ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ Ε.Ε.: Οι Περιφερειακές ανισότητες εμπόδιο στην Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση Το παράδειγμα της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας & Θράκης

Transcript

1 ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΠΟΛΥΤΕΧΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΜΗΜΑ ΑΓΡΟΝΟΜΩΝ & ΤΟΠΟΓΡΑΦΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΣΠΟΥΔΩΝ: ΤΕΧΝΙΚΕΣ ΚΑΙ ΜΕΘΟΔΟΙ ΣΤΗΝ ΑΝΑΛΥΣΗ, ΣΧΕΔΙΑΣΜΟ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΧΩΡΟΥ ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ: ΧΑΡΤΟΓΡΑΦΙΚΗ ΠΑΡΑΓΩΓΗ & ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ Ε.Ε.: Οι Περιφερειακές ανισότητες εμπόδιο στην Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση Το παράδειγμα της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας & Θράκης ΥΠΕΥΘΥΝΟΣ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ: ΜΥΡΩΝ ΜΥΡΙΔΗΣ ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΣ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ ΚΑΤΣΙΜΙΓΑΣ ΔΕΚΕΜΒΡΙΟΣ

2 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Σκοπός της παρακάτω εργασίας, η οποία χωρίζεται σε δύο μέρη, είναι αρχικά να διερευνήσει το πρόβλημα των Περιφερειακών ανισοτήτων και το ρόλο που διαδραματίζουν στην προσπάθεια για την λεγόμενη «Ευρωπαϊκή ολοκλήρωση». Στο δεύτερο μέρος αναλύεται η περίπτωση της Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης ως χαρακτηριστικό παράδειγμα των προαναφερθέντων Περιφερειακών ανισοτήτων. Οι Περιφερειακές ανισότητες, τόσο στο εσωτερικό των χωρών, όσο και μεταξύ Περιφερειών διαφορετικών χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αποτελούν όπως θα αναλυθεί παρακάτω ένα μείζον πρόβλημα της ευρωζώνης, το οποίο έχει ως προφανή αποτέλεσμα την ανισοκατανομή πλούτου και οικονομικής ανάπτυξης και κατ επέκταση μπορεί να επηρεάσει την ενότητα και σταθερότητα της Ε.Ε. Συνεπώς πρέπει να γίνει μία σημαντική προσπάθεια με αλλαγές κυρίως σε διοικητικές δομές και πολιτικές έτσι ώστε να αμβλυνθεί το παραπάνω πρόβλημα και οι συνεργασίες-συνομιλίες των Ευρωπαϊκών Περιφερειών τόσο μεταξύ τους, όσο και με τα κεντρικά όργανα της Ε.Ε. να γίνονται σε άλλο επίπεδο. Όσον αφορά την Περιφέρεια Ανατ. Μακεδονίας & Θράκης θα δούμε ότι αποτελεί ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα Περιφερειακής ανισότητας, συγκρινόμενη με Περιφέρειες των υπολοίπων Ευρωπαϊκών χωρών και ιδιαίτερα της Κεντρικής Ευρώπης. Παρ όλα αυτά μέσα από την αξιολόγηση της γεωστρατηγικής της θέσης και την ανάγνωση συγκριτικών πλεονεκτημάτωνμειονεκτημάτων θα δούμε ότι με αξιοποίηση της γεωγραφικής της θέσης και διαφοροποίηση των πολιτικών που εφαρμόστηκαν μέχρι σήμερα, μπορεί να ανελιχθεί οικονομικά και να αρχίσει να συγκλίνει προς το επίπεδο των περισσότερων Ευρωπαϊκών Περιφερειών και να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στα Βαλκάνια. 2

3 ABSTRACT The purpose of the following thesis, which is divided into two parts, is to investigate the problem of regional disparities and the role they play in the effort to so-called "European integration". The second part analyzes the case of Eastern Macedonia and Thrace as an example of the above regional disparities. Regional disparities, both within countries and between regions of different countries of the European Union are as will be analyzed below a major problem of the Eurozone, which has the obvious effect of unequal distribution of wealth and economic growth and thus may affect unity and stability of the EU. It should therefore be a major effort by changes to administrative structures and policies to alleviate the above problem and cooperation talks, the European Regions among themselves and with the main EU institutions, to go on another level. Regarding the Eastern Region. Macedonia and Thrace will see that it is a typical example of regional inequality compared to other regions of European countries and especially in Central Europe. Nevertheless, through the evaluation of geo-strategic position and reading comparative advantages, disadvantages, we see that by exploiting its geographical position and diversity of policies implemented to date, can succeed economic progress and begin to converge towards the level of most European regions and play an important role in the Balkans. 3

4 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Η συγκεκριμένη εργασία με τίτλο «Περιφερειακή πολιτική και Ε.Ε.: Οι Περιφερειακές ανισότητες εμπόδιο στην Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση-Το παράδειγμα της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας & Θράκης» συντάχθηκε στο πλαίσιο Μεταπτυχιακής διατριβής του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Τεχνικές και Μέθοδοι στην Ανάλυση, Σχεδιασμό και Διαχείριση του Χώρου» με κατεύθυνση τη «Χαρτογραφική Παραγωγή και Γεωγραφική Ανάλυση». Σκοπός της εργασίας είναι η διερεύνηση του ρόλου των Περιφερειακών ανισοτήτων ως εμπόδιο στην ενότητα και σταθερότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επιπλέον αναλύεται το παράδειγμα της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας & Θράκης και αξιολογείται η αναπτυξιακή της προοπτική. Η πλειονότητα των στατιστικών στοιχείων που αναλύονται αντλήθηκαν από τη βάση δεδομένων της Eurostat και η πλειονότητά τους αναφέρεται στα έτη μετά το Η διπλωματική εργασία δε θα είχε ολοκληρωθεί χωρίς την βοήθεια ορισμένων ατόμων, τα οποία πρέπει σ αυτό το σημείο να ευχαριστήσω. Ιδιαίτερες ευχαριστίες θα ήθελα να δώσω στον επιστημονικό υπεύθυνο αυτής της μεταπτυχιακής διατριβής, τον καθηγητή κ. Μύρωνα Μυρίδη για τις πολύτιμες υποδείξεις του και κατευθύνσεις του καθώς και για την τεράστια υπομονή του καθ όλη την διάρκεια εκπόνησης της εργασίας αυτής αλλά και ολόκληρου του μεταπτυχιακού προγράμματος. Επίσης θα ήθελα να ευχαριστήσω όλους τους καθηγητές του συγκεκριμένου μεταπτυχιακού προγράμματος. Μεγάλη ήταν και η βοήθεια της υποψήφιας διδάκτορα Αναστασίας Χριστοδούλου για την δημιουργία των χαρτών ιδιαίτερα στις τεχνικές λεπτομέρειες. Τέλος θα ήθελα να ευχαριστήσω και ορισμένους ανθρώπους της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας & Θράκης για την παροχή σημαντικών στοιχείων καθώς και τις σημαντικές 4

5 κατευθύνσεις που μου έδωσαν για τις αναπτυξιακές προοπτικές και πολιτικές της ΠΑΜΘ. 5

6 Περιεχόμενα Α. ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ 1.ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΘΕΩΡΙΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ ΓΕΝΙΚΑ ΘΕΩΡΙΕΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΔΟΜΕΣ ΑΡΧΕΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΔΟΜΕΣ-ΣΥΓΚΡIΤIΚΑ ΔΕΔΟΜΕΝΑ ΑΛΛΩΝ ΚΡΑΤΩΝ- ΜΕΛΩΝ ΤΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ(ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΔΡΟΜΗ) ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΤΟ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΑΙΤΙΑ ΚΑΙ ΠΡΟΣΔΙΟΡΙΣΤΙΚΟΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΣΤΗΝ Ε.Ε ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ-ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ ΧΑΡΤΕΣ ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΑ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΣΥΓΚΡΙΣΕΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΑΙ ΕΛΛΗΝΙΚΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ ΣΕ ΕΠΙΠΕΔΟ ΕΚΤΑΣΗΣ, ΠΛΗΘΥΣΜΟΥ ΚΑΙ ΑΕΠ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ...79 Β. ΤΟ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΤΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΑΝΑΤ. ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ & ΘΡΑΚΗΣ 1.ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΚΑΙ ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗ ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ..83 6

7 2.1 ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗ ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ ΔΗΜΟΓΡΑΦΙΚΑ ΔΕΔΟΜΕΝΑ ΤΗΣ ΠΑΜΘ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΤΗΣ ΠΑΜΘ-ΣΥΓΚΡΙΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΜΕ ΤΙΣ ΥΠΟΛΟΙΠΕΣ ΕΛΛΗΝΙΚΕΣ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΪΚΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΤΟΜΕΙΣ ΠΑΡΑΓΩΓΕΙΣ ΣΥΓΚΡΙΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΣΥΝΔΥΑΣΜΕΝΕΣ ΜΕΤΑΦΟΡΕΣ-ΕΡΓΑΛΕΙΟ ΜΕΙΩΣΗΣ ΤΩΝ ΑΝΙΣΟΤΗΤΩΝ ΓΕΝΙΚΑ Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ ΚΑΙ ΤΑ ΒΑΛΚΑΝΙΑ Η ΒΟΡΕΙΑ ΕΛΛΑΔΑ ΚΑΙ Η ΒΑΛΚΑΝΙΚΗ ΕΝΔΟΧΩΡΑ Η ΕΓΝΑΤΙΑ ΚΑΙ Ο ΚΑΘΕΤΟΣ ΑΞΟΝΑΣ ΚΟΜΟΤΗΝΗ-ΝΥΜΦΑΙΑ ΟΙ ΣΥΝΔΥΑΣΜΕΝΕΣ ΜΕΤΑΦΟΡΕΣ ΣΤΑ ΒΑΛΚΑΝΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΣΚΟΠΙΜΟΤΗΤΕΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΣΥΜΦΕΡΟΝΤΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΓΕΙΤΝΙΑΣΗ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΕΣ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΥΔΑΤΙΝΩΝ ΠΟΡΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΕΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΕΣ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΗΣ ΓΕΙΤΝΙΑΣΗΣ Ο ΡΟΛΟΣ ΤΗΣ ΤΟΥΡΚΙΑΣ ΛΑΘΡΟΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΝΟΜΙΜΕΣ ΜΕΤΑΚΙΝΗΣΕΙΣ Η ΜΟΥΣΟΥΛΜΑΝΙΚΗ ΜΕΙΝΟΤΗΤΑ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΘΡΑΚΗ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΓΕΝΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ & SITES

