ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΣ ΚΑΤΑΣΚΕΥΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΕΡΓΟΥ. Σέργιος Λαμπρόπουλος Επίκουρος Καθηγητής ΕΜΠ

Transcript

1 ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΣ ΚΑΤΑΣΚΕΥΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΕΡΓΟΥ Σέργιος Λαμπρόπουλος Επίκουρος Καθηγητής ΕΜΠ

2 Κυρίες και Κύριοι, Ο περιορισμένος χρόνος που διατίθεται στον ομιλητή δεν επιτρέπει αναφορά στην ανασκόπηση της Ελληνικής και Διεθνούς εμπειρίας, στις σχετικές διεθνείς επιστημονικές δημοσιεύσεις και στις απόψεις των Ελληνικών Φορέων Παραγωγής Δημοσίων Έργων για το Νόμο 3263/2004, που περιλαμβάνονται στην υπόψη Μονογραφία. Η παρουσίαση θα επικεντρωθεί στις προτάσεις της σχετικά με: Τη Βελτίωση των Διαδικασιών και Τευχών Δημοπράτησης Τη διεξαγωγή Διαγωνισμού με Κριτήριο Ανάθεσης τη Χρησιμότητα Κόστους και Χρόνου Κυρίες και Κύριοι, Η ανάθεση των δημοσίων έργων στην Ελλάδα την δεκαετία του 1990 παρουσίαζε σημαντικά προβλήματα, τα οποία προβλήθηκαν ιδιαίτερα από την υποχρεωτική εφαρμογή των κοινοτικών οδηγιών κατά την υλοποίηση των υποδομών που χρηματοδοτεί το Κ.Π.Σ. Οι Εργοληπτικές Επιχειρήσεις, προκειμένου να αναλάβουν μεγάλο αριθμό έργων ώστε να αναπτυχθούν σημαντικά και γρήγορα, υποεκτίμησαν τις πραγματικές συνθήκες και το κόστος κατασκευής και οδηγήθηκαν σε σκληρό ανταγωνισμό μεταξύ τους. Οι οικονομικές εκπτώσεις που προσέφεραν ήταν ιδιαίτερα υψηλές και αποδείχθηκαν, σε αρκετές περιπτώσεις, σε βάρος της ποιότητας των έργων. Στην παγίωση των μεγάλων οικονομικών εκπτώσεων συνέβαλαν επίσης, από πλευράς Κυρίου του Έργου, κυρίως : - η έλλειψη αξιόπιστων και εφαρμόσιμων μελετών - ο τρόπος άσκησης της επίβλεψης και - οι διαδικασίες προσέγγισης του προϋπολογισμού δημοπράτησης των έργων. Μετά την εφαρμογή του Ν.2576/98 που περιείχε «μαθηματικό τύπο» απόρριψης των υπερβολικών προσφορών, οι προσφερόμενες εκπτώσεις στα περισσότερα έργα έγιναν εύλογες και συνέβαλαν στη βελτίωση της ποιότητας κατασκευής. Όμως, αποφάσεις του Ευρωπαϊκού και των Ελληνικών Δικαστηρίων κατέστησαν ανενεργό τον απλουστευτικό και απόλυτο τρόπο που προέβλεπε ο Νόμος αυτός για την αιτιολόγηση των προσφορών. Ορθόν είναι, κατά την εξέταση μίας υπερβολικά χαμηλής προσφοράς, να επιτρέπεται αιτιολόγησή της με οποιονδήποτε τρόπο. Αλλά η αξιολόγησή των στοιχείων από οποιαδήποτε Επιτροπή ή Υπηρεσία θεωρείται στη χώρα μας υποκειμενική σε σημαντικό βαθμό και για το λόγο αυτό συχνά αμφισβητήσιμη. Ύστερα από αυτή την εξέλιξη θεσπίστηκε ο νέος Νόμος 3263/2004, που επιβάλλει για τη μεγάλη πλειοψηφία των δημοπρατήσεων ως κριτήριο 2

