Η ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ ΤΟΥ ΠΑΡΑΚΤΙΟΥ ΚΑΙ ΘΑΛΑΣΣΙΟΥ ΧΩΡΟΥ: Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ ΣΤΗ ΜΕΣΟΓΕΙΟ. Η. ΜΠΕΡΙΑΤΟΣ και Μ. ΠΑΠΑΓΕΩΡΓΙΟΥ

Transcript

1 Η ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ ΤΟΥ ΠΑΡΑΚΤΙΟΥ ΚΑΙ ΘΑΛΑΣΣΙΟΥ ΧΩΡΟΥ: Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ ΣΤΗ ΜΕΣΟΓΕΙΟ Η. ΜΠΕΡΙΑΤΟΣ και Μ. ΠΑΠΑΓΕΩΡΓΙΟΥ 1. Εισαγωγή: Η αναγκαιότητα ολοκληρωμένου σχεδιασμού παράκτιων και θαλάσσιων περιοχών στο 21 ο αιώνα Το κρίσιμο ζήτημα της ρύθμισης και οργάνωσης του χώρου στις παράκτιες και θαλάσσιες περιοχές αποτελεί σημαντική προτεραιότητα για την Ευρώπη, τη Μεσόγειο και την Ελλάδα στις αρχές του 21 ου αιώνα, στην εποχή της κλιματικής αλλαγής αλλά και συνολικής περιβαλλοντικής μεταβολής 1. Πράγματι οι παράκτιες και θαλάσσιες περιοχές στη Μεσόγειο, που αποτελεί τον ευρύτερο γεωγραφικό, γεωπολιτικό και γεωοικονομικό χώρο της Ελλάδας, διατρέχουν ολοένα αυξανόμενους κινδύνους από φυσικές καταστροφές αλλά και ανθρωπογενείς πιέσεις. Το παράκτιο και θαλάσσιο περιβάλλον απειλούνται σοβαρά από δραστηριότητες (όπως η αλιεία, οι υδατοκαλλιέργειες, ο τουρισμός, οι μεταφορές, κλπ) οι οποίες δεν ασκούνται σύμφωνα με στοιχειώδεις κανόνες ασφάλειας και βιωσιμότητας με αποτέλεσμα να μην έχουν ούτε αναπτυξιακά ούτε περιβαλλοντικά οφέλη. Για παράδειγμα, η υπεραλίευση αποτελεί τη βασική πληγή για την διατήρηση των αλιευτικών πόρων, διότι προκαλεί αδυναμία αντικατάστασης των σημαντικών για τη διατροφή αλιευτικών αποθεμάτων, με συνέπεια τον κίνδυνο κατάρρευσης της ευρωπαϊκής αλιείας από την εξάλειψη των αλιευμάτων και την πρόκληση κοινωνικής και οικονομικής κρίσης αν όχι καταστροφής στους συναφείς παραγωγικούς κλάδους και τους εργαζόμενους σε αυτούς. Παρόμοια είναι η κατάσταση και με τις άλλες δραστηριότητες. Τόσο οι θαλάσσιες μεταφορές όσο και ο παράκτιος και θαλάσσιος τουρισμός αποτελούν πηγές και εστίες ρύπανσης σε θάλασσα και ξηρά με αποτέλεσμα την υποβάθμιση των βιοτόπων, των οικοσυστημάτων και της θαλάσσιας ζωής. Επί πλέον με την υπερδόμηση (νόμιμη ή παράνομη) της παράκτιας ζώνης και κυρίως κοντά ή και μέσα στον αιγιαλό και την παραλία, επιτείνεται η υποβάθμιση των περιοχών αυτών που αποτελούν και τους βασικούς τουριστικούς πόρους. Οι υδάτινοι όγκοι της θάλασσας με τα θαλάσσια λιβάδια και τα εκεί διαβιούντα είδη χλωρίδας και πανίδας αποτελούν τεράστιες αποθήκες /καταβόθρες των ρυπογόνων ουσιών και αερίων του θερμοκηπίου συμβάλλοντας στο συστηματικό καθαρισμό και στην απορρύπανση της ατμόσφαιρας του πλανήτη. Από την άλλη πλευρά, η θάλασσα, ο θαλάσσιος βυθός και το υπέδαφος των υποθαλασσίων περιοχών συνιστούν σημαντικούς και πολύτιμους φυσικούς - πλουτοπαραγωγικούς πόρους (σπάνια ορυκτά, φυσικό αέριο κλπ) καθώς και σπουδαίο πεδίο επιστημονικής έρευνας και αποτελούν κοινή (Μεσογειακή) κληρονομιά που χρειάζεται διαφύλαξη και προστασία για τα αγαθά που παρέχει στους κατοίκους των παράκτιων χωρών. Αξίζει να τονιστεί ότι οι παράκτιες περιοχές της Μεσογείου κατέχουν το 12% της εθνικής επικράτειας των αντίστοιχων κρατών αλλά κατοικούνται από το 33% του πληθυσμού τους. Επίσης, ενώ ο πληθυσμός της Μεσογείου αντιπροσωπεύει το 7% του παγκόσμιου, οι τουρίστες που προτιμούν την Μεσόγειο αποτελούν το 33% περίπου των τουριστών σε παγκόσμιο επίπεδο! (UNEP/MAP/Blue Plan 2005). Η. Μπεριάτος, Καθηγητής χωροταξικού-περιβαλλοντικού σχεδιασμού και γεωγραφίας, ΤΜΧΠΠΑ (ΠΘ) Μ. Παπαγεωργίου, Δρ πολεοδομίας-χωροταξίας, Εντ. Διδασκαλίας ΤΜΧΠΠΑ (ΠΘ) 1

2 Ιδιαίτερα στην Ελλάδα η οποία είναι η πλέον νησιωτική και παράκτια χώρα της Ευρώπης και της Μεσογείου το θέμα αυτό συνιστά θεμελιώδες στοιχείο της χωροταξικής, περιβαλλοντικής και αναπτυξιακής πολιτικής. Η χώρα μας έχει πάνω από νησιά και νησίδες 2 που αντιπροσωπεύουν το 20% της έκτασης και το 14% του πληθυσμού της (Μπεριάτος, 2003). Η ακτογραμμή αντιστοιχεί στο 1/3 περίπου της συνολικής ακτογραμμής της Μεσογείου και σχεδόν στο 1/4 εκείνης της Ευρωπαϊκής Ένωσης των 27 (Καρυώτης, 2010). Στην ελληνική παράκτια ζώνη συγκεντρώνεται πάνω από το 70% του πληθυσμού και πάνω από το 90% των τουριστών με αποτέλεσμα οι επερχόμενες πιθανές επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής να καθιστούν τη ζώνη αυτή ιδιαίτερα ευάλωτη. Συγκεκριμένα, οι ευαίσθητες φυσικές περιοχές που βρίσκονται εκεί (π.χ. υγροβιότοποι σε Δέλτα ποταμών, λιμνοθάλασσες κλπ) κινδυνεύουν άμεσα από τις πλημμύρες και την άνοδο της στάθμης της θάλασσας. Κίνδυνοι υπάρχουν επίσης και από τις τουριστικές και οικιστικές πιέσεις, λόγω και της προβλεπόμενης αύξησης τόσο του μόνιμου πληθυσμού όσο και των επισκεπτών, οι οποίοι από 200 εκατ. αναμένεται να φτάσουν σε 300 εκατ., δηλαδή να αυξηθούν κατά 50 % μέχρι το 2025 (Arnold, 2008). Υπάρχει επομένως ανάγκη για έναν ολοκληρωμένο σχεδιασμό του παράκτιου και του συνεχόμενου με αυτόν θαλάσσιου χώρου. Στα επόμενα μέρη της εργασίας αυτής, επιχειρείται μια κριτική επισκόπηση των χωροταξικών πολιτικών και ρυθμίσεων που ισχύουν και θα ισχύσουν στο μέλλον στον ευρω-μεσογειοκό χώρο και στην Ελλάδα και διατυπώνονται συμπερασματικά ορισμένες απόψεις για την αποτελεσματικότερη διαχείριση των ελληνικών παράκτιων και θαλάσσιων περιοχών. 2. Η διεθνής και υπερεθνική πολιτική για τις ακτές και τη θάλασσα στον Ευρωμεσογειακό Χώρο Η πολιτική για τις ακτές και τη θάλασσα στη Μεσογειακή λεκάνη ξεκινά ουσιαστικά από τα μέσα της δεκαετίας του 1970, όταν στο πλαίσιο του περιβαλλοντικού προγράμματος του ΟΗΕ (UNEP) δημιουργείται, το έτος 1975 στη Βαρκελώνη, το Μεσογειακό Σχέδιο Δράσης (ΜΣΔ - MAP). Το ΜΣΔ ήταν το πρώτο σχέδιο του είδους αυτού που ο ΟΗΕ συγκρότησε για τις περιφερειακές θάλασσες του πλανήτη. Η δομή του περιλαμβάνει την συντονιστική μονάδα (γραμματεία) που εδρεύει από το 1982 στην Αθήνα (χάρις στην πρωτοβουλία του τότε έλληνα υπουργού περιβάλλοντος Α. Τρίτση) καθώς και έξι Περιφερειακών Κέντρων Δραστηριοτήτων που εδρεύουν σε ισάριθμες πόλεις της Μεσογείου (Split, Palermo, Sophia Antipolis, Barcelona, Malta, Tunis) και δραστηριοποιούνται σε διάφορα θέματαπρογράμματα, τα σπουδαιότερα των οποίων είναι: α) το Γαλάζιο Σχέδιο (Blue Plan / Plan Bleu) με έδρα στην Sophia Antipolis, που αφορά στην ανάλυση των περιβαλλοντικών προβλημάτων και σε μια διεπιστημονική και συστημική προσέγγιση για την επίτευξη της βιώσιμης ανάπτυξης στην Μεσόγειο, και β) το Πρόγραμμα Προτεραιοτήτων (Priority Actions Program - Programme d Actions Prioritaires) στο Split που έχει ως αντικείμενο την ολοκληρωμένη διαχείριση της παράκτιας ζώνης με έμφαση την επίλυση των προβλημάτων που δημιουργεί η αυξανόμενη αστικοποίηση των ακτών 3 Στο πλαίσιο του ΜΣΔ υπογράφτηκε στη Βαρκελώνη το 1976, από τους εκπροσώπους των παράκτιων μεσογειακών κρατών, η γνωστή «Σύμβαση της Βαρκελώνης» στην αρχική της μορφή Για την προστασία της Μεσογείου από την ρύπανση.(cconvention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution) η οποία τέθηκε σε ισχύ το Η αρχική σύμβαση τροποποιήθηκε το 1995 και με τη νέα ονομασία της «Σύμβαση για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος και των παράκτιων περιοχών της Μεσογείου» 2