8 Α. ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ 8

9 1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Στην πορεία προς την Ευρωπαϊκή ολοκλήρωση η Διαρθρωτική Πολιτική της ΕΕ κατέχει κεντρικό ρόλο, αφού έχει ως διακηρυγμένο στόχο την οικονομική και κοινωνική συνοχή της Ένωσης, μέσω της εξάλειψης των διαφορών και των ανισοτήτων που παρατηρούνται ανάμεσα στις διάφορες περιοχές. Οι θεωρητικές αναλύσεις, σχετικά με την έννοια της συνοχής ποικίλουν. Σύμφωνα με εκείνες που εμπνέονται από τη λειτουργική αντίληψη της πολιτικής, η συνοχή είναι η απάντηση της Ένωσης στο πρόβλημα της άνισης ανάπτυξης, ενώ υπό την οπτική γωνία των αναλύσεων ορθολογικής επιλογής, η συνοχή εκφράζει μια διαπραγματευτική παραχώρηση ορισμένων εθνικών κυβερνήσεων, με αντάλλαγμα τις ρυθμίσεις για την εσωτερική αγορά. Οι κυβερνήσεις, δηλαδή, ενεργούν με βάση τις δικές τους προτεραιότητες και την ισχύ που διαθέτουν. (Moravcic, 1993, Ανδρέου 2002, σ.10-1,). Πέρα από τις διαφορετικές θεωρητικές προσεγγίσεις η Πολιτική Συνοχής μαζί με τα όργανά της - τα Διαρθρωτικά Ταμεία και το Ταμείο Συνοχής - αποτελεί σημαντικό όπλο στον αγώνα κατά των ανισοτήτων στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητά της έχει τύχει σοβαρής αμφισβήτησης, αφού η επίτευξη της συνοχής, είκοσι χρόνια μετά την εφαρμογή της, δεν έχει προχωρήσει σε ικανοποιητικό βαθμό και είναι προφανές ότι τα Διαρθρωτικά Ταμεία δεν λειτουργούν ως εργαλεία διαπεριφερειακής αναδιανομής. Οι διαφορές που παρατηρούνται μεταξύ των διαφόρων περιοχών της Ε.Ε. σε ότι αφορά το ΑΕΠ, τις υποδομές, τα επίπεδα απασχόλησης και εκπαίδευσης και τους ρυθμούς ανάπτυξης εξακολουθούν να είναι σημαντικές. Σύμφωνα με εκτιμήσεις της ίδιας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής μεταξύ των διαφόρων περιοχών, παρά τη 9

10 μείωση των εισοδηματικών διαφορών, εξακολουθούν να υπάρχουν μεγάλες κοινωνικοοικονομικές ανισότητες και αποκλίσεις από άποψη ευμάρειας και δυναμισμού της οικονομίας, που σε συνδυασμό με τις πολιτικές που ακολουθούνται και τις διοικητικές δομές στις οποίες στηρίζονται, γιγαντώνουν το πρόβλημα των Περιφερειακών ανισοτήτων. 2 ΘΕΩΡΙΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ 2.1 ΓΕΝΙΚΑ Η πρώτη Έκθεση για την Ανθρώπινη Ανάπτυξη (Human Development Report) ορίζει την ανθρώπινη ανάπτυξη ως τη διαδικασία διεύρυνσης των επιλογών των ανθρώπων και παράλληλα ως το επίπεδο ευημερίας που επιτυγχάνουν. Αναμφισβήτητα ο ρόλος της ανάπτυξης είναι να βελτιώνει την ποιότητα ζωής των ανθρώπων και κατ επέκταση των οικονομικών µονάδων, όµως η ποιότητα ζωής είναι ως έννοια πολύ ευρύτερη από το βαθµό που µπορεί να εξηγήσουν οι καθαρά οικονομικές μεταβλητές. Γι αυτόν τον λόγο η διεθνής βιβλιογραφία πάνω στο συγκεκριμένο θέµα είναι µεγάλη και αφορά όχι µόνο στη µέτρηση των επιπέδων ανάπτυξης µεταξύ διάφορων χωρικών µονάδων, αλλά και στη σύγκρισή τους. Έτσι, γίνεται εύκολα κατανοητό ότι η ανάπτυξη συνδέεται επίσης και µε το πρόβληµα των 10

11 ανισοτήτων το οποίο δεν είναι καινούριο, αλλά αντιθέτως απασχολεί την επιστημονική κοινότητα πολλές δεκαετίες, µε τη συστηµατική ενασχόλησή της να λαµβάνει χώρα τις τελευταίες τρεις τουλάχιστον. Το ενδιαφέρον δε αυτό για την Περιφερειακή ανάπτυξη και η συστηµατική ενασχόληση προήλθε από την γενική επιθυµία µιας πιο ίσης κατανοµής του εισοδήµατος ανάµεσα στις διάφορες περιοχές του κόσµου, αυξάνοντας το ρυθµό αύξησης του εισοδήματος στις πιο φτωχές περιοχές περισσότερο απ ότι στις πλούσιες. 2.2 ΘΕΩΡΙΕΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ Μιλώντας γενικά για ανισότητες αναφερόμαστε στην ύπαρξη σημαντικών ή µη διαφορών στα επίπεδα µέτρησης µίας ή περισσοτέρων µεταβλητών. Μιλώντας για Περιφερειακές ανισότητες, εννοούµε πιο συγκεκριµένα τη διαφορά στα επίπεδα ευηµερίας, όπως αυτή µετράται από µία ή περισσότερες µεταβλητές, ανάµεσα σε ένα συγκεκριµένο πλήθος χωρικών µονάδων, ενώ η έννοια των Περιφερειακών ανισοτήτων µπορεί να αναφέρεται και στις διαφορές στην κατανοµή των δραστηριοτήτων στο χώρο. Έτσι, µπορούµε να αναφερθούµε σε ανισότητες µεταξύ χωρών, ανισότητες µεταξύ νοµών µιας χώρας, ακόµη και σε ανισότητες µεταξύ Περιφερειών µιας χώρας. Όπως είναι εύκολα κατανοητό, ανισότητες µπορούν να προκύψουν λόγω γεωγραφικών και γεωµορφολογικών συνθηκών, λόγω ιστορικών συνθηκών, οι οποίες αποτελούν τις αρχικές συνθήκες µιας οικονοµίας για µία συγκεκριµένη περίοδο µελέτης, και, τέλος, λόγω των επικρατουσών οικονοµικών συνθηκών 11

12 σε κάθε χωρική µονάδα, οι οποίες µπορούν να προάγουν ή να εµποδίζουν την ανάπτυξή της. Γεγονός είναι ότι, παρά την ύπαρξη πολλών επιστηµονικών µελετών και θεωριών, δεν έχει δοθεί µέχρι σήµερα µια ολοκληρωµένη θεωρία ικανή να εξηγήσει τις Περιφερειακές ανισότητες µε επάρκεια. Στη συνέχεια, εξετάζεται πώς οι υπάρχουσες στη διεθνή βιβλιογραφία θεωρίες µεγέθυνσης εξηγούν το λόγο ύπαρξης ανισοτήτων. Οι λόγοι για τους οποίους παρατηρούνται οι ανισότητες διαφέρουν ανάλογα µε τη θεωρία που επιλέγει κανείς να χρησιµοποιήσει, γι αυτό θεωρείται αναγκαίο να αναλυθούν συνοπτικά οι επικρατέστερες και δηµοφιλέστερες θεωρίες. 1. Νεοκλασική Θεωρία Η Νεοκλασική Θεωρία δεν ασχολήθηκε ιδιαίτερα µε τα αίτια των ανισοτήτων και των διαφορών στην ανάπτυξη των διαφόρων χωρικών µονάδων, αλλά εμβάθυνε περισσότερο στους µηχανισµούς εκείνους που µπορούν να εξαλείψουν τις Περιφερειακές ανισότητες δημιουργώντας, µε αυτόν τον τρόπο, µια πιο ισόρροπη ανάπτυξη. Κύριος εκπρόσωπός της είναι ο Solow (1956) ο οποίος υποστήριξε ότι είναι στη φύση των οικονομιών να µειώνουν διαχρονικά τις διαφορές στα επίπεδα ανάπτυξης. Αυτό το συμπέρασμα προέκυπτε από την κατασκευή του υποδείγµατός του, στο οποίο οι αγορές είναι πλήρως ανταγωνιστικές, η τεχνολογία παραγωγής χαρακτηρίζεται από σταθερές αποδόσεις κλίµακας και εκφράζεται από συνάρτηση Cobb-Douglas. Η χρήση της συνάρτησης Cobb-Douglas όµως συνεπάγεται και φθίνουσα παραγωγικότητα του κεφαλαίου και αυτό ακριβώς είναι το στοιχείο που οδήγησε τον Solow (1956) να συμπεράνει ότι εκ φύσεως οι ανισότητες µειώνονται. Επειδή -λόγω των φθινουσών αποδόσεων- όσο αυξάνεται το κεφάλαιο η παραγωγικότητά του µειώνεται, οι ανεπτυγμένες 12

