ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ... 5 ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 6 ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΥΛΗΣ... 8 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ...

Transcript

1 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ... 5 ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 6 ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΥΛΗΣ... 8 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ Το πλαίσιο της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων Τα χαρακτηριστικά των κοινωνικών δικαιωμάτων Η αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος των κοινωνικών δικαιωμάτων Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων Τα κοινωνικά δικαιώματα στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας Το κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΟΣ ΓΙΑ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ Το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο ελληνικό Σύνταγμα Η βασική συνταγματική διάταξη το άρθρο Αξιοποίηση επιμέρους συνταγματικών διατάξεων Αξιοποίηση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου το άρθρο Η κατοχύρωση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου Η σημασία / οι συνέπειες της κατοχύρωσης της αρχής Οι συνέπειες της συνταγματικής αναγνώρισης του δικαιώματος για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα

2 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ: ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΩΝ ΕΛΑΧΙΣΤΩΝ ΟΡΙΩΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΚΑΙ Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΤΟΥΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ Η παρέμβαση του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών Το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα (1966) Οι παρεμβάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας (1964) Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (1961) Ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (1996) Οι παρεμβάσεις της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας Η Σύμβαση 102 για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας (1952) Η Σύμβαση 103 για την προστασία της μητρότητας (1952) ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ: Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΑΡΕΜΒΑΣΗ ΣΤΟ ΠΕΔΙΟ ΤΗΣ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗΣ ΤΩΝ ΕΛΑΧΙΣΤΩΝ ΟΡΙΩΝ ΔΙΑΒΙΩΣΗΣ Οι ρυθμίσεις του Κοινοτικού Δικαίου Η απόπειρα κατοχύρωσης των ελάχιστων ορίων στον Κοινοτικό Χάρτη των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων Οι ρυθμίσεις για τα ελάχιστα όρια διαβίωσης Οι νομικές συνέπειες της αναγνώρισης του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια Η σημασία θέσπισης του Χάρτη Η Σύσταση σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και παροχών στα συστήματα κοινωνικής προστασίας Το περιεχόμενο της Σύστασης Αξιολόγηση του ρόλου της Σύστασης ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ: ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΘΙΕΡΩΣΗΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ: ΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΔΙΚΤΥΟ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ

3 1. Η οριοθέτηση του κοινωνικού δικτύου ασφάλειας Θεωρητικές προσεγγίσεις Η νεοφιλελεύθερη προσέγγιση για την εισαγωγή ενός δικτύου ασφαλείας Το δίκτυο ως μηχανισμός αναδιανομής του εισοδήματος Η προσέγγιση της ισότητας Τεχνικές εφαρμογής ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΒΔΟΜΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΣ ΣΥΓΚΡΟΤΗΣΗΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ Εννοιολογικός προσδιορισμός Θεωρητικές προσεγγίσεις για το εγγυημένο εισόδημα Μοντέλα ρύθμισης ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΟΓΔΟΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΕΝ ΟΨΕΙ ΤΟΥ ΜΕΤΑΣΧΗΜΑΤΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΑΤΟ: Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ Σύντομη αναφορά στα προγράμματα των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ: Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ: Η ΦΤΩΧΕΙΑ ΚΑΙ Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΤΗΣ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ Η έννοια και η μέτρηση της φτώχειας Η φτώχεια και η επίδραση των προνοιακών μεταβιβάσεων στην Ελλάδα ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΔΕΚΑΤΟ: ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΕΞΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΕΝΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ Οι ρυθμίσεις του Εργατικού Δικαίου Οι ρυθμίσεις της Κοινωνικής Ασφάλισης Οι ρυθμίσεις της Κοινωνικής Πρόνοιας

4 3.1 Η λειτουργία του ΝΔ 57/ Η τυποποίηση των υφιστάμενων κατηγοριακών προγραμμάτων ελάχιστου εισοδήματος Αξιολόγηση των υφιστάμενων μηχανισμών εξασφάλισης ενός ελάχιστου εισοδήματος ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΩΔΕΚΑΤΟ: Η ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΕΝΟΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΩΣ ΑΝΑΓΚΑΙΟΤΗΤΑ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ ΤΡΙΤΟ: ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΕΝΟΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Η τυποποίηση των απαραίτητων αρχών λειτουργίας του συστήματος Η εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής του συστήματος ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ ΤΕΤΑΡΤΟ: ΟΙ ΔΙΑΦΑΙΝΟΜΕΝΕΣ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΓΙΑ ΤΗ ΘΕΣΜΟΘΕΤΗΣΗ ΕΝΟΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Σύγχρονοι προσανατολισμοί του ελληνικού προνοιακού συστήματος Υποβληθείσες Προτάσεις προς την κατεύθυνση της θεσμοθέτησης ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος Πρόταση για την τυποποίηση των αρχών λειτουργίας ενός προγράμματος ελάχιστου εισοδήματος Προτάσεις για την εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής ενός συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος ΕΠΙΛΕΓΟΜΕΝΑ: Η ΘΕΣΜΟΘΕΤΗΣΗ ΕΝΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΩΣ ΒΑΣΙΚΟΣ ΑΞΟΝΑΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

5 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΑΕΠ : Ακαθάριστο Εθνικό Προϊόν Αδημ. : Αδημοσίευτη ΑΜΕΑ : Άτομα με Ειδικές Ανάγκες Βλ. : Βλέπετε ΔΕΚ : Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ΔΟΕ : Διεθνής Οργάνωση Εργασίας ΔΣΕ : Διεθνής Σύμβαση Εργασίας Εγκ. : Εγκύκλιος ΕΔΚΑ : Επιθεώρησις Δικαίου Κοινωνικής Ασφαλίσεως ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΕΠ : Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη ΕΚΑΣ : Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων ΕΟΚ : Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα Επ. : Επιμέλεια ΕΣΔΔ : Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης ΙΚΑ : Ίδρυμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων Ν. : Νόμος ΝΑΤ : Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο ΝΔ : Νομοθετικό Διάταγμα ΟΑΕΔ : Οργανισμός Απασχολήσεως Εργατικού Δυναμικού ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών ΟΚΕ : Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ΟΟΣΑ : Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης Όπ.π. : Όπως παραπάνω ΠΔ : Προεδρικό Διάταγμα Σ : Σύνταγμα Σελ. : Σελίδα ΣτΕ : Συμβούλιο της Ευρώπης ΣυνθΕΟΚ : Ιδρυτική Συνθήκη της ΕΟΚ Σχ. : Σχετικά ΦΕΚ : Φύλλο Εφημερίδας Κυβερνήσεως 5

6 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων κοινωνικής προστασίας, σύμφωνα με τις σύγχρονες αντιλήψεις, συνδέεται με τη θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος που στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του περιλαμβάνεται κάθε άτομο που αδυνατεί να εξασφαλίσει με δικά του μέσα ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης και στοχεύει στη διατήρηση της αξιοπρέπειας των δικαιούχων και τη βελτίωση των δυνατοτήτων συμμετοχής τους στην κοινωνική ζωή. Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι η διερεύνηση της θεσμικής διασφάλισης ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην ελληνική έννομη τάξη μέσα από τις συνταγματικές εγγυήσεις και τις νομοθετικές παρεμβάσεις της ελληνικής πολιτείας καθώς και των προοπτικών μεταρρύθμισης του υφιστάμενου προνοιακού συστήματος προς την κατεύθυνση θεσμοθέτησης ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Σύμφωνα με την προσέγγιση που υιοθετείται στην εργασία αυτή, η εξασφάλιση ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος αποτελεί κοινωνικό δικαίωμα, το οποίο αναπτύσσεται στα πλαίσια του δικαιώματος για κοινωνική πρόνοια, και συνεπώς παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά και τις ιδιομορφίες των κοινωνικών δικαιωμάτων. Η αναγνώριση του δικαιώματος αυτού στην ελληνική έννομη τάξη, παρότι δεν κατοχυρώνεται με ειδική διάταξη στο συνταγματικό κείμενο, εξάγεται ερμηνευτικά από συγκεκριμένες συνταγματικές διατάξεις και αποτελεί νομιμοποιητική βάση για τη θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων που επιτρέπουν την εξειδίκευσή του. Ωστόσο, στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας, δεν εξασφαλίζεται η αποτελεσματική υλοποίηση του δικαιώματος εξαιτίας της απουσίας θέσπισης ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, παρότι η υιοθέτησή του 6