3 ανάθεσης τη χαμηλότερη τιμή. Τίθεται εύλογα το ερώτημα σε ποιο βαθμό οι σημερινές συνθήκες της αγοράς ευνοούν την ανάπτυξη υγιούς και όχι άκρατου ανταγωνισμού. Τα βασικά χαρακτηριστικά μιας αγοράς υπό συνθήκες τέλειου ανταγωνισμού είναι: - ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά - ύπαρξη μεγάλου αριθμού αγοραστών και πωλητών, - αγοραστές και πωλητές έχουν «τέλεια γνώση» των συνθηκών της αγοράς - οι πωλήσεις αφορούν τελείως ομοιογενή προϊόντα. Η Ελληνική αγορά δημοσίων έργων χαρακτηρίζεται μέχρι τώρα από: - εύκολη απόκτηση πτυχίου εργοληπτικής επιχείρησης - ύπαρξη μεγάλου αριθμού εργοληπτών σε σχέση με το συνολικό όγκο εργασιών - έλλειψη μακροχρόνιας στρατηγικής από τις εργοληπτικές επιχειρήσεις - σημαντικές συμβατικές τροποποιήσεις. Με τις συνθήκες που επικρατούν στην Ελληνική αγορά, στη συνήθη περίπτωση διαγωνισμού, ο μειοδότης στον υπολογισμό της προσφοράς του όχι απλώς έχει μηδενίσει το όποιο κέρδος, αλλά δεν προέβλεψε ούτε την πλήρη κάλυψη των γενικών του εξόδων. Απλώς ελπίζει ότι θα μεταβληθεί το αντικείμενο της εργολαβίας και ότι με τη «διαπραγμάτευση» που ακολουθεί θα επιτύχει βελτίωση των οικονομικών δεδομένων. Η ύπαρξη των συνθηκών αυτών μακροχρόνια οδηγεί σε μη υγιή κατασκευαστικό κλάδο. Όλα αυτά δεν οφείλονται στην έλλειψη ικανότητας του τεχνικού κόσμου της χώρας, αλλά στη μη ανάληψη του «πολιτικού» κόστους εξυγίανσης της αγοράς από τις διαδοχικές κυβερνήσεις, π.χ. χορήγηση μεγάλου αριθμού πτυχίων, μη αναδιοργάνωση δημοσίων υπηρεσιών. Προτάσεις βελτίωσης διαδικασιών και τευχών δημοπράτησης Δραστική συντόμευση του χρόνου των προσυμβατικών διαδικασιών μπορεί να επιτευχθεί με εξορθολογισμό του συστήματος των εξωτερικών ελέγχων, π.χ.: - Ο έλεγχος νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο να περιοριστεί μόνο στους όρους της Διακήρυξης, δεδομένου ότι προβλέπεται δικαστική προστασία κατά το στάδιο που προηγείται της σύμβασης δημοσίου έργου - Η έκδοση πιστοποιητικού από το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης να γίνεται για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, ανεξάρτητα από τη σύναψη σύμβασης και να ενημερώνεται 3