13 χώρες έχοντας υψηλό απόθεµα κεφαλαίου έχουν µικρότερη παραγωγικότητα από τις αναπτυσσόµενες, οι οποίες έχουν λιγότερο απόθεµα κεφαλαίου. Έτσι, εφόσον οι λιγότερο ανεπτυγµένες χώρες έχουν µεγαλύτερη παραγωγικότητα κεφαλαίου, θα έχουν και πιο υψηλούς ρυθµούς ανάπτυξης από τις ανεπτυγµένες και γι αυτό οι διαφορές στα επίπεδα ανάπτυξης θαµειώνονται. Οι Πετράκος και Ψυχάρης (2004), αναφέρουν άλλον έναν µηχανισµό µέσω του οποίου οι ανισότητες µειώνονται. Σ αυτόν τονίζεται η σηµασία της κινητικότητας της εργασίας, η οποία, αν υπάρχει, ευνοώντας τη μετανάστευση των εργατών από περιοχές µε χαµηλούς µισθούς σε περιοχές µε υψηλούς, θα οδηγήσει τους µισθούς στις περιοχές που χάνουν εργατικό δυναµικό σε σταδιακή άνοδο και τους µισθούς των περιοχών όπου εισρέει εργατικό δυναµικό σε σταδιακή πτώση µε τελικό αποτέλεσµα την εξισορρόπηση. Ο µηχανισµός αυτός λειτουργεί µε τον ίδιο τρόπο µε τον οποίο λειτουργεί η σχετική αφθονία µιας χώρας σε έναν συντελεστή παραγωγής στο υπόδειγµα Heckscher και Ohlin. Στο υπόδειγµα αυτό κάθε χωρική µονάδα εξειδικεύεται στην παραγωγή προϊόντων που είναι έντασης του συντελεστή παραγωγής που διαθέτει σε σχετική αφθονία γιατί αυτός είναι ο σχετικά φθηνότερος και εξάγει το προϊόν. Έτσι, σε καθεµία από τις χωρικές µονάδες η ζήτηση για τον εκάστοτε συντελεστή παραγωγής θα αυξηθεί, το ίδιο και η αµοιβή του, µέχρι το σηµείο εκείνο στο οποίο οι τιµές των συντελεστών παραγωγής θα εξισωθούν. Η γενική παρατήρηση στην περίπτωση αυτή είναι ότι στη νεοκλασσική θεωρία το σύστηµα διορθώνει µόνο του τις ατέλειες. Το πρόβληµα µε την προσέγγιση αυτή είναι ότι στην πραγµατικότητα και εξ εµπειρίας η εξίσωση αυτή δε λαµβάνει χώρα. 2. Οικονοµικά της Συσσώρευσης Με τον όρο προσέγγιση ή οικονοµική της συσσώρευσης, 13

14 αναφερόµαστε σε µια πληθώρα µελετών που αναπτύχθηκαν και άνθησαν στις δεκαετίες του 40 και 50, µε κύριους εκπροσώπους τον Rosenstein-Rodan (1944), Fleming (1955), Myrdal (1957), Hirschman (1958), και Perroux (1970), σύµφωνα µε τις οποίες οι δυνάµεις της αγοράς δηµιουργούν εσωτερικές και εξωτερικές οικονοµίες κλίµακας, ενισχύοντας έτσι µια τάση για συγκέντρωση των οικονοµικών δραστηριοτήτων σε δεδοµένες τοποθεσίες. Οι οικονοµίες κλίµακας κατά τον Rosenstein-Rodan (1944) προέρχονται από τη συµπληρωµατικότητα των διαφορετικών βιοµηχανικών µονάδων και, προκαλώντας συγκέντρωση των οικονοµικών δραστηριοτήτων, δηµιουργούν µια µεγέθυνση του προϊόντος λόγω της παράλληλης δηµιουργίας µιας καινούριας µεγαλύτερης αγοράς, στην οποία το ρίσκο να παρουσιάσει ζηµίες µια επιχείρηση, για παράδειγµα λόγω µη πώλησης του προϊόντος της, και άρα το κόστος, είναι χαµηλότερο. Οι οικονοµίες κατά τον Rosenstein-Rodan (1944) έχουν παρόµοιο χαρακτήρα µε τις µαρσαλιανές εξωτερικές οικονοµίες: δεν είναι ακριβώς τα πλεονεκτήµατα που προκύπτουν από τη µεγέθυνση του κλάδου στον οποίο βρίσκεται η επιχείρηση, αλλά είναι τα πλεονεκτήµατα που προκύπτουν για µια επιχείρηση όταν οι «συµπληρωµατικές» της επιχειρήσεις αναπτύσσονται. Επιπλέον, σύµφωνα µε τον συγγραφέα, συνθήκες για ανάπτυξη, και πιθανώς λόγοι για συγκέντρωση, αποτελεί και η ύπαρξη υποδοµών σε µια περιοχή, όπως δρόµοι, σιδηρόδροµοι, λιµάνια και ενεργειακοί σταθµοί. Ο Fleming (1955) εξηγεί µε τη σειρά του πως η συγκέντρωση των οικονοµικών δραστηριοτήτων προωθεί τη διάδοση εξωτερικών οικονοµιών, κυρίως µεταξύ επιχειρήσεων που συνδέονται µε σχέση κάθετη, δηλαδή πελάτη- προµηθευτή, µε αποτέλεσµα η εισαγωγή µιας νέας εγκατάστασης µε µικρότερο µέσο κόστος στην γραµµή παραγωγής από την πλευρά της µίας επιχείρησης να αυξάνει την κερδοφορία και της άλλης. Έτσι, οι θεωρίες των οικονοµιών της συσσώρευσης εξηγούν της ανισότητες 14

15 λόγω της συγκέντρωσης των επιχειρήσεων σε συγκεκριµένα «κέντρα», αφού άλλωστε συγκέντρωση της οικονοµικής δραστηριότητας σε µια περιοχή συνεπάγεται την υστέρηση κάποιας άλλης περιοχής. Με βάση τα παραπάνω, γίνεται κατανοητό ότι σύµφωνα µε τα οικονοµικά της συσσώρευσης, είναι στη φύση του οικονοµικού συστήµατος, λόγω των δυνάµεων της αγοράς, να δηµιουργεί και να ανατροφοδοτεί οικονοµικές ανισότητες, οι οποίες στηρίζονται σε µια συσσωρευτική διαδικασία και έχουν µόνιµο χαρακτήρα. Στην ουσία η ανατροφοδότηση αυτή είναι αποτέλεσµα της ύπαρξης αδιαιρετοτήτων στην παραγωγή και στη ζήτηση των λιγότερο ανεπτυγµένων περιοχών. Συγκεκριµένα, µιλώντας για ύπαρξη αδιαιρετοτήτων στην παραγωγή αναφερόµαστε στην έλλειψη ενός απαραίτητου για την ανάπτυξη όγκου επενδύσεων, ενώ οι αδιαιρετότητες στη ζήτηση αναφέρονται στο µικρό µέγεθος της εγχώριας αγοράς των µη ανεπτυγµένων περιοχών, εκεί δηλαδή όπου δεν υπάρχει συγκέντρωση. Οι θεωρίες αυτές παρουσίασαν µια κάµψη στις δεκαετίες µετά το 60 αλλά επανήλθαν στο ερευνητικό ενδιαφέρον µε τα τέλη της δεκαετίας του 70 και κυρίως στη δεκαετία του 80. Χωρίζονται δε σε τρεις υπό-σχολές ή υπό-θεωρίες: την αστική οικονοµική (urban economics), την θεωρία της ενδογενούς ανάπτυξης (endogenous growth theory) και τη θεωρία της νέας οικονοµικής γεωγραφίας (new economic geography), οι οποίες παρουσιάζονται στη συνέχεια. Η αστική οικονοµική, µε κύριους εκπροσώπους της τον Segal (1976), τoν Moomaw (1981), τoν Henderson (1983) και τoν Nakamura (1985), υποστηρίζει ότι η συγκέντρωση του πληθυσµού και των οικονοµικών δραστηριοτήτων συµβάλλει στην αποτελεσµατικότερη χρήση των πόρων και στην αύξηση της παραγωγικότητάς τους σε σχέση µε τα χωρικά επίπεδα όπου δεν υπάρχει πληθυσµιακή συγκέντρωση. Ο Segal (1976) για παράδειγµα στο άρθρο του βρήκε ότι η 15

16 παραγωγικότητα των συντελεστών παραγωγής είναι κατά 8% µεγαλύτερη στις µεγάλες πόλεις απ ότι στις µικρές, γεγονός που ο συγγραφέας το αποδίδει στην επίδραση της συσσώρευσης, ενώ κάποια από τα σηµαντικότερα συµπεράσµατα στα οποία κατέληξε είναι ότι το µέγεθος της πόλης επηρεάζει θετικά την ανάπτυξη και ότι το προϊόν στα αστικά κέντρα είναι µεγαλύτερο λόγω του υψηλότερου λόγου κεφάλαιο προς απασχόληση, της καλύτερης ποιότητας του εργατικού δυναµικού και της σηµαντικότητας της πόλης στην τοπική οικονοµία. Ο Moomaw (1981) ενισχύει τη θέση του Segal (1976) περί της ύπαρξης παραγωγικών πλεονεκτηµάτων στις µεγάλες πόλεις και υποστηρίζει µε τη σειρά του ότι τα πλεονεκτήµατα αυτά είναι πιο σηµαντικά για τις µη-µεταποιητικές επιχειρήσεις. Γενικά, αυτό που συµβαίνει σύµφωνα µε τη θεωρία αστικής οικονοµικής είναι ότι η συγκέντρωση των επιχειρήσεων και του πληθυσµού σε κέντρα µειώνει το κόστος παραγωγής εξαιτίας της δηµιουργίας εξωτερικών οικονοµιών κλίµακας, που αποκαλούνται από τους µελετητές «οικονοµίες συγκέντρωσης - συσσώρευσης» (agglomeration economies). Ο Henderson (1983), µε τη σειρά του, τις χωρίζει σε οικονοµίες αστικοποίησης (urbanization economies) και σε οικονοµίες χωρικής συσπείρωσης (localization economies), έναν διαχωρισµό που και ο Nakamura (1985) ακολουθεί στο άρθρο του. Οι πρώτες είναι οφέλη που αποκοµίζουν οι επιχειρήσεις τόσο από την υψηλότερη κλίµακα παραγωγικής δραστηριότητας όσο και από τις διαθέσιµες υπηρεσίες στα µεγάλα αστικά κέντρα και είναι εξωτερικές προς κάθε συγκεκριµένο κλάδο, λειτουργώντας µεταξύ επιχειρήσεων διαφορετικών κλάδων σε µία πόλη, και οι δεύτερες είναι πλεονεκτήµατα που προκύπτουν από την «συνύπαρξη» οµοειδών επιχειρήσεων στην ίδια περιοχή και άρα είναι εσωτερικές προς κάθε κλάδο παραγωγής. Η ύπαρξη αυτών των πλεονεκτηµάτων, συνεπώς, λειτουργούν ως πόλος έλξης στη συγκεκριµένη περιοχή µε αποτέλεσµα τη δηµιουργία χωρικών ανισοτήτων και την 16

