Συγκεντρωτισμός αποκέντρωση στη διοίκηση του εκπαιδευτικού συστήματος: θεωρητικός προβληματισμός πρακτικές δυτικών χωρών

Transcript

1 Συγκεντρωτισμός αποκέντρωση στη διοίκηση του εκπαιδευτικού συστήματος: θεωρητικός προβληματισμός πρακτικές δυτικών χωρών Λεωνίδας N. Λυμπέρης 1. Εισαγωγή Η εργασία μας αυτή έχει ως αντικείμενο τον θεωρητικό προβληματισμό σχετικά με το συγκεντρωτισμό και την αποκέντρωση στη διοίκηση του εκπαιδευτικού συστήματος. Προσπαθούμε να περιγράψουμε πρακτικές δύο δυτικών χωρών, της Αγγλίας και της Γερμανίας, σχετικά με αυτό το ζήτημα. Ακόμη προσπαθούμε να δώσουμε ένα στίγμα αιτιολόγησης αυτών των πρακτικών και από τα δύο εκπαιδευτικά συστήματα. Στο πρώτο μέρος θα δώσουμε τον εννοιολογικό πρσδιορισμό των όρων του συγκεντρωτισμού και της αποκέντρωσης. Στο δεύτερο μέρος θα περιγράψουμε τη συγκεντρωτική και την αποκεντρωτική μορφή διοίκησης του εκπαιδευτικού συστήματος με τα χαρακτηριστικά της κάθε μορφής. Στη συνέχεια θα παρουσιάσουμε μερικά στοιχεία του εκπαιδευτικού συστήματος της Αγγλίας. Θα κάνουμε μια σύντομη ιστορική αναδρομή στο αποκεντρωμένο μέχρι το έτος 1989 εκπαιδευτικό σύστημα με τις αιτίες, τα αποτελέσματα και την κριτική της αποκέντρωσης. Θα αναφερθούμε στο πέρασμα από το αποκεντρωμένο σχολείο του κράτους πρόνοιας στο ανταγωνιστικό σχολείο της ελεύθερης αγοράς. Θα παραθέσουμε κάποιες κριτικές σκέψεις πάνω στη συντηρητική συγκεντρωτική στροφή του εκπαιδευτικού συστήματος και την αυτονομία του αγγλικού σχολείου. Ακολούθως θα παρουσιάσουμε στοιχεία και χαρακτηριστικά του γερμανικού εκπαιδευτικού συστήματος με το ρόλο των ομόσπονδων κρατιδίων στη χάραξη της εκπαιδευτικής πολιτικής. Θα δώσουμε ένα στίγμα όσον αφορά τις τάσεις της εκπαιδευτικής πολιτικής που διαμορφώνονται στην Ελλάδα κατά τα τελευταία χρόνια. Κλείνουμε την εργασία με μερικά συμπεράσματα σχετικά με τους παράγοντες που επηρεάζουν τη θέσπιση και εφαρμογή των εκπαιδευτικών συστημάτων και τον προσανατολισμό των ευρωπαϊκών Κυβερνήσεων την τελευταία δεκαετία. 133

2 2. Εννοιολογικός προσδιορισμός των όρων «συγκεντρωτισμός αποκέντρωση». Συγκεντρωτισμός και αποκέντρωση είναι δύο μορφές οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης ανάλογα με την κατανομή και ανάθεση των αρμοδιοτήτων, τόσο ιεραρχικά όσο και χωροταξικά. Με τον όρο οργάνωση εννοούμε την επιλογή του κατάλληλου οργανωτικού συστήματος, δηλαδή του «εργαλείου» με βάση το οποίο επιτυγχάνεται ένας αντικειμενικός σκοπός και με τον όρο διοίκηση εννοούμε τη λειτουργία και τη δραστηριοποίηση αυτού του «εργαλείου», ώστε να πετύχει ο συγκεκριμένος σκοπός (Ανδρέου Παπακωνσταντίνου, 1994). Η μορφή της δημόσιας διοίκησης σε κάθε χώρα εξαρτάται από τις ιστορικές εξελίξεις, την πολιτική ανάπτυξη και δημογραφική σύνθεση του πληθυσμού και από τις εξελισσόμενες δημοκρατικές και κρατικές απαιτήσεις (Σαΐτης, 1992). Ιδιαίτερα στο καπιταλιστικό σύστημα η δημόσια διοίκηση χρησιμοποιείται από την κυρίαρχη τάξη για την άσκηση της εξουσίας, την επιβολή της ιδεολογίας και την αναπαραγωγή του συστήματος. Στο συγκεντρωτικό σύστημα υπάρχει μία και μοναδική κεντρική κρατική εξουσία στην κορυφή της διοικητικής μηχανής, Οι διάφορες δομές του συστήματος ουσιαστικά δεν έχουν αρμοδιότητες και εξουσία. Είναι υποταγμένες στην κεντρική εξουσία. Οι τοπικές και περιφερειακές αρχές διορίζονται και εξαρτώνται από το κράτος. Έτσι η συγκέντρωση εμπεριέχει την ιεραρχία, την οργανωμένη διοίκηση. Η συμπύκνωση και η αποσυμπύκνωση είναι δυο έννοιες που αφορούν τη διαχείριση στο εσωτερικό αυτής της