος στην καινοτοµία. Οφείλονται µάλλον σ αυτό που σε προηγούµενο άρθρο µου ονόµασα συντηρητική αγοραφοβία (Η αναµέτρηση µε τη συντηρητική αγοραφοβία, Το Bήµα, ). Η αγοραφοβία ο φόβος του ανοιχτού χώρου, της δηµόσιας συζήτησης, του ανοίγµατος των εµπορικών συναλλαγών έχει στοιχεία α- νορθολογικά. Υπό ορισµένες συνθήκες όµως µπορεί να είναι απόλυτα ορθολογική, αν µελετήσει κανείς αναλυτικά τη λογική του προβλήµατος που αντιµετωπίζει κάθε κοινωνικός φορέας µέσα στο µοντέλο που παρέχει το δίληµµα του φυλακισµένου στη θεωρία των παιγνίων. Ο Αντώνης Λιανός είναι υποψήφιος διδάκτωρ ιοικητικής Επιστήµης του Πανεπιστηµίου Αθηνών.

2 32 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Το δίληµµα του φυλακισµένου ή το πρόβληµα της επιλογής 3 To δίληµµα του φυλακισµένου συνίσταται στο πρόβληµα της επιλογής που έχει ένας παίχτης όταν έχει διαλέξει ανάµεσα στη συνεργασία και στη µη συνεργασία µε ένα άλλο παίχτη υ- πό συνθήκες άγνοιας ως προς τη συνεργασιµότητα του άλλου, εφόσον καθ υπόθεσιν είναι και οι δύο φυλακισµένοι και αποµονωµένοι. Αν το παιχνίδι παίζεται µια και µόνη φορά, αν για παράδειγµα στην εποχή των κλεφτών και αρµατολών ζητείται σε έναν από αυτούς να κρατήσει την µπέσα και να έρθει άοπλος να συναντήσει για διαπραγµατεύσεις τον αντίπαλό του, είναι λογικό να πάει οπλισµένος και ενδεχοµένως να µην κρατήσει τη µπέσα. Το παιχνίδι είναι µηδενικού αθροίσµατος: Ο ένας µπορεί να νικήσει ολοκληρωτικά τον άλλο εξολοθρεύοντάς τον και κινδυνεύει αντίστοιχα να εξουδετερωθεί πλήρως από τον άλλο. Η αποποίηση συνεργασίας δικαιώνεται λογικά, από τη στιγµή που δεν έχω εµπιστοσύνη στον άλλο και από τη στιγµή που αν αυτός µε εµπιστευθεί αφελώς µου δίνει την ευκαιρία να τον εξουδετερώσω οριστικά. Στη βαλκανική µας παράδοση η ψυχολογία αµοιβαίας µη εµπιστοσύνης είναι βαθύτατα ριζω- µένη διότι αποτέλεσε όρο επιβίωσης στις κοινωνίες της Οθωµανικής Αυτοκρατορίας. Και είναι α- πόλυτα ορθολογική όταν το παιχνίδι του διλήµµατος του φυλακισµένου παίζεται µια φορά µόνο και είναι ως εκ τούτου µηδενικού αθροίσµατος. Σε µια ανοικτή και δηµοκρατική κοινωνία όµως οι κοινωνικές σχέσεις δεν είναι παίγνια µηδενικού αθροίσµατος. Οι εµπορικές συναλλαγές δεν γίνονται µε σκοπό την καταδολίευση του ενός από τον άλλο, από τη στιγµή που δε µπορείς να εξαπατήσεις τους πάντες, για πάντα, κατά τη γνωστή φράση του Αβραάµ Λίνκολν. Το σύνδροµο της δυσπιστίας όµως και η νοοτροπία του παιγνίου µηδενικού αθροίσµατος παραµένουν ισχυρά σε χώρες που χαρακτηρίζονται από καχεκτικές κοινωνίες πολιτών και όπου το κράτος παραµένει σουλτανικό στη στάση του απέναντι στον πολίτη, αυθαίρετο, ληστρικό, και αλαζονικό. Οι οικονοµολόγοι αναφέρουν ότι ο κάθε πολίτης έχει τη δυνατότητα να πληρώσει ή να µην πληρώσει πλήρως τους φόρους του. Το δίληµµα του φυλακισµένου επιλύεται µε αµοιβαία ε- πωφελή τρόπο, εφόσον δηµιουργηθεί εµπιστοσύνη µεταξύ των συµβαλλοµένων, εφόσον δηλαδή πεισθούν τα άτοµα και οι κοινωνικές οµάδες ότι οι κρατικές πρωτοβουλίες προασπίζουν το δηµόσιο συµφέρον. Είναι όµως εφικτός ο συγκεκριµένος στόχος σε κοινωνίες, όπου κυριαρχεί το προσωπικό συµφέρον και οι κανόνες της αγοράς επηρεάζουν καταλυτικά τη συλλογική θεωρία των αποφάσεων; Ο James Buchanan στον οποίο απονεµήθηκε το Νόµπελ Οικονοµικών α- ναφέρει ότι η θεωρία της δηµόσιας επιλογής αντικαθιστά ροµαντικά και ψευδεπίγραφα στερεότυπα γύρω από τον τρόπο λειτουργίας των κυβερνήσεων, τα οποία περιβάλλει µε σκεπτικισµό. Η θεωρία της δηµόσιας επιλογής αναφέρεται στη συναλλαγή ψήφων στο κορυφαίο επίπεδο της πολιτικής ( log rolling or vote trading ). 