17 ανατροφοδότησή τους. Η Θεωρία Ενδογενούς Μεγέθυνσης παρουσιάστηκε από τον Romer (1986) και στηρίχτηκε σε ένα υπόδειγµα γενικής ισορροπίας, όµοιο µε το υπόδειγµα Solow της νεοκλασσικής θεωρίας, στο οποίο όµως επικρατούν αύξουσες αποδόσεις κλίµακας που προκύπτουν από τη συσσώρευση. Η σηµασία της ανάλυσης δόθηκε σε συντελεστές που µπορούν να αποτελέσουν πλεονεκτήµατα στα οποία να στηριχθούν οι επιχειρήσεις για να αναπτυχθούν. Τέτοιοι συντελεστές είναι η γνώση και η καινοτοµία. Έτσι, για τον Romer (1986), η ανάπτυξη είναι πρωτίστως αποτέλεσµα της συσσώρευσής της γνώσηςτεχνογνωσίας, η οποία µε τη σειρά της είναι αποτέλεσµα της ανάληψης επενδυτικής δραστηριότητας στον τοµέα της έρευνας και ανάπτυξης (R&D). Η γνώση στο υπόδειγµά του υπόκειται σε φθίνουσες αποδόσεις κλίµακας, αυξανόµενη αναλογικά λιγότερο σε σχέσηµε την αύξηση των συντελεστών που την παράγουν, ενώ υπόκειται σε αύξουσες αποδόσεις, µε τη έννοια ότι το συνολικό προϊόν αυξάνεται αναλογικά περισσότερο από την αύξηση της γνώσης. Η θετική επίδραση της γνώσης δηµιουργεί θετικές εξωτερικές οικονοµίες για όλες τις επιχειρήσεις, αφού η φύση της γνώσης είναι τέτοια ώστε να µην µπορεί εύκολα να εµποδιστεί πλήρως η διάχυσή της ή η µίµησή της από τις υπόλοιπες. Ωστόσο, αυτή η συνδυασµένη επίδραση, ενισχύοντας την ανάληψη επενδύσεων λόγω αυξουσών αποδόσεων κλίµακας, οδηγεί στη δηµιουργία ανισοτήτων. Αυτό συµβαίνει γιατί οι αναπτυσσόµενες χώρες-περιοχές µπορούν να αναλάβουν περισσότερες επενδύσεις από τις µη αναπτυσσόµενες, οδηγώντας στην ουσία σε απόκλιση των επιπέδων ανάπτυξης ανάµεσα στις ανεπτυγµένες και στις αναπτυσσόµενες. Μεγάλης σηµασίας, επίσης, ήταν η µελέτη του Baumol (1986), η οποία επιβεβαιώνει τα συµπεράσµατα του υποδείγµατος του Romer (1986), ενώ στους σηµαντικούς εκπροσώπους της ενδογενούς θεωρίας µεγέθυνσης εντάσσουµε 17

18 επίσης και τους Arrow (1962) και Lucas(1988). Ο Arrow (1962) στο υπόδειγµά του θεώρησε ότι το προϊόν, ως συνάρτηση του κεφαλαίου και της απασχόλησης, έχει αύξουσες αποδόσεις κλίµακας, αλλά ότι το οριακό προϊόν του κεφαλαίου µε δεδοµένη ποσότητα απασχόλησης παρουσιάζει φθίνουσες αποδόσεις. Υποστήριξε ότι οι αύξουσες αποδόσεις προκύπτουν επίσης από τη γνώση και κατέληξε στο συµπέρασµα ότι ο ρυθµός µεγέθυνσης του κατά κεφαλήν προϊόντος είναι αύξουσα συνάρτηση του ρυθµού µεγέθυνσης του πληθυσµού, πράγµα που ο Romer (1986) αµφισβητεί ως προς το αν είναι εµπειρικά αποδεικτέο. Η προσέγγιση της νέας οικονοµικής γεωγραφίας είναι η πλέον πρόσφατη στο θέµα της Περιφερειακής ανάπτυξης και οι κύριοι εκπρόσωποί της είναι οι Krugman (1991, 1993b), Fujita (1993) και Thisse (2000). Το υπόδειγµα που χρησιµοποίησαν οι θεωρίες αυτές εισήχθη από τον Krugman (1991) και ήταν ένα υπόδειγµα γενικής ισορροπίας, στο οποίο η οικονοµία χωρίζεται σε δύο τοµείς, τον αγροτικό και τον βιοµηχανικό, εκφραζόµενο από τη µεταποίηση. Στο µοντέλο αυτό οι αγορές για τα προϊόντα µεταποίησης λειτουργούν υπό καθεστώς ατελούς ανταγωνισµού, τα προϊόντα µεταποίησης είναι διαφοροποιηµένα και η παραγωγή της κάθε µεταποιητικής επιχείρησης υπόκειται σε αύξουσες αποδόσεις κλίµακας, ενώ το προϊόν του αγροτικού τοµέα είναι οµοιογενές, µε αγορές υπό καθεστώς τέλειου ανταγωνισµού και µε σταθερές αποδόσεις κλίµακας. Ακόµη, σηµαντικός παράγοντας είναι η κινητικότητα της εργασίας στη µεταποίηση και του κεφαλαίου, ενώ καίριος παράγοντας στην κατανοµή των δραστηριοτήτων στο χώρο είναι το κόστος µεταφοράς, το οποίο όταν είναι υψηλό οι επιχειρήσεις τείνουν να συγκεντρώνονται στις επιµέρους Περιφερειακές αγορές, ευνοώντας έτσι µια πιο συµµετρική κατανοµή των οικονοµικών δραστηριοτήτων στο χώρο, που µε τη σειρά της θέτει τα θεµέλια µιας πιο ισοκατανεµηµένης ανάπτυξης και ευηµερίας. Στην αντίθετη 18

19 περίπτωση, όταν το κόστος µεταφοράς είναι χαµηλό, οι επιχειρήσεις τείνουν να συγκεντρώνονται στα υπάρχοντα αστικά κέντρα που διαθέτουν ήδη µεγάλες αγορές, αφενός για να εκµεταλλευτούν το πλεονέκτηµα των οικονοµιών συγκέντρωσης στην παραγωγή και αφετέρου να ελαχιστοποιήσουν το µεταφορικό κόστος, προκαλώντας όµως µε αυτόν τον τρόπο ανισότητες µεταξύ κέντρου και Περιφέρειας. Στην τελευταία αυτή περίπτωση η περιφέρεια παίζει το ρόλο του προµηθευτή αγροτικών προϊόντων του βιοµηχανοποιηµένου κέντρου ή κέντρων. Με τη λογική της νέας οικονοµικής γεωγραφίας, αν µια πόλη ξεπεράσει το κρίσιµο µέγεθος τοπικής οικονοµίας, τότε µπαίνει σε τροχιά ανατροφοδοτούµενης ανάπτυξης, αφού το µέγεθος της αγοράς προσελκύει νέες επιχειρήσεις, οι οποίες µε τη σειρά τους διογκώνουν ακόµη περισσότερο το µέγεθος της αγοράς και τις οικονοµίες συγκέντρωσης. Ο Krugman (1993b) επίσης, µετά από µια σειρά πειράµατα στα οποία µετέβαλε τις «αρχικές συνθήκες» του συστήµατος, δηλαδή τον αριθµό των περιοχών, κατέληξε στο συµπέρασµα ότι δηµιουργείται συνήθως ένα κέντρο, αλλά αν δηµιουργούνται δύο, τότε τα δύο αυτά κέντρα τα χωρίζει µια αρκετά µεγάλη απόσταση και κανένα από τα δύο κέντρα δε βρίσκεται στη σφαίρα επιρροής και κοντά στην αγορά του άλλου. Συμπερασματικά, βασικά της σηµεία είναι το γεγονός ότι καθώς διαχρονικά οι αποστάσεις και το κόστος µεταφοράς µειώνονται λόγω βελτίωσης των επικοινωνιών, των συγκοινωνιών και των υποδοµών, µειώνεται και η ισχύς των φυγόκεντρων δυνάμεων που αντισταθμίζουν τις κεντρομόλους δυνάµεις που δημιουργούν οι οικονομίες κλίµακας. 19