3 (Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean τέθηκε σε ισχύ το Πρέπει να σημειωθεί ότι, με αφορμή την Σύμβαση αυτή, συνάφθηκαν διάφορες υποπεριφερειακές Συμβάσεις και συστάθηκαν Διεθνείς Επιτροπές από ομάδες γειτονικών παράκτιων κρατών με στόχο την προστασία των θαλάσσιων περιοχών και των ακτών της Μεσογείου. Μεταξύ αυτών είναι και η «Συμφωνία συνεργασίας μεταξύ Ελλάδας και Ιταλίας για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος του Ιονίου Πελάγους και των παράκτιων ζωνών του», που υπογράφηκε στη Ρώμη το 1979 (Νόμος 1267/1982, ΦΕΚ85Α/5-7-82) με την οποία έγινε και η σύσταση της αντίστοιχης Μικτής Ελληνο-Ιταλικής Επιτροπής. Η Συμφωνία αυτή, αναφέρεται στην Σύμβαση της Βαρκελώνης του 1976 αλλά και στην προηγηθείσα Συμφωνία οριοθετήσεως της υφαλοκρηπίδας (ΦΕΚ101Α/ , Ν786/78). Πρέπει να σημειωθεί ότι μετά την δεκαετία του 1980 ατόνησαν οι εργασίες της Επιτροπής. Χάρτης 1: Η οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας στο χώρο του Ιονίου μεταξύ Ελλάδας και Ιταλίας [Πηγή: ΦΕΚ 1010Α (Ν 786)] Μια βασική λειτουργία της Σύμβασης της Βαρκελώνης είναι η έκδοση τεχνικών πρωτοκόλλων για μια σειρά από σημαντικά περιβαλλοντικά θέματα μεταξύ των οποίων τα πρωτόκολλα για την απόρριψη αποβλήτων από πλοία και αεροσκάφη (Βαρκελώνη 1976), 3

4 για την ρύπανση από χερσαίες πηγές (Αθήνα 1890), για τις προστατευόμενες περιοχές (Γενεύη 1982) κλπ. Το τελευταίο σημαντικότατο πρωτόκολλο που υπογράφτηκε στη Μαδρίτη το 2008 αφορούσε την Ολοκληρωμένη Διαχείριση Παράκτιων Περιοχών ΟΔΠΠ (ICZM protocol) και το οποίο παρ όλο που αποτελεί ένα συμβιβασμό ανάμεσα σε αντικρουόμενα συμφέροντα των κρατών, συνιστά ταυτόχρονα μια σημαντική νομική δέσμευση για την προστασία των μεσογειακών ακτών. Μέχρι σήμερα έχει επικυρωθεί από τρεις μόνο χώρες τη Γαλλία, την Αλβανία και τη Σλοβενία. Η σημασία του είναι προφανής από τη στιγμή που είναι ρεαλιστικό και έχει λάβει υπ όψιν του τη διεθνή εμπειρία, ενώ στη διαμόρφωσή του συνέβαλλαν και εκπρόσωποι διαπιστευμένων ΜΚΟ. Το πρωτόκολλο είναι καινοτομικό και πρωτοποριακό, μοναδικό θεσμικό εργαλείο στο είδος του (για ΟΔΠΠ) σε ολόκληρη τη διεθνή κοινότητα μια και δεν υπάρχει προηγούμενο σε περιφερειακό επίπεδο (UNEP/MAP/ PAP-RAC 2010). Στα θέματα ουσίας είναι ενδιαφέρον ότι υιοθετεί την χωρική - ανά οργανικό οικοσύστημα- προσέγγιση, την αρχή της μη δομήσιμης (non edificandi) ζώνης, την διεπιστημονική ανάλυση κ.α. Εκφράζεται η εκτίμηση ότι το πρωτόκολλο θα έχει δυσκολίες στην εφαρμογή του και για το λόγο αυτό είναι αναγκαία η χρήση των εθνικών εργαλείων χωροταξικού σχεδιασμού (βλέπε κεφάλαιο 3) για την διευθέτηση και επίλυση προβλημάτων όπως ο συντονισμός των φορέων και των μέτρων, οι μηχανισμοί ελέγχου για την εφαρμογή της νομοθεσίας, η πολιτική γης για δημιουργία αποθέματος, τα μέτρα προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή κλπ. Ένα από τα βασικά μέσα εφαρμογής της ΟΔΠΖ είναι τα Σχέδια -Προγράμματα Διαχείρισης (CAMP-PAC) παράκτιας ζώνης που έχουν γίνει σε πολλές χώρες (UNEP/MAP/PAP-RAC 2001). Ο χάρτης 2 παρουσιάζει τις περιοχές αυτές που τα προγράμματα αυτά έχουν ολοκληρωθεί ή βρίσκονται σε εξέλιξη. Αξίζει να σημειωθεί ότι σε εθνικό επίπεδο υπάρχουν αξιόλογα παραδείγματα πολιτικών και εργαλείων μεταξύ των οποίων ενδιαφέρον για την Ελλάδα παρουσιάζει εκείνο της Γαλλίας όπου έχει δημιουργηθεί Εθνικός Οργανισμός για τον Παράκτιο Χώρο και τις όχθες των λιμνών (Conservatoire de l Espace Littoral et des Rivages Lacustres -CELRL) με στόχο την απόκτηση γης από το δημόσιο (DATAR, 2004). Χάρτης 2: Προγράμματα διαχείρισης ακτών σε συγκεκριμένες περιοχές της Μεσογείου (Πηγή: Παράλληλα και σε συνδυασμό με την δράση του ΟΗΕ και τη Σύμβαση της Βαρκελώνης, η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) ανέλαβε πρωτοβουλίες για την Ολοκληρωμένη Διαχείριση της 4