7 ανταποκρίνεται στο συνταγματικά κατοχυρωμένο δικαίωμα για ελάχιστα όρια επιβίωσης και στις επιταγές του διεθνούς δικαίου. Η διερεύνηση μηχανισμών εξασφάλισης ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας αποδεικνύει ότι δεν έχει επιλεγεί ένα γενικό σύστημα που να εξασφαλίζει ένα στοιχειώδες επίπεδο διαβίωσης «για κάθε άτομο» σε κατάσταση ανάγκης αλλά η κάλυψη των ατόμων που στερούνται επαρκείς πόρους συντήρησης επιχειρείται μέσα από τη λειτουργία κατηγοριακών προγραμμάτων που απευθύνονται σε συγκεκριμένες ομάδες πληθυσμού. Η αξιολόγηση των υφιστάμενων προγραμμάτων οδηγεί στη διαπίστωση της ανεπάρκειας του ελληνικού συστήματος ως προς την επίτευξη του στόχου του, την εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης για κάθε άτομο χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης. Με δεδομένες τις σύγχρονες συνθήκες (αύξηση της ανεργίας, δημογραφικά προβλήματα, εξάπλωση των νέων ευέλικτων μορφών εργασίας, οικονομική στασιμότητα) που κάνουν την ανάγκη καταπολέμησης της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, μέσω ενός αποτελεσματικού κοινωνικού δικτύου ασφαλείας, πραγματικά επιτακτική, η προσαρμογή του ελληνικού συστήματος στη σύγχρονη πραγματικότητα προϋποθέτει την κρατική παρέμβαση για την κάλυψη των κενών προστασίας και την αντιμετώπιση των κοινωνικών αναγκών. Παρότι οι προοπτικές ενεργοποίησης της ελληνικής πολιτείας προς την κατεύθυνση της θεσμοθέτησης ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος που να εξασφαλίζει ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης σε κάθε άτομο χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης και να διευκολύνει την ενεργό συμμετοχή του στην κοινωνική και οικονομική ζωή δεν εμφανίζονται ιδιαίτερα αισιόδοξες, η έναρξη του επιστημονικού και πολιτικού διαλόγου αποτελεί ένα σημαντικό βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. 7

8 ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΥΛΗΣ Στο πρώτο μέρος της εργασίας, επιχειρείται η διερεύνηση της κατοχύρωσης του δικαιώματος για εξασφάλιση ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο ελληνικό Σύνταγμα και σε κείμενα των Διεθνών Οργανισμών (δεσμευτικά και μη) καθώς και η αξιολόγηση των συνεπειών που επιφέρει η κατοχύρωση αυτή. Δεδομένου ότι το δικαίωμα σε ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα συγκαταλέγεται στα κοινωνικά δικαιώματα, αρχικά γίνεται αναφορά στα κοινωνικά δικαιώματα και συγκεκριμένα στο πλαίσιο της συνταγματικής τους κατοχύρωσης, στα χαρακτηριστικά τους, την αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος τους, τη σταθεροποιητική λειτουργία που επιτελούν ως προς τη διατήρηση της κοινωνικής προστασίας και τον τρόπο που αντιμετωπίζονται στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας. Στη συνέχεια εξετάζεται η παρουσία, τόσο στο ελληνικό συνταγματικό κείμενο, όσο και σε διεθνή κείμενα, συγκεκριμένων διατάξεων, από τις οποίες μπορεί να συναχθεί η κατοχύρωση ενός τέτοιου δικαιώματος, καθώς και η επίδρασή τους στην ελληνική έννομη τάξη. Σύμφωνα με την προσέγγιση που υιοθετείται στο δεύτερο μέρος, το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα αποτελεί μηχανισμό του κοινωνικού δικτύου ασφαλείας. Γίνεται αναφορά στις συνθήκες που οδήγησαν στην ανάγκη δημιουργίας ενός δικτύου ασφαλείας, στο πλαίσιο του οποίου αναπτύσσεται ο θεσμός του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και επιχειρείται η αποσαφήνιση της έννοιας του θεσμού, η καταγραφή των θεωρητικών προσεγγίσεων που βρίσκονται πίσω από την εφαρμογή του, η τυποποίηση των μοντέλων ρύθμισης ελάχιστου εισοδήματος καθώς σύντομη αναφορά στην ευρωπαϊκή εμπειρία εφαρμογής του θεσμού. Μπροστά στο κοινωνικό πρόβλημα της φτώχειας και τη χαμηλή επίδραση των προνοιακών μεταβιβάσεων στην Ελλάδα στην καταπολέμησή της, το τρίτο μέρος επικεντρώνεται στην ανίχνευση μηχανισμών εξασφάλισης ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας και στην αξιολόγησή τους ως προς την επίτευξη του στόχου τους, την εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου 8

9 αξιοπρεπούς διαβίωσης για τα άτομα χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης. Επειδή η εφαρμογή ενός συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος παρουσιάζεται ως αναγκαιότητα, γίνεται αναφορά στις απαιτούμενες προϋποθέσεις που απαιτεί η εφαρμογή, στις προτάσεις που έχουν κατατεθεί αλλά και τις προοπτικές μεταρρύθμισης του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας προς την κατεύθυνση αυτή. 9

10 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ως κοινωνικό δικαίωμα 10

11 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Κοινωνικά Δικαιώματα 1. Το πλαίσιο της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων Η μετάβαση από το φιλελεύθερο κράτος δικαίου στο κράτος πρόνοιας 1 ως αποτέλεσμα των ιστορικοπολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών που καθιστούν απαραίτητη την κρατική παρέμβαση, αποτέλεσε αναγκαία προϋπόθεση τόσο για την αντιμετώπιση των οικονομικών κρίσεων και τη στήριξη του καπιταλισμού, όσο και για τη νομιμοποίηση του συστήματος που είχε εξαντλήσει τα όρια της κοινωνικής ανοχής 2. Η μετάβαση αυτή καταγράφεται σε συνταγματικό επίπεδο αφ ενός με την κατοχύρωση διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου και την καταγραφή των οικονομικών λειτουργιών του κράτους, αφετέρου με τη συνολική ανάπλαση του νοήματος των θεμελιωδών δικαιωμάτων 3, επιτρέποντας στο κράτος πρόνοιας να συμβάλει στην ιστορική επιβίωση του φιλελεύθερου κράτους δικαίου. Τα κοινωνικά δικαιώματα γεννήθηκαν ως αίτημα για κοινωνική αλληλεγγύη και άμβλυνση των ανισοτήτων που προκαλεί η λειτουργία της αγοράς και αποτελούν τη συνταγματική αποτύπωση της αναδιανεμητικής παρέμβασης του κράτους πρόνοιας στην οικονομική και κοινωνική σφαίρα. Η συνταγματοποίησή τους εναρμονίζεται με την ανάδειξη νέας μορφής νομιμοποίησης 4 1 Η υπαρξιακή εξάρτηση του πολίτη από το κράτος σημαδεύει την ιστορική μετάβαση του προβλήματος της ελευθερίας σε νέα φάση. Η ελευθερία δεν μπορεί πια να διασφαλίζεται με τα αμυντικά δικαιώματα έναντι της εξουσίας αλλά και με τις αξιώσεις παροχών από την εξουσία. Στο επίπεδο του πολιτεύματος, η μετάβαση αυτή χαρακτηρίζει το μετασχηματισμό του φιλελεύθερου κράτους δικαίου στο κοινωνικό κράτος δικαίου. Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Γ, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1988, σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 1997, σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ Στο φιλελεύθερο κράτος δικαίου η πολιτική εξουσία αυτοπεριορίζεται, αποσκοπώντας στην εξασφάλιση της ιδιωτικής αυτονομίας και της ισότητας απέναντι στο νόμο (βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ. 72) ενώ η νομιμοποίησή της βασίζεται στη διαδικαστική νομιμότητα με την οποία λαμβάνονται οι κρατικές αποφάσεις και στην αποχή του κράτους από τον οικονομικό και κοινωνικό χώρο μέσω της κατοχύρωσης των ατομικών δικαιωμάτων (βλ. στο ίδιο, σελ. 75). Αντίθετα το κοινωνικό κράτος δεν περιορίζεται στην εγγύηση της νομιμότητας αλλά επεμβαίνει στην κοινωνία ενώ η νομιμοποίηση της πολιτικής εξουσίας συνδέεται με τη μεσολάβησή της στην άμβλυνση των ανισοτήτων. 11

