Κρατικές ενισχύσεις στον τοµέα της ηλεκτρικής ενέργειας

Transcript

1 Κρατικές ενισχύσεις στον τοµέα της ηλεκτρικής ενέργειας Αικατερίνη Ν. Ηλιάδου. Ν. ικηγόρος Επικεφαλής Επιχειρησιακής Μονάδας Επεξεργασίας & Τεκµηρίωσης Αποφάσεων ΡΑΕ Αθήνα, 16 & 17 εκεµβρίου

2 Ι.. Απελευθέρωση αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας ιάκριση µονοπωλιακών και ανταγωνιστικών τµηµάτων της αγοράς 2

3 Α.. Μοντέλα οργάνωσης της αγοράς Μονοπωλιακή οργάνωση Καθέτως ολοκληρωµένες κρατικές επιχειρήσεις Επιλέχθηκε κατά το δεύτερο µισό του 20ου αιώνα, επέτρεψε αξιοποίηση των δυνατοτήτων οικονοµίας κλίµακος, πραγµατοποίηση επενδύσεων υψηλής εντάσεως κεφαλαίου, εξηλεκτρισµό Απελευθέρωση αγοράς ιάκριση µονοπωλιακών τµηµάτων από ανταγωνιστικά τµήµατα Μεγαλύτερη οικονοµική αποδοτικότητα, απαλλαγή από δυσλειτουργίες και προσέλκυση ξένων κεφαλαίων Οδηγία 96/92/ΕΚ και 2003/54/ΕΚ, Ν. 2773/1999 3

4 Β.. οµή απελευθερωµένης αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας Μονοπωλιακά τµήµατα Ανταγωνιστικά τµήµατα Υποδοµές δικτύων (σύστηµα µεταφοράς υψηλής τάσης και Οι δραστηριότητες της παραγωγής και της προµήθειας δίκτυο διανοµής χαµηλής και µέσης τάσης) χαρακτηρίζονται ως φυσικά µονοπώλια καθώς δεν κρίνεται οικονοµικά αποδοτικός ο πολλαπλασιασµός τους και «απελευθερώνονται»: ασκούνται υπό συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισµού - Οποιοσδήποτε ενδιαφέρεται δύναται υπό προϋποθέσεις (άδεια) να ασκήσει τέτοιες δραστηριότητες. αντιστοιχούν σε θεσµικά - νοµικά ικαίωµα πρόσβασης στα ηλεκτρικά µονοπώλια, µε αποκλειστικά δίκτυα δικαιώµατα Ίση µεταχείριση, διαφάνεια, αµεροληψία στην πρόσβαση τρίτων 4

5 Γ.. Βασικές αρχές οργάνωσης της αγοράς Σταδιακό άνοιγµα αγοράς Εγγυήσεις θεσµικού χαρακτήρα ιαχειριστές δικτύων, ανεξάρτητοι από άλλες δραστηριότητες Ρυθµιστική Αρχή, ανεξάρτητη από τα συµφέροντα της αγοράς Σταθερό κανονιστικό πλαίσιο: Κανονισµοί και Κώδικες οργάνωσης και λειτουργίας της αγοράς ιαφάνεια λογαριασµών - αποφυγή «σταυροειδών επιδοτήσεων» 5

6 ΙΙ.. Κρατική παρέµβαση στην απελευθερωµένη αγορά Αναγκαιότητα,, στόχοι, µέσα, όρια και έλεγχος κρατικής παρέµβασης 6