5 Παράκτιας Ζώνης (ΟΔΠΖ) σε όλα τα κράτη μέλη της. Συγκεκριμένα από τα τέλη της δεκαετίας του 1990 ( ) ξεκίνησε ένα πιλοτικό πρόγραμμα επίδειξης (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 1999). Με βάση τα πορίσματα του προγράμματος, η Επιτροπή υπέβαλλε Πρόταση Σύστασης (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2000α: COM2000/545) και εξέδωσε Ανακοίνωση (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2000β, COM 2000/547) προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τα οποία προέβησαν στην θέσπιση Σύστασης στις 30/5/2002 σχετικά με τη εφαρμογή στην Ευρώπη της ΟΔΠΖ (Ευρωπαϊκή Ένωση - Συμβούλιο 2002). Στο ντοκουμέντο αυτό αναφέρεται η ανάγκη υιοθέτησης μιας στρατηγικής προσέγγισης, βασικών αρχών της διαχείρισης, εθνικών στρατηγικών και συνεργασίας. Το 2007 η Επιτροπή εξέδωσε Ανακοίνωση (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2007α: COM 2007/308) ως έκθεση προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την αξιολόγηση της Σύστασης για την ΟΔΠΖ που είχε ως πηγές προηγούμενες αξιολογήσεις (από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος, την ομάδα εργασίας δεικτών κ.α.). Στο έγγραφο αυτό αναφέρονται και οι εκθέσεις των 14 από τα 20 παράκτια κράτη της ΕΕ -μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα- που διαβιβάστηκαν στη Επιτροπή. Η αξιολόγηση έδειξε ότι παρά τον θετικό αντίκτυπο που είχε η Σύσταση στην προώθηση ενός «σφαιρικότερου χωροταξικού σχεδιασμού» σημειώθηκαν καθυστερήσεις και δεν υπήρξε σημαντική πρόοδος Οι εθνικές εκθέσεις παρείχαν περιορισμένες πληροφορίες για την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών εφαρμογής ενώ λίγες μόνο χώρες και περιφέρειες είχαν στρατευθεί στην ανάλυση των ειδικών δεικτών. Επίσης η έκθεση αξιολόγησης αναγνωρίζει το γεγονός ότι τα προβλήματα περιβαλλοντικής υποβάθμισης των ακτών παραμένουν σοβαρά και συνδυάζει την μελλοντική πρόοδο της ΟΔΠΖ με: α) την Πράσινη Βίβλο για την θαλάσσια πολιτική, β) το πρωτόκολλο για την ΟΔΠΖ στο πλαίσιο της Σύμβασης της Βαρκελώνης και γ) την οδηγία για το INSPIRE (2007/2 ΕΚ, ΕΕ L108) που έχει στόχο ένα ενιαίο σύστημα πληροφοριών για το περιβάλλον. Όπως ήδη προαναφέρθηκε η ΕΕ, από τα μέσα της τρέχουσας δεκαετίας, αντιλαμβανόμενη τα σύγχρονα προβλήματα στο θαλάσσιο χώρο, υιοθέτησε μια στρατηγική που περιελάμβανε και πρόταση οδηγίας-πλαισίου με στόχο την καλή κατάσταση του θαλάσσιου περιβάλλοντος (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2005: COM 2005/504 και 505). Στη συνέχεια, η στρατηγική για τη θάλασσα σε συσχέτιση με εκείνη για τις ακτές, εντάχθηκαν σε ένα ευρύτερο πλαίσιο πολιτικής που δρομολογήθηκε τον Ιούνιο του 2006 με την έγκριση της Πράσινης Βίβλου με τίτλο «Προς μία μελλοντική θαλάσσια πολιτική για την Ένωση: ένα ευρωπαϊκό όραμα για τους ωκεανούς και τις θάλασσες» (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2006: COM2006/275). Το 2007 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε τη Γαλάζια Βίβλο με την οποία προτείνεται μια Ολοκληρωμένη Θαλάσσια Πολιτική (ΟΘΠ) και ένα φιλόδοξο σχέδιο δράσης που περιέχει πολλές πρωτοβουλίες (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2007β: COM 2007/575 και SEC 2007/1278). Τον Ιούνιο του επόμενου χρόνου εκδόθηκε η Οδηγία -πλαίσιο 2008/56/ΕΚ για τη Θαλάσσια Στρατηγική 4 που αποτελεί τον «περιβαλλοντικό πυλώνα» της ΟΘΠ και υποχρεώνει τα κράτη μέλη να πετύχουν καλή περιβαλλοντική κατάσταση των θαλάσσιων υδάτων τους μέχρι το 2020 (Ευρωπαϊκή Ένωση - Συμβούλιο 2008). Με βάση το παραπάνω πλαίσιο πολιτικής (κεφ 3.2 της Γαλάζιας Βίβλου) η Επιτροπή εξέδωσε τον Νοέμβριο του 2008 Ανακοίνωση (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2008, COM 2008/791) με τίτλο «Ένας Οδικός Χάρτης για τον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό (ΘΧΣ): επίτευξη κοινών αρχών στην ΕΕ». Σύμφωνα με τη Ανακοίνωση ο ΘΧΣ αποτελεί το κύριο μέσο υλοποίησης της ΟΘΠ βοηθώντας στο συντονισμό της δράσης των εμπλεκομένων φορέων προς όφελος της προστασίας του περιβάλλοντος και της ανάπτυξης. Με το Χάρτη αυτό ενθαρρύνεται η ανάπτυξη του ΘΧΣ σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο μαζί με δύο άλλα «οριζόντια» εργαλεία: την ενοποιημένη επιτήρηση των θαλασσών και την δημιουργία ισχυρής βάσης γνώσεων (δεδομένων) του θαλάσσιου χώρου. Επίσης καθορίζονται δέκα 5

6 βασικές αρχές μεταξύ των οποίων αναφέρονται: η χρήση του ΘΧΣ σύμφωνα με την περιοχή και το είδος της δραστηριότητας, η επίτευξη συνοχής μεταξύ χερσαίου και θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, η νομικά δεσμευτική ισχύς του ΘΧΣ, η διασυνοριακή συνεργασία κλπ. Σύμφωνα με την ΟΘΠ «Ο θαλάσσιος χωροταξικός σχεδιασμός αποτελεί θεμελιώδες εργαλείο για την αειφόρο ανάπτυξη θαλάσσιων και παράκτιων ζωνών και για την αποκατάσταση του θαλάσσιου περιβάλλοντος της Ευρώπης. (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2007: COM 2007/575) Επειδή η αύξηση των δραστηριοτήτων κάθε είδους στο θαλάσσιο χώρο προκαλεί μεγαλύτερο ανταγωνισμό για τη χρήση του, ο ΘΧΣ αποτελεί βασικό στοιχείο για την εξισορρόπηση των τομεακών συμφερόντων και πολιτικών. Πρέπει να σημειωθεί εδώ ότι ο ΘΧΣ έχει τρισδιάστατο χαρακτήρα γιατί ασχολείται με όλες τις δραστηριότητες και χρήσεις τόσο στην επιφάνεια της θάλασσας, όσο και στην υδάτινη στήλη και στο θαλάσσιο βυθό και οι οποίες είναι συχνά ανταγωνιστικές (π.χ. θαλάσσιες μεταφορές, αλιεία, υδατοκαλλιέργειες, αναψυχή, παραγωγή ενέργειας στην ανοικτή θάλασσα κλπ). Επί πλέον ο Θαλάσσιος Χωροταξικός Σχεδιασμός πρέπει να συσχετίζεται άμεσα με την Ολοκληρωμένη Διαχείριση των Παράκτιων Ζωνών ΟΔΠΖ (Integrated Coastal Zone Management- ICZM) διότι συνήθως τα κανονικά χωροταξικά σχέδια ασχολούνται με την χερσαία έκταση και δεν εξετάζουν τις επιπτώσεις της αναπτυξιακής δραστηριότητας στη θαλάσσια περιοχή. Ανάλογος συνδυασμός πρέπει να γίνει και με τις άλλες πολιτικές της ΕΕ που επηρεάζουν τον θαλάσσιο χώρο. (όπως π.χ. Οδηγία για τα νερά, κοινή αλιευτική πολιτική, ανακοίνωση για την αιολική ενέργεια ανοικτής θάλασσας- COM 2008/736) Ο Οδικός Χάρτης θέτει επίσης την ανάγκη συσχέτισης με τα άλλα συναφή διεθνή μέσα και πολιτικές όπως: α) το Πρωτόκολλο της Σύμβασης του Λονδίνου (2006) που καθιερώνει την αρχή της προφύλαξης σχετικά με την απόρριψη αποβλήτων και β) η σημαντικότατη Σύμβαση του ΟΗΕ για το Δίκαιο της Θάλασσας (United Nations Convention on the Law of the Sea UNCLOS) που υπογράφτηκε το 1982 στο Montego Bay και τέθηκε σε ισχύ το Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ήδη από το 1958 είχε υπογραφεί η Διεθνής Σύμβαση για την υφαλοκρηπίδα η οποία οριζόταν ως η γεωλογική προέκταση των ηπειρωτικών εδαφών στον υποθαλάσσιο χώρο και καθόριζε τα ζητήματα της εκμετάλλευσης των φυσικών πόρων του βυθού και του υπεδάφους του αλλά όχι των υπερκείμενων υδάτων (ΕΚΘΕ-ΓΓΕΤ 1996). Με την UNCLOS θεσμοθετείται (με ρητή διακήρυξη του οικείου παράκτιου κράτους) η Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη (ΑΟΖ) η οποία εκτείνεται σε βάθος 200 Ναυτικών Μιλίων (ΝΜ) (ή 370ΚΜ) πέρα από την αιγιαλίτιδα ζώνη και αντικαθιστά -από ουσιαστική και νομική άποψη- την ζώνη της υφαλοκρηπίδας. Η ΑΟΖ είναι η ζώνη εξερεύνησης και εκμετάλλευσης όλων των ζωντανών και μη φυσικών πόρων στην επιφάνεια της θάλασσας, στο βυθό και στην ενδιάμεση στήλη ύδατος. Πρέπει να τονιστεί ότι οι αρχές για την εκμετάλλευση των θαλάσσιων περιοχών της ΑΟΖ, με την τρισδιάστατη εκδοχή τους, έχουν υιοθετηθεί από τον Οδικό Χάρτη για τον ΘΧΣ της ΕΕ. Σημαντική επίσης διάταξη της UNCLOS είναι και η δυνατότητα επέκτασης της αιγιαλίτιδας ζώνης από 6 σε 12 ΝΜ. Πρέπει τέλος να σημειωθεί ότι στις δράσεις για τον παράκτιο και θαλάσσιο χώρο -εκτός από τα κράτη- συμμετέχουν και συμβάλλουν οι παράκτιες τοπικές και περιφερειακές αρχές καθώς και Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις, περιβαλλοντικού κυρίως χαρακτήρα. Η Διάσκεψη των παράκτιων παραθαλάσσιων περιφερειών της Ευρώπης (Conference of Peripheral and Maritime Regions-CPMR/CRPM) 5, έχει 161 μέλη (περιφέρειες) από 28 χώρες που αντιπροσωπεύουν 200 εκατ. πληθυσμό και είναι οργανωμένη σε έξι γεωγραφικές επιτροπές. Στη Μεσόγειο δραστηριοποιείται η Διαμεσογειακή Επιτροπή, που συστήθηκε το 1989 και έχει μέλη 49 περιφέρειες από 10 μεσογειακά κράτη και από τις τρεις ηπείρους (Κύπρος, Ισπανία, Γαλλία, Ελλάδα, Ιταλία, Λίβανος, Μάλτα, Μαρόκο, Πορτογαλία, Τυνησία). 6