4 Οι οικονοµολόγοι της δηµόσιας πολιτικής δεν παίρνουν ιδεολογικοπολιτική θέση αλλά δηµιουργούν µαθηµατικά µοντέλα ή εφαρµόζουν τη θεωρία των παιγνίων στις πολιτικές αντιπαραθέσεις. Ο Arrow στο βιβλίο του Κοινωνική Επιλογή και ατοµικές αξίες διατύπωσε το θεώρη- µα του αδυνάτου, στο οποίο µε βάση τη µαθηµατική λογική απέδειξε ότι πολίτες µε διαφορετικά κίνητρα δε µπορούν να οδηγηθούν σε συλλογικές αποφάσεις µε κοινωνικό όφελος. Η θεωρία του Arrow για την κοινωνική επιλογή (social choice) εναρµονίζεται πλήρως µε το πολιτισµικό και το αξιακό σύστηµα της εποχής µας, στην οποία πρυτανεύει το προσωπικό συµφέρον. Η υπέρβαση της καχυποψίας ως πρωταρχικός στόχος του µεταρρυθµιστικού εγχειρήµατος Ηυπέρβαση της χρόνιας καχυποψίας των πολιτών αποτελεί θεµελιώδες πρόβληµα για τις κυβερνητικές µεταρρυθµιστικές πρωτοβουλίες. Το πρόβληµα της µεταρρύθµισης δεν είναι τεχνικό αλλά κυρίως πολιτισµικό καθώς ρηξικέλευθες µεταρρυθµίσεις προσπαθούν να µε-

3 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 33 ταβάλλουν νοοτροπία δεκαετιών. Αυτό δε σηµαίνει ότι δεν είναι σηµαντικό το περιεχόµενο αλλά χρειάζεται να επικεντρωθεί η προσοχή µας στο πώς προσλαµβάνονται για να δηµιουργηθεί αυτό που ο Μπουρντιέ ονοµάζει συµβολικό κεφάλαιο. Ρηξικέλευθες τοµές για να επιτύχουν πρέπει να αναδεικνύουν τον κατάλληλο συµβολισµό. Το ήθος των µεταρρυθµιστών πρέπει να συνάδει µε το νεωτερικό πνεύµα το οποίο ευαγγελίζονται. Να αναδειχθεί το κράτος την ευθύνη της απόδειξης ότι αξίζει να το εµπιστεύονται οι πολίτες. Η εµµονή στις αξίες της έντιµης οικονοµικής συµπεριφοράς στέλνει µηνύµατα και διαµορφώνει κριτήρια µε τα οποία οι πολίτες ερµηνεύουν τις υπόλοιπες κρατικές πρωτοβουλίες. Ο µεταρρυθµιστής οφείλει α) να δεσµεύεται και β) να τηρεί τις δεσµεύσεις του. Από την άλλη πλευρά το κράτος να έχει ως πυξίδα προσανατολισµού τη δικαιοσύνη, τον επαγγελµατισµό, τη διοικητική επάρκεια, τη σταθερότητα, την προβλεψιµότητα, την οικονοµική αποδοτικότητα, την αποτελεσµατικότητα, τη διαφάνεια, την εντιµότητα. Μόνο τότε µπορεί να διαµορφωθεί ένα νέο ερµηνευτικό πλαίσιο, κουλτούρα εµπιστοσύνης ώστε να κερδίσει το µεταρρυθµιστικό εγχείρηµα την έξωθεν καλή µαρτυρία, την πεποίθηση των πολιτών ότι πράγµατι κάτι αλλάζει. 5 Μόνο αν ο µεταρρυθµιστής εκληφθεί από τους εµπλεκόµενους ως αξιόπιστος έχει ελπίδες να περάσει τη µεταρρύθµισή του. Το πραγµατικό πρόβληµα εν προκειµένω δεν είναι οι αντιδράσεις αυτές καθ αυτές αλλά η έλλειψη αξιοπιστίας, που ιστορικά χαρακτηρίζει τις µεταρρυθµιστικές προσπάθειες των ελληνικών κυβερνήσεων. Πολύ απλά, αν θέλεις να αλλάξεις τους άλλους, ξεκινάς την αλλαγή από τον εαυτό σου αυτός είναι ο καλύτερος τρόπος για να κερδίσεις την εµπιστοσύνη τους. Μια µεταρρυθµιστική κυβέρνηση η οποία πολώνει το πολιτικό κλίµα, παρεµβαίνει µε κοµµατικά κριτήρια στη δηµόσια διοίκηση και αποφεύγει να αυτοπεριορίζεται και να δεσµεύται από κανόνες καθολικής ισχύος (δηλαδή διαιωνίζει τα α- νεπιθύµητα γνωρίσµατα των ελληνικών κυβερνήσεων) είναι απίθανο να κερδίσει την εµπιστοσύνη των πολιτών. Οι