12 της πολιτικής εξουσίας που συνδέεται με την παρέμβαση που στοχεύει στην άρση των αρνητικών συνεπειών της λειτουργίας της αγοράς και την επίτευξη κοινωνικής συναίνεσης απέναντι της εξουσίας. Επομένως στο βαθμό που η κοινωνική δικαιοσύνη θεωρείται απαραίτητη προϋπόθεση της ενοποιητικής λειτουργίας του Συντάγματος, η καταγραφή των κοινωνικών δικαιωμάτων στο συνταγματικό κείμενο συμβάλλει στη νομιμοποίηση της εξουσίας 5 στα πλαίσια του κοινωνικού κράτους. Ωστόσο, η σταδιακή αποδυνάμωση του κοινωνικού κράτους, ως αποτέλεσμα της κρίσης της κεφαλαιακής συσσώρευσης, οδηγεί στον περιορισμό των αναδιανεμητικών λειτουργιών του κράτους και τη μείωση των εγγυήσεων κοινωνικής προστασίας ενώ παράλληλα φέρνει στο προσκήνιο μία τεχνοκρατικού τύπου νομιμοποίηση 6 της πολιτικής εξουσίας, η οποία στηρίζεται στην αποδοχή της τεχνικής φύσης των κρατικών αποφάσεων και της ορθότητας των αποφάσεων των ειδικών 7. Έτσι στα πλαίσια της νεοφιλελεύθερης συναίνεσης που επικρατεί, η κρίση στο κοινωνικό κράτος και τους θεσμούς του οδηγεί σε υποβάθμιση του αξιακού πλαισίου των κοινωνικών δικαιωμάτων, έλλειμμα δημοκρατικής νομιμοποίησης και αμφισβήτηση της νομιμοποιητικής λειτουργίας του Συντάγματος. 2. Τα χαρακτηριστικά των κοινωνικών δικαιωμάτων Τα κοινωνικά δικαιώματα, συνδεδεμένα με το αναδιανεμητικό παρεμβατικό κράτος, έχουν ως αντικείμενο «υλικές, οικονομικά αποτιμητέες κρατικές παροχές ή υπηρεσίες» 8 δηλαδή αξιώσεις για κρατική παρέμβαση, βασισμένες στο αίτημα για κοινωνική αλληλεγγύη. Επομένως τα δικαιώματα αυτά ρυθμίζουν «μία ύλη διαρκώς αναδιαπραγματευόμενων οικονομικών και κοινωνικών αξιώσεων» 9 κατά την αντιπαράθεση κοινωνικών ομάδων και συμφερόντων 10, σε αντίθεση με τα ατομικά, στα οποία αντιστοιχεί μία μη διαπραγματεύσιμη κοινωνική πραγματικότητα. 5 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ Η αποδοχή αυτή έχει σαν αποτέλεσμα ο περιορισμός της αναδιανεμητικής λειτουργίας του κράτους να εμφανίζεται ως αναγκαιότητα. 8 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση στην Ελλάδα, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1991, σελ Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση των μηχανισμών εισοδηματικής ενίσχυσης των ατόμων με ειδικές ανάγκες, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 2000, σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ

13 Η οριοθέτησή τους από άλλες κατηγορίες θεμελιωδών δικαιωμάτων παρουσιάζει δυσκολίες. Κατά το Jellinek 11 υπάγονται στο status positivus 12 και συνεπώς το αντικείμενό τους σχετίζεται με τη υποχρέωση του κράτους να προβαίνει σε θετικές ενέργειες ενώ κατά άλλους, ο κατάλογος των κοινωνικών δικαιωμάτων διευρύνεται και περιλαμβάνει δικαιώματα που σχετίζονται με την ευρύτερη έννοια του «κοινωνικού» 13. Οι οικονομικές αξιώσεις που απορρέουν από τα κοινωνικά δικαιώματα, η αοριστία της κανονιστικής τους αποτύπωσης (ως α ποτέλεσμα της ιστορικής σχετικότητας της έννοιας του κοινωνικού αγαθού) σε συνδυασμό με την ελαστικότητά τους (ως ύλη διαπραγματεύσιμη και διαρκώς αναπροσαρμοζόμενη στις κοινωνικοπολιτικές συνθήκες), αποτελούν ιδιομορφίες που συχνά οδηγούν σε υποβάθμιση του κανονιστικού περιεχομένου τους. Η ανταγωνιστική σχέση 14 μεταξύ ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων πηγάζει από την υλοποίηση της αναδιανεμητικής λειτουργίας του κράτους, άρα από τη συρρίκνωση των πρώτων υπέρ των δεύτερων. Ωστόσο, παρότι η αντιπαράθεση αυτή σχετικοποιείται 15 με τον αμοιβαίο περιορισμό και των δύο στα πλαίσια του κοινωνικού κράτους δικαίου, εξακολουθεί να υφίσταται στη θεωρία η άποψη περί κανονιστικής ελλειμματικότητας των κοινωνικών Η προστατευτική λειτουργία της κρατικής εξουσίας κατά τον Jellinek, παίρνει τρεις μορφές: την αξίωση του ατόμου έναντι της πολιτείας για αποχή και την αντίστοιχη υποχρέωση της πολιτείας ( status negativus), το δικαίωμα του υποκειμένου να συμμετέχει στις πολιτικές διαδικασίες ( status activus) και την υποχρέωση της πολιτείας για κοινωνικές παροχές και υπηρεσίες ( status positivus). Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σελ Σε αντίθεση με τα ατομικά που υπάγονται στο status negativus και σχετίζονται με την αποχή του κράτους από τη σφαίρα του «ιδιωτικού». 13 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ «Η αξίωση συμμετοχής όλων στην απόλαυση των αναγκαίων βιοτικών παροχών εκφράζεται μέσα από τα κοινωνικά δικαιώματα. Η συμμετοχή αυτή δημιουργεί τις προϋποθέσεις για την απόλαυση της ελευθερίας που εγγυώνται τα ατομικά δικαιώματα. Συνεπώς τα κοινωνικά δεν πρέπει να αντιδιαστέλλονται προς τα ατομικά αλλά να θεωρούνται ως η αναγκαία συμπλήρωσή τους για την αντιμετώπιση των νέων κοινωνικών δεδομένων». Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σελ Τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα λειτουργούν ως επιμέρους πλευρές του θεμελιώδους δικαιώματος για ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου. Δεδομένου ότι τα θετικά δικαιώματα αποκτούν αμυντικές όψεις και τα αμυντικά θετικές, με στόχο την ενίσχυση της συμμετοχής του πολίτη στη διαμόρφωση του status activus, σχετικοποιείται η παραδοσιακή διάκριση ανάμεσα στα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα. Βλ. Γ.Αμίτσης. Γ.Κατρούγκαλος, «Κανονιστικές διαστάσεις του κοινωνικού αποκλεισμού», Κοινωνικές Ανισότητες και Κοινωνικός Αποκλεισμός, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1998, σελ Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής Θεσμοί παροχικής διοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 1998, σελ