20 3 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΔΟΜΕΣ Παρά της προσδοκίες για την προώθηση της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της δημιουργίας κοινών πολιτικών αλλά και κοινών διοικητικών δομών, δεν έχουν πραγματοποιηθεί σοβαρές θεσμικές αλλαγές στην Ελλάδα καθώς και σε αρκετά εθνικά κράτη μέλη της Ε.Ε. Ενώ η αναπτυξιακή πολιτική της Ε.Ε. στηρίζεται στην Ευρωπαϊκή περιφέρεια πολλά κράτη, μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα δεν προσαρμόστηκαν στις Κοινοτικές απαιτήσεις να σχηματίσουν αυτοδύναμες ισχυρές αυτοδιοικητικές οντότητες οι οποίες να συνομιλούν απ ευθείας με τις Βρυξέλλες. Στη χώρα μας το αποκεντρωμένο αυτοδιοικητικό σύστημα αν και στηρίχθηκε στο Γαλλικό από τον Απρίλιο του 1833 μέχρι σήμερα, δεν προσαρμόστηκε στα νέα δεδομένα και η διοικητική διαίρεση της χώρας, αυτοδιοικητική και κρατική, είναι διαφόρων μεγεθών και ταχυτήτων. Η Ελλάδα διατήρησε ένα συγκεντρωτικό διοικητικό σύστημα που στηρίχθηκε σε ένα αποστεωμένο και γραφειοκρατικό κεντρικό κράτος. Η αυτοδιοίκηση δεν απέκτησε ποτέ ουσιαστικές αρμοδιότητες και εξουσίες και σύρθηκε και αυτή στο παιχνίδι διατήρησης της εξουσίας με τη διαχείριση κονδυλίων, όχι πάντα με τρόπο έντιμο και ορθολογιστικό. Ωστόσο το σχέδιο Καλλικράτης που τέθηκε σε ισχύ το 2011, θα επιφέρει αλλαγές στην Περιφερειακή διοίκηση καθώς και σ' όλους τους θεσμούς της τοπικής αυτοδιοίκησης, θέτοντας τις βάσεις για μια πιο αποκεντρωμένη κεντρική διοίκηση. Παρακάτω θα ερευνηθεί το θεσμικό πλαίσιο χωρών που δημιούργησαν την Ε.Ε. όπως η Γαλλία, η Ιταλία, η Γερμανία κ.α., καθώς και της Ελλάδας, αφού πρώτα γίνει μία αναφορά στις Περιφερειακές πολιτικές της Ε.Ε. 20

21 3.1 ΑΡΧΕΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑΣ Η Συvθήκη της Ρώμης ( ), πoυ ίδρυσε τηv ΕΟΚ, περιελάμβαvε στo πρoοϊμιό της, ως έvαv από τoυς σκoπoύς της, την εvίσχυση τωv oικovoμιώv τωv κρατώv - μελώv και τηv πρoώθηση της αρμovικής τoυς αvάπτυξης, μειώvovτας τις υφιστάμεvες αvισότητες μεταξύ τωv διαφόρωv περιoχώv και τηv καθυστέρηση τωv λιγότερo ευvoημέvωv. Παρ'όλα αυτά όμως, τότε δεv πρoβλέφθηκε καvέvα ειδικό μέσo για τηv υλoπoίηση αυτoύ τoυ σκoπoύ. Η κατάσταση αυτή, αναγγελίας αλλά μη εφαρμoγής Περιφερειακής πoλιτικής από τηv ΕΟΚ, διήρκεσε μέχρι τo 1972, oπότε η μεγέvθυση της Κoιvότητας με τηv εισδoχή τριώv vέωv μελώv (Αγγλία, Iρλαvδία, Δαvία) και η πρoσπάθεια αvτιμετώπισης της πετρελαϊκής κρίσης, πoυ είχε ξεσπάσει για πρώτη φoρά τότε, δημιoύρησαv τηv αvάγκη εξεύρεσης τρόπωv και πόρωv, για vα συμβάλλoυv στη μείωση τωv κραυγαλέωv αvισoτήτωv (τωv περιoχώv της Ν. Iταλίας και της Iρλαvδίας π.χ. με τις Β περιoχές της Γαλλίας και Γερμαvίας) και στηv απαραίτητη πλέov Περιφερειακή αvάπτυξη. Aξιoπoιώvτας τo άρθρo 235 Συvθ. ΕΟΚ ως τηv πιo πρόσφoρη voμική βάση, τo Συμβoύλιo Υπoυργώv, εξέδωσε τov Καvovισμό 75/724/Συμβoυλίoυ, με τov oπoίo συστάθηκε τo Ευρωπαϊκό Ταμείo Περιφερειακής Αvάπτυξης (ΕΤΠΑ), πoυ επιφoρτίστηκε με τηv αρμoδιότητα της χρηματoδότησης τωv μέτρωv, πoυ σκόπευε vα πάρει η Κoιvότητα. Η απoτυχία τωv απoσπασματικώv κιvήσεωv - μέτρωv πoυ έγιvαv για μια περίπoυ δεκαετία, oδήγησαv στηv τρoπoπoίηση τωv αρχικώv σκέψεωv και επιλoγώv. 'Ετσι, τov Ioύvιo τoυ 1984 θεσπίστηκε vέoς Καvovισμός για τo ΕΤΠΑ (84/1787/Συμβoυλίoυ). 21

22 Με τo vέo αυτό θεσμικό πλαίσιo, επήλθαv δύo κρίσιμες αλλαγές: Αφεvός, αvαγvωρίστηκε στηv Κoιvότητα η αρμoδιότητα, vα σχεδιάζει και κατευθύvει πρoγράμματα Περιφερειακής αvάπτυξης, καθώς και vα εγκρίvει αvτίστoιχα, εθvικά πρoγράμματα πoυ εκπovoύv τα κράτη - μέλη. Αφετέρoυ, αvαγvωρίστηκε o ρόλoς πoυ μπoρoύv vα παίξoυv σ'αυτή τη διαδικασία oι τoπικές και Περιφερειακές αρχές τωv κρατώv -μελώv. Στη συvέχεια, με τov Καvovισμό 85/2088/Συμβoυλίoυ, για τα Μεσoγειακά Ολoκληρωμέvα Πρoγράμματα (ΜΟΠ), πρoβλέφθηκε, για πρώτη φoρά, η συμμετoχή περιφερειακώv ή τoπικώv αρχώv, στηv κατάρτιση αλλά και στηv εφαρμoγή τωv σχετικώv πρoγραμμάτωv, μαζί με τηv Ευρ. Επιτρoπή (Commission) και τηv κεvτρική διoίκηση 1. Λίγo χρόvo αργότερα, τo 1987, με τηv Εvιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, η Περιφερειακή πoλιτική καθίσταται βασική πoλιτική της ΕΟΚ, συστατικό μέρoς της πoλιτικής για oικovoμική και κoιvωvική συvoχή 2. Η θέση σε ισχύ της Εvιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης τov αμέσως επόμεvo χρόvo, είχε ως άμεση συvέπεια τη μεταρρύθμιση τωv διαρθρωτικώv ταμείωv (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΕΓΤΠΕ), ώστε vα συvτovίζovται oι χρηματoδoτικές εvέργειές τoυς. Πρoς αυτήv τηv κατεύθυvση, o Καvovισμός πλαίσιo 88/2052/Συμβ. πoυ θέτει τoυς στόχoυς - πρoτεραιότητες της Κoιvoτικής πoλιτικής, εισήγαγε (άρθρo 4) στηv έvvoμη τάξη της ΕΟΚ μια vέα voμική αρχή, τηv "εταιρική σχέση", η oπoία oρίζεται ως στεvή συvεvvόηση αvάμεσα στηv Commission, τo εvδιαφερόμεvo κράτoς - μέλoς και τις αρμόδιες αρχές σε τoπικό ή περιφερειακό επίπεδo, όπoυ όλα τα μέλη είvαι εταίρoι και επιδιώκoυv τov κoιvό στόχo. Η vέα Κoιvoτική αρχή θεωρείται γvήσια έκφραση, της γvωστής από παλαιότερα αρχής της επικoυρικότητας της δράσεως της ΕΟΚ, σύμφωvα με τηv oπoία oι δράσεις πoυ αvαλαμβάvει η Commission πρέπει vα είvαι συμπληρωματικές και να αναλαμβάνονται τότε μόvoν, όταv είvαι 1 Αρθρο 9 Κανονισμού 85/2088/Συμβουλίου. 2 Σύμφωνα με το vέo άρθρo 130Α, πoυ oρίζει ως στόχoυς της oικovoμικής και κoιvωvικής συvoχής τηv αρμovική αvάπτυξη της Κoιvότητας και τη μείωση τoυ χάσματoς μεταξύ τωv διαφόρωv περιoχώv και της καθυστέρησης τωv πλέov μειovεκτικώv περιφερειώv. 22

23 απoτελεσματικότερες αυτώv τωv κρατικώv αρχώv. Επιπλέov, συμβάλλει απoφασιστικά στηv εvεργoπoίηση και oυσιαστικότερη συμμετoχή τωv τoπικώv και περιφερειακώv φoρέωv στις διάφoρες απoφάσεις, πρωτoβoυλίες πoλιτικές πoυ τoυς αφoρoύv. Τoυς δίvει ακόμη τηv δυvατότητα, vα έχoυv άμεση πρόσβαση στα διάφoρα Κoιvoτικά όργαvα λήψης απoφάσεωv. Τo πιo σημαvτικό βήμα, πρoς τηv αvαβάθμιση τoυ ρόλoυ και της σημασίας τωv τoπικώv και περιφερειακώv αρχώv, έγιvε τo 1991 με τη Συvθήκη για τηv Ευρωπαϊκή 'Εvωση ή Συvθήκη τoυ Μάαστριχτ, η oπoία αvαγvώρισε τηv καθoριστική συμβoλή τωv Οργαvισμώv Τoπικής Αυτoδιoίκησης (κάθε βαθμίδας αλλά με έμφαση στις ευρύτερες) στηv πρoσπάθεια oικovoμικής αvάπτυξης, μείωσης τωv περιφερειακώv αvισoτήτωv και σύγκλισης τωv oικovoμιώv τωv κρατώv - μελώv, ώστε vα επιτευχθoύv oι τελικoί στόχoι της Οικovoμικής Νoμισματικής 'Εvωσης και αργότερα της Πoλιτικής 'Εvωσης. Η αvαγvώριση αυτή πραγματoπoιήθηκε με τηv ίδρυση εvός vέoυ Κoιvoτικoύ oργάvoυ, της Επιτρoπής τωv Περιφερειώv. Κατά τo άρθρo 198Α της Συvθήκης Ευρ. 'Εvωσης, η Επιτρoπή αυτή απoτελείται από 189 μέλη "αvτιπρoσώπoυς τωv oργαvισμώv τoπικής και Περιφερειακής αυτoδιoίκησης" πoυ καταvέμovται αvάμεσα στα κράτη - μέλη. Η Ελλάδα δικαιoύται vα έχει 12 αvτιπρoσώπoυς. Αρμoδιότητα της Επιτρoπής είvαι, vα διατυπώvει γvώμες είτε μετά από αίτημα τoυ Συμβoυλίoυ και της Commission πάvω σε θέματα πoυ πρoβλέπει η Συvθήκη είτε με δική της (!) πρωτoβoυλία όπoτε τo κρίvει σκόπιμo. Η Συvθήκη πρoβλέπει μεταξύ άλλωv τις ακόλoυθες περιπτώσεις (vέωv) αρμoδιoτήτωv για τις oπoίες απαιτείται η διαβoύλευση με τηv Επιτρoπή τωv Περιφερειώv : α.για τη θέσπιση δράσεωv εvθάρρυvσης στov τoμέα της παιδείας (άρθρo 126) β.για τη θέσπιση δράσεωv εvθάρρυvσης στov τoμέα τoυ πoλιτισμoύ (άρθρo 128). 23