αντιδράσεις παρακάµπτονται µόνο αν το πρόβληµα ενταχθεί σε άλλα συµφραζόµενα. Εν κατακλείδι, αν δούµε τη διαχείριση των µεταρρυθµίσεων µέσα από τη γλώσσα της ψυχοθεραπείας, τότε δεν ρωτάµε γιατί δεν προωθούνται ή γιατί αποτυγχάνουν οι µεταρρυθµίσεις αλλά τι πρέπει να γίνει για την προώθηση των µεταρρυθµίσεων. Το τι πρέπει να γίνει, θα συναχθεί από την εµπειρική µελέτη του τρόπου µε τον οποίο συνήθως προωθούνται οι µεταρρυθµίσεις, οπότε και θα διαπιστωθεί ότι το πραγµατικό πρόβληµα είναι ο τρόπος µε τον οποίο διαχειριζόµαστε τα προβλήµατα. Η αλλαγή επιχειρείται στο µετα-επίπεδο στο πλαίσιο εντός του οποίου εκδηλώνονται και έχουν νόηµα τα προβλήµατα. Κάτι τέτοιο δεν είναι εύκολο, καθ ότι ο ίδιος ο µεταρρυθµιστής πρέπει να αλλάξει τη συµπεριφορά του (και όχι µόνο οι άλλοι) και αυτό εξηγεί, σε τελική ανάλυση, την κυκλικότητα του προβλήµατος που επισήµανε ο Μουζέλης. Μεταρρυθµιστικά εγχειρήµατα Παραδείγµατα, εµπειρικό πλαίσιο Θετικά Αρνητικά - θεσµοποίηση ελεγκτικών σωµάτων στη δ.δ. - αποτυχία προγράµµατος - ασυµβίβαστο ανάληψης θέσης στο δηµόσιο εξυγίανσης Ολυµπιακής. και βουλευτικής υποψηφιότητας. - απαλλαγή συνεταιρισµών - χάρτες δικαιωµάτων πολιτών στις ΕΚΟ και εταιρειών από χρέη. - πρόσληψη επαγγελµατικών διευθυντικών στελεχών. - εισαγωγή ΕΚΟ στο χρηµατιστήριο.

4 34 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Η τέχνη των µεταρρυθµίσεων: Οι παράγοντες συστηµατικής µεταρρύθµισης και αξιολόγησης των έργων Στρατηγικές επιπτώσεις µιας απόφασης. 2. Σαφής πολιτική µετρήσιµος στόχος. 3. Εκτίµηση οικονοµικών και ανθρώπινων πόρων για την υλοποίση της απόφασης. 4. Απόψεις και αντιδράσεις των εµπλεκόµενων κοινωνικών οµάδων. 5. Περίοδος προετοιµασίας µέσω συλλογής δεδοµένων, διαβουλεύσεων, ανάλυσης. 6. Ύπαρξη ενός πρωταγωνιστή ταυτισµένου µε το προϊόν. 7. Εναλλακτικά σενάρια. 8. Εξειδικευµένο προσωπικό. 9. Χρήση αναλυτικών µεθόδων και τεχνικών για τη δόµηση των προβληµάτων. 10. Μηχανισµοί ανάδρασης, ανάληψης δράσεων µε την εισρέουσα επαναπληροφόρηση. Όσο σηµαντικότερο είναι το έργο τόσο λιγότερες είναι οι πιθανότητες το έργο αυτό να έχει σχεδιασθεί και υλοποιηθεί µε συστηµατικό τρόπο. Η συστηµατική λήψη αποφάσεων παρουσιάζει την τάση να σχετίζεται µε έργα χαµηλής σηµασίας. Αξίζει να τονιστεί ότι όσο η σηµασία των έργων αυξάνει τόσο η συστηµατική λήψη αποφάσεων ατονεί. Η συστηµατική λήψη αποφάσεων συνδέεται µε την διοικητική αποκέντρωση γιατί: α) στους αποκεντρωµένους φορείς υ- πάρχει παράδοση αποτελεσµατικής οργάνωσης και β) οι αποφάσεις προφυλάσσονται από εισβολές της κεντρικής κυβέρνησης. Βέβαια το ζήτηµα που ανακύπτει αφορά το γεγονός, γιατί η σηµασία ενός κοινωνικού θέµατος φαίνεται να είναι αντιστρόφως ανάλογη προς τη συστηµατική λήψη αποφάσεων, στην οποία συνήθως αυτό υπόκειται. Όπως λέει ο Βιτγκενστάιν, αποκτούµε επίγνωση σηµαντικών γεγονότων όταν δε ρωτάµε γιατί αλλά τι όταν παραµερίζουµε τις εξηγήσεις χάριν της περιγραφής. Επαναλαµβάνω : Μη σκέφτεσαι, αλλά κοίτα. Λούντβιχ Βιτγκενστάιν, Φιλοσοφικές έρευνες. Το ερώτηµα δεν είναι τόσο γιατί συµβαίνει αυτό, αλλά, κυρίως πώς µπορεί να αλλάξει. Ο Γ. Προβόπουλος διατυπώνει επτά αρχές για την επιτυχία µιας µεταρρύθµισης: Με δεδοµένες τις πολιτικές δυσκολίες στην προώθηση των µεταρρυθµίσεων το ερώτηµα που ανακύπτει είναι: Ποιές ακριβώς προϋποθέσεις