7 3. Παράκτιος και Θαλάσσιος Χωροταξικός Σχεδιασμός στην Ελλάδα: Μια κριτική προσέγγιση για τις θεσμικές ρυθμίσεις και τις σχετικές πρωτοβουλίες 3.1. Χωρικές ρυθμίσεις στην Παράκτια Ζώνη Μελετώντας το σύντομο ιστορικό της πορείας του χωρικού σχεδιασμού στην Ελλάδα, παρατηρεί κανείς ότι η ρύθμιση του χώρου στις ακτές (θεσμικά εργαλεία, τεχνικές σχεδιασμού κλπ) έχει ακολουθήσει την πορεία του γενικότερου χωροταξικού σχεδιασμού, ο οποίος λόγω των κοινωνικών, οικονομικών και τεχνολογικών εξελίξεων ξεκίνησε από ρυθμίσεις στις χαμηλές κλίμακες (επίπεδα) και στη συνέχεια επεκτάθηκε στις μεγαλύτερες. Έτσι, αρχικά έγινε προσπάθεια να διευθετηθούν με αντίστοιχα νομοθετήματα, τα προβλήματα στην ακτογραμμή, δηλαδή στη ζώνη του αιγιαλού και της παραλίας όπου συναντάται το υγρό στοιχείο με τη στεριά (Νόμος 2344/1940 που αντικαταστάθηκε από τον Ν 2971/2001). Στη συνέχεια, στις αρχές της δεκαετίας του 1980 τα προβλήματα της άναρχης δόμησης και της αδυναμίας προσπέλασης στον αιγιαλό προκάλεσαν την ρύθμιση του Νόμου 1337/83 μέσα στην ζώνη των 500 μέτρων. Τέλος, από την δεκαετία του 1990 άρχισε να μελετάται η ρύθμιση για τη χωροταξική οργάνωση της ευρύτερης περιοχής των ακτών με την θέσπιση νέων ζωνών (πέραν των προαναφερομένων) με στόχο την ολοκληρωμένη διαχείριση του παράκτιου χώρου, την άρση των συγκρούσεων των χρήσεων γης, την ελεύθερη προσπέλαση στον αιγιαλό και την εύρυθμη κυκλοφορία πεζών και οχημάτων. Συγκεντρωτικά η εξέλιξη της βασικής νομοθεσίας (εκτός των διατάξεων των τομεακών πολιτικών) παρουσιάζεται στον Πίνακα 1. Χρονολογία Είδος και περιεχόμενο της ρύθμισης / ΦΕΚ Παρατηρήσεις 1940 Α.Ν 2344/1940 Περί αιγιαλού και παραλίας 1983 Ν1337/83 αρθ.23 & 24 προστασία ακτών/δρόμοι/φεκ Α33/83 Μη εφαρμογή 1984 ΠΔ 236/84 Περιφράξεις παραλιακών γηπέδων, /ΦΕΚ95/84 Μη εφαρμογή 2001 Ν 2971/01 Αιγιαλός, παραλία κ.α. /ΦΕΚ Α285/ ΕΠΧΣΑΑ για τον παράκτιο χώρο/προσχέδιο ΚΥΑ Σε διαβούλευση Πίνακας 1: Βασική νομοθεσία για τον ελληνικό παράκτιο χώρο. Πρέπει να σημειωθεί ότι υπήρξαν διάφορες τροποποιήσεις και συμπληρώσεις των νομοθετημάτων αυτών (Πηγή: Σχετικά ΦΕΚ: βλέπε βιβλιογραφία, ΥΠΕΧΩΔΕ 2009) Στη συνέχεια γίνεται αναλυτικότερη αναφορά σε κάθε μια από τις παραπάνω παράκτιες ζώνες και στις σχετικές ρυθμίσεις. Ζώνη Αιγιαλού και παραλίας Στην Ελλάδα -χώρα κατ' εξοχήν παράκτια (με πάνω από χιλιόμετρα ακτών)- σε κάθε τετραγωνικό χιλιόμετρο του εδάφους της αντιστοιχούν 114 περίπου μέτρα ακτής ή «θαλάσσιου μετώπου» όταν ο αντίστοιχος δείκτης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (των 27) είναι 6.5 μέτρα και ο παγκόσμιος μέσος όρος είναι 4,3 μέτρα! Κατά συνέπεια, η χώρα μας έχει κάθε λόγο να φροντίσει το για την πολιτική και το θεσμικό πλαίσιο που διέπει την προστασία και διαχείριση αυτού του πολύτιμου φυσικού πόρου και ταυτόχρονα ευαίσθητου οικοσυστήματος. Πράγματι οι λωρίδες του αιγιαλού (το «αμφίβιο» τμήμα της παράκτιας περιοχής) καθώς και της παραλίας είναι οι πιο ευαίσθητες και οι πιο κρίσιμες, από οικολογική και περιβαλλοντική άποψη όσο και από κοινωνική, οικονομική και αναπτυξιακή. Πρέπει να τονιστεί εδώ ότι ο χώρος του αιγιαλού οριοθετείται από τη φύση. Σύμφωνα με τον ισχύοντα νόμο: «Αιγιαλός είναι η ζώνη που βρέχεται από τις μεγαλύτερες και συνήθεις 7