7 Α.. Αναγκαιότητα κρατικής παρέµβασης Ηλεκτρική ενέργεια: Απολύτως ζωτικό αγαθό και προϋπόθεση για την άσκηση οικονοµικής δραστηριότητας Ιδιαίτερα οικονοµικά χαρακτηριστικά, όπως ιδίως: Μη σταθερή ζήτηση Έλλειψη δυνατότητας αποθήκευσης Υποδοµές υψηλής εντάσεως κεφαλαίου και απόσβεση σε µακρό χρόνο Πρόβληµα αιχµής ζήτησης: Τυχόν έλλειψη ηλεκτρικής ενέργειας έχει µεγάλο οικονοµικό κόστος, προσπάθεια αποφυγής κάθε ενδεχοµένου µη κάλυψης της ζήτησης «Εξωτερικότητες»: προστασία περιβάλλοντος και καταναλωτών, ενίσχυση έρευνας, προστασία κοινού από ενεργειακές δραστηριότητες κ.ά. 7

8 Β.. Μέσα κρατικής παρέµβασης Μακροχρόνιος ενεργειακός σχεδιασµός ιαδικασίες αδειοδότησης Έλεγχος του τρόπου άσκησης των δικαιωµάτων που παρέχονται µε τις άδειες Επιβολή υποχρεώσεων κοινής ωφέλειας Ενίσχυση συγκεκριµένων επιχειρηµατικών δράσεων (ΑΠΕ, επάρκεια ισχύος, εγχώριες πρωτογενείς πηγές ενέργειας) Όταν η κρατική παρέµβαση απολήγει σε οικονοµική αντιστάθµιση, έλεγχος µε αναφορά σε: Ειδικές διατάξεις της Οδηγίας 2003/54/ΕΚ Κανόνες και διαδικασίες ΣΕΚ περί κρατικών ενισχύσεων (87 επ. ΣΕΚ) 8

9 ΙΙΙ.. Ειδικές περιπτώσεις κρατικής παρέµβασης Α.. Υποχρεώσεις κοινής ωφέλειας Β. Επάρκεια ισχύος Γ. Ενίσχυση ΑΠΕ 9

10 Α.. Υποχρεώσεις κοινής ωφέλειας - Γενικά 10

11 1. Επιβολή Άρθρο 3 Οδηγίας 2003/54/ΕΚ και άρθρο 86 παρ. 2 ΣΕΚ Ευχέρεια κρατών µελών για επιβολή υποχρεώσεων κοινής ωφέλειας, δηλαδή υποχρεώσεων, τις οποίες µία επιχείρηση δεν θα αναλάµβανε, λαµβάνοντας υπόψη το ίδιο εµπορικό συµφέρον Αντικείµενο: Ασφάλεια και ασφάλεια εφοδιασµού, τακτική παροχή, ποιότητα, τιµές, προστασία περιβάλλοντος, κλίµατος και ενεργειακή αποδοτικότητα Ορισµένες υποχρεώσεις κοινής ωφέλειας προβλέπονται ρητά: Καθολική υπηρεσία Όριο της ευχέρειας των κρατών µελών: Να µην θίγεται το συµφέρον της Κοινότητας (86 παρ. 2 ΣΕΚ) 11

12 2. Περιορισµοί Ουσιαστικοί περιορισµοί σχετικά µε υποχρεώσεις κοινής ωφέλειας: Να ορίζονται σαφώς, να είναι διαφανείς (τυπική πράξη ανάθεσης), αµερόληπτες (διαγωνισµός εκτός εάν αφορά το δίκτυο) και επαληθεύσιµες (έλεγχος) και να διασφαλίζουν ισότιµη πρόσβαση στους καταναλωτές (άρθρο 3 παρ. 2) ιαδικαστικοί περιορισµοί: Υποχρέωση ενηµέρωσης της Επιτροπής σχετικά µε όλα τα µέτρα τα οποία λαµβάνουν τα κράτη µέλη για την εκπλήρωση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, ανεξαρτήτως αιτήµατος χορήγησης παρέκκλισης (άρθρο 3 παρ. 9) 12