εξασφαλίζουν την κατά το δυνατόν οµαλότερη και πιο ανώδυνη εισαγωγή τους; Τα ζητήµατα αυτά αναφέρονται κατ ουσία στην τέχνη των µεταρρυθµίσεων. Η συσσωρευµένη εµπειρία, ελληνική και διεθνής, συνοψίζεται στα ακόλουθα συ- µπεράσµατα διαπιστώσεις: Πρώτον, είναι προτιµότερο ένα εµπροσθοβαρές πρόγραµµα µεταρρυθµίσεων, ώστε τα ο- φέλη για την κοινωνία να διαφανούν πριν από το τέλος της τετραετούς θητείας του κυβερνώντος κόµµατος, του οποίου αυτονόητη επιδίωξη είναι να επανεκλεγεί. εύτερον, ιδιαίτερα χρήσιµη είναι µια προγραµµατική δέσµευση µε την κοινωνία των πολιτών (κοινωνικό συµβόλαιο), ώστε να περιοριστεί η σηµασία και ο ρόλος συντεχνιακών συµφερόντων, κρατικής γραφειοκρατίας κλπ. Τρίτον, θα πρέπει να ενθαρρύνεται ο ανοικτός διάλογος µε όλες τις πλευρές, να φωτίζονται και να αναδεικνύονται οι εκατέρωθεν απόψεις, ώστε να οδηγούµαστε στο επιθυµητό κοινωνικό consensus. Τέταρτον, ο ανοικτός και αποτελεσµατικός διάλογος προϋποθέτει την εµπέδωση και την ι- σχυροποίηση της κοινωνίας των πολιτών, τη δηµοκρατική δηλαδή αντιπαράθεση, συζήτηση και συνεννόηση στους κόλπους της κοινωνίας. Είναι βέβαιο ότι τα διάφορα think tanks συνεισέφεραν σηµαντικά στην παραγωγή καινοτόµων ιδεών και τη διάχυσή τους στην κοινωνία δη- µιουργώντας τις προϋποθέσεις ανατροπής του status quo Πέµπτον, απαιτείται συντονισµένη επικοινωνιακή δράση εκ µέρους της κυβέρνησης, που να αποσκοπεί στην παγίωση του profile µιας οραµατικής ηγεσίας µε υπεύθυνο, συγκροτηµένο και συνεκτικό πρόγραµµα δράσης και ορίζοντα µεσοπρόθεσµο. Έτσι επισκιάζεται και υποχωρεί η εικόνα µιας απλά διαχειριστικής πολιτικής ηγεσίας µε καθαρά βραχυπρόθεσµες επιδιώξεις.

5 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 35 Έκτον, είναι πολύ σηµαντικό η κυβέρνηση να µείνει αταλάντευτη στην εφαρµογή του προγράµµατός της, γιατί τυχόν οπισθοχώρησή της δίνει το σήµα ότι η άσκηση πιέσεων από τα ενδιαφερόµενα µέρη (οµάδες πίεσης) είναι αποτελεσµατική στην ακύρωση της µεταρρυθµιστικής δράσης. Πρόκειται για το ζήτηµα της αξιοπιστίας, η οποία, αν εδραιωθεί καθιστά πολύ πιο α- ποτελεσµατική τη συνολική οικονοµική πολιτική. Τέλος ένα εξαιρετικής σπουδαιότητας ζήτηµα αφορά στη χρήση των πλέον αποτελεσµατικών µέσων για την προώθηση συγκεκριµένων επιδιώξεων. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγµα: H µείωση του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος µπορεί να επιτευχθεί είτε µε τη συγκράτηση των δαπανών είτε µε την αύξηση των φορέων. Έχει αποδειχθεί και εµπειρικά (Alesina Perotti) ότι στις χώρες εκείνες που τα προγράµµατα δηµοσιονοµικής προσαρµογής στηρίχτηκαν σε περικοπή των δαπανών, αυτά ήταν πολύ περισσότερο επιτυχή σε σύγκριση µε εκείνα που βασίστηκαν σε αύξηση των φόρων. Ήταν, συγκεκριµένα, πιο επιτυχή και γιατί η δηµοσιονοµική προσαρµογή ολοκληρώθηκε µε επιτυχία, αλλά και γιατί είχαν τελικώς πιο επεκτατικό χαρακτήρα. Το συµπέρασµα αυτό είναι προφανώς αποτέλεσµα των συγκεκριµένων προσδοκιών που αναπτύσσονται στις οικονοµικές µονάδες. Πράγµατι, τα νοικοκυριά και οι επιχειρήσεις ( σύµφωνα µε το θεώρηµα της Ρικαρδιανής Ισοδυναµίας) εκλαµβάνουν µια µείωση των δηµόσιων δαπανών ως µια µελλοντική ελάφρυνση του φορολογικού τους βάρους, που οδηγεί τελικά σε µια µόνιµη και σταθερή άνοδο των µελλοντικών πραγµατικών αποδόσεων των επενδύσεών τους. Παράγοντες