ιεραρχίας. Σύμφωνα με τους θεωρητικούς συμπύκνωση είναι η ακραία μορφή συγκέντρωσης με αυστηρή ιεραρχία και λήψη αποφάσεων μόνο στην κορυφή της ιεραρχίας. Αποσυμπύκνωση είναι μια μορφή μέτριας συγκέντρωσης της εξουσίας με μεταφορά της εξουσίας για λήψη αποφάσεων σε τοπικά όργανα, που παραμένουν όμως ουσιαστικά στην ιεραρχία της κεντρικής διοίκησης, η οποία είναι παρούσα παντού και αποφασίζει (Ανδρέου Παπακωνσταντίνου, 1994). Στο αποκεντρωτικό σύστημα αυξάνονται οι αρμοδιότητες και η ανεξαρτησία των περιφερειακών διοικητικών αρχών. Προϋποθέσεις που θεωρούνται αναγκαίες στη θεωρία της αποκέντρωσης είναι: η οργανωμένη διοίκηση, η ύπαρξη τοπικών συλλογικών οργάνων και η εκλογή των τοπικών εξουσιών από την τοπική κοινωνία και όχι ο διορισμός τους από την κεντρική εξουσία. Με αυτό τον τρόπο η αποκέντρωση συνδέεται με την επέμβαση και συμμετοχή του λαού στην εξουσία και τη διοίκηση, τη γρήγορη επίλυση προβλημάτων και την προώθηση ανάπτυξης της περιφέρειας. 134

3 Η μορφή των δύο παραπάνω συστημάτων δεν παραμένει διαχρονικά αμετάβλητη, ούτε αυστηρά περιχαρακωμένη στα χαρακτηριστικά που περιγράψαμε. Οι παραγωγικές σχέσεις και διαδικασίες, υποχρεώνουν τα δύο συστήματα να προσαρμόζονται στις νέες κάθε φορά συνθήκες που διαμορφώνονται από την ιστορική συγκυρία και την κοινωνικοοικονομική εξέλιξη. Έτσι το συγκεντρωτικό σύστημα φαίνεται να περιέχει στοιχεία ενός αποκεντρωμένου κρατικού μηχανισμού. Στην πραγματικότητα πρόκειται για μια μορφή αποσυμπύκνωσης της κεντρικής κρατικής εξουσίας. Το ζήτημα της αποκέντρωσης τίθεται σαν πρόβλημα σχέσεων της κεντρικής εξουσίας με τις αποκεντρωμένες τοπικές εξουσίες. Οι ομαλές σχέσεις διοίκησης μεταξύ των δύο εξουσιών σημαίνει πραγματική αποκέντρωση. Στη συνέχεια θα αναφερθούμε στο ζήτημα της συγκέντρωσης ή αποκέντρωσης της διοίκησης όσο αφορά το εκπαιδευτικό σύστημα. 3. Συγκεντρωτική ή αποκεντρωτική μορφή διοίκησης του εκπαιδευτικού συστήματος. Συνήθως παρατηρείται σε φιλελεύθερα κράτη με αυξημένο συγκεντρωτισμό της εξουσίας και της δημόσιας διοίκησης+ στην εκπαίδευση να εφαρμόζεται αποκεντρωμένο σύστημα διοίκησης. Αυτό εξηγείται από το γεγονός ότι το σχολείο είναι υπεύθυνο για την αποτελεσματικότητά του, αφού είναι η παραγωγική μονάδα, όπου ο εκπαιδευτικός μέσα από την εκπαιδευτική διαδικασία μετατρέπει την πρώτη ύλη (μαθητή) σε τελικό προϊόν (απόφοιτο). Γι + αυτόν το λόγο πρέπει η σχολική μονάδα να ορίζει η ίδια τον καλύτερο τρόπο οργάνωσης και διοίκησής της. Αντίθετα σε κράτη με αποκεντρωμένο σύστημα διοίκησης, όπου τα πάντα αφήνονται να λειτουργούν στα πλαίσια των νόμων της αγοράς, παρατηρείται το εκπαιδευτικό τους σύστημα να είναι συγκεντρωτικό και το Υπουργείο Παιδείας να αποφασίζει για το σύνολο της λειτουργίας του συστήματος. Φαίνεται, η ιδιωτικοποιημένη οικονομία της αγοράς να υπηρετείται καλύτερα από ένα κρατικοποιημένο συγκεντρωτικό εκπαιδευτικό σύστημα (Μπουζάκης, 1993 σ. 76). Η συγκεντρωτική διοίκηση χαρακτηρίζεται από μια αυστηρή ιεραρχική γραφειοκρατική οργάνωση, η οποία, όπως την προσδιορίζει ο Weber, περιλαμβάνει τη συγκέντρωση των λειτουργιών, την κατανομή της εξουσίας στην κλίμακα της ιεραρχίας από την κορυφή ως τη βάση και τον απρόσωπο χαρακτήρα των λειτουργιών του κρατικού μηχανισμού. Το Υπουργείο Παιδείας αποφασίζει για τη λειτουργία του συστήματος με κάθε λεπτομέρεια, υπάρχει ένα πολύπλοκο σύνολο νόμων, κανόνων και οδηγιών που δεν επιτρέπουν παρέκκλιση και υποτάσσουν τις ενδιάμεσες 135