13 3. Αντισταθµίσεις Κριτήρια νοµολογίας Altmark ( ΕΚ , C-280/00) Επιχείρηση πράγµατι επιφορτισµένη µε την εκπλήρωση υποχρέωσης κοινής ωφέλειας Βασικές παράµετροι καθορισµού της αντιστάθµισης να προσδιορίζονται ex ante, µε διαφάνεια και αντικειµενικώς Η αντιστάθµιση να µην υπερβαίνει το µέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή µέρους των δαπανών που απαιτούνται, λαµβάνοντας υπόψη έσοδα και εύλογο κέρδος Όταν δεν προηγείται διαδικασία διαγωνισµού, το επίπεδο της αναγκαίας αντιστάθµισης προσδιορίζεται βάσει αναλύσεως δαπανών µίας µέσης επιχείρησης µε χρηστή διαχείριση, κατάλληλα εξοπλισµένης για την παροχή της υπηρεσίας κοινής ωφέλειας, λαµβάνοντας υπόψη έσοδα και εύλογο κέρδος Τυχόν υπέρ το δέον αποζηµίωση: Κρατική ενίσχυση 13

14 4. ιαφάνεια Οικονοµική αντιστάθµιση, άλλες µορφές αντιστάθµισης και αποκλειστικά δικαιώµατα πρέπει να παρέχονται µε αµερόληπτο και διαφανή τρόπο (άρθρο 3 παρ. 4) Λογιστικός διαχωρισµός, έτσι ώστε στα λογιστικά βιβλία να εµφανίζονται χωριστά οι δαπάνες και τα έσοδα που σχετίζονται µε ΥΓΟΣ (µεταβλητό κόστος ΥΓΟΣ, κατάλληλη συνεισφορά στις πάγιες δαπάνες και κατάλληλη απόδοση κεφαλαίων) 14

15 Β.. Επάρκεια ισχύος 15

16 1. υνατότητα λήψης µέτρων χάριν της επάρκειας ισχύος Τακτική διαδικασία για την δηµιουργία νέου παραγωγικού δυναµικού είναι µόνον η διαδικασία χορήγησης αδειών (άρθρο 6 Οδηγ. 2003/54/ΕΚ). Ρητή µέριµνα για την ασφάλεια εφοδιασµού (άρθρα 3, 4 και 7 Οδηγ. 2003/54/ΕΚ). Άρθρο 7: Ευχέρεια των κρατών µελών να δηµιουργούν και να εφαρµόζουν ειδικές διαδικασίες που αποβλέπουν στη δηµιουργία νέου παραγωγικού δυναµικού. ιαδικασίες προκαθορισµένες, σταθερές και γνωστές εκ των προτέρων στους ενδιαφερόµενους Βασική προϋπόθεση εφαρµογής: ιαπίστωση ότι το δυναµικό παραγωγής που δηµιουργείται µέσω της αδειοδότησης ή η εφαρµογή µέτρων ενεργειακής αποδοτικότητας/ διαχείρισης δεν επαρκούν για την διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασµού Εξαιρετικός χαρακτήρας των διαδικασιών 16

17 2. Παράδειγµα επιτρεπτής ενίσχυσης: Ν475/2003 Ιρλανδία Μηχανισµός Συµβάσεων ιαθεσιµότητας και ιαφορών ( (CADA) σε συνδυασµό µε υποχρεωτική ηµερήσια αγορά, µέσω της οποίας διενεργούνται όλες οι ο αγοραπωλησίες ηλεκτρικής ενέργειας Με τις συµβάσεις CADA (ισχύος 10 ετών) οι παραγωγοί που κατασκευάζουν νέες µονάδες δικαιούνται να λαµβάνουν πληρωµές λόγω διαθεσιµότητας. εν πρόκειται για συµβάσεις αγοραπωλησίας ενέργειας. Η ενέργεια πωλείται µέσω της ηµερήσιας αγοράς. Όταν η τιµή της ηµερήσιας αγοράς υπερβαίνει την τιµή βάσης που ορίζεται ο στην σύµβαση, οι παραγωγοί επιστρέφουν τη διαφορά µεταξύ των εσόδων από α την ηµερήσια αγορά και του κέρδους που θα είχαν εάν η τιµή της ηµερήσιας αγοράς ήταν ίση µε την τιµή βάσης. Η τιµή βάσης καθορίζεται από το βραχυπρόθεσµο οριακό κόστος της οικονοµικά αποδοτικότερης νέας µονάδας φυσικού αερίου συνδυασµένου κύκλου (best( new entrant). Αντισυµβαλλόµενος είναι η ESB-προµηθευτής, ως προµηθευτής τελευταίου καταφυγίου. Η ESB-προµηθευτής αποζηµιώνεται για τη διαφορά µεταξύ των πληρωµών διαθεσιµότητας και των επιστροφών, εισπράττοντας για το σκοπό αυτό ειδική εισφορά (τέλος) που επιβάλλεται στους καταναλωτές. Η ESB-προµηθευτής εκτελεί διαβιβαστικές πληρωµές και δεν έχει οικονοµικό κό πλεονέκτηµα. 17