14 Εντούτοις, στις μέρες μας δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί η κανονιστική ισχύς τους, χωρίς ωστόσο αυτό να συνεπάγεται αγώγιμες αξιώσεις αν δεν προηγηθεί η εξειδίκευση του περιεχομένου τους από το νομοθέτη (δεδομένου ότι η κανονιστικότητά τους έχει αποσυνδεθεί από την αναγνώρισή τους ως αγώγιμα 17 ). 3. Η αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος των κοινωνικών δικαιωμάτων Η σημαντικότερη κριτική που δέχεται η κανονιστικότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων εντοπίζεται στην έλλειψη νομικής δεσμευτικότητας και αγωγιμότητας. Τα δικαιώματα αυτά ακόμη και όταν αποτελούν επιτακτικούς κανόνες δικαίου, δε θεμελιώνουν αγώγιμες αξιώσεις των πολιτών κατά του κράτους, αφού απαιτείται νομοθετική τους εξειδίκευση. Επιπλέον η δεσμευτικότητά τους αμφισβητείται εξαιτίας τόσο του δυναμικού τους χαρακτήρα που τα καθιστά διαρκώς εξελισσόμενα και συνεπώς ανολοκλήρωτα, όσο και της γενικότητας που χαρακτηρίζει τη συνταγματική τους διατύπωση. Υποστηρίζεται επίσης ότι η ασάφεια της διατύπωσης από τη μία και η πιθανή υλική αδυναμία του κράτους να προβεί στις προβλεπόμενες παροχές εμποδίζουν το δικαστικό έλεγχο 18 αφού παρέμβαση του δικαστή για την εξειδίκευση των συνταγματικών επιταγών θα σήμαινε παραβίαση της αρχής διάκρισης των εξουσιών 19. Άλλα επιχειρήματα που στοχεύουν στην υποβάθμιση των κοινωνικών δικαιωμάτων στρέφονται εναντίον της συνταγματικής τους αποτύπωσης, θεωρώντας ότι πιθανή 17 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους στην εποχή της παγκοσμιοποίησης, Παπαζήσης, Αθήνα, 2001, σελ Ωστόσο, όταν αφαιρείται από τον έλεγχο συνταγματικότητας το σύνολο της ύλης των κοινωνικών δικαιωμάτων, αυτό σημαίνει ότι ένα τμήμα του Συντάγματος έχει κατώτερη ισχύ από το υπόλοιπο, είτε ότι ο δικαστής μπορεί να κάνει έλεγχο συνταγματικότητας επιλεκτικά ως προς μόνο ορισμένες συνταγματικές διατάξεις. Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Ο δικαστικός έλεγχος της εφαρμογής των θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων», Το Σύνταγμα, 2, 1999, σελ Υποστηρίζεται η άποψη ότι αφού η νομοθετική πρωτοβουλία για θέματα που άπτονται των κρατικών δαπανών ανήκει στο νομοθέτη (άρθρο 73 3 Σ «Καμία πρόταση νόμου ή τροπολογία ή προσθήκη δεν εισάγεται για συζήτηση, αν προέρχεται από τη Βουλή, εφόσον συνεπάγεται σε βάρος του δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου δαπάνες ή ελάττωση εσόδων ή της περιουσίας τους, για να δοθεί μισθός ή σύνταξη ή γενικά όφελος σε κάποιο πρόσωπο»), δεδομένου ότι αυτός αντιλαμβάνεται συνολικά τις υπάρχουσες οικονομικές δυνατότητες και μπορεί να καθορίσει τις κοινωνικές προτεραιότητες, ο δικαστικός έλεγχος θα οδηγούσε σε περιορισμό των πρωτοβουλιών του νομοθέτη και επομένως παραβίαση της αρχής διάκρισης των εξουσιών (βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ ). Πάντως, η εξουσία του νομοθέτη να καθορίζει τις κοινωνικές προτεραιότητες, με βάση τις οικονομικές δυνατότητες του κράτους, δε μπορεί να είναι αυθαίρετη. Υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, τα όρια του οποίου περιορίζονται στη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας χωρίς η δικαστική απόφαση να διατυπώνει κριτήρια για το είδος ή τη φύση της παροχής. Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σελ

15 έλλειψη κρατικών οικονομικών πόρων που απαιτεί η άσκησή τους οδηγεί σε υπονόμευση του κανονιστικού χαρακτήρα του Συντάγματος. Ωστόσο, η δεσμευτικότητα ενός κανόνα δικαίου δεν είναι αποτέλεσμα της ύπαρξης κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασής του, ούτε μπορούμε να δεχθούμε ότι το Σύνταγμα ως συνολικά δεσμευτικό κείμενο, περιλαμβάνει διατάξεις που στερούνται κανονιστικότητας. Η γενικότητα της διατύπωσής τους στο συνταγματικό κείμενο, παρότι δημιουργεί προβλήματα στον ερμηνευτή ή τον εφαρμοστή του δικαίου, δεν αφορά τα κοινωνικά δικαιώματα αυτά καθ αυτά αλλά τη συγκεκριμένη, ιστορική ρύθμισή τους. Άλλωστε, η αοριστία θεραπεύεται με την επέμβαση του νομοθέτη που εξειδικεύει το αντίστοιχο δικαίωμα. Εντούτοις, το πρόβλημα που τίθεται αφορά στο βαθμό δέσμευσης του νομοθέτη και της διοίκησης από τις συνταγματικές επιταγές. Η κανονιστική πυκνότητα των συνταγματικών διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου είναι συνάρτηση των νομικών μορφών 20 με τις οποίες εμφανίζονται στο συνταγματικό κείμενο. Έτσι, στη νομολογία και τη θεωρία αντιμετωπίζονται άλλοτε ως διακηρύξεις αρχών προγραμματικού χαρακτήρα με μειωμένη κανονιστική σημασία, άλλοτε ως συνταγματικές εντολές των οποίων το κανονιστικό περιεχόμενο συνίσταται στην υποχρέωση του κοινού νομοθέτη να εξειδικεύσει το περιεχόμενό τους, άλλοτε ως θεσμικές εγγυήσεις που διασφαλίζουν το περιεχόμενο ιστορικά διαμορφωμένων θεσμών απέναντι στη νομοθετική εξουσία, επιτρέποντας την προσαρμογή τους στις μεταβαλλόμενες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες 21. Συνεπώς τα κοινωνικά δικαιώματα, όπως όλα τα θεμελιώδη δικαιώματα, δεσμεύουν τη δημόσια εξουσία. Ο βαθμός δεσμευτικότητας του νομοθέτη εξαρτάται από την 20 Σχετικά με τις νομικές μορφές που εντοπίζονται στο συνταγματικό κείμενο και την κανονιστική τους διαβάθμιση, βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση, όπ.π., σελ / Γ.Λεβέντης, «Τα κοινωνικά δικαιώματα του πολίτη», Το Σύνταγμα, Β, 1976, σελ Οι περισσότερες κοινωνικές διατάξεις στο ελληνικό Σύνταγμα θεωρούνται συνταγματικές εντολές. Έτσι, εφόσον τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να υλοποιήσουν τις συνταγματικές εντολές δεν αίρεται το κανονιστικό περιεχόμενο των αντίστοιχων διατάξεων και επιπλέον οι νόμοι που υλοποιούν τις εντολές αυτές αποτελούν αντικείμενο δικαστικού ελέγχου (βλ. Γ.Αμίτσης. Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση, όπ.π., σελ. 34). Όσον αφορά τις θεσμικές εγγυήσεις, αυτές παρουσιάζουν εντονότερη κανονιστική πυκνότητα ενώ οι γενικές ρυθμίσεις προγραμματικού χαρακτήρα, λειτουργούν ως ερμηνευτικές των σκοπών της κρατικής δραστηριότητας. Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ

16 ιδιαίτερη φύση κάθε δικαιώματος και την ύπαρξη διαμορφωμένων θεσμών κοινωνικής προστασίας. Πάντως, παρότι η κρατούσα άποψη στη σύγχρονη θεωρία του συνταγματικού δικαίου αποκλείει τη θεμελίωση αγώγιμων αξιώσεων από τα κοινωνικά δικαιώματα, δε δέχεται ότι λειτουργούν αποκλειστικά ως προγραμματικές αρχές με πολιτικό χαρακτήρα Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων Η ιδιαίτερη σημασία της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων έγκειται στη σταθεροποιητική τους διάσταση που επιτρέπει τη διατήρηση μιας ελάχιστης κοινωνικής προστασίας, ακόμη και σε περιόδους οικονομικής κρίσης 23 προστατεύοντας τις κοινωνικές διεκδικήσεις που έχουν ήδη επιτευχθεί. Στο πλαίσιο αυτής της προστασίας και της αδυναμίας του νομοθέτη να περιορίσει την κοινωνική προστασία αναπτύχθηκε η θεωρία του κοινωνικού κεκτημένου. Η αποδοχή της έννοιας του απόλυτου κοινωνικού κεκτημένου επιτρέπει νομοθετικές μεταβολές μόνο προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης και βελτίωσης της παρεχόμενης κοινωνικής προστασίας με συνέπειες αφ ενός να κρίνονται αντισυνταγματικοί νόμοι που κινούνται προς την αντίθετη κατεύθυνση, αφετέρου να απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση για κατάργηση ή περιορισμό της προστασίας. Η αποδοχή της θεωρίας του απόλυτου κεκτημένου θα καθιστούσε το νομοθέτη επιφυλακτικό κατά τη θέσπιση κοινωνικών παροχών 24. Στην προσπάθεια σύζευξης της φύσης των κοινωνικών δικαιωμάτων και του δεσμευτικού χαρακτήρα των συνταγματικών διατάξεων αναπτύχθηκε η θεωρία του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου σύμφωνα με την οποία ο νομοθέτης διατηρεί την αρμοδιότητα να τροποποιεί τις κοινωνικές διατάξεις με βάση τις κοινωνικοοικονομικές προτεραιότητες, η μεταβολή όμως πρέπει να σχετίζεται με την ενίσχυση άλλων κοινωνικών δικαιωμάτων 25 και δε μπορεί να οδηγήσει σε «πλήρη» κατάργηση των εγγυήσεων κοινωνικής προστασίας. 22 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, «Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων Το παράδειγμα του κοινωνικού κεκτημένου», Το Σ, 2,1999, σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική, όπ.π., σελ. 75. Αν η αρχή του απόλυτου κοινωνικού κεκτημένου γίνει δεκτή, τότε το σύνολο των νόμων που θεσπίζει παροχές, ουσιαστικά γίνεται τμήμα του Συντάγματος. Έτσι ο κοινός νομοθέτης, γνωρίζοντας πως οι επιλογές του είναι ανέκκλητα νομοθετήματα, γίνεται επιφυλακτικός και φειδωλός. Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π, σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ

17 Σύμφωνα με άλλους θεωρητικούς, η σχετική σταθεροποίηση της κοινωνικής προστασίας προκύπτει από τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη, που υπαγορεύουν τη σχετική σταθερότητα και προβλεψιμότητα των νομικών ρυθμίσεων και απαγορεύουν την ανατροπή ευνοϊκών καταστάσεων υπέρ καλόπιστων πολιτών 26 (δεδομένο που δεν αφορά μόνο τις κοινωνικές ρυθμίσεις), χωρίς όμως να θεμελιώνουν τη νομική δεσμευτικότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων. Ωστόσο, οι ενστάσεις απέναντι στις παραπάνω θεωρίες βασίζονται στην αντίληψη που πηγάζει από αυτές για το κανονιστικό περιεχόμενο των συνταγματικών κοινωνικών διατάξεων. Όσοι αμφισβητούν τη δεσμευτικότητά τους δε δέχονται την προστασία του κοινωνικού κεκτημένου ενώ εκείνοι που αποδέχονται το δεσμευτικό τους περιεχόμενο, θεωρούν περιττή την επίκλησή του. Πάντως για τους υποστηρικτές του κοινωνικού κεκτημένου, παρότι η κανονιστική πυκνότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων δεν είναι εντελώς αποσαφηνισμένη, είναι τέτοια ώστε να παγιώνεται η κοινωνική προστασία. Τέλος, στην προσπάθεια θεμελίωσης ενός ερμηνευτικού κριτηρίου που να διευκολύνει την αποσαφήνιση της κανονιστικότητας των διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου, είναι δυνατή η αξιοποίηση της έννοιας του «πραγματικού Συντάγματος» 27, όχι ως έννοια με κανονιστικό περιεχόμενο όπως το τυπικό Σύνταγμα αλλά ως σύνολο κανόνων που στη δεδομένη ιστορική χρονική στιγμή συγκροτούν τον πυρήνα της συνταγματικής τάξης και ανταποκρίνονται σε μία συλλογική πολιτική συνείδηση. Πάντως, ανεξάρτητα από τις παραπάνω θεωρητικές κατασκευές, τείνει να γίνει ευρύτερα αποδεκτή η δέσμευση του κοινού νομοθέτη στο να διασφαλίζεται με τη συνταγματική κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων ένας σκληρός πυρήνας ελάχιστης προστασίας 28, απρόσβλητος από κάθε νομοθετική παρέμβαση και μία 26 Βλ. Α.Μανιτάκης, Κράτος Δικαίου και έλεγχος της συνταγματικότητας, Θεσσαλονίκη, 1994, σελ Το πραγματικό Σύνταγμα, ως προϊόν της συνάντησης του τυπικού Συντάγματος με την ιστορική πραγματικότητα, αποτελεί ερμηνευτικό εργαλείο που λαμβάνει υπόψη τις συγκεκριμένες ιστορικές και κοινωνικοπολιτικές συγκυρίες. Σχετικά με την έννοια και το ρόλο του πραγματικού Συντάγματος. Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση, όπ.π., σελ

18 περίμετρος στα πλαίσια της οποίας ενεργοποιείται η ρυθμιστική αρμοδιότητα του νομοθέτη 29. Για τον προσδιορισμό του πυρήνα της ελάχιστης θετικής δεσμευτικότητας των κοινωνικών δικαιωμάτων προσφεύγουμε στη βασική λειτουργία που επιτελούν δηλαδή στην εξασφάλιση της υπόστασης και της αξιοπρεπούς διαβίωσης του ανθρώπου. Συνεπώς, οποιαδήποτε πράξη ή παράλειψη δεν ανταποκρίνεται στην ικανοποίηση αυτού του στόχου, θα πρέπει να θεωρείται ότι προσβάλλει τον πυρήνα των κοινωνικών δικαιωμάτων και είναι αντισυνταγματική Τα κοινωνικά δικαιώματα στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας Η μετάβαση από το φιλελεύθερο κράτος δικαίου στο παρεμβατικό κράτος οδήγησε σε διακριτά μοντέλα κράτους πρόνοιας 31, στα οποία η έκταση της συνταγματικής προστασίας που απολαμβάνουν τα κοινωνικά δικαιώματα εξαρτάται από την αξιακή και ιδεολογική βάση που αντιμετωπίζονται, ανάλογα με τις ιστορικές καταβολές τους. Η συνταγματική και νομοθετική κατοχύρωση της κοινωνικής προστασίας σε κάθε τύπο κράτους πρόνοιας εκφράζει ένα συγκεκριμένο συνταγματικό και νομικό πολιτισμό 32. Δεδομένου ότι η νομική αντιμετώπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων διαφέρει από χώρα σε χώρα, η βασική διαφορά που εντοπίζεται έγκειται στο αν υπάρχει συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής πολιτικής ή αν προβλέπεται μόνο νομοθετικά 33. Με βάση αυτό το κριτήριο είναι δυνατή η διάκριση σε «κοινωνικά κράτη πρόνοιας» στα οποία το κράτος αναλαμβάνει συνταγματικές κοινωνικές υποχρεώσεις και σε «φιλελεύθερα κράτη πρόνοιας» στα οποία από τα συνταγματικά δικαιώματα δεν 29 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Ο δικαστικός έλεγχος», όπ.π., σελ Βλ. Γ.Αμίτσης Γ.Κατρούγκαλος, «Κανονιστικές διαστάσεις», όπ.π., σελ Σχετικά με την τυπολογία των διαφορετικών μορφών του κράτους πρόνοιας από τους Titmuss, Esping- Andersen, Ferrera βλ ενδεικτικά: Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ / Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, όπ.π., σελ / Β.Ρήγα, «Συνταξιοδοτική Πολιτική: Θεωρία Εμπειρία σε τρεις χώρες της ΕΟΚ, ιδιαιτερότητες της ελληνικής εμπειρίας», Κοινωνικό Κράτος και Κοινωνική Πολιτική: η σύγχρονη προβληματική, Θεμέλιο, Αθήνα, 1993, σελ / Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική πολιτική και αγορά εργασίας στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης τη δεκαετία του 90: Μία αμφίδρομη σχέση», Διεθνές συνέδριο: Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα στους τρεις κόσμους του κράτους πρόνοιας», Δικαιώματα του Ανθρώπου, 2, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 1999, σελ