συστηµατικότητας 7 Πρώτον, διαρκής και σταθερά προσανατολισµένη πολιτική βούληση, οπλισµένη µε γνώση και όραµα. εύτερον, λεπτοµερές σχέδιο που να περιλαµβάνει απαντήσεις στα ερωτήµατα, τι πρέπει να αλλάξει, πότε και γιατί µε τη συνεργασία ποιών από τους παίκτες του πολιτικοδιοικητικού συστήµατος (δηµοσιοϋπαλληλικών οργανώσεων, επαγγελµατικών κλάδων υπαλλήλων, κοµµάτων) και εναντίον ποιών από αυτούς. Τρίτον, σταδιακές αλλαγές σε ορισµένες κάθε φορά όψεις της δηµόσιας διοίκησης αντί για συνολικές επαναστάσεις. Τέταρτον, σύ- µπηξη ευέλικτων συµµαχιών στο εσωτερικό της διοίκησης, έτσι ώστε να µη θίγονται όλοι µαζί οι εµπλεκόµενοι φορείς και όλες οι κατηγορίες υπαλλήλων σε όλες τις όψεις της δουλειάς τους. Πέµπτον, σταθερή σύνθεση και πολιτική υποστήριξη της ηγεσίας του υπουργείου που επιχειρεί τη µεταρρύθµιση από τον Πρωθυπουργό, το υπουργικό συµβούλιο και το κυβερνών κόµµα, έ- τσι ώστε να µεταδίδεται ένα µήνυµα επιµονής. Έκτον, αναζήτηση εξωδιοικητικής κοινωνικής υποστήριξης από κοινωνικές τάξεις και στρώµατα των οποίων τα υλικά συµφέροντα προωθούνται από τη µεταρρύθµιση (αστική τάξη 19 ος αι. Η.Π.Α και Βρετανία). Και έβδοµον, κατάλληλο πολιτικό κλίµα, δηλαδή ηγεµονία µιας πολιτικής και κοινωνικής ιδεολογίας οµόρροπης προς την κατεύθυνση της διοικητικής µεταρρύθµισης. Πολλοί θα πρόσθεταν σ αυτά και µία όγδοη προϋπόθεση για να ανοίξει ένα παράθυρο ευκαιρίας, δηλαδή κάποιες ισχυρές ε- ξωτερικές πιέσεις ή ερεθίσµατα, που στην περίπτωση της Ελλάδας στο τέλος του 20ού αι. συνοψίζονται µε τον όρο επιδράσεις της ένταξης στην Ενωµένη Ευρώπη. Η πλήρης ένταξη στην Ε.Ε είναι ένας επιθυµητός καταλύτης αλλαγών στη διοίκηση, που συναρθρώνονται ποικιλότροπα µε την εσωτερική ζήτηση για καλύτερες δηµόσιες υπηρεσίες. Η τεχνολογία της µεταρρύθµισης 8 Καταγράφω συνοπτικά και σε τίτλους επτά κανόνες που απαντούν στο ερώτηµα πως σχεδιάζεται και προωθείται η µεταρρύθµιση, ποιά η τεχνολογία της. Πρώτον: Αποτύπωση, ακτινογράφηση, χαρτογράφηση, απεικόνιση, ανατοµία του θεσµού, του φαινοµένου, της κατάστασης, του χώρου, του τοµέα, όπου εµφανίζονται πρώτα ή παρωχη-

6 36 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH µένα στάδια παθολογίας, που τείνει να καταστεί ενδηµική. Με άλλα λόγια, ακριβέστατος εντοπισµός και προσδιορισµός του προβλήµατος. H αναµφισβήτητη και ασφαλής διάγνωση της παθολογίας συνιστά εγγύηση για την αναζήτηση προσφορότερης θεραπείας. εύτερον: ικαιολόγηση της ανάγκης κυβερνητικής παρέµβασης. Αυτό σηµαίνει εξήγηση γιατί η παρατηρούµενη παθογένεια απαιτεί µεταρρυθµιστική πρωτοβουλία της πολιτείας και δεν µπορεί αλλώς πως, µε άλλα µέσα αυτορύθµισης, να θεραπευτεί. Η µεταρρύθµιση πετυχαίνει, όταν την παίρνουν στα χέρια τους οι ωφελούµενοι. Τρίτον: Πειστικότητα ότι µεταξύ εναλλακτικών λύσεων η επιλογή της µιας είναι προσφορότερη για την επίλυση του προβλήµατος. Συναφώς, ποιά είναι τα όργανα, τα εργαλεία και τα µέσα εφαρµογής της λύσης. Αναλυτικός σχεδιασµός και χρονοδιάγραµµα εφαρµογής της δέσµης µέτρων που απαιτούνται για την υλοποίηση του σχεδίου. Τέταρτον: Ευελιξία, δηλαδή διαρκής προσαρµογή και µικροαλλαγές που δεν ακυρώνουν το στόχο. Οι µεταρρυθµιστές πρέπει να βρίσκονται νοερά και διαρκώς γύρω από ένα τραπέζι συνεργασίας και να έχουν υπόψη ότι συχνά η αλήθεια που νοµίζουν ότι ανακάλυψαν