4 διοικητικές αρχές να εκτελούν πιστά τις εντολές της κεντρικής διοίκησης, χωρίς να αναπτύσσουν πρωτοβουλίες. Η αποκεντρωμένη μορφή διοίκησης χαρακτηρίζεται από μια κεντρική διοίκηση η οποία χαράσσει την εκπαιδευτική πολιτική και δίνει τις γενικές οδηγίες για την οργάνωση και λειτουργία του συστήματος, υπάρχει μια ιεραρχική δομή αλλά οι επιμέρους αποφάσεις παίρνονται σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ανάλογα με το πρόβλημα που προκύπτει. Η κεντρική διοίκηση ελέγχει και οι επιθεωρητές της έχουν ως στόχο τη βελτίωση της λειτουργίας του συστήματος και όχι την επιτήρηση της πιστής εφαρμογής των κανονισμών της κεντρικής διοίκησης, όπως συμβαίνει στο συγκεντρωτικό σύστημα διοίκησης. Καθένα από τα οργανωτικά συστήματα παρουσιάζει πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα. Δεν υπάρχουν επιστημονικά κριτήρια για την επιλογή κατάλληλου διοικητικού συστήματος. Η εφαρμογή συγκεντρωτικού ή αποκεντρωμένου συστήματος διοίκησης πρέπει να βρίσκεται σε αρμονία με το εκπαιδευτικό σύστημα, με το διοικητικό σύστημα που εφαρμόζεται στη χώρα, καθώς και με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του περιβάλλοντος του εκπαιδευτικού συστήματος (Ανδρέου Παπακωνσταντίνου, 1994). Στη συνέχεια θα αναφερθούμε στην οργάνωση και διοίκηση του αγγλικού εκπαιδευτικού συστήματος. 4. Η περίπτωση της Αγγλίας Το συγκείμενο και η κριτική στα αποτελέσματα της αποκέντρωσης. Θα κάνουμε μια ιστορική αναδρομή στο αποκεντρωμένο αγγλικό εκπαιδευτικό σύστημα, όπως αυτό ίσχυε μέχρι το , επειδή και αυτό το σύστημα οργάνωσης και διοίκησης της εκπαίδευσης έχει σχέση με το θέμα της εργασίας μας και επηρεάζεται από το συγκείμενο, δηλαδή από το κοινωνικοοικονομικό και πολιτικό πλαίσιο της εποχής. Μετά το Β παγκόσμιο πόλεμο στην προσπάθεια ανασυγκρότησης της Ευρώπης και ανάπτυξης της οικονομίας πρωτοστατεί το κράτος πρόνοιας με κυρίαρχους άξονες πολιτικής: τη δικαιότερη κατανομή πλούτου και τη λειτουργία του κράτους ως ομπρέλας κοινωνικής προστασίας με προτεραιότητες στη σύνταξη, την εκπαίδευση, την υγεία και τη στέγαση. Η φιλοσοφία και οι προτεραιότητες του κράτους πρόνοιας διαμόρφωσαν οπωσδήποτε και τους βασικούς άξονες της εκπαιδευτικής πολιτικής που ήταν: Ο εκδημοκρατισμός με αποκέντρωση και συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων και ο στόχος περισσότεροι νέοι για περισσότερο χρόνο στην εκπαίδευση και Αξιοποίηση των ικανών στην παραγωγή. 136

5 Ακολουθούν όμως τα φοιτητικά κινήματα της δεκαετίας του 60, με κορύφωση τα γεγονότα του Μάη του 68 και την κριτική της Αριστεράς, καθώς και οι πετρελαϊκές κρίσεις, που επιδρούν αρνητικά στις μέχρι τότε πολιτικές. Κατά τη δεκαετία του 80 σε μια αποτίμηση της αποδοτικότητας των εκπαιδευτικών συστημάτων φάνηκε αυτά να υστερούν σε δραστηριότητα, ευκαμψία, ικανότητα νεωτερισμού και προσαρμογής στις νέες συνθήκες. Η επένδυση υψηλών κρατικών κονδυλίων στην εκπαίδευση δεν απέφερε τα αναμενόμενα αποτελέσματα στην ποιότητα της εκπαίδευσης. Προβλήματα χρηματοδότησης, η αποσύνδεση της εκπαίδευσης από την παραγωγή, η αναντιστοιχία εκδημοκρατισμού και κοινωνικής δικαιοσύνης και η αποτυχία για την αναμενόμενη ανάπτυξη, θεωρήθηκαν από τους νεοφιλελεύθερους και τους νεοσυντηρητικούς ως αρνητικά αποτελέσματα εξ αιτίας της εκπαιδευτικής πολιτικής των τελευταίων 25 χρόνων και χρησιμοποιήθηκαν ως επιχειρήματα κριτικής εναντίον της. Ακόμη οι ραγδαίες εξελίξεις στον τεχνολογικό, τον οικονομικό και τον κοινωνικοπολιτιστικό τομέα, αξιώνουν από τα εκπαιδευτικά συστήματα ευκαμψία και υψηλότερη αποδοτικότητα. Οι παραπάνω παράγοντες, σε συνδυασμό με τις