19 απορρέουν θετικές υποχρεώσεις για το κράτος, παρά μόνο αρνητικές 34. Κοινωνικά κράτη συναντάμε μόνο στην Ευρώπη, τα οποία διαφοροποιούνται ωστόσο από τον κατηγοριακό ή οικουμενικό χαρακτήρα των κοινωνικών δικαιωμάτων. Στο αγγλοσαξονικό-φιλελεύθερο πρότυπο (ΗΠΑ, Καναδάς, Αυστραλία, Νέα Ζηλανδία, Μεγάλη Βρετανία, Ιρλανδία) ο σημαντικός ρόλος της αγοράς υποτάσσει την κοινωνική πολιτική στις οικονομικές προτεραιότητες και συνεπώς εμποδίζει τη συνταγματική κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων, τα οποία προβλέπονται νομοθετικά (common law). Ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να περιορίσει ή να περικόψει κοινωνικές παροχές. Η ύπαρξη και η άσκηση των κοινωνικών δικαιωμάτων νομιμοποιείται μέσω των συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων της ελευθερίας και της ιδιοκτησίας. Το σύστημα κοινωνικής προστασίας δε στηρίζεται σε προϋπάρχοντες συνταγματικούς κανόνες αλλά λειτουργεί επαγωγικά γενικεύοντας τη νομολογία ενώ η κοινωνική πρόνοια δεν αποτελεί δικαίωμα αλλά δωρεά που παραχωρείται από το κράτος 35. Πάντως οι χώρες κράτη μέλη της ΕΕ όπου κυριαρχεί το φιλελεύθερο πρότυπο (Βρετανία, Ιρλανδία) δεν αποτελούν κλασσικό παράδειγμα (όπως οι ΗΠΑ) γιατί κινούνται στο μεταίχμιο με το σοσιαλδημοκρατικό μοντέλο 36. Στο ηπειρωτικό-κορπορατιστικό πρότυπο (χώρες της Ηπειρωτικής Ευρώπης) η κοινωνική πολιτική κατοχυρώνεται συνταγματικά: είτε προκύπτει από τη συνταγματοποίηση της αρχής του κοινωνικού κράτους, είτε βασίζεται σε συνταγματική καταγραφή των κοινωνικών δικαιωμάτων (ενδεικτική ή εκτεταμένη), είτε αποτελεί συνδυασμό των δύο. Η ανάδειξη της αρχής του κοινωνικού κράτους ως οργανωτικής βάσης του πολιτεύματος νομιμοποιεί αφ ενός την κρατική παρέμβαση, αφετέρου την ίδια την εξουσία 37. Δεδομένου ότι το σύστημα κοινωνικής προστασίας στηρίζεται στο μοντέλο Bismarc, η απονομή των κοινωνικών δικαιωμάτων είναι κατηγορική και όχι καθολική και συνδέεται με την ασφαλιστική σχέση. Ουσιαστικά είναι δικαιώματα των εργαζομένων και όχι των πολιτών. 34 «Η έννοια του Κοινωνικού Κράτους είναι κανονιστική-θεσμική και αναφέρεται στη συνταγματική σύνταξη της πολιτείας ενώ η έννοια του Κράτους Πρόνοιας είναι περιγραφική και αναφέρεται σε οργανικά χαρακτηριστικά του πολιτειακού σχηματισμού». Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα στους τρεις κόσμους», όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα», όπ.π., σελ

20 Στο σκανδιναβικό - σοσιαλδημοκρατικό πρότυπο, η κοινωνική πολιτική διαπνέεται από την ιδέα της κοινωνικής αλληλεγγύης και τα κοινωνικά δικαιώματα αναγνωρίζονται με μοναδικό κριτήριο την ιδιότητα του πολίτη, ανεξάρτητα από ανάγκη ή εργασιακή σχέση. Ενώ σε νομοθετικό επίπεδο κατοχυρώνονται πλήρως ως αγώγιμα, παρατηρείται ελλειπτικότητα των σχετικών ρυθμίσεων σε συνταγματικό επίπεδο. Στα σκανδιναβικά κράτη, η διαμόρφωση μιας προωθημένης κοινωνικής νομοθεσίας απέτρεψε το ενδιαφέρον για ακριβείς συνταγματικές ρυθμίσεις 38 και τα κοινωνικά δικαιώματα αναγνωρίζονται είτε ως προγραμματικές αρχές, είτε ως θεσμικές εγγυήσεις 39. Η καθολικότητα της κάλυψης δε συνδυάζεται ούτε με εκτενή συνταγματική κατοχύρωση, ούτε με έντονη νομοθετική ρύθμιση 40. Σε κανένα Σύνταγμα δεν κατοχυρώνεται η αρχή του κοινωνικού κράτους ή αναλυτικός κατάλογος κοινωνικών δικαιωμάτων. Πάντως το δικαίωμα στην κοινωνική πρόνοια αναγνωρίζεται ως δικαίωμα σε ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης. Στα πιο προηγμένα κράτη πρόνοιας, για ιστορικούς και θεσμικούς λόγους, δεν εντοπίζονται επαρκείς συνταγματικές εγγυήσεις των κοινωνικών δικαιωμάτων 41. Στις χώρες αυτές που κατοχυρώνονται νομοθετικά ολοκληρωμένοι μηχανισμοί κοινωνικής προστασίας, η συνταγματική κάλυψη υπήρξε περιορισμένη ενώ σε χώρες με υπανάπτυκτο κοινωνικό κράτος, οι εκτεταμένοι κατάλογοι κοινωνικών δικαιωμάτων στα συνταγματικά κείμενα είχαν στόχο αφ ενός την προώθηση των μηχανισμών κοινωνικής προστασίας, αφετέρου την νομιμοποίηση της απουσίας τους 42. Είναι πάντως γεγονός ότι κοινό χαρακτηριστικό όλων των συνταγματικών κειμένων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελεί η κατοχύρωση του κοινωνικού προσανατολισμού του κράτους, παράλληλα με το δημοκρατικό και το φιλελεύθερο στοιχείο, αλλά υπάρχει διαφοροποίηση στη μορφή και τη νομική αξία της κατοχύρωσης «Η καθολικότητα της κάλυψης δε συνδυάζεται ούτε με εκτενή συνταγματική κατοχύρωση, ούτε με έντονη νομοθετική ρύθμιση». Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας,όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 1997, σελ Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα», όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας, όπ.π., σελ Ωστόσο η αναλυτική καταγραφή των κοινωνικών δικαιωμάτων τείνει να έρθει σε σύγκρουση με την ιδιομορφία του Συντάγματος, ως κειμένου δεσμευτικού με ελλειπτικό χαρακτήρα και ανοιχτό ορίζοντα. Βλ. στο ίδιο σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας, όπ.π., σελ

21 «Μέσα από την ιστορική πορεία εμφάνισης και κατοχύρωσης των διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου στα ευρωπαϊκά Συντάγματα κατά τη μετάβαση από το αυστηρό φιλελεύθερο στο κοινωνικό κράτος, την κρίση του τελευταίου, την εμφάνιση της νεοφιλελεύθερης συναίνεσης και την υποχώρηση του κράτους έθνους μπροστά σε υπερεθνικούς οργανισμούς, παράλληλα με την επιβίωση του συνταγματικού φαινομένου ως παγκοσμιοποιημένου πλέον πολιτικού συμβόλου και νομικού θεμελίου κάθε μορφής πολιτείας παγιώνεται το κοινωνικό στοιχείο ως δομικό συστατικό της συνταγματικής τάξης, τουλάχιστον στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού χώρου» 44. Η συνταγματική διάσταση του κράτους πρόνοιας, παρά τις διαφορές που εντοπίζονται στα Συντάγματα των ευρωπαϊκών κρατών, επιτελεί συμβολική, εγγυητική και ερμηνευτική λειτουργία προς την κατεύθυνση της διασφάλισης των κοινωνικών δικαιωμάτων Το κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα Ο χαρακτηρισμός ενός δικαιώματος ως «κοινωνικό» είναι ιδιαίτερα σημαντικός γιατί επιφέρει συγκεκριμένες νομικές συνέπειες που συνδέονται τόσο με τους προσανατολισμούς ή τις δεσμεύσεις της κρατικής παρέμβασης, όσο και με τις σχέσεις πολίτη και κράτους. Σύμφωνα με τα χαρακτηριστικά που επιτρέπουν τη διάκριση των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε ατομικά, κοινωνικά και πολιτικά, όπως αυτά έχουν ιστορικά διαμορφωθεί, το δικαίωμα κάθε ατόμου σε ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα που να του εξασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης κατατάσσεται στα κοινωνικά δικαιώματα 46, δεδομένου ότι αποτελεί «έκφανση του γενικότερου δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλεια που υλοποιείται μέσο της προνοιακής τεχνικής» Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας, όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης, όπ.π., σελ Ως κοινωνικό δικαίωμα μπορεί να θεωρηθεί «κάθε απονεμημένη από το Σύνταγμα ικανότητα ή εξουσία βούλησης η οποία αποσκοπεί στην ικανοποίηση συμφερόντων σχετικών με την εξασφάλιση της υπόστασης και της αξιοπρεπούς διαβίωσης του ανθρώπου ως μέλους του κοινωνικού συνόλου». Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης στην ελληνική και διεθνή έννομη τάξη, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 2001, σελ