δηµιουργεί δογµατισµό και ορθοδοξία που σκοτώνει. Πέµπτον: Επιλογή των συµµαχιών, διαµόρφωση ευνοϊκών συσχετισµών και σχεδιασµός α- ντιµετώπισης των αντιδράσεων. Βάζοντας πλώρη για κάπου είναι αναγκαίο να ξέρεις ανάµεσα σε ποιά µέρη ταξιδεύεις. Επιλογή χρόνου όπου το µεταρρυθµιστικό ρεύµα κηδεµονεύει πολιτικά και ιδεολογικά. Έκτο: ιαφανής αξιολόγηση του κόστους και του οφέλους και επικοινωνιακή κατάδειξη της κατανοµής των ωφεληµάτων για την κοινωνία ή ευρύτερα στρώµατα αυτής. ιάλογος µε α- τζέντα, µε αρχή και τέλος, µε αντιπαλότητες και συγκρούσεις, χωρίς αδιέξοδες και ατέρµονες συζητήσεις και παραποµπές σε επιτροπές για το θεαθήναι. Λέγεται προσφυώς ότι η καµήλα είναι άλογο που σχεδιάστηκε από επιτροπή. Έβδοµο: ιαρκής παρακολούθηση της υλοποίησης του σχεδίου, διορθωτικές προσαρµογές και παρεµβάσεις, όπου χρειάζονται, συνεχής ενηµέρωση και ανάδειξη των ωφεληµάτων της µεταρρύθµισης. Σχέδιο, τόλµη, αποφασιστικότητα, ευελιξία, υποµονή και επιµονή, σταθερότητα στόχου, πλειάδα µέσων στη φαρέτρα, συµµαχίες, συνέπεια λόγων και πράξεων, σαφής ιδεολογία και προσανατολισµός, ευνοϊκή συγκυρία και τύχη, είναι τα κλειδιά επιτυχίας της µεταρρύθµισης. Η φιλοσοφία της µεταρρύθµισης. Αρχές, οραµατικοί στόχοι Οι ως άνω κανόνες αφορούν το τεχνοκρατικό µέρος µιας µεταρρυθµιστικής προσπάθειας. Όµως, υπάρχουν και αρχές οι οποίες πρέπει να πρεσβεύονται από τους µεταρρυθµιστές. Τις αναφέρει, και πάλι επιγραµµατικά: Πρώτο: Τολµώ να µιλήσω για φιλοσοφία της µεταρρύθµισης, δηλαδή για κεντρική ιδέα πρωτοβουλιών, για ένταξή τους σε ένα ευρύτερο και µεγάλο οραµατικό στόχο που υπερβαίνει και αφήνει πίσω τις αντιθέσεις. Και το όραµα και ο στόχος πρέπει να είναι η ισχυρή κοινωνία, δηλ. Κοινωνία αναπτυσσόµενη σε κλίµα σταθερότητας και ασφάλειας, προόδου και συνοχής, και για µας τους Έλληνες η ισχυρή Ελλάδα. εύτερο: Τολµώ να µιλήσω για ηθική της µεταρρύθµισης, δηλαδή για τη στήριξή της σε α- ξίες και αρχές, όπως η ισότητα των ευκαιριών, το κοινό συµφέρον, η ωφέλεια για τους περισσότερους και κυρίως τους αδύνατους, ο σεβασµός στα ατοµικά και πολιτικά δικαιώµατα και στους δηµοκρατικούς θεσµούς. Ηθική που δεν κραδαίνει ρόπαλα και δεν υποκρύπτει ιδιοτελή κίνητρα.

7 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 37 Τρίτο: Τολµώ να µιλήσω για τη δυναµική των µεταρρυθµίσεων, δηλαδή για την πνοή, τον ψύχραιµο ενθουσιασµό και την πίστη στο εγχείρηµα και στη βεβαιότητα ότι αυτό είναι για το καλό της κοινωνίας και των κοινωνών. Τέταρτο: Τολµώ να µιλήσω για τη µετριοπάθεια, την αίσθηση του µέτρου, τη νηφάλια γενναιότητα, το ανοιχτό πνεύµα, τους χαµηλούς τόνους και την αναγνώριση των λαθών σε χειρισµούς µεταρρυθµίσεων. ιολίσθηση στο δογµατισµό απαξιώνει τον µεταρρυθµιστή και ακυρώνει την προσπάθειά του. Η µεταρρύθµιση προωθείται για το συµφέρον της κοινωνίας και ό- χι για την ικανοποίηση της αυταρέσκειας και του εγωισµού του µεταρρυθµιστή. Πέµπτο: Τολµώ να µιλήσω για τη συνέπεια στις µεταρρυθµιστικές πρωτοβουλίες. εν µπορείς να λες τέρµα η επιδοµατική πολιτική, τέρµα οι ρυθµίσεις χρεών που και τα δύο ως θέσπιση κανόνων και αρχών µεταρρυθµίζουν τα ως τώρα ισχύοντα και την άλλη µέρα να δίνεις ε- πιδόµατα σε µια µερίδα δηµοσίων υπαλλήλων ή να χαρίζεις τα χρέη αθλητικών εταιρειών. εν µπορεί να λειτουργεί το ΑΣΕΠ και να µονιµοποιείς τους