συντηρητικές Κυβερνήσεις και την ευθυγράμμιση των Κυβερνήσεων αυτών με τις απαιτήσεις της ελεύθερης αγοράς, οδήγησαν τις δυτικές ευρωπαϊκές χώρες και ιδιαίτερα τις αγγλόφωνες σε αλλαγή παραδείγματος στο εκπαιδευτικό τους σύστημα. Υπήρξαν βέβαια αντιδράσεις από τον ακαδημαϊκό χώρο, το εργατικό κόμμα, τα συνδικάτα της Αγγλίας και από κοινωνικές ομάδες. Όμως, τελικά αυτές οι πολιτικές, όπως θα παρουσιάσουμε στη συνέχεια, δεν εγκαταλείφθηκαν Από το σχολείο του κράτους πρόνοιας στο σχολείο της «ελεύθερης αγοράς». Το αγγλικό εκπαιδευτικό σύστημα υπήρξε αντιπροσωπευτικό παράδειγμα αποκέντρωσης των τελευταίων 70 χρόνων. Τους βασικούς άξονες της αποκέντρωσης αποτέλεσαν: η μετάθεση των αρμοδιοτήτων της διοίκησης, της χρηματοδότησης και της εποπτείας της εκπαίδευσης από το κράτος στις αγγλικές τοπικές αρχές. Η κεντρική Κυβέρνηση του Λονδίνου επόπτευε «εξ αποστάσεως» και «αφ υψηλού» την εκπαίδευση. Το αναλυτικό και το ωρολόγιο πρόγραμμα του σχολείου, η διδακτική μεθοδολογία και το διδακτικό υλικό αποτελούσαν υπόθεση της σχολικής μονάδας (του διευθυντή και του συλλόγου διδασκόντων). Με το νέο όμως νόμο, που θεσπίστηκε το έτος 1988, καθιερώνεται ένα κρατικό αναλυτικό πρόγραμμα, το οποίο επιβάλλει κεντρικές ρυθμίσεις που αναφέρονται σε όλες τις παραμέτρους του αναλυτικού 137

6 προγράμματος. Οι αρχές, οι μαθησιακοί στόχοι, τα περιεχόμενα των μαθημάτων καθώς και η αξιολόγηση και ο έλεγχος σε όλα τα επίπεδα είναι αρμοδιότητες που περνούν πλέον στο κράτος. Το σχολείο, μέσα από τις επιρροές και τις πολιτικές της αγοράς, μετατρέπεται σε αυτοδιαχειριστική μονάδα. Η λογική της επιχείρησης κυριαρχεί με τις έννοιες της απόδοσης, της ικανότητας, της αποτελεσματικότητας, της άμιλλας και κυρίως του ανταγωνισμού. Το κράτος βάζει τους στόχους. Το πώς θα φτάσει το σχολείο σ αυτούς είναι δική του ευθύνη. Ο διευθυντής της σχολικής μονάδας από παιδαγωγός ηγέτης γίνεται ταυτόχρονα και κυρίως διαχειριστής manager. Χάνει τον παιδαγωγικό του χαρακτήρα. Οι γονείς έχουν τη δυνατότητα επιλογής σχολείου για τα παιδιά τους. Το κράτος επιχορηγεί τα σχολεία ανάλογα με τον αριθμό των μαθητών. Επομένως, για να εξασφαλίσει το σχολείο τα απαραίτητα κονδύλια, ώστε να καλύψει τα έξοδά του, πρέπει να προσελκύει μαθητές, δηλαδή το προϊόν (λειτουργία της εκπαίδευσης), να ικανοποιεί τους πελάτες (γονείς). Η σχολική μονάδα λοιπόν εισέρχεται σε έναν αγώνα δρόμου αλλά και σε έναν ανελέητο ανταγωνισμό με τα άλλα σχολεία με στόχο την προσέλκυση «πελατείας». Το σύνθημα «λιγότερο κράτος» δεν έχει σχέση με αποκέντρωση. Σημαίνει μόνο λιγότερες κρατικές δαπάνες. Σημαίνει όμως ταυτόχρονα και «περισσότερο κράτος» στην υπηρεσία του κεφαλαίου και για τη λύση των αντιθέσεων με τα μέσα καταστολής (Μπουζάκης, 1993 σ. 76). Για να λειτουργήσει αποτελεσματικότερα ο ανταγωνισμός, το σχολείο υποχρεούται να ενημερώνει πλήρως το γονέα για όλα τα θέματα που αφορούν το σχολείο, όπως έσοδα, προγράμματα, στόχους, πολιτική που ακολουθεί, υλικοτεχνική υποδομή, επιδόσεις των μαθητών, εξετάσεις. Οι γνώσεις πιστοποιούνται με εξετάσεις, των οποίων τα αποτελέσματα δημοσιοποιούνται ως μέσο ενίσχυσης του ανταγωνισμού Κριτικές σκέψεις Τα μέτρα αυτά σε ορισμένους τομείς λειτούργησαν ελλειπτικά. Οικογένειες από κατώτερα κοινωνικά στρώματα ή με τόπο κατοικίας σε απομονωμένες περιοχές και σε χωριά δεν χρησιμοποίησαν το μέτρο των ανοιχτών εγγραφών για να γράψουν τα παιδιά τους σε «καλά» σχολεία, ίσως επειδή δεν είχαν τον τρόπο να τα μεταφέρουν. Το μέτρο άσκησης των δικαιωμάτων των γονέων από τα χαμηλότερα κοινωνικοοικονομικά στρώματα είναι ελλιπές, αφού ούτε η συμμετοχή τους στο σχολικό διοικητικό συμβούλιο, ούτε η αίσθηση ασφάλειας που νιώθουν στο σχολικό περιβάλλον είναι η ίδια με αυτήν των γονέων από τα ανώτερα στρώματα. Είναι ανέφικτο, λοιπόν, ο ανταγωνισμός να είναι «ισότιμος» σε μια καπιταλιστική κοινωνία. 138