4 αυτομάτως το ΜΕΕΠ, τουλάχιστον για τις Εργοληπτικές Εταιρίες ανωτέρων τάξεων Η εξέλιξη της σύμβασης μπορεί να βελτιωθεί με κατάλληλες προβλέψεις στο τιμολόγιο και τον προϋπολογισμό του έργου, π.χ: - Το μεγαλύτερο περιθώριο κέρδους στις εργασίες που εκτελούνται προς το τέλος (οπισθοβαρής φόρτιση) αποτελεί κίνητρο για την επίσπευση της ολοκλήρωσης του έργου, π.χ. αύξηση τιμών ασφαλτικών εργασιών με παράλληλη μείωση τιμών χωματουργικών εργασιών. - Το μεγαλύτερο περιθώριο κέρδους στις ομοειδείς φθηνότερες εργασίες συμβάλλει στη μη αύξηση του κόστους του έργου, π.χ. στην εκσκαφή και προσωρινή υποστήριξη σηράγγων να προβλέπεται μικρότερο περιθώριο κέρδους στις δυσχερείς κατηγορίες βραχόμαζας απ ότι στις ευκολότερες. - Η σύνταξη Προϋπολογισμών με ανηγμένες ποσότητες παρομοίων εργασιών μειώνει τις επί πλέον ή έλαττον διαφορές στους ΑΠΕ. Στο Τιμολόγιο στις ομάδες αυτές να ορίζεται ο συντελεστής αναγωγής κάθε μίας εργασίας και η μετατροπή της ποσότητάς της σε ποσότητα άλλης παρόμοιας εργασίας, π.χ. είδη πασσάλων, κατηγορίες σκυροδεμάτων, εκσκαφών. Η καθιέρωση σταδίου ενημέρωσης των ενδιαφερομένων κατασκευαστών προ της δημοσίευσης της διακήρυξης του έργου θα συμβάλει στην ελάττωση των αντιρρήσεων κατά το διαγωνισμό και των διαφωνιών κατά την εφαρμογή της σύμβασης. Για την δυνατότητα τήρησης του χρονοδιαγράμματος κατασκευής του έργου θα πρέπει να τίθενται ρεαλιστικές προθεσμίες. Ο ΚτΕ πρέπει να συντάσσει προσεγγιστικά χρονοδιαγράμματα με τη βοήθεια Τμηματοποίησης (WBS) και Λειτουργικής Ανάλυσης των εργασιών. Η καθιέρωση, στα μεγάλα έργα, των συμβάσεων πρόδρομων εργασιών θα μειώσει δραστικά το χρόνο έναρξης των κυρίων εργασιών και θα εξασφαλίσει την ταχεία απορρόφηση των διατιθέμενων πόρων. Διαγωνισμός κατασκευής έργου με κριτήρια ανάθεσης το Κόστος και το Χρόνο Σήμερα, οι κανόνες που έχουν τεθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα πλαίσια υλοποίησης του Γ ΚΠΣ έχουν γίνει ιδιαίτερα αυστηροί και πραγματοποιούνται από Εθνικούς και Κοινοτικούς Φορείς συνεχείς έλεγχοι. Τα χρονικά πλαίσια για την απορρόφηση των πόρων του Γ 4

5 ΚΠΣ έχουν πλέον περιοριστεί και σημαντικό μέρος τους υπολείπεται για απορρόφηση μέχρι τα τέλη του Ο νέος Νόμος 3263/2004 με κριτήριο ανάθεσης τη χαμηλότερη τιμή έχει εξασφαλίσει την πλήρη διαφάνεια της διαδικασίας, αλλά ενδέχεται να οδηγήσει σε άκρατο ανταγωνισμό με προσφορές κάτω του κόστους. Ήδη σε αρκετούς διαγωνισμούς έχουν υποβληθεί μεγάλες εκπτώσεις. Προκύπτει η ανάγκη να εξασφαλίζεται η εκτέλεση ποιοτικού έργου με οικονομικό κόστος που προσεγγίζει το πραγματικό κόστος κατασκευής και σε χρονικά πλαίσια που το καθιστούν άμεσα ανταποδοτικό. Οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει να τίθενται εξ αρχής σε γνώση των ενδιαφερομένων Εργοληπτικών Επιχειρήσεων ώστε η επιλογή των αναδόχων να γίνεται μέσω υγιούς ανταγωνιστικής διαδικασίας. Είναι επιθυμητή επομένως η θέσπιση ενός συστήματος, το οποίο θα αποτρέπει τις οικονομικές προσφορές χωρίς περιθώριο κέρδους, θα οδηγεί με απόλυτα αντικειμενικό τρόπο στην επιλογή αναδόχου και θα επιταχύνει τόσο τις διαδικασίες ανάθεσης όσο και την κατασκευή των έργων. Προφανώς, όπως και σήμερα ισχύει, δεν θα υπάρχουν περιθώρια για τη διαπραγμάτευση της ποιότητάς τους. Προτείνεται ως κριτήριο για την ανάθεση της σύμβασης, η εφαρμογή της πλέον συμφέρουσας οικονομικά προσφοράς και όχι της χαμηλότερης τιμής, όπως εφαρμόζεται σήμερα για το σύνολο σχεδόν των έργων. Η αξιολόγηση της πλέον συμφέρουσας προσφοράς θα γίνεται με βάση τη χρησιμότητα, για τον Κύριο του Έργου: - της οικονομικής προσφοράς - της προσφερόμενης μείωσης του εκτιμώμενου χρόνου εκτέλεσης. Η βαθμολόγηση θα γίνεται απόλυτα αντικειμενικά, δεδομένου ότι ο τρόπος προσδιορισμού της χρησιμότητας θα καθορίζεται μονοσήμαντα στα τεύχη δημοπράτησης από δεδομένες συναρτήσεις, καμπύλες ή πολυγωνικές με καθορισμένα σημεία καμπής. Ο καθορισμός σημείων καμπής στην πολυγωνική χρησιμότητας οικονομικής προσφοράς θα γίνεται από την Αναθέτουσα Αρχή ύστερα από λειτουργική και κοστολογική ανάλυση του έργου σε σχέση και με τις τιμές δημοπράτησης, ώστε να μην ευνοείται η προσφορά μεγάλων οικονομικών εκπτώσεων, που αντικειμενικά θα οδηγήσουν τον ανάδοχο σε ζημία με τελική συνέπεια την κακή εκτέλεση του έργου. Απαραίτητο στοιχείο προκειμένου να υπογραφεί η σύμβαση με τον επιλεγέντα ανάδοχο είναι η προσκόμιση πρόσθετων εγγυήσεων εμπρόθεσμης εκτέλεσης, ανάλογων της προσφερόμενης από τον ανάδοχο μείωσης χρόνου κατασκευής του έργου. Και τούτο, αφ ενός μεν για την αποτροπή των διαγωνιζομένων από αλόγιστη και μη εφαρμόσιμη προσφερόμενη μείωση του χρόνου και αφ ετέρου για τη διασφάλιση της τήρησης του προτεινόμενου χρονοδιαγράμματος, βάσει του οποίου επιλέγεται ο ανάδοχος. Οι πρόσθετες αυτές εγγυήσεις θα καταπίπτουν τμηματικά, ως ποινές, σε περίπτωση μη τήρησης των 5