18 3. Μηχανισµός διασφάλισης επάρκειας ισχύος (ι) Αντίστοιχος µηχανισµός κατά το Ν. 3175/2003 σε συνδυασµό µε πρόταση ΡΑΕ για νέο Κώδικα ιαχείρισης και Συναλλαγών Ηλεκτρικής Ενέργειας Με στόχο την απελευθέρωση της προµήθειας ηλεκτρικής ενέργειας µε άρθρο 23 Ν. 3175/2003: Αποδεσµεύεται η διαδικασία χορήγησης σχετικής άδειας από την προϋπόθεση ιδιοκτησίας παραγωγικού δυναµικού. Εναλλακτικά ικανοποιητικές µακροχρόνιες εγγυήσεις για εξασφάλιση διαθεσιµότητας ισχύος από επαρκές δυναµικό παραγωγής Η άσκηση της δραστηριότητας προµήθειας προϋποθέτει την προσκόµιση η εκ µέρους των προµηθευτών ικανοποιητικών µακροχρόνιων εγγυήσεων για την εξασφάλιση διαθεσιµότητας επαρκούς ισχύος παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας ε για το Σύστηµα και για την εξασφάλιση της αναγκαίας εφεδρείας: Υποχρέωση Υ επάρκειας ισχύος βαρύνει τους προµηθευτές Για την απόδειξη της εκπλήρωσης της υποχρέωσης αυτής χρησιµοποιούνται οι Συµβάσεις ιαθεσιµότητας Ισχύος (Σ Ι), µε τις οποίες ο παραγωγός αναλαµβάνει την υποχρέωση έναντι του προµηθευτή και έναντι καταβολής ανταλλάγµατος, να του παρέχει σε µελλοντικό χρόνο διαθεσιµότητα ηλεκτρικής ισχύος από νέες µονάδες παραγωγής για ορισµένο µέγεθος ς ισχύος και για ορισµένο χρονικό διάστηµα. 18

19 3. Μηχανισµός διασφάλισης επάρκειας ισχύος (ιι( ιι) Σύναψη Σ Ι από τον ιαχειριστή του Συστήµατος κατόπιν διαγωνισµού παρεµβάλλεται στον µηχανισµό µόνον όταν και εφόσον µε βάση την Μελέτη Επάρκειας Ισχύος,, διαπιστώνεται µελλοντικός κίνδυνος ανεπάρκειας ισχύος, που δεν αναµένεται να καλυφθεί από επιχειρηµατικές πρωτοβουλίες. Στην περίπτωση αυτή, ο ιαχειριστής οφείλει να ενεργήσει για λογαριασµό των µελλοντικών προµηθευτών και πελατών, στους οποίους και θα πρέπει στη συνέχεια να µεταβιβάσει τις Σ Ι το συντοµότερο δυνατόν. Με την παρέµβαση του ιαχειριστή του Συστήµατος παρέχεται η ελάχιστη απαιτούµενη ασφάλεια εσόδων για τις νέες Μονάδες, που συνίσταται στην κάλυψη των δανειακών κεφαλαίων για την κατασκευή των µονάδων, και έτσι να διευκολύνεται η χρηµατοδότησή τους, ενώ από την άλλη πλευρά δεν παρέχεται καµιά κάλυψη για τον επιχειρηµατικό κίνδυνο που συνδέεται µε τα ίδια κεφάλαια της επένδυσης. 19