7 Η εκπαίδευση των παιδιών δεν μπορεί να είναι αποκλειστική αρμοδιότητα των γονέων. Πρέπει να τη μοιράζονται με την πολιτεία. Η μαρξιστική αντίληψη, χωρίς να αμφισβητεί τα δικαιώματα των γονιών απέναντι στα παιδιά τους, προβάλλει ταυτόχρονα το αίτημα το δημόσιο να μπορεί να «προστατεύει» τα παιδιά απέναντι σε συγκεκριμένους γονείς που δεν ενδιαφέρονται ή δεν έχουν τη δυνατότητα για την εκπαίδευση των παιδιών τους, αλλά να προστατεύει και τη συνολική κοινωνία από ανεκπαίδευτα παιδιά (Ζαμπέτα, 1994). Τα συγκεκριμένα εκπαιδευτικά μέτρα υπαγορεύονται από τις κυρίαρχες νεοφιλελεύθερες και νεοσυντηρητικές αντιλήψεις και την οικονομία της ελεύθερης αγοράς. Μέσα από το συγκεντρωτισμό στην οργάνωση και τη διοίκηση της εκπαίδευσης και τον κεντρικό έλεγχο, ενισχύεται ο ρόλος της κοινωνικής αναπαραγωγής και επιλογής. Με την άκριτη πίστη στη δύναμη της εκπαίδευσης η εκπαίδευση λαθεμένα ενοχοποιείται για την κοινωνικο-οικονομική κρίση, αφού είναι λάθος αυτή η κρίση να ερμηνεύεται ως σχολειοκεντρική και όχι ως κοινωνιοκεντρική με αντανάκλαση στην εκπαίδευση, όπως πραγματικά συμβαίνει (Μπουζάκης, 1993 σ. 81). Αφού το σχολείο δεν αλλάζει αλλάζοντας μόνο το σχολείο (Καζαμίας, 1985), γίνεται κατανοητή, πόσο μάλλον, η αδυναμία του σχολείου να αλλάξει την κοινωνία. 5.Η περίπτωση της Γερμανίας 5.1. Ο ρόλος των ομόσπονδων κρατιδίων στη χάραξη της εκπαιδευτικής πολιτικής. Ο διαμερισμός της Γερμανίας σε ομόσπονδα κρατίδια, καθώς και η αυτονομία και η εξουσία που διαθέτουν τα κρατίδια αυτά, κάνουν τη Γερμανία να αποτελεί κλασικό παράδειγμα αποκεντρωτικού συστήματος. Τα ομόσπονδα κρατίδια έχουν αποκλειστικά την ευθύνη για τη χάραξη και την εφαρμογή της εκπαιδευτικής πολιτικής σε βαθμό που να μπορεί να ισχυριστεί κάποιος ότι υπάρχουν τόσα εκπαιδευτικά συστήματα όσα και τα κρατίδια. Το γερμανικό εκπαιδευτικό σύστημα, ενώ χαρακτηρίζεται αποκεντρωτικό όσον αφορά την κατανομή της ευθύνης και του ρόλου των κρατιδίων στη χάραξη της εκπαιδευτικής πολιτικής, σε σχέση με την κεντρική Κυβέρνηση, μπορεί να χαρακτηριστεί ότι έχει συγκεντρωτικές τάσεις σε επίπεδο κρατιδίων, σε σχέση με τις άλλες τοπικές αρχές και τη σχολική μονάδα. Χαρακτηριστικές είναι οι προσπάθειες που γίνονται από την κεντρική κυβέρνηση για ανάληψη κάποιων αντικειμένων ευθύνης σε επίπεδο ομοσπονδιακών υπουργείων, ώστε να αποφεύγεται τόσο μεγάλος συγκεντρωτισμός στα κρατίδια. Η ίδρυση και λειτουργία δύο κεντρικών οργάνων: της Διαρκούς Συνόδου Υπουργών Παιδείας, για επεξεργασία 139

8 θεμάτων εκπαιδευτικής πολιτικής, και της Κοινής Επιτροπής Ομοσπονδίας-Κρατιδίων, που ασχολείται με το σχεδιασμό προγραμμάτων που αφορούν όλα τα σχολεία της Γερμανίας, αποτελούν προσπάθεια αποσυμφόρησης του συγκεντρωτισμού της διοίκησης σε επίπεδο κρατιδίων και δημιουργίας ενιαίου εκπαιδευτικού συστήματος (Χρυσαφίδης,1998) Χαρακτηριστικά του εκπαιδευτικού συστήματος της Γερμανίας. Το εκπαιδευτικό σύστημα της Γερμανίας αναπτύχθηκε δίνοντας προτεραιότητα στις οικονομικές μάλλον παρά στις κοινωνικές ανάγκες. Η διατήρηση για πολλές δεκαετίες του συστήματος επιλογής των μαθητών προς το τέλος της τετάρτης δημοτικού και η κατάταξή τους σε τρία διαφορετικά σχολεία, είναι ένας δείκτης της