6 ενδιάμεσων στόχων (π.χ. προσκόμιση του προτεινόμενου εξοπλισμού προ της έναρξης των αντίστοιχων εργασιών) και των επί μέρους χρονοδιαγραμμάτων. Προϋποθέσεις για την εφαρμογή του προτεινόμενου συστήματος είναι: - Για τους διαγωνιζόμενους η τεχνική και οικονομική ικανότητά τους: να ανταποκριθούν σε συμπιεσμένους χρόνους να καταθέσουν πρόσθετες εγγυήσεις εμπρόθεσμης εκτέλεσης - Για την Αναθέτουσα Αρχή: ωριμότητα των μελετών εξασφάλιση δανειοθαλάμων ολοκλήρωση αρχαιολογικών ανασκαφών άμεση απόδοση γηπέδων έγκαιρη αντιμετώπιση τεχνικών προβλημάτων τακτική πληρωμή των πιστοποιήσεων. Σε περίπτωση μη τήρησης του προσφερόμενου χρονοδιαγράμματος, οι επιπτώσεις για τον ανάδοχο από την εφαρμογή του προτεινόμενου συστήματος είναι: - κατάπτωση των πρόσθετων εγγυήσεων επιτάχυνσης - άμεση έκπτωσή του. Σε περίπτωση αστοχίας των απαιτούμενων προϋποθέσεων η Αναθέτουσα Αρχή θα αντιμετωπίσει αιτήματα του Αναδόχου για σταλίες και αποζημιώσεις. Το προτεινόμενο σύστημα αποτελεί υγιή ανταγωνιστική διαδικασία, της οποίας το αποτέλεσμα εξαρτάται κυρίως από την οργανωτική ικανότητα του προσφέροντα. Σημαντικό πλεονέκτημα είναι η επιτάχυνση του χρόνου κατασκευής των έργων (και μάλιστα χωρίς πρόσθετο κόστος για τον ΚτΕ), η οποία και τίθεται εξ αρχής στην ανταγωνιστική διαδικασία μεταξύ των ενδιαφερομένων Επιχειρήσεων. Πλεονέκτημα είναι επίσης: η συμβατότητά του με τις Κοινοτικές Οδηγίες η μη απαίτηση αιτιολόγησης των οικονομικών προσφορών η συμβολή του στη βελτίωση των τεχνικών και οργανωτικών δομών των Εργοληπτικών Επιχειρήσεων η συμβολή του στην αναβάθμιση του συστήματος διαχείρισης του ΚτΕ. 6