έκτακτους. εν µπορείς να έχεις κανόνες πολεοδόµησης και να νοµιµοποιείς αυθαίρετα. εν υπάρχει επιλεκτική µεταρρύθµιση. Το µεταρρυθµιστικό πνεύµα ή θα διαπνέεται από συνέπεια ή δεν θα είναι µεταρρυθµιστικό. εν µπορείς να θεσπίζεις προωθηµένους κανόνες, και να τους επιβάλλεις µόνο εν µέρει και όχι για όλους. Κανόνες για όλα και για όλους, άρα καθαρές σχέσεις και διαφάνεια. Έκτο: Τολµώ να µιλήσω για τη µεταρρύθµιση στην ώρα της, εντός και τόπου και χρόνου. Ούτε νωρίς, σε ακατάλληλους χρόνους ή χωρίς ολοκλήρωση του σχεδιασµού, ούτε αργά, όταν η ωρίµανση έχει γίνει σήψη. Θεωρώ εύλογη την κρατούσα συντριπτικά άποψη ότι κάθε µεταρρύθµιση πρέπει να επιχειρείται την εποµένη των εκλογών, έστω την πρώτη διετία. Ανήκω όµως στην ισχνή µειοψηφία που θεωρεί ότι η λαϊκή εντολή είναι για τέσσερα χρόνια και για συγκεκριµένο πρόγραµµα και συνεπώς συνιστά ολίγον αµοραλισµό και πολικαντισµό, όταν στας δυσµάς της θητείας της µια κυβέρνηση κάνει ότι τη συµφέρει για να επανεκλεγεί και µόνο. Έβδοµο: Τολµώ να µιλήσω για την ειλικρίνεια των µεταρρυθµίσεων. Οι πολιτικές παρατάξεις, αλλά και οι κατ ιδίαν πολιτικοί, στο πλαίσιο του ανταγωνισµού µέσω του εντυπωσιασµού χρησιµοποιούν αυτάρεσκα λέξεις που ασκούν γοητεία στα ακροατήρια, όπως µεταρρύθµιση, α- ναµόρφωση, αναδιοργάνωση, ανανέωση, αλλαγή, εκσυγχρονισµός. Κάτω από τα σεντόνια των λέξεων συχνά υπάρχει κενό. Αρκετοί χρησιµοποιούν και τις λέξεις άλλο και νέο, επιµελώς διατηρώντας το περιεχόµενο ως επτασφράγιστο µυστικό. Και όλα αυτά µε δήθεν στόχο την έξοδο από κρίσεις, πραγµατικές ή εικονικές, τη θεραπεία παθολογικών καταστάσεων, και περαιτέρω προσδοκίας την πρόοδο, την ευηµερία και το γενικό καλό. Πολλές µεταρρυθµίσεις εξαγγέλλονται χωρίς ποτέ να προωθούνται. Πολύς κόσµος θα πιστεύει εύλογα ότι έχουν εφαρµοσθεί. Άλλες µεταρρυθµίσεις επαγγέλλονται ότι θα φέρουν τα πάνω κάτω και διαψεύδονται. Οι θησαυροί αποδεικνύονται άνθρακες. Οι καλές προθέσεις πνίγονται στο βάλτο της πραγµατικότητας. Πρόκειται για απάτες και αυταπάτες. Ο αληθινός µεταρρυθµιστής ξέρει ότι εργάζεται για την κοινωνία, αλλά και ότι χρειάζεται την κοινωνία όσο τον χρειάζεται και αυτή. Η τυπολογία της µεταρρύθµισης καθορίζεται α) από το βαθµό της σύγκρουσης και β) από το βαθµό της πολυπλοκότητας. Η προσπάθεια αντιµετώπισης σηµαντικών κοινωνικών θεµάτων δε µπορεί να αναχθεί στο επίπεδο µιας απλής τεχνικής ανάλυσης, όχι µόνον επειδή τα θέ- µατα αυτού του είδους είναι εγγενώς σύνθετα και αλληλεξαρτώµενα, αλλά επίσης επειδή αυτά βασίζονται αναπόφευκτα σε άλογες υποθέσεις και πεποιθήσεις σχετικά µε τη σύσταση της κοινωνίας, οι οποίες, είναι υποχρεωτικά συγκρουσιακές. Ο Rosenhead 9 υπερτονίζει την αξία ορθολογικής ανάλυσης. Σε ότι αφορά στην αποτελεσµατική διαµόρφωση πολιτικής, η έκταση στην οποία οι διαµορφωτές πολιτικής καθοδηγούνται από µια συνεκτική κοινωνική φιλοσοφία έχουν εκλεπτυσµένες πολιτικές δεξιότητες, και τέλος την ικανότητα να επαναδιατυπώνουν την ατοµική εµπειρία, ώστε να αποκτά συλλογικό