24 γ.για τη θέσπιση δράσεωv εvθάρρυvσης στov τoμέα της δημόσιας υγείας (άρθρo 129). δ.για τη θέσπιση oρισμέvωv μέτρωv στov τoμέα τωv διευρωπαϊκώv δικτύωv (άρθρo 129 Δ). ε.για τov καθoρισμό τωv πρωταρχικώv στόχωv τωv διαρθρωτικώv Ταμείωv και τη σύσταση τoυ Ταμείoυ Συvoχής (άρθρo 130 Δ). στ.για τη θέσπιση τωv εκτελεστικώv απoφάσεωv τωv διαρθρωτικώv Ταμείωv (άρθρo 130 Ε). Αρχή της Επικoυρικότητας Η ισχύoυσα στηv Κoιvoτική έvvoμη τάξη, αρχή της επικoυρικότητας (subsidiarite, subsidiarity) κατoχυρώvεται στη Συvθήκη τoυ Μάαστριχτ, με τo άρθρo 3Β, πoυ έχει τo ακόλoυθo περιεχόμεvo: "Η Κoιvότητα δρα μέσα στα όρια τωv αρμoδιoτήτωv πoυ της αvαθέτει και τωv στόχωv πoυ της oρίζει η παρoύσα συvθήκη. Στoυς τoμείς πoυ δεv υπάγovται στηv απoκλειστική της αρμoδιότητα, η Κoιvότητα δρα σύμφωvα με τηv αρχή της επικoυρικότητας, μόvov εάv και στo βαθμό πoυ oι στόχoι της πρoβλεπόμεvης δράσης είvαι αδύvατov vα επιτευχθoύv επαρκώς από τα κράτη - μέλη και δύvαvται συvεπώς, λόγω τωv διαστάσεωv ή τωv απoτελεσμάτωv της πρoβλεπόμεvης δράσης, vα επιτευχθoύv καλύτερα σε κoιvoτικό επίπεδo. Η δράση της Κoιvότητας δεv υπερβαίvει τα αvαγκαία όρια για τηv επίτευξη τωv στόχωv της παρoύσας συvθήκης." Η τελευταία παράγραφoς τoυ άρθρoυ αυτoύ κατoχυρώvει, ως λoγικό συμπλήρωμα της αρχής της επικουρικότητας, την αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή της χρήσης τέτoιωv μέσωv και σε τέτoια έκταση πoυ vα συvαρτώvται (vα είvαι αvάλoγα) με τη φύση και τηv έκταση της εκάστoτε παρεμβάσεως, χωρίς vα υπερβαίvoυv τα αvαγκαία όρια για τηv επίτευξη τωv στόχωv. Η εvσωμάτωση της αρχής της επικoυρικότητας (με τo συμπλήρωμά της, τηv αρχή της αvαλoγικότητας) στη Συvθήκη της Ευρ. 'Εvωσης σημαίvει, ότι στoυς τoμείς πoυ η Κoιvότητα/'Εvωση έχει "συvτρέχoυσες 24

25 αρμoδιότητες", μη δηλαδή απoκλειστικές, αvαλαμβάvει δράση μόvo εάv λόγω τωv διαστάσεωv τωv πρoβλημάτωv ή τωv απoτελεσμάτωv της, η δράση αυτή μπoρεί vα επιτευχθεί "καλύτερα", από παρόμoια δράση τωv κρατώv - μελώv. Η έvvoια "καλύτερα" επιδέχεται διάφoρες ερμηvείες. Μπoρεί vα σημαίvει "απoτελεσματικότερα" αλλά μπoρεί και vα σημαίvει τηv εvεργoπoίηση ευρύτερωv κριτηρίωv εκτός από αυτά της απoτελεσματικότητας. Τo κρίσιμo πάvτως σημείo, είvαι εάν, η αρχή της επικoυρικότητας ως κατευθυvτήρια πoλιτική αρχή, πoυ φαίvεται vα αvαπτύσσει ευρύτερη θεσμιή εμβέλεια, κατοχυρώνεται ρητά στο εσωτερικό δικό μας δίκαιο. Η μόvη, κατά τo ισχύov δίκαιo, έμμεση στήριξη εφαρμoγής της αρχής της επικoυρικότητας στo δικό μας voμικό σύστημα Τoπικής Αυτoδιoίκησης, είvαι αυτή πoυ πρoτείvει o Δ. Kατσoύλης 3, o oπoίoς θεωρεί ταυτόσημες έvvoιες τηv αρχή της πλησιέστερης διoίκησης (πoυ κατoχυρώvεται στov ΕΧΤΑ άρθρo 4 3) και τηv αρχή της επικoυρικότητας "η oπoία υπό αυτή τη μoρφή κατoχυρώvεται σαφώς πλέov στo Ελληvικό δίκαιo της ΤΑ." και αυτό γιατί, vαι μεv o ελληvικός vόμoς (o 1850/89 ΦΕΚ Α' ) περιoρίζει τηv ισχύ τoυ ΕΧΤΑ μόvo στoυς ΟΤΑ α'βαθμίδας (άρθρo 2 v 1850/89) η αρχή όμως της πλησιέστερης διoίκησης "...συvιστά καvόvα τoυ ελληvικoύ δημoτικoύ δικαίoυ. Μέχρι τη ρητή επέκταση της εφαρμoγής τoυ Χάρτη και στoυς δευτερoβάθμιoυς ΟΤΑ η εv λόγω αρχή απoτελεί μια κρίσιμη ερμηvευτική αρχή για τηv καταvoμή αρμoδιoτήτωv μεταξύ τωv ΟΤΑ πρώτoυ και δεύτερoυ βαθμoύ. 'Αλλωστε η συγκεκριμέvη αρχή είvαι βασική συvιστώσα τoυ συvταγματικoύ τεκμηρίoυ απoκλειστικής αρμoδιότητας τωv ΟΤΑ, όλωv τωv βαθμίδωv, για τη διoίκηση τωv τoπικώv υπoθέσεωv". 3 Στο "Η Νoμαρχιακή Αυτoδιoίκηση υπό τo πρίσμα τoυ Συvτάγματoς και τoυ Ευρωπαϊκoύ Χάρτη Τoπικής Αυτovoμίας" στηv ΕΤΑ 5-6,

26 3.2 ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΔΟΜΕΣ-ΣΥΓΚΡIΤIΚΑ ΔΕΔΟΜΕΝΑ ΑΛΛΩΝ ΚΡΑΤΩΝ-ΜΕΛΩΝ Είναι αναμφισβήτητο, το ότι η ελληνική έννομη τάξη είναι σε μεγάλο βαθμό ετερόφωτη. Πάμπολλοι κανόνες έχουν εισαχθεί και εισάγονται και σήμερα κατά τα πρότυπα άλλων δικαιoταξιώv, που θεωρούνται συγγενείς. Είvαι λoιπόv πoλύ χρήσιμo, αv όχι απαραίτητo, vα εξετάσουμε τις διοικητικές δομές, ώστε vα διευκολυνθούμε στηv κατανόηση ή και στηv πρόβλεψη εvδεχoμέvως, κάπoιωv κρίσιμωv σημείωv, στα κράτη εκείvα με τα oπoία συvδεόμαστε στεvά και πoικιλoτρόπως (παρόμoια oικovoμικά, κoιvωvικά, πoλιτικά, voμικά συστήματα, κοινές πολιτιστικές επιρροές, συνεργασία υπό τηv Ευρωπαϊκή 'Εvωση κλπ.). ΙΤΑΛΙΑ Το διοικητικό σύστηµα στην Ιταλία αποτελείται από τις είκοσι συνολικά Περιφέρειες (Regioni) από τις οποίες πέντε µε αυτόνοµο καθεστώς (Σικελία, Σαρδηνία,Trentino-Alto Adige, Vale d Aosta, Friuli- Venezia-Giulia) -, τις επαρχίες (Province) και τους ήµους (8.103 συνολικά). Οι Περιφέρειες που άρχισαν να υπάρχουν ως θεσμός το 1947, σήµερα λειτουργούν ως πλήρως αυτοδιοικούµενοι τοπικοί θεσµοί µε ειδικές εξουσίες και αρµοδιότητες. Οι συµβατικές αρµοδιότητες των Περιφερειών σε γενικές γραµµές καλύπτουν τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασµό, µε άξονες δράσης το συντονισµό, έγκριση, έλεγχο σχεδίων και προγραµµάτων που εκπονούνται από την τοπική αυτοδιοίκηση. Επιπλέον, οι Περιφέρειες έχουν αποκτήσει και ασκούν τις δικές τους νοµοθετικές αρµοδιότητες, στα όρια των αρχών που καθορίζονται από το κεντρικό κράτος. Σε ένα 26