8 αναβάσεις των κυμάτων της» (ΦΕΚ Α285/2001). Αντιθέτως, η παραλία είναι κοινωνικό προϊόν και καθορίζεται κάθε φορά από την πολιτεία («Παραλία είναι η ζώνη ξηράς που προστίθεται στον αιγιαλό, καθορίζεται δε σε πλάτος μέχρι πενήντα (50) μέτρα από την οριογραμμή του αιγιαλού, προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς με τη θάλασσα και αντίστροφα»). Αιγιαλός και παραλία είναι δύο χωρικές ζώνες οργανικά και λειτουργικά συνδεδεμένες. Δεν μπορεί να υπάρξει αιγιαλός χωρίς παραλία, η οποία είναι ο αναγκαίος λειτουργικά κοινόχρηστος χώρος για την απόλαυση του περιβαλλοντικού και κοινωνικού αγαθού του αιγιαλού και την ελεύθερη πρόσβαση σ αυτόν. Η πρώτη νομοθετική ρύθμιση για τη ζώνη αιγιαλού και παραλίας έγινε στο τέλος της μεσοπολεμικής περιόδου με το νόμο 2344/1940, ο οποίος για την εποχή του υπήρξε πρωτοποριακός και όπως αποδείχτηκε είχε μεγάλη διάρκεια ζωής (πάνω από 60 χρόνια), στη διάρκεια των οποίων υπήρξαν μερικές τροποποιήσεις, η κυριότερη των οποίων -από περιβαλλοντική άποψη- ήταν η θέσπιση νέου μεγαλύτερου πλάτους παραλίας (από 30 στα 50 μέτρα) το Και αυτό έγινε με αφορμή την αλλαγή της τότε πολεοδομικής νομοθεσίας διότι στη μεταπολεμική περίοδο άλλαξαν ριζικά οι συνθήκες οικιστικής ανάπτυξης (βλέπε σχετικά στο επόμενο υποκεφάλαιο). Προφανώς, ο πρώτος αυτός νόμος δεν μπορούσε να προβλέψει τις εξελίξεις της σύγχρονης εποχής, όπως η τουριστική ανάπτυξη, η παράκτια διάβρωση και η άνοδος της στάθμης της θάλασσας λόγω του φαινομένου του θερμοκηπίου. Ωστόσο, οι προσπάθειες για μια συνολική «επικαιροποίηση» της ειδικής νομοθεσίας για τον αιγιαλό, που ξεκίνησαν από τις αρχές της δεκαετίας του '1980, δεν καρποφόρησαν σύντομα με αποτέλεσμα να καθυστερήσει υπερβολικά η διαδικασία μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του Η τότε κυβέρνηση και το αρμόδιο υπουργείο οικονομικών θέλησαν να εκσυγχρονίσουν τεχνικά, διοικητικά και γραφειοκρατικά το σχετικό θεσμικό πλαίσιο εις βάρος όμως του δημόσιου συμφέροντος, της δημόσιας περιουσίας και του περιβάλλοντος. Πράγματι, η όλη διαδικασία διαβούλευσης συζήτησης και ψήφισης του νομοσχεδίου στη Βουλή έδειξε ότι το περιεχόμενο του είχε συνταχθεί με συγκεκριμένες σκοπιμότητες και έβριθε πονηρών διατάξεων, οι οποίες ύστερα από δυναμική αντίδραση ορισμένων κυβερνητικών βουλευτών τροποποιήθηκαν προς το καλύτερο αφού έγιναν 57 αλλαγές σε 17 άρθρα 6, γεγονός που φαίνεται και από τη διαφορά των άρθρων του αρχικώς κατατεθέντος νομοσχεδίου και του τελικώς ψηφισθέντος κειμένου του νόμου (Ν 2971, ΦΕΚ Α285/2001 Αιγιαλός, Παραλία και άλλες διατάξεις). 7 Τα παραπάνω τεκμηριώνονται από τα ντοκουμέντα επισήμων γνωμοδοτικών φορέων της εποχής, όπως η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, της οποίας η γνώμη επικεντρωνόταν κυρίως σε προτάσεις για βελτιώσεις που αφορούσαν στην προστασία του περιβάλλοντος, στην κοινωνική συμμετοχή, στη διαφύλαξη του δημόσιου κοινόχρηστου χώρου από τα ιδιωτικά συμφέροντα κ.ο.κ. (ΟΚΕ, 2001). Στην ίδια κατεύθυνση κινήθηκαν και οι παρατηρήσεις του τότε Υπουργείου ΠΕΧΩΔΕ με στόχο την αποτροπή της νομιμοποίησης παράνομων κτισμάτων και την απαίτηση ενεργοποίησης των θεσμικών εργαλείων της προέγκρισης χωροθέτησης και της έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για τα έργα των δημόσιων φορέων στην παραλία και τον αιγιαλό. Επίσης το ΥΠΕΧΩΔΕ προέβαλε και το αίτημα της συνυπογραφής του σε μια σειρά από κρίσιμες για το περιβάλλον εξουσιοδοτήσεις του νόμου (ΚΥΑ ή ΠΔ). Από την άλλη πλευρά, ο Συνήγορος του Πολίτη στις εκθέσεις του των ετών , αφού διαπιστώνει τις γνωστές ελλείψεις και δυσλειτουργίες, διατυπώνει με αφορμή και την κατάθεση του νομοσχεδίου- την πρόταση για συναρμοδιότητα του ΥΠΕΧΩΔΕ και για αυτοδίκαιο καθορισμό του αιγιαλού και ης παραλίας από τη διοίκηση, χωρίς δηλαδή αίτηση των ενδιαφερομένων. Η βασική διαπίστωση και κριτική εστιάζεται στο γεγονός ότι παρά τις όποιες τροποποιήσεις της τελευταίας στιγμής, το νέο θεσμικό πλαίσιο δεν κατάφερε τελικά να 8

9 διασφαλίσει το δημόσιο αγαθό το οποίο υποτίθεται ότι τάχθηκε να υπερασπίσει. Ενώ υπήρχε υπεραρκετός χρόνος για να φτιαχτεί από την ελληνική Πολιτεία ένα άρτιο νομοθέτημα, τόσο από νομοτεχνική όσο και από ουσιαστική άποψη, τελικά προέκυψε ένας άτολμος νόμος, ο οποίος δεν προσκομίζει κάτι το πραγματικά καινούργιο. Για παράδειγμα θα μπορούσε -όπως απαιτούσαν οι περιστάσεις της εποχής με την έξαρση της οικοδομικής αυθαιρεσίας- να θεσμοθετήσει το πλάτος των 50 μέτρων της παραλίας ως την ελάχιστη υποχρεωτική απόσταση από την γραμμή αιγιαλού ισχυροποιώντας την θεσμική προστασία του χώρου. Από την άλλη πλευρά ο περιορισμός της διαχείρισης των ακτών μόνον όσον αφορά στη διευθέτηση τεχνικο-διοικητικών και γραφειοκρατικών προβλημάτων δεν συνιστά καινοτόμο παρέμβαση. Άλλωστε οι καθυστερήσεις που σημειώνονται και πάλι στη χάραξη του αιγιαλού και της παραλίας αποτελούν απόδειξη της αποτυχίας του νόμου 8. Για να είναι πραγματικά αποτελεσματικός και ωφέλιμος ένας νόμος-πλαίσιο για τον αιγιαλό και την παραλία -από χωροταξική, αναπτυξιακή και περιβαλλοντική άποψη- θα πρέπει να υιοθετεί σύγχρονες και καινοτόμες αντιλήψεις σε θέματα πολιτικής γης. Για παράδειγμα, οι διατάξεις για απαλλοτρίωση των ιδιοκτησιών στη ζώνη παραλίας πρέπει να πλαισιωθούν με τα μέσα (οικονομικοί πόροι) για την απόκτηση των ιδιοκτησιών αυτών. Διαφορετικά θα πρέπει να βρεθούν άλλα εργαλεία πολιτικής γης για την απόκτηση της έκτασης της παραλίας, η οποία πρέπει να είναι δημόσιος κοινόχρηστος χώρος, σύμφωνα με τον βασικό στόχο που θέτει ο ίδιος ο νόμος. Επιπλέον, είναι απαραίτητη η χωροταξική και γεωγραφική συσχέτιση σε ανώτερη κλίμακα με την ευρύτερη παράκτια ζώνη ικανού βάθους (προς την ξηρά αλλά και τη θάλασσα) μέσα στην οποία η λωρίδα του αιγιαλού και της παραλίας αποτελεί ένα χωρικό υποσύνολο. Ζώνη 500 μέτρων από την ακτή (Ν 1337/83 άρθρα 23 και 24) Ο νόμος 1337/83 (νόμος Τρίτση) για τις επεκτάσεις των πόλεων και των οικισμών, στον οποίο στηρίχθηκε η γνωστή «ιστορική» Επιχείρηση Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης (ΕΠΑ) περιέλαβε και διατάξεις που αφορούσαν την προστασία του περιβάλλοντος στον εξωαστικό χώρο και την ύπαιθρο κυρίως με τη θέσπιση της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) (άρθρο 29) και την ζώνη των 500 μέτρων την προστασία των ακτών και την προσπέλαση σε αυτές που αποτελεί διαχρονικό ζητούμενο στην Ελλάδα (άρθρα 23 και 24). Η δεύτερη αυτή ρύθμιση αποτέλεσε ένα ιδιαίτερο και κομβικό σημείο για την προστασία του παράκτιου χώρου, το οποίο όμως δεν είχε την αναμενόμενη εφαρμογή παρά την σπουδαιότητα του ζητήματος για την Ελλάδα και την υποτιθέμενη ευαισθησία της κοινής γνώμης σε συνδυασμό με την κατά καιρούς δημόσια προβολή του προβλήματος της «απελευθέρωσης» των ακτών. ΟΙ καινοτόμες και ριζοσπαστικές αυτές διατάξεις -εκτός από την προαναφερθείσα αύξηση του δυνητικού πλάτους της παραλίας- αφορούσαν δύο κρίσιμα για τα τότε αλλά και για τα σημερινά κοινωνικά δεδομένα θέματα: α) Την κατά κανόνα απαγόρευση των περιφράξεων εντός ζώνης 500 μέτρων από τον αιγιαλό με σκοπό την ελεύθερη πρόσβαση στις ακτές, ενώ σε περίπτωση που οι περιφράξεις επιτρέπονταν, δίνονταν οδηγίες για την χάραξη και τοποθέτηση καθώς και τον τρόπο κατασκευής τους ανάλογα με τη χρήση των αντίστοιχων γηπέδων (άρθρο 23). Σημειωτέον ότι για τις προϋποθέσεις εφαρμογής της διάταξης αυτής εκδόθηκε το ειδικά προβλεπόμενο Προεδρικό Διάταγμα (ΠΔ αρ 236/1894). β) Την δημιουργία (με απαλλοτρίωση ιδιοκτησιών για δημόσια ωφέλεια), δημοτικών οδών προσπέλασης προς την παραλία και τον αιγιαλό (άρθρο 24). Οι δρόμοι αυτοί διαμορφώνονται κυρίως ως πεζόδρομοι χωρίς να αποκλείεται και η δημιουργία οδών για τροχοφόρα με τους αναγκαίους χώρους στάθμευσης αλλά χωρίς τη δυνατότητα παρόδιας κατάτμησης και δόμησης. 9