20 3. Μηχανισµός διασφάλισης επάρκειας ισχύος (ιιι( ιιι) εν απολήγει το µοντέλο αυτό σε σύναψη σύµβασης αγοράς της ενέργειας που θα παράγεται από τις νέες µονάδες ιασφαλίζεται µέσω αυτού απλώς µερική κάλυψη (εγγύηση) της ανάκτησης τµήµατος του επενδυτικού κόστους, ώστε να επεκταθεί το παραγωγικό δυναµικό: Οι νέες επενδύσεις καθίστανται πραγµατοποιήσιµες, καθώς παρέχεται ι εγγύηση σχετικά µε τα έσοδα της νέας µονάδας στο πλαίσιο του Ηµερήσιου Ενεργειακού Προγραµµατισµού (ΗΕΠ), στον οποίο η νέα µονάδα συµµετέχει κατά τρόπο ισότιµο µε άλλες µονάδες, υποβάλλοντας προσφορές που αντανακλούν τουλάχιστον το µεταβλητό της κόστος και εισπράττοντας ς στην Οριακή Τιµή του Συστήµατος (ΟΤΣ). Εάν οι εισπράξεις από τον ΗΕΠ υστερούν σε σχέση µε το εγγυηµένο ποσό, ο ιαχειριστής του Συστήµατος οφείλει να καταβάλλει τη διαφορά, δυνάµενος να ανακτά το ποσό της διαφοράς µέσω του αντίστοιχου λογαριασµού προσαυξήσεων. Αυτό όµως στην πράξη δεν θα είναι αναγκαίο, εάν όντως από τη Μελέτη Επάρκειας Ισχύος διαπιστώθηκε έλλειψη ισχύος και οι νέες µονάδες που καλύπτονται από προαγορά Σ Ι είναι ακριβώς όσες απαιτούνται, καθώς στην περίπτωση αυτή θα υπάρχει ισορροπία προσφοράς και ζήτησης. 20

21 3. Μηχανισµός διασφάλισης επάρκειας ισχύος (ιv) Καθώς η καλή λειτουργία του µοντέλου αυτού εξαρτάται ουσιωδώς από την προσπάθεια ισοζύγισης της ζήτησης και της προσφοράς, για την επιτυχία του µηχανισµού θα πρέπει πάντως να αποφεύγεται τυχόν δηµιουργία παραγωγικού δυναµικού χωρίς τη σύναψη Σ Ι, που θα µπορούσε να οδηγήσει σε υπερεπάρκεια, η οποία δεν θα επέτρεπε στην πράξη την ανάκτηση του εγγυηµένου ποσού µέσω του µηχανισµού της αγοράς, δηλαδή του ΗΕΠ. Είναι προφανές ότι τέτοιος κίνδυνος προέρχεται κατ εξοχήν από τυχόν τ επέκταση του παραγωγικού δυναµικού της επιχείρησης που διαθέτει δεσπόζουσα θέση στην αγορά πρώην µονοπωλίου, και η οποία αισθάνεται ασφαλής για την πραγµατοποίηση νέων επενδύσεων και ελλείψει οποιασδήποτε εγγύησης, σε αντίθεση µε τους νεοεισερχόµενους επενδυτές. Για το λόγο αυτό, το µοντέλο που διαγράφεται στις διατάξεις του Ν. 3175/2003 είναι αναγκαίο να συνοδεύεται και από µηχανισµούς περιορισµού της σχετικής ευχέρειας της δεσπόζουσας επιχείρησης. Πολλά επιµέρους θέµατα του µηχανισµού διασφάλισης επαρκούς ισχύος εξαρτώνται από την τελική διαµόρφωση των Κωδίκων ιαχείρισης του Συστήµατος και Συναλλαγών Ηλεκτρικής Ενέργειας, η θέσπιση των οποίων οίων ακόµη και σήµερα εκκρεµεί. 21