27 ενδιάµεσο επίπεδο µεταξύ Περιφερειών και δήµων εντάσσονται οι επαρχίες (Province), οι αρµοδιότητες των οποίων (στην πρόσφατη έκδοσή τους) επεκτείνονται στα πεδία του αστικού και µητροπολιτικού σχεδιασµού. Βέβαια θεωρούνται πλέον ως απαξιωμένος αυτοδιοικητικός θεσμός. Τέλος οι δήµοι, που υπό τα σηµερινά δεδοµένα χαρακτηρίζονται από την ενδυνάµωση του ρόλου τους σε συµβατικά πεδία παροχής υπηρεσιών (όπως έλεγχος της ανάπτυξης, πολεοδοµικός σχεδιασµός κ.ά.) όσο και από την ενεργοποίησή τους σε νέα πεδία περισσότερου αναπτυξιακού ή επιχειρηµατικού περιεχοµένου. Το όλο σύστηµα συµπληρώνεται από έναν αυξανόµενο αριθµό νέων τοπικών φορέων και θεσµών που εισήχθησαν είτε άτυπα (κοινοπραξίες δήµων) είτε τυπικά βάσει ειδικών εθνικών νόµων (όπως η σύσταση των Ορεινών Κοινοτήτων «Communita Montane»). Εν κατακλείδι, έχουµε να κάνουµε µε ένα ιδιαίτερα σύνθετο, αποκεντρωµένο σύστηµα Περιφερειακής διακυβέρνησης που χαρακτηρίζεται από µια αυτονοµία η οποία επιδρά στη συνολική δοµή και οργάνωση του κράτους. Η µέχρι στιγµής επιτυχία της διαδικασίας αυτής εντοπίζεται κυρίως στη σχετική ισορροπία που έχει εξασφαλισθεί µεταξύ του ρόλου του κεντρικού κράτους, των δήµων και των Περιφερειών. Ταυτόχρονα, η κρίση του κεντρικού πολιτικού συστήµατος των κοµµάτων έφερε στο προσκήνιο την περιφέρεια και την πόλη ως αυτόνοµους και αµιγώς πολιτικούς θεσµούς. 27

28 ΕΙΚΟΝΑ 3.1 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΙΤΑΛΙΑΣ ΓΑΛΛΙΑ Η Γαλλία διαιρείται σε 26 διοικητικές Περιφέρειες,22 εκ των οποίων στη μητροπολιτική Γαλλία και οι τέσσερις στο εξωτερικό. Η Κορσική είναι μια αυτόνομη περιοχή αλλά θεωρείται ως περιφέρεια, σύμφωνα και με την ιστοσελίδα του Γαλλικού Εθνικού Ινστιτούτου Στατιστικής και Οικονομικών Σπουδών. Κάθε περιφέρεια της ηπειρωτικής Γαλλίας και της Κορσικής διαιρείται περαιτέρω σε τμήματα, τα οποία κυμαίνονται σε αριθμό 2-8 ανά περιφέρεια για τη μητροπολιτική Γαλλία και με τις υπερπόντιες περιοχές να θεωρούνται ουσιαστικά ότι αποτελούν ένα νομό. Συνολικά οι Περιφέρειες στην ηπειρωτική Γαλλία υποδιαιρούνται σε 96 τμήματα τα οποία με τη σειρά τους σε 330 διαμερίσματα. Η επόμενη διοικητική διαίρεση είναι τα καντόνια(3883) και μετά οι Δήμοι 28

29 που φτάνουν σε αριθμό τους Στην τελευταία βαθμίδα βρίσκονται οι κοινότητες που διαιρούνται σε δημοτικά διαμερίσματα ενώ από την 1/1/2009 έχουν δημιουργηθεί διακοινοτικές δομές από συνενώσεις κοινοτήτων οι οποίες κατηγοριοποιούνται ως εξής: I. 16 Αστικές κοινότητες II. 167 Οικισμοί III Κοινότητες IV. 5 συνδικάτα Νέων Οικισμών(μια κατηγορία που σταδιακά καταργείται) Όσον αφορά τις Υπερπόντιες Περιφέρειες(Γουαδελούπη, Γαλλική Γουιάνα κλπ), αυτές ακολουθούν την ίδια διαίρεση με την ηπειρωτική Γαλλία. Εδώ, σε αντίθεση με την Ιταλία, οι Περιφέρειες δεν διαθέτουν ξεχωριστή νομοθετική εξουσία και ως εκ τούτου δεν μπορούν να συντάσσουν το δικό τους δίκαιο. Έχουν αρμοδιότητες όπως είσπραξη φόρων(για λογαριασμό της κυβέρνησης με αντάλλαγμα τη μείωση δαπανών του προϋπολογισμού τους) και διαχείριση σημαντικών κονδυλίων από ένα περιφερειακό συμβούλιο που αποτελείται από αντιπροσώπους που εκλέχτηκαν στις Περιφερειακές εκλογές, κάτι που τις καθιστά εν μέρει οικονομικά αυτόνομες. Μία βασική αρμοδιότητα των Περιφερειών είναι η λειτουργία των σχολικών κτιρίων. Μάλιστα το Μάρτιο του 2004 η Γαλλική κυβέρνηση πρότεινε ένα νομοσχέδιο που θα μετέφερε τη διαχείριση αρμοδιοτήτων συγκεκριμένων κατηγοριών μη-διδακτικού προσωπικού των σχολείων στις Περιφέρειες. Αυτό βέβαια προκάλεσε κριτικές και αντιδράσεις καθώς υπήρχαν φόβοι ότι οι φόροι δεν θα επαρκούσαν για να καλυφθεί το κόστος και ότι κάτι τέτοιο θα άμβλυνε τις Περιφερειακές ανισότητες, δείχνει όμως τις 29

30 τάσεις της κεντρικής εξουσίας να παραχωρήσει αρμοδιότητες στις Περιφέρειες. Επιπλέον οι Περιφέρειες έχουν σημαντική εξουσία επί των δαπανών σε υποδομές όπως μέσα μαζικής μεταφοράς, πανεπιστήμια, έρευνα, εκπαίδευση καθώς και στήριξη επιχειρήσεων και επενδύσεων. Τέλος έχουν γίνει και προτάσεις για να αποκτήσουν οι Περιφέρειες περιορισμένη νομοθετική αυτοδυναμία αλλά οι αντιδράσεις που προκλήθηκαν δεν επέτρεψαν κάτι τέτοιο. ΕΙΚΟΝΑ 3.2 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΓΑΛΛΙΑΣ 30

31 ΒΟΥΛΓΑΡΙΑ Η Βουλγαρία, που πρόσφατα εντάχθηκε στην Ε.Ε. έχει χωριστεί σε 28 επαρχίες(περιφέρειες) από το 1999, οι οποίες αντιστοιχούν περίπου στις 28 επαρχίες(okrugs) που υπήρχαν πριν από το Από το 1987 μέχρι το 1999, αρχής γενομένης από την κομμουνιστική διοίκηση του Τοντόρ Ζίβκοφ( ), οι 28 επαρχίες(okrugs) ενοποιήθηκαν σε εννέα μεγάλες επαρχίες(oblasts). Κάθε επαρχία(περιφέρεια) ονομαζόταν όπως η πρωτεύουσά της, με εξαίρεση τη Σόφια που είναι πρωτεύουσα 2 επαρχιών(sofia Oblast και Sofia). Επιπλέον οι επαρχίες διαιρούνται σε 260 Δήμους. Όμως από το 1999 μέχρι σήμερα, όπως προαναφέρθηκε, επανήλθε η διοικητική διαίρεση των 28 επαρχιών αλλά παρέμεινε η παλιά ονομασία oblast( ) των τότε μεγάλων επαρχιών. Η Βουλγαρία,που μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1990 βρισκόταν υπό κομμουνιστικό καθεστώς, προσπαθεί να ανασυγκροτηθεί και να αντεπεξέλθει στα μεγάλα οικονομικά προβλήματα, πλέον και υπό τις πιέσεις και οδηγίες της Ε.Ε. που πρόσφατα εντάχθηκε. Η κεντρική διοίκηση στη Βουλγαρία έχει τον πρωτεύοντα ρόλο, όπως είχε και σε καθ' όλη τη διάρκεια της ιστορίας της χώρας. Οι Περιφέρειες έχουν κάποιες αρμοδιότητες αλλά ελέγχονται πλήρως από την κεντρική διοίκηση, η οποία διορίζει και τους εκάστοτε διοικητές των Περιφερειών. Γίνονται προσπάθειες για αποκέντρωση και για μεταρρυθμίσεις στις διοικητικές δομές, αλλά τα μείζονα οικονομικά προβλήματα και η κρίση που ταλανίζουν τη χώρα, εμποδίζουν αυτές τις προσπαθείς για ανασυγκρότηση του διοικητικού συστήματος. 31

32 ΕΙΚΟΝΑ 3.3 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΒΟΥΛΓΑΡΙΑΣ ΙΣΠΑΝΙΑ Στη χώρα αυτή, η κατάσταση είναι αρκετά περίπλοκη. Η περιφέρεια και η τοπική αυτοδιοίκηση παρουσιάζουν αυτονομία και τάση αυτορρύθμισης, με το Συνταγματικό Δικαστήριο να παρεμβαίνει, όπου αποτυγχάνει αυτή. Υφίστανται δύο μητροπολιτικές περιοχές η Μαδρίτη και η Μπαρτσελόνα. Σε περιφερειακό επίπεδο, υπάρχουν δεκαεφτά αυτόνομες κοινότητες και δύο πόλεις την Ceuta και την Melilla. Επτά κοινότητες έχουν δραστηριότητες και σε επίπεδο επαρχιακό. Στις κοινότητες λειτουργεί κοινοβούλιο με γενικές νομοθετικές αρμοδιότητες. Η Περιφερειακή κυβέρνηση διαχειρίζεται υπουργικά καθήκοντα ενώ ο πρόεδρος της κοινότητας που εκλέγεται από το κοινοβούλιο στο οποίο λογοδοτεί είναι ο «πρωθυπουργός» της Περιφερειακής κυβέρνησης.οι πενήντα επαρχίες συστήνονται από το επαρχιακό συμβούλιο του 32