συντηρητικής νοοτροπίας του συστήματος και της προτεραιότητας που δίνει στην οικονομία παρά στη διαμορφούμενη προσωπικότητα του αναπτυσσόμενου ανθρώπου. Την ευθύνη για τη γενική εκπαίδευση έχουν τα ομόσπονδα κρατίδια, ενώ για την επαγγελματική εκπαίδευση την εποπτεία έχει η κεντρική Κυβέρνηση. Ο ενισχυμένος θεσμός του επιθεωρητή και ο αυστηρός έλεγχος των εκπαιδευτικών, ιδιαίτερα μέχρι να αποκτήσουν την ιδιότητα του δημοσίου υπαλλήλου, είναι στοιχείο συγκεντρωτισμού του συστήματος. Το πολιτικό κλίμα που επικρατεί κάθε φορά επηρεάζει ως ένα βαθμό την ύπαρξη και την πορεία των μεταρρυθμίσεων καθώς και τη δομή του εκπαιδευτικού συστήματος. Οι αλλαγές στο σχολείο εξαρτώνται από τις πολιτικές αποφάσεις των κομμάτων που ανεβαίνουν στην εξουσία. Η επικράτηση συντηρητικών δυνάμεων στο πολιτικό προσκήνιο για μακρά χρονικά διαστήματα, σε συνδυασμό με το κλίμα του «ψυχρού πολέμου», απεικονίζονται στη μορφή και τη λειτουργία του συντηρητικού εκπαιδευτικού συστήματος, που καθιστά το σχολείο χώρο διατήρησης και ενίσχυσης της εκπαιδευτικής ανισότητας. Ο αποκλεισμός από την εκπαίδευση, παιδιών από χαμηλά κοινωνικά στρώματα, σηματοδοτεί το βαθμό συντηρητισμού του εκπαιδευτικού συστήματος. Η λογική της ελεύθερης αγοράς για αυτονομία της σχολικής μονάδας δεν φαίνεται να περνάει εύκολα στη συνείδηση των Γερμανών δασκάλων. Φαίνεται να προτιμούν το σίγουρο, το δοκιμασμένο ως τώρα σύστημα. Σε έρευνα που έγινε το1997 οι εκτιμήσεις των δασκάλων είναι: 8% θεωρούν το όργανο κεντρικής εποπτείας αναγκαίο, 13% προτιμούν τη διατήρησή του με τη σημερινή του μορφή και 79% προτιμούν το όργανο εποπτείας αναμορφωμένο και αναδιοργανωμένο (Scheel Ulrich, 2000, σ.28-32). Θέλουν ένα σχολείο δυναμικό με ισχυρή και ικανή διοίκηση, αλλά επιμένουν οι βασικές αρμοδιότητες όπως η εξασφάλιση πόρων, ο 140

9 έλεγχος και η αξιολόγηση, η κατάρτιση και η αξιολόγηση του διδακτικού προσωπικού, η ευθύνη για τη χάραξη γενικών στόχων και δομών να ανήκουν στην κεντρική διοίκηση. Στη συνείδηση του γερμανικού λαού φαίνεται να έχει καθιερωθεί το ισχύον εκπαιδευτικό σύστημα, το οποίο είναι αποδοτικό, είναι συνδεμένο με την αγορά εργασίας και την οικονομία. Μένουν πιστοί σ αυτό, σίγουροι για την αποδοτικότητά του, αφού έχει δοκιμαστεί για δεκαετίες. Ίσως σ αυτό συμβάλλει και η ιδιοσυγκρασία των Γερμανών ως λαού. 6. Τάσεις της εκπαιδευτικής πολιτικής στην Ελλάδα Το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα, επηρεασμένο σε μεγάλο βαθμό από το γερμανικό και το γαλλικό εκπαιδευτικό σύστημα, ήταν μέχρι πρόσφατα κατεξοχήν συγκεντρωτικό. Kατά τη διάρκεια όμως της δεκαετίας του 80, στα πλαίσια της προσαρμογής της χώρας σε διεθνή δεδομένα, προωθήθηκαν δράσεις που αφορούσαν τη στροφή προς την αποκέντρωση του εκπαιδευτικού συστήματος. Έτσι εισήχθη η διδασκαλία μιας ξένης γλώσσας και αναβαθμίστηκαν τα μαθήματα της μουσικής και των καλλιτεχνικών από το δημοτικό σχολείο. Καταργήθηκε ο θεσμός του επιθεωρητή και καθιερώθηκε ο θεσμός του σχολικού συμβούλου. Ταυτόχρονα, αναβαθμίστηκε τόσο η βασική εκπαίδευση των εκπαιδευτικών με την δημιουργία πανεπιστημιακών παιδαγωγικών τμημάτων όσο και η επιμόρφωσή τους μέσω των Π.Ε.