8 38 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH νόηµα, φαίνεται να είναι κατά πολύ σηµαντικότερη από την αποστασιοποιηµένη ορθολογική ανάλυση. Οι κυβερνήσεις επιλέγουν πολιτικές ως τεχνάσµατα τακτικής και όχι τις στρατηγικές που βασίζονται σε συστηµατική προετοιµασία εξαιτίας του πολιτικού ανταγωνισµού. Οι κοινωνικές µεταρρυθµίσεις πραγµατοποιούνται µε σκοπό το πολιτικό όφελος και δε λειτουργούν ως εργαλεία για την επίλυση των προβληµάτων. Παρατηρείται υποτίµηση της συστηµατικής α- νάλυσης, του ορθολογικού υπολογισµού, της αποστασιοποιηµένης αναλυτικής σκέψης. Σκοπός της επιχειρησιακής έρευνας και της διοικητικής επιστήµης είναι να φέρουν στο φως συνθήκες που επιτρέπουν ή διευκολύνουν τη χρησιµοποίηση επιστηµονικών µεθόδων και εργαλείων σε συγκεκριµένα κοινωνικά πλαίσια. Στις αναπτυσσόµενες χώρες η λογική του ευρύτερου κοινωνικού συστήµατος είναι εκείνη που εκτοπίζει τον ορθολογικό υπολογισµό υπέρ των άµεσων πολιτικών σκοπιµοτήτων και επηρεάζει το σχεδιασµό και τη συνολική διαχείριση των κοινωνικών µεταρρυθµίσεων. Ο χαµηλός βαθµός γραφειοκρατικοποίησης συνεπάγεται επίσης την α- πουσία θεσµικής µνήµης στις κοινωνίες αυτές. Η συστηµατική ανάλυση των κοινωνικών θεµάτων υποκαθίσταται από την πελατειακή χρησιµοποίηση του δηµοσίου τοµέα. 10 Η δυσκολία των ρηξικέλευθων µεταρρυθµίσεων είναι πρωτίστως αξιακή: απορρέει από το ότι οι µεταρρυθµίσεις επιχειρούν να µεταβάλουν ιστορικά θεµελιωµένες νοοτροπίες. Μια τέτοια µεταβολή είναι εφικτή στο µέτρο που τα άτοµα αρχίσουν να επανερµηνεύουν τις αξίες τους και για να συµβεί κάτι τέτοιο απαιτείται η βαθµιαία δηµιουργία ενός νέου ερµηνευτικού πλαισίου. Το πως προσλαµβάνεται µια µεταρρύθµιση είναι πιο σηµαντικό από το περιεχόµενό της. Το νέο ερµηνευτικό πλαίσιο είναι αποτέλεσµα ενός νέου συµβολισµού, ο οποίος προκύπτει από την έµπρακτη έκφραση ενός διαφορετικού ήθους και συνέπειας λόγων και έργων. Μόνο ό- ποιος αυτοπεριορίζεται, τηρεί τις δεσµεύσεις του και ενσαρκώνει το ήθος της µεταρρύθµισης µπορεί να είναι πειστικός αφοπλιστικός. Επειδή όµως οι µεταρρυθµιστές είναι αφενός µεν προϊόντα του συστήµατος που καλούνται να µεταρρυθµίσουν, αφετέρου δε πρέπει να ασχοληθούν και µε την απλή διαχείριση της υφιστάµενης (ανεπιθύµητης) κατάστασης, ενώ συχνά για λόγους εσωτερικούς αδυνατούν και οι ί- διοι να διαµορφώσουν µια συνεκτική ιδεολογία, συχνά αποτυγχάνουν. Απαιτούνται εξαιρετικές δεξιότητες, ευνοϊκή συγκυρία και λίγη τύχη για να πετύχει κανείς. υστυχώς εµπειρικά, είναι δύσκολο να συµπέσουν όλες αυτές οι προϋποθέσεις. Αυτό δε σηµαίνει ότι το κάθε µεταρρυθµιστικό εγχείρηµα είναι καταδικασµένο να αποτύχει. Εντοπίζουµε τις δυσκολίες για να τις αντιµετωπίσουµε αποτελεσµατικά. Στο περιβάλλον της αβεβαιότητας και της πολυπλοκότητας δεν υπάρχει θέση για αυθεντίες. Σ αυτήν την πραγµατικότητα προβάλλει ως αδήριτη ανάγκη η διερεύνηση της θεωρίας των µεταρρυθµίσεων. ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ 1. Βλ. Παπούλιας Τσούκας, όπ.π. σελ ηµητράκου Το δίληµµα του φυλακισµένου, εφ. ΒΗΜΑ 28/2/ ηµητράκου, ό.π.. 4. Buckhanan, James M., and Gordon Tullock, The Calculus of Consent Τσούκας Παπούλιας, Μεταρρυθµίσεις και ανθρώπινη συµπεριφορά εφ. ΒΗΜΑ 16/11/ Βλ. Παπούλιας Τσούκας, όπ.π. σελ Α. Σωτηροπούλου Το περιστέρι των αλλαγών στη δηµόσια διοίκηση εφ. ΒΗΜΑ 28/2/ Σ. Κοσµίδη, Η τεχνολογία της µεταρρύθµισης. Επτά κανόνες, επτά αρχές και επτά απαντήσεις για τη µεταρρύθµιση και τον εσυγχρονισµό Οµιλία στο Athens Plaza 7/5/ Rosenhead J., Rational Analysis for a Problematic World Wiley, Chichester, U.K., Χ.Τσούκας,. Παπούλιας, Μια άλλη µατιά στο πρόβληµα, εφ. ΒΗΜΑ 28/2/1999.