22 Ο κοινωνικός χαρακτήρας του δικαιώματος δεν αμφισβητείται από τη στιγμή που η άσκησή του προϋποθέτει οργανωμένη κρατική παρέμβαση και επηρεάζει τις σχέσεις του πολίτη με το κράτος. Επειδή η μειονεκτική θέση των δικαιούχων ενέχει στοιχεία στιγματισμού αλλά και εξάρτησης από το κράτος, η θεμελίωση ενός τέτοιου δικαιώματος - σε επαρκείς πόρους και παροχές και της κρατικής υποχρέωσης για τη χορήγησή τους, ομαλοποιεί τις σχέσεις αυτές και αμβλύνει τις ανισότητες σε σχέση με την άσκηση άλλων δικαιωμάτων 48. Ανάλογα με την προσέγγιση που υιοθετείται όσον αφορά στην έννοια του δικαιώματος (ευρεία 49 ή στενή 50 ), προσδιορίζεται ο κύκλος των προστατευόμενων ατόμων και επιλέγεται η θεσμοθέτηση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος ή κατηγοριακών προγραμμάτων μέσω του συστήματος κοινωνικής προστασίας. Ανεξάρτητα πάντως από την προσέγγιση, το δικαίωμα εμπεριέχει αφ ενός την ύπαρξη ανάγκης και την αδυναμία κάλυψής της, αφετέρου την κρατική παρέμβαση σε περίπτωση εμφάνισής της, ως αντιστάθμισμα στην αδυναμία αντιμετώπισή της από το ίδιο το άτομο. 48 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση, όπ.π., σελ Με την ευρεία έννοια, το δικαίωμα καλύπτει κάθε άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης, δε θεμελιώνει δικαίωμα παροχών από φορείς κοινωνικής προστασίας και αδυνατεί να εξασφαλίσει με δικά του μέσα ένα επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης. 50 Με τη στενή έννοια, καλύπτει συγκεκριμένες ομάδες στόχους που εμφανίζουν τυποποιημένα χαρακτηριστικά, βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης και δε μπορούν να διασφαλίσουν την επιβίωσή τους με δικές τους δυνάμεις ή μέσω του συστήματος κοινωνικής προστασίας. 22

23 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ Η συνταγματική κατοχύρωση του δικαιώματος για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο ελληνικό Σύνταγμα 1. Το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο ελληνικό Σύνταγμα Το Σ 1975, εισάγοντας μία ανθρωποκεντρική και κοινωνική αντίληψη του δικαίου και του κράτους, περιέχει μια σειρά διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου 51, οι οποίες όμως βρίσκονται διάσπαρτες στο συνταγματικό κείμενο και όχι σε ένα συγκεκριμένο τμήμα του, γεγονός που υποδηλώνει ανεπαρκή επεξεργασία των κοινωνικών δικαιωμάτων πριν από τη συνταγματική τους αναγνώριση 52. Ωστόσο, η κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων στο Σύνταγμα 1975/86 αποτέλεσε σημαντικό βήμα για την αναδιάρθρωση των υπανάπτυκτων θεσμών κοινωνικής προστασίας που είχαν ήδη αναγνωριστεί στα πλαίσια της νομοθεσίας και τη δημιουργία νέων μορφών εξειδίκευσης του κοινωνικού ρόλου του κράτους. Η συνταγματοποίησή τους επέδρασε τόσο με τη μορφή θεσμικών εγγυήσεων, όσο και με τη μορφή ώθησης προς τον κοινό νομοθέτη για ενεργοποίηση στον κοινωνικό τομέα. Η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση (Σύνταγμα 1975/86/2001) κατοχύρωσε ρητά την αρχή του κοινωνικού κράτους 53, επικυρώνοντας τη δέσμευση του σύγχρονου ελληνικού κράτους για όσο το δυνατόν μεγαλύτερη ενίσχυση του επιπέδου κοινωνικοοικονομικής ευημερίας, προώθηση της κοινωνικής δικαιοσύνης και προσανατολισμό της κοινωνικής πολιτικής στο γενικότερο στόχο της κοινωνικής ασφάλειας. 51 Βλ. Γ.Αμίτσης. Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων, όπ.π., σελ Η αρχή του κοινωνικού κράτος εμπεριέχει την ενσωμάτωση των αντιτιθέμενων κοινωνικοπολιτικών συμφερόντων (εξισορρόπηση με γνώμονα το κοινωνικό συμφέρον) και την αξίωση για ανακατατάξεις στο οικονομικό γίγνεσθαι ώστε να εξασφαλίζεται η προστασία όσων έχουν ανάγκη βάσει της κοινωνικής δικαιοσύνης. Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ. 457 / Γ.Παπαδημητρίου, «Η αρχή του κοινωνικού κράτους στη μεταπολιτευτική Ελλάδα ( )», Διαστάσεις της Κοινωνικής Πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 131 / Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο Ια, Επιτομή, Σάκκουλας, Αθήνα Κομοτηνή, 1985, σελ

24 Η συνταγματική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης και επομένως του δικαιώματος για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, αποτελεί «μηχανισμό ενεργοποίησης του σύγχρονου Κοινωνικού Κράτους Δικαίου προς την κατεύθυνση εξασφάλισης της συμμετοχής στον οικονομικό και κοινωνικό βίο των ατόμων που αποκλείονται από τις σχετικές διαδικασίες και συγχρόνως αίτημα για την ενίσχυση της ανθρώπινης διάστασης της κοινωνίας» 54. Παρόλα αυτά, το δικαίωμα δεν απολαμβάνει ευθείας συνταγματικής κατοχύρωσης, όπως άλλωστε και το γενικότερο δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια 55, που αποτελεί μηχανισμό εκπλήρωσης του ευρύτερου στόχου της κοινωνικής ασφάλειας. Ωστόσο, η μη ρητή αναφορά στο δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, δεν εμποδίζει τον εντοπισμό στο συνταγματικό κείμενο συγκεκριμένων διατάξεων, από τις οποίες ερμηνευτικά μπορεί να συναχθεί η κατοχύρωσή του. Δηλαδή η διερεύνηση της συνταγματικής του αναγνώρισης επεκτείνεται στην ανάλυση των συνταγματικών διατάξεων που αναφέρονται άμεσα ή έμμεσα στις διαστάσεις και τους στόχους του δικαιώματος 56 (συγκεκριμένες ρυθμίσεις θεμελιώδεις αρχές). Από τη στιγμή που συνδέεται με το γενικότερο δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλεια που υλοποιείται μέσω της πρόνοιας 57, το άρθρο 21 3 αποτελεί τη βασικότερη διάταξη για την εξασφάλιση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης. Επιπλέον, η αξιοποίηση άλλων διατάξεων που αφορούν στο σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (άρθρο 2 1), στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας (άρθρο 5 1), στο δημοκρατικό πολίτευμα (άρθρο 1 1), στην κοινωνική αλληλεγγύη (άρθρο 25 4) και στην αρχή του κοινωνικού κράτους (άρθρο 25 1) 58, ενισχύει την αναγνώριση του δικαιώματος και αποτελεί 54 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση, όπ.π., σελ Η μη αναφορά στο θεσμό της κοινωνικής πρόνοιας δε θεωρείται απόρροια κάποιας συνταγματικής σκοπιμότητας, δεδομένου ότι συνάγεται από επιμέρους συνταγματικές διατάξεις. Βλ. Κ.Κρεμαλής, Το δικαίωμα του ατόμου για κοινωνική πρόνοια, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1991, σελ Η κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης σε ξεχωριστή διάταξη (άρθρο 22 5 Σ) δικαιολογείται όχι μόνο από την κυρίαρχη θέση της στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας αλλά και από την επιδίωξη του συνταγματικού νομοθέτη να θεσπιστεί θεσμική εγγύηση για ένα θεσμό που είχε ήδη θεσμικά κατοχυρωμένο πυρήνα. Βλ. Α.Ματθαίου, Αλληλεπίδραση των κανόνων δικαίου κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας στους κλάδους αναπηρίας, γήρατος και οικογενειακών βαρών, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1996, σελ Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων, όπ.π., σελ Η εγγύηση ενός ελάχιστου επιπέδου κοινωνικής προστασίας για όλους τους πολίτες αποτελεί το αντικείμενο του προνοιακού δικαιώματος. Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ Για τη συνταγματική διατύπωση των άρθρων αυτών βλ. Παράρτημα. 24