Κ. Σημαντική επίσης ήταν η ίδρυση του νέου τύπου λυκείου, αυξάνοντας τον αριθμό αποφοίτων με διαφορετική εξειδίκευση και επιχειρώντας την μείωση αποφοίτων με μοναδική κατεύθυνση τις πανεπιστημιακές σπουδές (Μπουζάκης, 2001). Η αποκέντρωση παρουσιάζεται έμμεσα με την καθιέρωση δημοκρατικού προγραμματισμού και τη λήψη αποφάσεων διαμέσου συμβουλίων σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο όσον αφορά εκπαιδευτικά και σχολικά θέματα. Σηματοδοτείται έτσι η στοχοθεσία των πολιτικών ηγεσιών για την ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης και της αποκέντρωσης. Στη δεκαετία του 2000 τα κείμενα για την αποκέντρωση πληθαίνουν. Στο «Πρόγραμμα Καλλικράτης», στο κεφάλαιο για την «Επανεθεμελίωση των Δήμων», αναφέρεται ότι: «οι νέοι Δήμοι θα είναι έτοιμοι να υποδεχθούν διευρυμένες αρμοδιότητες στους τομείς λ.χ. της παιδείας, της υγείας, της απασχόλησης, του περιβάλλοντος, των μεταφορών». Στο κείμενο του Υπουργείου Παιδείας για το «Νέο Σχολείο» ( ), αναφέρεται ως επιδίωξη: «Το νέο σχολείο να συνδέεται με τις τοπικές κοινωνίες. Είναι το σχολείο όπου θεσμικό και ουσιαστικό ρόλο έχουν όλοι: οι εκπαιδευτικοί, οι γονείς, οι ίδιοι οι μαθητές, η τοπική αυτοδιοίκηση. Η νέα διοικητική δομή της Χώρας, αποτελεί τη βάση για μια νέα σχέση 141

10 παιδείας και τοπικής κοινωνίας, με μεταφορά νέων αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο του Συντάγματος.». Παρατηρείται γενικότερα μια τάση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος να αποποιηθεί με δειλά βήματα το συγκεντρωτισμό του. Προβάλλεται η ανάγκη αξιολόγησης όλων των παραγόντων της Εκπαίδευσης για το έργο που σχεδιάζουν και πραγματοποιούν. Η Αυτοαξιολόγηση του Εκπαιδευτικού Έργου, η οποία επιχειρείται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα, συνιστά ένα καινοτόμο εγχείρημα υποστήριξης της αλλαγής δομών, διαδικασιών, σχέσεων και κουλτούρας προς την κατεύθυνση της σταδιακής αποσυγκέντρωσης και την ενίσχυση της σχετικής αυτονομίας των Σχολικών Μονάδων της γενικής εκπαίδευσης της χώρας (ΥΠΔΒΜΘ,2010). Χρειάζεται όμως η χάραξη εθνικής πολιτικής στην παιδεία. Θεσμοί οι οποίοι καθιερώνονται με τη μία μεταρρύθμιση να μην καταργούνται στην επόμενη. Η προσπάθεια αποκέντρωσης στην εκπαίδευση, που επιχειρήθηκε κατά τη δεκαετία του 80, να έχει συνέχεια πάνω σε στέρεες βάσεις. Βέβαια όπως μας αναφέρει και ο Καζαμίας (2000) στις περιπτώσεις και προηγούμενων μεταρρυθμίσεων στο ελληνικό κράτος όσες προσπάθειες και να πραγματοποιηθούν, αν δεν αλλάξει η φύση του ελληνικού κράτους, η οποία στη βάση της παρέμεινε συγκεντρωτική, δεν θα «βαδίσει» καμιά μεταρρύθμιση. 7. Μερικά συμπεράσματα Η θέσπιση και η εφαρμογή συγκεντρωτικού ή αποκεντρωτικού εκπαιδευτικού συστήματος σε μία χώρα εξαρτάται από την αλληλεπίδραση πολλών παραγόντων και τη σχέση του εκπαιδευτικού συστήματος με άλλα συστήματα που συνυπάρχουν και συνεπιδρούν μέσα ή έξω και παράλληλα με την εκπαίδευση, στο χώρο και στο χρόνο. Η εκπαίδευση δεν μπορεί να θεωρηθεί και να υπάρξει απομονωμένη και αποκομμένη από τα άλλα τμήματα του συστήματος. Πρέπει να εξετάζεται σε συνάρτηση με την ιδιοσυγκρασία του λαού, τις ανάγκες, τη νοοτροπία, τον πολιτισμό, τις αξίες, τους στόχους, την οικονομία και οπωσδήποτε με το ιδεολογικό πλαίσιο της κρατικής εξουσίας. Την τελευταία δεκαετία μέσα στη δυναμική της ενεργητικής αναζήτησης διεξόδων σε πιεστικά προβλήματα, που στην εποχή μας αποκτούν παγκόσμιες διαστάσεις, οι λέξεις: συμμετοχή και συμπράξεις κυριαρχούν στο λεξιλόγιο των διεθνών οργανισμών. Στα καταληκτικά επίσημα κείμενα της Διακήρυξης της 45 ης Διάσκεψης του Διεθνούς Γραφείου Εργασίας (Ηλιού, 1997, σ.21-23), όπως και στην έκθεση της Διεθνούς Επιτροπής για την Εκπαίδευση (Unesco, 1999), επισημαίνεται η ανάγκη για διεύρυνση της συμμετοχής στη λήψη αποφάσεων για την εκπαίδευση στο επίπεδο των τοπικών αρχών και του 142