22 Γ.. Ενίσχυση Α.Π.Ε. 22

23 1. Οδηγία 2001/77/ΕΚ για προαγωγή των ΑΠΕ (ΕΕ L 283/33) Υποχρέωση κρατών µελών να λαµβάνουν τα κατάλληλα µέτρα για την προώθηση της αύξησης της κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία παράγεται από ανανεώσιµες πηγές ενέργειας, σύµφωνα µε εθνικούς ενδεικτικούς στόχους Στόχος: 22,1% της συνολικής κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας στην Κοινότητα έως το 2010 από ΑΠΕ Άρθρο 4: Με την επιφύλαξη των άρθρων 87 και 88 της συνθήκης, η Επιτροπή αξιολογεί την εφαρµογή των µηχανισµών που χρησιµοποιούνται στα κράτη µέλη, σύµφωνα µε τους οποίους ένας παραγωγός ηλεκτρικής ενέργειας, µε βάση κανονισµούς που εκδίδουν οι δηµόσιες αρχές, τυγχάνει άµεσης ή έµµεσης στήριξης και οι οποίοι µπορεί να έχουν ως αποτέλεσµα να περιορίζουν το εµπόριο, λαµβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι οι µηχανισµοί αυτοί συµβάλλουν στην επίτευξη των στόχων των άρθρων 6 και 174 της συνθήκης (προστασία περιβάλλοντος). 23

24 2. Προτεραιότητα ΑΠΕ στην κατανοµή Άρθρα 11 παρ. 3 και 14 παρ. 4 Οδηγ. 2003/54/ΕΚ: Ευχέρεια κρατών µελών να προβλέπουν δικαίωµα προτεραιότητας στην κατανοµή για τους παραγωγούς από ΑΠΕ Συνδυάζεται στην πράξη µε υποχρεωτική αγορά της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από ΑΠΕ σε διοικητικά καθοριζόµενη τιµή Αναµφισβήτητα οικονοµικό πλεονέκτηµα: εξασφάλιση άνευ κινδύνου υψηλότερων κερδών, από ό,τι εάν δεν υπήρχε αντίστοιχη πρόβλεψη. 24

25 3. ΕΚ, , C-379/98, PreussenElektra a AG Κανονιστική ρύθµιση: Οι επιχειρήσεις παροχής ηλεκτρικής ενέργειας υποχρεούνται να αγοράζουν την ενέργεια που παράγεται στη ζώνη εφοδιασµού τους από ΑΠΕ σε ελάχιστες τιµές προκαθορισµένες και υψηλότερες της πραγµατικής οικονοµικής αξίας της ενέργειας αυτού του είδους. Το οικονοµικό βάρος που προκύπτει από την υποχρέωση αυτή κατανέµεται µεταξύ των επιχειρήσεων παροχής ηλεκτρικής ενέργειας και των διαχειριστών των δικτύων εν συντρέχει κρατική ενίσχυση δεν πρόκειται για πλεονέκτηµα που χορηγείται αµέσως ή εµµέσως από κρατικούς πόρους. Οι διατάξεις περί απαγορευµένων κρατικών ενισχύσεων δεν συνδυάζονται ερµηνευτικά µε τις διατάξεις περί κοινοτικής πίστεως ώστε να διευρυνθεί η έννοια της κρατικής ενίσχυσης περιλαµβάνοντας και µέτρα στήριξης που αποφασίζονται από το κράτος αλλά χρηµατοδοτούνται από ιδιωτικές επιχειρήσεις. 25