25 «νομιμοποιητική» βάση για τη θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων που θα εξειδικεύουν το δικαίωμα αυτό. Συνεπώς, ο εμπλουτισμός 59 του συνταγματικού κειμένου με ένα κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στην πρόσφατη αναθεώρηση δεν κρίθηκε σκόπιμος κάτω από το πρίσμα της ελαστικότητας και ελλειπτικότητας των συνταγματικών ρυθμίσεων που εξασφαλίζουν αφ ενός τη μακροβιότητα του Συντάγματος, αφετέρου επιτρέπουν στον εφαρμοστή τους την προσαρμογή του περιεχομένου τους στη μεταβαλλόμενη κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα. Επιπλέον, η συνδυαστική ερμηνεία της συνταγματικά κατοχυρωμένης κοινωνικής ασφάλισης 60 με την αρχή του κοινωνικού κράτους οδηγεί στην υιοθέτηση των στόχων της κοινωνικής ασφάλειας και τη διασφάλιση ενός ελάχιστου εγγυημένου επιπέδου διαβίωσης στο σύνολο του πληθυσμού, μετατρέποντας την παραδοσιακή κοινωνική ασφάλιση σε ένα καθολικό σύστημα κοινωνικής προστασίας 61. Πάντως, ανεξάρτητα από τη διαπίστωση ότι το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα διαθέτει επαρκή συνταγματικά ερείσματα στο ισχύον Σύνταγμα, η συνταγματική του κατοχύρωση δεν οδηγεί στη θεμελίωση αγώγιμων αξιώσεων των πολιτών χωρίς τη νομοθετική του εξειδίκευση. Τόσο οι πολυσύνθετες ρυθμίσεις των προϋποθέσεων που απαιτούνται για τη λήψη παροχών ελάχιστου εισοδήματος, όσο και η αναμόρφωση των υφιστάμενων κατηγοριακών μηχανισμών που θεωρείται αναγκαία για τη θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, καθιστούν αδύνατη την αναγνώριση αγώγιμων απαιτήσεων Η βασική συνταγματική διάταξη το άρθρο 21 3 Το δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια εγγυάται για όλους τους πολίτες τη διασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης και προστασίας που αφορά στην ικανοποίηση τόσο 59 Ο εμπλουτισμός του Συντάγματος με ρυθμίσεις λεπτομερειακές δηλώνει ανασφάλεια του πολιτικού συστήματος και μειωμένη εμπιστοσύνη απέναντι στον ερμηνευτή και τον εφαρμοστή του. Επομένως δε θεωρείται σκόπιμος, αν η προσαρμογή των συνταγματικών επιταγών στη σύγχρονη πραγματικότητα μπορεί να εξαχθεί ερμηνευτικά από τον εφαρμοστή του Συντάγματος. Άλλωστε, με τη ρητή κατοχύρωση της αρχής του κοινωνικού κράτους, προσφέρεται μία νέα ερμηνευτική διάσταση στις διατάξεις που αφορούν στην κοινωνική προστασία. Βλ. σχετικά με την επιδίωξη της πληρότητας του καταλόγου των κοινωνικών δικαιωμάτων Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους, όπ.π., σελ Άρθρο 22 5 Σ: «Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει». 61 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους, όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, όπ.π., σελ

26 των στοιχειωδών βασικών αναγκών, όσο και αυτών που επιβάλλει ο σεβασμός της ανθρώπινης αξίας 63 Στα πλαίσια του ελληνικού Συντάγματος 1975/86/01, η κατοχύρωση του δικαιώματος για κοινωνική πρόνοια έχει συνδεθεί με το άρθρο Ειδικότερα, το άρθρο 21 3, αναφερόμενο στην προστασία των απόρων, «καλύπτει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής ενός γενικού συστήματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης» 65 που να εξασφαλίζει ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο σύνολο του πληθυσμού που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης. Προστατεύει το δικαίωμα για κοινωνική ασφάλιση των πολιτών τους οποίους δεν καλύπτει η θεσμική εγγύηση του άρθρου και κατοχυρώνει έμμεσα το δικαίωμα κάθε ατόμου σε ελάχιστα όρια διαβίωσης 67 (ως ειδική έκφανση του ενιαίου δικαιώματος για κοινωνική πρόνοια). Παρότι βασική επιδίωξη του συντακτικού νομοθέτη είναι η ενίσχυση των ατόμων που είναι άποροι, στο πλαίσιο της δυναμικής των συνταγματικών διατάξεων να προσαρμόζονται στις σύγχρονες συνθήκες, δεν εξειδικεύεται η έννοια της απορίας. Η τυποποίηση της έννοιας και ο προσδιορισμός των ατόμων που θεωρούνται άπορα και στη συνέχεια η θεσμοθέτηση μέτρων για την προστασία τους αποτελεί υποχρέωση του κοινού νομοθέτη. Επομένως, η γενικότητα της διατύπωσης του άρθρου 21 3, επιτρέπει στον τελευταίο να προωθήσει ένα δημόσιο σύστημα καταπολέμησης της απορίας, προσαρμοσμένο στις ελληνικές ιδιαιτερότητες Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ Παρότι η διατύπωσή του δε φαίνεται να κατοχυρώνει αυτοτελές κοινωνικό δικαίωμα, από το σύνολο των παραγράφων του άρθρου είναι δυνατόν να συναχθεί ερμηνευτικά ένα ενιαίο γενικό δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια. Μολονότι η συνταγματική κάλυψη επικεντρώνεται στην προστασία συγκεκριμένων πληθυσμιακών ομάδων, οι οποίες εμφανίζουν τυποποιημένα κοινωνικά βιολογικά χαρακτηριστικά, η παράθεση του καταλόγου των προστατευόμενων προσώπων και των κινδύνων που τα απειλούν δεν πρέπει να θεωρείται εξαντλητική. Αν και η αντίληψη αυτή δε γίνεται αποδεκτή από όλη τη θεωρία (βλ. Η.Γλυκοφρύδης, «Τα κοινωνικά δικαιώματα εις τα Ελληνικά Συντάγματα», ΕΔΚΑ, ΚΑ, 1979, σελ. 4), δε φαίνεται λογική η άποψη ότι η βούληση του συνταγματικού νομοθέτη έχει στόχο την κατοχύρωση συγκεκριμένων ομάδων, αποκλείοντας άλλες δεδομένου ότι κάτι τέτοιο δε συνάδει με την αρχή της ισότητας, ούτε είναι δυνατή η πρόβλεψη όλων των πιθανών καταστάσεων ανάγκης και αφού κάτι τέτοιο θα περιόριζε την έκταση ενός αυτοτελούς προνοιακού δικαιώματος η αναφορά σε ομάδες - στόχους έχει το νόημα εντονότερης εντολής προς τα κρατικά όργανα για λήψη μέτρων ως προς αυτές, πέρα από αυτά που απευθύνονται σε όλο τον πληθυσμό. Βλ. σχετικά Γ.Αμίτσης. Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση, όπ.π., σελ. 38 / Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, όπ.π., σελ. 709 / Κ.Κρεμαλής, Το δικαίωμα του ατόμου, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Λεβέντης, «Τα κοινωνικά δικαιώματα», όπ.π., σελ Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας, όπ.π., σελ Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική, όπ.π., σελ