10 Αξίζει να σημειωθεί ότι ο νόμος προέβλεπε το ρηξικέλευθο και «επαναστατικό» για τη εποχή μέτρο της κατεδάφισης υπαρχουσών ήδη περιφράξεων εφ όσον αυτές παρεμπόδιζαν την πρόσβαση στην ακτή καθώς και την αποβολή των κατεχόντων κτίσματα πάνω στον αιγιαλό και τη διάθεσή των κτισμάτων αυτών στους οικείους ΟΤΑ ή σε κοινωφελείς οργανισμούς μέχρι την κατεδάφισή τους! Είναι γνωστό ότι οι διατάξεις αυτές παρ όλο που θεωρήθηκαν από όλους ορθές και ικανοποιούσαν το λεγόμενο «κοινό περί δικαίου αίσθημα», δεν εφαρμόστηκαν -πλην ελαχίστων εξαιρέσεων- λόγω των γνωστών καταστάσεων αδράνειας και διαπλοκής των υπηρεσιών αλλά και των πελατειακών σχέσεων και της διαφθοράς των τοπικών και κεντρικών πολιτικών ιθυνόντων. Το γεγονός αυτό όμως δεν στερεί τις διατάξεις αυτές από την σημασία που έχουν ακόμα και σήμερα αφού είναι όλες σε ισχύ και μπορεί να ενεργοποιηθούν κάθε στιγμή, αποδεικνύοντας για άλλη μια φορά, ότι το θεσμικό οπλοστάσιο του χωρικού σχεδιασμού είναι πλούσιο σε πολλούς τομείς αλλά ανενεργό και αχρησιμοποίητο όταν δεν καταστρατηγείται εφαρμοζόμενο. Ειδικό πλαίσιο για τον παράκτιο χώρο (ΕΠΧΣΑΑ Ν 2742 /99) Η ανάγκη για συνολικότερη οργάνωση και διαχείριση του παράκτιου χώρου σε μεγαλύτερη κλίμακα, στο πλαίσιο των κατευθύνσεων των διεθνών και ευρωπαϊκών συμβάσεων επέβαλλε την σύνταξη εθνικών οδηγιών, με βάση ένα θεσμικό εργαλείο που προβλέπεται από το νόμο 2742/99 και ονομάζεται Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικό Σχεδιασμού και Αειφόρο Ανάπτυξης (ΕΠΧΣΑΑ). Το Πλαίσιο αυτό, με αντικείμενο τον παράκτιο χώρο και τα νησιά, αν και συντάχθηκε από τα τέλη της περασμένης δεκαετίας του 1990, και παρουσιάστηκε δημόσια το 2003 ως επείγουσα ρύθμιση για μια παράκτια και νησιωτική χώρα, δεν έχει θεσμοθετηθεί μέχρι σήμερα. Στη σημερινή τελευταία εκδοχή του η οποία τέθηκε το 2009 προς διαβούλευση από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, παρατηρούμε σημαντικές μεταβολές από το αρχικό σχέδιο που οφείλονται αφ ενός στις εξελίξεις που έλαβαν χώρα στο διεθνή και ευρω-μεσογειακό χώρο και αφ ετέρου στις αλλαγές της εγχώριας χωροταξικής πολιτικής. Συγκεκριμένα η ρύθμιση προβάλλει την σκοπιμότητα της Ολοκληρωμένης Διαχείρισης του Παράκτιου Χώρου (ΟΔΠΧ), σύμφωνα και με τα ευρωπαϊκά πρότυπα, ορίζοντας ευρύτερα την παράκτια περιοχή που εκτείνεται σε ξηρά και θάλασσα. Για το σκοπό αυτό, εισάγει τη διάκριση της παράκτιας περιοχής σε τρεις ζώνες διαχείρισης (κρίσιμη, δυναμική, υπόλοιπη ή μεταβατική) οι οποίες έχουν χερσαίο αλλά και θαλάσσιο τμήμα και καθορίζει τους όρους δόμησης και τις χρήσεις γης που επιτρέπονται σε αυτές. Ας σημειωθεί ότι το προς ξηρά όριο της μεταβατικής ζώνης εκτείνεται μέχρι το διοικητικό όριο των παράκτιων ΟΤΑ α βαθμού αλλά όχι πέρα και πάνω από την υψομετρική καμπύλη των 600 μέτρων (χάρτης 3). Οι ζώνες αυτές αποτελούν την ενδοχώρα της ζώνης του αιγιαλού και είναι εξίσου σημαντικές για τη λειτουργία του παράκτιου οικοσυστήματος, καθώς και για τις παραγωγικές δραστηριότητες που εκεί αναπτύσσονται. Το Ειδικό Πλαίσιο για τις παράκτιες περιοχές είναι αναμφισβήτητα αναγκαίο και χρήσιμο για τον σχεδιασμό διότι μπορεί να ενσωματώσει τις υπάρχουσες χωρικές ρυθμίσεις για τον αιγιαλό και τη ζώνη των 500 μέτρων για τις περιφράξεις. Ωστόσο, από το κείμενο διαπιστώνεται ότι δεν υπάρχει καμία αναφορά ή συσχέτιση με την προαναφερθείσα νομοθεσία σχετικά με τις ακτές, ούτε καν στα «έχοντας υπόψη» (στο αρχικό μέρος του κειμένου), παρ όλο που το σχέδιο ασχολείται με λεπτομερείς κανονιστικές ρυθμίσεις όρων δόμησης σε κάθε ζώνη. Επίσης, ελλιπής παρουσιάζεται και η συσχέτιση με το ήδη θεσμοθετημένο Γενικό Πλαίσιο (του οποίου τις κατευθύνσεις δεν εξειδικεύει ούτε υλοποιεί) καθώς και με τα Ειδικά Πλαίσια και κυρίως εκείνο του Τουρισμού. Το ίδιο συμβαίνει και με τα υποκείμενα περιφερειακά πλαίσια και τοπικά σχέδια (ΓΠΣ-ΣΧΟΟΑΠ). 10

11 Χάρτης 3: Παράκτια ζώνη σε βάθος παράκτιων ΟΤΑ α βαθμού (με γκρίζο χρώμα) Πέρα όμως από την εσωτερική συνεκτικότητα και την οργανωτική διάσταση υπάρχουν και θέματα ουσίας των διατάξεων, που αφορούν το βαθμό προστασίας του παράκτιου περιβάλλοντος, τα οποία δεν φαίνεται να διασφαλίζονται με τις προτεινόμενες διατάξεις. Για παράδειγμα η διατήρηση της ελάχιστης απόστασης των 50 μέτρων από τον αιγιαλό 9 για ανέγερση οικοδομών παρά τις αντίθετες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας και η μη ρητή απαγόρευση των παράλληλων προς την ακτή δρόμων (υπάρχει μόνον σύσταση να αποφεύγονται) όταν είναι γνωστές οι πιέσεις για παρόδια δόμηση σε παραλιακούς δρόμους. Ασαφείς επίσης παραμένουν και οι διατάξεις για το Συντελεστή Δόμησης στην δυναμική ζώνη σε σχέση και με το γενικότερο θεσμικό πλαίσιο της εκτός σχεδίου δόμησης. 3.2 Θαλάσσια χωροταξία Η Ελλάδα σύμφωνα με τη Διεθνή Σύμβαση για το Δίκαιο της Θάλασσας, έχει κυριαρχικά δικαιώματα σε εκτεταμένες θαλάσσιες περιοχές, οι οποίες τριπλασιάζουν σχεδόν την έκταση της ηπειρωτικής επικράτειας της. Εκτός από την αιγιαλίτιδα ζώνη -που εκκρεμεί η επέκτασή της σε πλάτος 12 ΝΜ (Χάρτης 4)- η προαναφερθείσα ΑΟΖ των 200 ΝΜ εφ όσον θεσμοθετηθεί θα ενσωματώσει σημαντικό τμήμα της Μεσογείου με τεράστια οικονομική, επιστημονική και περιβαλλοντική αξία αλλά και με μεγάλη γεωπολιτική και γεωστρατηγική σημασία (Χάρτης 5). Στην ζώνη των χωρικών υδάτων, οι πολλαπλές χρήσεις του θαλάσσιου χώρου προκαλούν συχνές συγκρούσεις που επιτείνονται από την εμπλοκή πολλών φορέων και την έλλειψη συντονισμού των αρμόδιων υπηρεσιών. Οι κύριες συγκρούσεις αφορούν τον τουρισμό με τις προστατευόμενες φυσικές περιοχές, τους παράκτιους βιότοπους και τις υδατοκαλλιέργειες αλλά υπάρχουν και άλλες όπως οι θαλάσσιες μεταφορές και η ρύπανση από τα απόβλητα των πλοίων κλπ. 11