11 σχολείου, σε διαπραγμάτευση και διάλογο με τους εκπαιδευτικούς και τους φορείς τους. Αποκέντρωση και αυτονομία που θα τους επιτρέπει να παίρνουν αποφάσεις για τις μεθόδους εκπαίδευσης και κατάρτισης, την εφαρμογή καινοτομιών, την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων, της κατανομής των οικονομικών και των ανθρώπινων πόρων. Βέβαια το ζήτημα της αποκέντρωσης είναι ιδιαίτερα πολύπλοκο και σύνθετο, κάτι που θα έπρεπε να θεωρείται αναμενόμενο, αφού σχετίζεται με την αναδιανομή εξουσίας και ευθύνης, με πολιτικές επιλογές και ιεράρχηση αξιών. Για το λόγο αυτό η γενικευτική αναφορά στη διεθνώς αναγνωρισμένη αξία και την αναγκαιότητα προώθησης της αποκέντρωσης της εξουσίας στην εκπαίδευση πρέπει να αντιμετωπίζεται με επιφύλαξη και σκεπτικισμό. Να γίνεται δεκτή μόνο εφόσον ορίζονται με σαφήνεια η έννοια και το περιεχόμενό της. Να συγκεκριμενοποιούνται οι συνθήκες (επάρκεια και ετοιμότητα των τοπικών κοινωνιών και αρχών για ανάληψη αναβαθμισμένου ρόλου, βαθμός διείσδυσης της αγοράς στο εκπαιδευτικό σύστημα, αντιλήψεις και στάσεις των εμπλεκομένων και ιδιαίτερα των εθνικών και τοπικών πολιτικών ηγετών) που επικρατούν στο εκπαιδευτικό σύστημα, όπου πρόκειται να εφαρμοστούν αποκεντρωτικές πολιτικές. 8. Βιβλιογραφία ALLMANN VOLKER, Schulaufsicht mehr oder weniger unmittelbarer Staat in den Schulen?, In: Pädagogische Führung, 11 (2000) 1, S ΑΝΔΡΕΟΥ Α. ΠΑΠΑΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ Γ.,(1994), Εξουσία και οργάνωση διοίκηση του εκπαιδευτικού συστήματος. Αθήνα, Νέα Σύνορα. ΖΑΜΠΕΤΑ Ε.,1994, Η εκπαιδευτική πολιτική στην πρωτοβάθμια εκπαίδευση , Αθήνα, Θεμέλιο, σ. 55. ΗΛΙΟΥ Μ.,1997, «Συμμετοχικές διαδικασίες και πρακτικές στην εκπαίδευση», Σύγχρονη Εκπαίδευση, τ.92, σ.σ ΚΑΖΑΜΙΑΣ Α.,1995, Η κατάρα του Σίσυφου, στο Καζαμίας Α. Κασσωτάκης Μ.: Ελληνική Εκπαίδευση: Προοπτικές Ανασυγκρότησης και εκσυγχρονισμού, Αθήνα, Σύριος. ΚΑΖΑΜΙΑΣ Α., 2000, Η Κατάρα του Σίσυφου στην ελληνική εκπαιδευτική μεταρρύθμιση στο: Μπουζάκη, Σ. (επιμέλεια) Συγκριτική Παιδαγωγική ΙΙΘεωρητικά, μεθοδολογικά προβλήματα και σύγχρονες τάσεις στη διεθνή εκπαίδευση (Αθήνα, Gutenberg). ΜΑΤΘΑΙΟΥ Δ., Διαφάνειες από το μάθημα τηλεκπαίδευσης. 143

12 ΜΠΟΥΖΑΚΗΣ Σ.,1993, Συγκριτική Παιδαγωγική, Τόμος ΙΙΙ, Αθήνα, Gutenberg ΜΠΟΥΖΑΚΗΣ Σ., ΚΟΥΣΤΟΥΡΑΚΗΣ Γ. & ΜΠΕΡΔΟΥΣΗ Ε. (2001) Εκπαιδευτική Πολιτική και Συγκριτική Επιχειρηματολογία στο Παράδειγμα των Εκπαιδευτικών Μεταρρυθμίσεων της Γενικής και Τεχνικό-επαγγελματικής Εκπαίδευσης στην Ελλάδα κατά τη διάρκεια του 20ου αιώνα (Αθήνα, Gutenberg). RECUM VON HASSO, Bildungspolitische Steuerung Oder: Die Kunst, das Unmögliche möglich zu machen, In: Zeitschrift für internationale erziehungs- und sozialwissenschaftliche Forschung, 14/(1997)2, S ΣΑΪΤΗΣ Χ., 1992, Οργάνωση και διοίκηση της εκπαίδευσης, Θεωρία και πράξη, Αθήνα SCHEEL ULRICH, Die Verantwortung des Staates für die Schule, In: Pädagogische Führung, 11 (2000) 1, S Συνέδριο της ΚΕΔΚΕ "Σχολείο & Τοπική Αυτοδιοίκηση - Υποχρέωση ή Δημιουργία" - Βέροια, Σεπτεμβρίου 2008, προτάσεις από τη μελέτη ΕΕΤΑΑ. ( oc) UNESCO, 1999, Έκθεση της Διεθνούς Επιτροπής για την Εκπαίδευση στον 21 ο αιώνα, Αθήνα, Gutenberg ΥΠΔΒΜΘ-ΚΕΕ,2010, Αξιολόγηση του Εκπαιδευτικού Έργου στην Πρωτοβάθμια Εκπαίδευση. Διαδικασία Αυτοαξιολόγησης στη Σχολική Μονάδα. Βασικό Πλαίσιο. ΧΡΥΣΑΦΙΔΗΣ Κ.,1998, Το εκπαιδευτικό σύστημα της ομοσπονδιακής δημοκρατίας της Γερμανίας, στο ΜΑΡΚΟΥ Γ. ΜΠΟΥΖΑΚΗΣ Σ. ΠΑΠΑΣΤΑΥΡΟΥ Α. ΠΑΠΟΥΛΙΑ Π. ΧΡΥΣΑΦΙΔΗΣ Κ., Συγκριτική Παιδαγωγική η εκπαίδευση στην Ευρώπη, Αθήνα, Gutenberg. 144