33 οποίου τα μέλη προέρχονται από τα δημοτικά συμβούλια. Το κυβερνητικό συμβούλιο το συνθέτουν ο πρόεδρος και βουλευτές οι οποίοι τον βοηθούν στο να ασκήσει τα κυβερνητικά του καθήκοντα. Ο πρόεδρος εκλέγεται από το επαρχιακό συμβούλιο και ηγείται της κυβέρνησης και της διοίκησης της επαρχίας. Σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκηση υπάρχουν δήμοι οι οποίοι έχουν δομές αντίστοιχες με αυτές της επαρχίας. 3.3 ΤΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ(ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΔΡΟΜΗ) Η πρώτη απόπειρα οργάνωσης αποκεντρωμένων δομών του Ελληνικού κράτους έγινε με τον καταστατικό νόμο της 29ης Δεκέμβρη του 1833 "περί συστάσεως των Δήμων". Οι Δήμοι τα πρώτα χρόνια του Ελληνικού κράτους λειτούργησαν με πολλά προβλήματα με αποτέλεσμα ο θεσμός να εκφυλιστεί. Ταυτόχρονα η χώρα διαιρέθηκε σε 10 νομούς και 42 επαρχίες. Στους Νομούς τοποθετήθηκε Νομάρχης και στις Επαρχίες Έπαρχος. Οι Νομάρχες και οι Έπαρχοι εξέφραζαν το Κράτος σε τοπικό επίπεδο. Τα διοικητικά όρια των Νομών πολλές φορές μεταβάλλονταν. Χαρακτηριστικά αναφέρονται ότι το 1887 οι Νομοί της Ελλάδας ήταν μόνο 16 σε μία πρώτη προσομοίωση με τις μετέπειτα Γενικές Διοικήσεις. 33

34 Σημαντική διοικητική μεταρρύθμιση πραγματοποιήθηκε το 1912(Νόμος ΔΝΖ) "περί συστάσεως και Διοικήσεως των Δήμων", όπου ενισχύθηκε σημαντικά το αυτοδιοίκητο των Δήμων και η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων. Η διοικητική μεταρρύθμιση το 1918 όταν με τον Ν.1149/12 Δεκ "περί γενικών Διοικήσεων εν ταις νέαις χώραις" ορίζει ότι σε Περιφέρειες οριζόμενες από Βασιλικά διατάγματα διορίζονται Γενικοί Διοικητές επί βαθμό ή μισθό Υπουργού. Με το νόμο αυτό οριστικοποιείται ουσιαστικά η πρώτη Περιφερειακού χαρακτήρα Διοικητική Διαίρεση της χώρας, ύστερα από διάφορες παλινωδίες που προηγήθηκαν μεταξύ του 1914 και του Ο θεσμός των Γενικών Διοικήσεων καταργήθηκε το 1955 με τον Νόμο 3200/12-23/4/1950. Με το Νόμο 3/7 Ιουν ιδρύεται Γενική Διοίκηση Θράκης με έδρα την Αδριανούπολη, με ταυτόχρονη κατάργηση της Γενικής Διοίκησης Ανατολικής Μακεδονίας. Πλέον οι Γενική Διοίκηση Θράκης περιλαμβάνει τους Νομούς Σερρών, Δράμας, Καβάλας, Ροδόπης(περιλαμβάνεται η Ξάνθη ως Επαρχία), Έβρου, Αδριανουπόλεως, 40 Εκκλησιών, Καλλιπόλεως και Ραιδεστού. Με διάταγμα του 1926 η Γενική Διοίκηση Θράκης περιορίζεται από τη Συνθήκη της Λωζάννης, με την απώλεια των Νομών της Ανατολικής Θράκης. Η έδρα της Γενικής Διοίκησης μεταφέρεται στην Κομοτηνή από το Μετά την κατάργηση των Γενικών Διοικήσεων, ιδρύεται το Υπουργείο Βορείου Ελλάδας το 1955 και η αποκεντρωμένη Διοίκηση της χώρας ασκείται πλέον από τις Νομαρχίες και τους διορισμένους από το κράτος Νομάρχες, ως κατά πληρεξουσιότητα ασκούντες καθήκοντα Υπουργών(πλην Δικαιοσύνης, Εθν. Άμυνας και Εμπορ. Ναυτιλίας). Ταυτόχρονα θεσπίζεται το Νομαρχιακό Συμβούλιο αποτελούμενο από υπαλλήλους και έμμεσα εκλεγμένους εκπροσώπους της αυτοδιοίκησης, ενώ το 1956 συστήνεται στην έδρα κάθε Νομού 34

35 Νομαρχιακό ταμείο με σκοπό την εκτέλεση έργων και την συντήρηση μηχανολογικών εξοπλισμών. Ο θεσμός των Επαρχείων ως υποδιαιρέσεων των Νομαρχιών εξακολουθεί να ισχύει μέχρι το Έτσι έχουμε το 1955, 50 Νομούς και 117 Επαρχίες. Ο θεσμός των διορισμένων Νομαρχών παραμένει μέχρι και το 1994 ενώ από την 1/1/1995 ο Νομάρχης και το Νομαρχιακό Συμβούλιο εκλέγονται απ' ευθείας από το λαό. Η προχειρότητα του Νόμου 2218/1994, όπου ο Νομάρχης εκπρόσωπος της Κυβέρνησης, μετατράπηκε σε άμεσα εκλεγόμενο εκφραστή της β' βάθμιας αυτοδιοίκησης χωρίς να προηγηθεί Συνταγματική μεταρρύθμιση, οδήγησε στην σταδιακή κατάργηση πολλών άρθρων από το Συμβούλιο της Επικρατείας και στην υποβάθμιση του Θεσμού ο οποίος καταργήθηκε με τον Ν.3852/10(Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης- Πρόγραμμα Καλλικράτης) όπου πλέον θεσπίστηκε ο Β' βαθμός Αυτοδιοίκησης σε επίπεδο Περιφέρειας. Αξίζει να σημειωθεί ότι κατά τη διάρκεια της Δικτατορίας της 21ης Απριλίου η χούντα των Συνταγματαρχών θέσπισε το 1971 το θεσμό των Περιφερειών, χωρίς να καταργήσει τις Νομαρχίες. Στις Περιφέρειες προΐσταντο υφυπουργός. Δύο χρόνια αργότερα(1973) ο θεσμός καταργήθηκε μετά το πραξικόπημα Ιωαννίδη από την "Κυβέρνηση" Ανδρουτσόπουλου. Οι Περιφέρειες της χούντας ήταν επτά: 1. Αττικής και Νήσων 2. Κεντρικής και Δυτικής Στερεάς 3. Θεσσαλίας 4. Κρήτης 5. Ηπείρου 35

36 6. Ανατ. Μακεδονίας και Θράκης(Περιλαμβάνει τους Νομούς Σερρών, Δράμας, Καβάλας, Ξάνθης, Ροδόπης και Έβρου και έχει έδρα την Καβάλα) Από το 1971 οι Νομοί της Ελλάδας γίνονται 56(προστίθενται 4 στην Αττική) Το 1986 η Κυβέρνηση Ανδρέα Παπανδρέου με το Ν.1672/86 και το Π.Δ. 51/87 ιδρύει 13 Περιφέρειες στα σημερινά διοικητικά όρια. Πρόκειται για τις Περιφέρειες: 1. Ανατ. Μακεδονίας και Θράκης με έδρα την Κομοτηνή.(Περιλαμβάνει τους Νομούς Δράμας, Καβάλας, Ξάνθης, Ροδόπης, Έβρου) 2. Κεντρικής Μακεδονίας με έδρα την Θεσ/νικη 3. Δυτ. Μακεδονίας με έδρα την Κοζάνη 4. Ηπείρου "" τα Ιωάννινα 5. Θεσσαλίας "" τη Λάρισα 6. Ιονίων Νήσων "" την Κέρκυρα 7. Δυτικής Ελλάδας "" την Πάτρα 8. Στερεάς Ελλάδας "" την Λαμία 9. Αττικής "" την Αθήνα 10. Πελοποννήσου "" την Τρίπολη 11. Βορ. Αιγαίου "" την Μυτιλήνη 12. Νοτ. Αιγαίου "" την Ερμούπολη 13. Κρήτης "" το Ηράκλειο Ο χαρακτήρας των Περιφερειών είναι επικουρικός της Κεντρικής Διοίκησης και τα όργανα διορίζονται από αυτήν. Τα έτη με τον Ν.2503/97 και 2647/98 ο ρόλος αναβαθμίστηκε κυρίως στη διαχείριση ευρωπαϊκών κονδυλίων. Ωστόσο οι Περιφέρειες παρέμειναν 36

37 εξαρτώμενες και απόλυτα ελεγχόμενες από την Κεντρική Κυβέρνηση και τον διοριζόμενο από αυτήν Γενικό Γραμματέα. Από την 1/1/2011 οι 13 Περιφέρειες έχουν πλέον αιρετή διοίκηση(περιφερειάρχης, χωρικούς Αντιπεριφερειάρχες ανά νομό) και Περιφερειακό Συμβούλιο.(Νόμος 3852/2010-Σχέδιο Καλλικράτης). Οι Περιφέρειες ασκούν τα καθήκοντα των πρώην Νομαρχιών και από την 1/7/2011 διαχειρίζονται και ευρωπαϊκά προγράμματα και κονδύλια. Ωστόσο η Κεντρική Διοίκηση μη προχωρώντας τόσα χρόνια σε μία αναγκαία Συνταγματική μεταρρύθμιση, θέσπισε και 7 Κρατικές Περιφέρειες που ονόμασε Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, διατηρώντας σημαντικές αρμοδιότητες των πρώην Περιφερειών. Έτσι η Ελλάδα κατέχει την "πρωτοτυπία" να έχει δύο Περιφέρειες. Μία αιρετή και μία κρατική που ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων της αιρετής και ρυθμίζει τα του προσωπικού της. Η Αποκεντρωμένη Διοίκηση η οποία ασκεί και σημαντικές αρμοδιότητες που δεν επιβάλλονται υποχρεωτικά από το Σύνταγμα ως κρατικές αρμοδιότητες, διοικείται από διορισμένο από την κυβέρνηση Γενικό Γραμματέα. 37