12 Χάρτης 4 και 5: Η έκταση των χωρικών υδάτων της Ελλάδας με 6 και 12 ναυτικά μίλια αντιστοίχως (Πηγή: ΕΕΑΕ, Δωρής, 1977) Στην Ελλάδα ο ΘΧΣ, με την έννοια που του προσδίδεται σήμερα, δεν έχει ακόμη ξεκινήσει ουσιαστικά και δεν έχει αναληφθεί καμία θεσμική πρωτοβουλία αν και ο Οδικός Χάρτης του 2008, που χαράζει τα πρώτα βήματα για την επίτευξη μιας κοινής πολιτικής στην ΕΕ, δίνει αρκετά σαφείς κατευθύνσεις γι αυτό. Ωστόσο, κάποια θεσμικά και σχεδιαστικά εργαλεία μπορούν να συμβάλλουν στη θαλάσσια χωροταξία, με πρώτο το προαναφερθέν Ειδικό Πλαίσιο για τον παράκτιο χώρο και τα νησιά, το οποίο θα μπορούσε να ενσωματώσει πολλά στοιχεία των κατευθύνσεων του ΘΧΣ. Ήδη στο νομοθετικό οπλοστάσιο της χωροταξίας υπάρχουν ζώνες (είτε προστασίας είτε ανάπτυξης δραστηριοτήτων), οι οποίες από τη φύση του αντικειμένου τους θεσμοθετούνται και στο θαλάσσιο χώρο όπως τα εθνικά πάρκα, οι Ζώνες Ειδικών Περιβαλλοντικών Ενισχύσεων (ΖΕΠΕ) και οι Περιοχές Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων (ΠΟΑΠΔ) (Νόμοι 1650/86 και 2742/99). Επίσης, στο πλαίσιο των τομεακών πολιτικών (αλιείας, περιβάλλοντος, ενέργειας, τουρισμού κ.ά.) υπάρχουν ρυθμίσεις οι οποίες στο βαθμό που συγκρούονται θα πρέπει να εναρμονιστούν σε ένα οριζόντιο πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού που θα λαμβάνει υπ όψιν και τα σχετικά προγράμματα δράσης. Χάρτης 6. Οι θαλάσσιες περιοχές στις οποίες εκτείνεται η ΑΟΖ της Ελλάδας και άλλων μεσογειακών χωρών (Πηγή: Arnold, 2008) 12

13 4. Συμπέρασμα Σε μια περίοδο που τα φαινόμενα του θερμοκηπίου και της ερημοποίησης κάνουν ολοένα και περισσότερο αισθητή την παρουσία τους, απειλώντας σοβαρά το παράκτιο και θαλάσσιο οικοσύστημα στην Ελλάδα και τη Μεσόγειο, υπάρχει ανάγκη πρόβλεψης νέων οργανωτικών δομών με στόχο τον ενιαίο σχεδιασμό των παράκτιων και θαλάσσιων περιοχών. Στη χώρα μας, οι «συνήθεις» υπηρεσίες των διαφόρων υπουργείων, περιφερειών, νομαρχιών και δήμων, που καλούνται να λύσουν όλα τα προβλήματα οριοθέτησης, προστασίας και διαχείρισης, δεν αρκούν. Έτσι, όπως διαπιστώθηκε από την προηγηθείσα ανάλυση, το μείζον ζήτημα του συντονισμού και της συνεργασίας των εμπλεκόμενων φορέων, τόσο για τη χάραξη της πολιτικής όσο και για την εφαρμογή της, δεν αντιμετωπίζεται καθόλου από τις υπάρχουσες και προγραμματιζόμενες θεσμικές ρυθμίσεις, όπως επίσης δεν αντιμετωπίζονται τα κρίσιμα και σημαντικά θέματα που έχουν σχέση με την πολιτική δημιουργίας αποθέματος δημόσιας γης για την προστασία του παράκτιου περιβάλλοντος. Ο ισχύων νόμος για τον αιγιαλό και τη παραλία που ψηφίστηκε και τέθηκε σε ισχύ από το 2001 έφερε αρκετές αλλαγές στη σχετική νομοθεσία. Ωστόσο, δεν έγινε δυνατή μέχρι σήμερα η ταχύτερη και κυρίως η αυτοδίκαιη (με πρωτοβουλία της πολιτείας) οριοθέτηση του αιγιαλού και παραλίας σε ολόκληρη τη χώρα, μέσω ενός εμπνευσμένου εθνικού προγράμματος που φυσικά αποτελεί ένα σημαντικό έλλειμμα στη μεταπολιτευτική περίοδο. Με την σημερινή εμπειρία και με την απαραίτητη πολιτική βούληση μπορεί να βρεθούν οι νομικές και τεχνικές λύσεις που απαιτούνται για την δημιουργία ελεύθερων δημόσιων κοινόχρηστων χώρων στη ζώνη της παραλίας και μάλιστα χωρίς μεγάλη οικονομική επιβάρυνση για το δημόσιο ταμείο. Στον παράκτιο χώρο, με την ιδιαιτερότητα προβλημάτων έγγειας ιδιοκτησίας, είναι ανάγκη να υπάρξει ένας ιδιαίτερος μηχανισμός για την επίλυσή τους, δηλαδή κάτι αντίστοιχο με το γαλλικό Conservatoire du littoral, προσαρμοσμένο στα ελληνικά δεδομένα, που θα βοηθήσει στην τεκμηριωμένη χάραξη χωροταξικής πολιτικής για τις ακτές και θα διαθέτει τα μέσα για την υλοποίησή της. Υπάρχει επίσης η ανάγκη επείγουσας ενσωμάτωσης/προσαρμογής/κωδικοποίησης μιας νομοθεσίας σχετικής με τον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό, ώστε να συντονιστούν οι δράσεις και τα προγράμματα όλων των εμπλεκομένων. Ο ολοκληρωμένος χωροταξικός σχεδιασμός των ακτών και των θαλασσών στην Ελλάδα αποτελεί ένα σύνθετο ζήτημα και ένα δύσκολο έργο που χρειάζεται μια συστηματική ενασχόληση και παρακολούθηση. Σε μια χώρα δεκαπέντε χιλιάδων χιλιομέτρων ακτογραμμής, θα πρέπει να ακολουθηθεί μια στρατηγική που να είναι σύμφωνη και θα χρησιμοποιεί ενεργά τις ευνοϊκές διατάξεις από τις διεθνείς συμβάσεις και τις κατευθύνσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ώστε να γίνει δυνατή -με σαφείς όμως όρους και όρια- η προστασία και ανάπτυξη ενός πολύτιμου φυσικού πόρου με τεράστια περιβαλλοντική και κοινωνικο-οικονομική σημασία. Βιβλιογραφία Arnold C. (2008), Mediterranean Islands, London: Survival Books Γουργιώτης Λ. (2005), Προς μία ευρωπαϊκή πολιτική για τις παράκτιες ζώνες: Η περίπτωση της Ελλάδας, στο Τσάλτας Γ (επιμ), Αειφορία και περιβάλλον: Ο νησιωτικός χώρος στον 21 ο αιώνα, Αθήνα: Εκδόσεις Ι. Σιδέρης, σ Γιαγκάκης Γ. (1992), Το νομικό καθεστώς των βραχονησίδων και των βράχων των ελληνικών θαλασσών, έκδοση του ιδίου DATAR (2004), Construire ensemble un développement équilibré du littoral, Rapport sous la direction de Christine Bouyer, Paris: La Documentation Française 13

14 ΕΕΑΕ (1977) Χάρτης της Ελλάδας με οριοθέτηση της αιγιαλίτιδας ζώνης (Συντάκτης Μιχάλης Δωρής αρχιτέκτων). Αθήνα :ΕΕΑΕ ΕΚΘΕ-ΓΓΕΤ (1996), Εθνική ερευνητική πολιτική στις θαλάσσιες επιστήμες, πρακτικά διημερίδας, Γλυφάδα 23/ , Αθήνα: ΕΚΘΕ-ΓΓΕΤ Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1999), Προς μία ολοκληρωμένη ευρωπαϊκή στρατηγική διαχείρισης των παράκτιων ζωνών: Γενικές αρχές και επιλογές πολιτικής, ΓΔ 11 και 16 Λουξεμβούργο Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2000α), Πρόταση Σύστασης σχετικά με την εφαρμογή στην Ευρώπη της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών, Βρυξέλλες: COM2000/545 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2000β), Ανακοίνωση της Επιτροπής για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών. Μια στρατηγική για την Ευρώπη, Βρυξέλλες: COM 2000/547 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2005), Πρόταση οδηγίας-πλαισίου με στόχο την καλή κατάσταση του θαλάσσιου περιβάλλοντος, Βρυξέλλες: COM 2005/504 και 505 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2006), Πράσινη Βίβλος: Προς μία μελλοντική θαλάσσια πολιτική για την Ένωση: ένα ευρωπαϊκό όραμα για τους ωκεανούς και τις θάλασσες, Βρυξέλλες: COM2006/275 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2007α), Ανακοίνωση της Επιτροπής. Έκθεση αξιολόγησης της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών στην Ευρώπη, Βρυξέλλες: COM 200/308 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2007β), Ανακοίνωση της Επιτροπής: Μια Ολοκληρωμένη Θαλάσσια Πολιτική για την Ευρωπαϊκή Ένωση, Βρυξέλλες: COM 2007/575 και SEC2007/1278 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2008), Ανακοίνωση της Επιτροπής: Ένας οδικός χάρτης για το θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό: επίτευξη κοινών αρχών στην ΕΕ, Βρυξέλλες: COM 2008/791 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2009), Έκθεση προόδου επί της Ολοκληρωμένης Θαλάσσιας Πολιτικής ΟΘΠ, Βρυξέλλες: COM 2009/540 Ευρωπαϊκή Ένωση - Συμβούλιο (2002), Σύσταση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την εφαρμογή στην Ευρώπη της Ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών, Βρυξέλλες: Επίσημη εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων 2002/413 ΕΚ, L148/ Ευρωπαϊκή Ένωση - Συμβούλιο (2008), Οδηγία 2008/56ΕΚ περί πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής για το θαλάσσιο περιβάλλον, Βρυξέλλες: Επίσημη εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων L164/ Καρυώτης Θ (2010), Το Αιγαίο Πέλαγος και η Ευρωπαϊκή Ένωση, άρθρο στο περιοδικό Επίκαιρα ( ). Διαθέσιμο στο Μπεριάτος Η. (2003), Ο ελληνικός νησιωτικός χώρος: Δομικά χαρακτηριστικά και προβλήματα, 7οΣυνέδριο της ΧΕΕΕ Νησιωτική Χαρτογραφία, Οκτωβρίου 2002, Μυτιλήνη ΟΚΕ (2001), Γνώμη της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις» Νο , Αθήνα: ΟΚΕ PNUE-ΡΑΜ (2001), Le plan d action pour la Méditerranée, Athènes: PAM UNEP/MAP/PAP-RAC (2001), Coastal Area Management Programme CAMP: Strategic Framework for the Future Priority Actions Programme RAC Split, May Διαθέσιμο στο: UNEP/MAP/PAP-RAC (2010), Protocol on ICZM in the Mediterranean. Διαθέσιμο στο 14

15 UNEP/MAP/Blue Plan (2005), Report on Environment and Development in the Mediterranean RED ΥΠΕΧΩΔΕ (2009), Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης - ΕΠΧΣΑΑ για τον παράκτιο χώρο και τα νησιά (Σχέδιο ΚΥΑ), Αθήνα: ΥΠΕΧΩΔΕ ΦEK 33Α (Ν 1337/1983), άρθρα 23 και 24: Προστασία ακτών/ Δρόμοι προς τις ακτές ΦΕΚ 95/1984 (ΠΔ 236/1984), Περιφράξεις παραλιακών γηπέδων ΦΕΚ 285Α/2001 (Ν.971/2001), Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις (ο οποίος αντικατέστησε τον Α.Ν 2344/1940 περί αιγιαλού και παραλίας) ΦΕΚ101Α/ (Ν.786/78), Περί Κυρώσεως της Συμφωνίας.. «περί της οριοθετήσεως των ζωνών της υφαλοκρηπίδος των ανηκουσών εις έκαστον των δύο κρατών» ΦΕΚ 85Α/ (Ν.1267/1982), Για τη κύρωση της Συμφωνίας συνεργασίας «για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος του Ιονίου Πελάγους και των παράκτιων ζωνών του» 1 H συνολική αλλαγή (global change) αναφέρεται όχι μόνον στην κλιματική αλλαγή (climate change) και τις συνέπειές της (π.χ. άνοδος της στάθμης της θάλασσας) αλλά και στις άλλες μείζονος σημασίας μεταβολές που παρατηρούνται τελευταία στον πλανήτη μας και έχουν χαρακτηριστεί ως κρίσιμα περιβαλλοντικά προβλήματα όπως: η απώλεια της βιοποικιλότητας, η αποψίλωση των δασών, η ερημοποίηση, η έλλειψη του νερού, η μείωση του ατμοσφαιρικού όζοντος κλπ. 2 Εάν υπολογίσουμε την καταγραφή όλων των τμημάτων εδάφους πάνω από τη θάλασσα ακόμα και εκείνων που σκεπάζονται περιοδικά από το νερό τότε ο αριθμός αυτός ανέρχεται περίπου στις (Γιαγκάκης 1992). Σημειωτέον ότι η Υδρογραφική υπηρεσία έχει αναλάβει μια συστηματική αναγνώριση όλων των ελληνικών νησιών και βραχονησίδων. 3 Σημειωτέον ότι εκτός από τα προγράμματα των περιφερειακών κέντρων υπάρχουν δυο βασικά προγράμματα: το MED-POL για τον έλεγχο της θαλάσσιας ρύπανσης (που εδρεύει στη συντονιστική μονάδα στην Αθήνα) και το πρόγραμμα προστασίας των ιστορικών τόπων της Μεσογείου (με έδρα την Μασσαλία). 4 Οδηγία 2008/56/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Ιουνίου 2008, περί πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής για το θαλάσσιο περιβάλλον (Επίσημη Εφημερίδα ΕΚ αριθ. L 164 της 25/06/2008 σ ). 5 Βλέπε σχετικά στον ιστότοπο της Διάσκεψης 6 Χαρακτηριστικά είναι τα δημοσιεύματα της εποχής στα οποία εμφανίζονται σοβαρές διαφωνίες από όλες τις παρατάξεις, συμπεριλαμβανομένης και της κυβερνητικής η οποία με την απειλή της καταψήφισης άσκησε πιέσεις στον αρμόδιο υπουργό και τελικά επέβαλλε να γίνουν δεκτές αρκετές προτάσεις οι οποίες αφορούσαν μεγαλύτερη αυστηροποίηση με στόχο την αποφυγή καταπατήσεων και την παραχώρηση βραχονησίδων σε ιδιώτες η οποία όμως τελικά δεν απεφεύχθη (βλέπε μεταξύ άλλων Το Βήμα και Ελευθεροτυπία ). 7 Αξίζει να σημειωθεί ότι πέντε χρόνια μετά τον νόμο του 2971/2001 γίνεται απόπειρα σύνταξης νέου νομοσχέδιου για τον αιγιαλό και την παραλία, που εντάσσεται στη γενικότερη τάση της εποχής για παροχή διευκολύνσεων στον ιδιωτικό τομέα για επενδύσεις και νομιμοποίηση κτισμάτων στις ακτές, σε βάρος του κοινωνικού συμφέροντος. Για το λόγο αυτό, οι σχετικοί επιστημονικοί και κοινωνικοί φορείς διατύπωσαν έντονες επικρίσεις και διαμαρτυρίες, απόλυτα τεκμηριωμένες. Παρά τις εκσυγχρονιστικές διατάξεις, όπως η χρήση της νέας τεχνολογίας χαρτογράφησης στην χάραξη και οριοθέτηση του αιγιαλού ή τα αυστηρά πρόστιμα, το νέο νομοσχέδιο δεν προβλέπει τις αναγκαίες διοικητικές δομές και μηχανισμούς, ανθρώπινο δυναμικό και την απαραίτητη χρηματοδότηση. Αλλά το μεγαλύτερο πρόβλημα του νομοσχεδίου αυτού είναι ότι καταργεί στην ουσία την παραλία, αφού ο καθορισμός της ζώνης της παραλίας πρέπει να γίνεται μόνον όταν «διαπιστώνεται η ανάγκη εξυπηρετήσεως της επικοινωνίας ξηράς και θάλασσας». Με άλλα λόγια, αποσυνδέεται η χάραξη του αιγιαλού από εκείνη της παραλίας όταν για λόγους προφανείς η διαδικασία αυτή πρέπει να είναι κοινή και για τις δύο αυτές ζωτικές εδαφικές λωρίδες. 8 Μόνον ένα 12% του συνόλου των ελληνικών ακτών διαθέτει θεσμοθετημένη χάραξη αιγιαλού και παραλίας αλλά και αυτό το ποσοστό δεν πληροί τις προϋποθέσεις που θέτει η νομοθεσία και οι κανόνες της επιστήμης και της τεχνικής. 9 Είναι χαρακτηριστικό ότι σε άλλες χώρες με μικρότερες πιέσεις (όπως π.χ. η Δανία) αλλά και σε μεσογειακές (όπως η Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία), ισχύουν αυστηρότερες διατάξεις για τη δόμηση στις ακτές (αποστάσεις, χρήσεις κλπ). 15