ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ Η ΕΝΑΛΛΑΚΤΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Κάτια Λαζαρίδη Πρόεδρος ΔΣ ΕΟΑΝ Αναπλ. Καθηγήτρια, Χαροκόπειο Πανεπιστήμιο Εισήγηση στην Ημερίδα της Π.Ε.Δ. Κεντρικής Μακεδονίας: Ανακύκλωση συσκευασιών στην Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας: Προκλήσεις και Προοπτικές Θεσσαλονίκη, 25/2/2012 1. Προοίμιο Η σύγχρονη περιβαλλοντική θεώρηση στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων, όπως εκφράζεται και στη νέα Οδηγία Πλαίσιο για τα απόβλητα (2008/98/ΕΕ) εστιάζει στην προστασία του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας αλλά και στην εξοικονόμηση των φυσικών πόρων. Οι βασικοί άξονες της πολιτικής διαχείρισης των αποβλήτων έχουν διαμορφωθεί από το κοινοτικό κεκτημένο, το οποίο συνοψίζεται και στην πρόσφατη Οδηγία Πλαίσιο. Εκεί οριοθετούνται οι κατευθυντήριες γραμμές και προσδιορίζονται ιεραρχικά οι γενικές αρχές διαχείρισης των αποβλήτων που συνίσταται στα εξής: 1. πρόληψη δημιουργίας 2. (προετοιμασία για) επαναχρησιμοποίηση 3. ανακύκλωση (ανάκτηση υλικών) συμπεριλαμβανομένης της κομποστοποίησης 4. ανάκτηση ενέργειας 5. ασφαλής τελική διάθεση των εναπομείναντων αποβλήτων. Οι αρχές και κατευθύνσεις της πολιτικής διαχείρισης των στερεών αποβλήτων αποκρυσταλλώνονται με την υιοθέτηση σχετικών κανονιστικών διατάξεων, όπου η κοινοτική και εθνική έννομη τάξη υιοθετούν ρυθμίσεις για μια ενιαία και συνολική πολιτική διαχείρισης των αποβλήτων ανεξάρτητα από το είδος, καθορίζοντας και τους βασικούς άξονες για την εφαρμογή της, όπως η μείωση της παραγωγής αποβλήτων, η επαναχρησιμοποίηση, η ανακύκλωση και η ανάκτηση ενέργειας. Τη δεκαετία του 1990 αναπτύχθηκε στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο μια σειρά Οδηγιών για διάφορα ρεύματα αποβλήτων (συσκευασιών, ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού, μπαταριών και συσσωρευτών, οχημάτων τέλους κύκλου ζωής) που εισήγαγε την πολιτική της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, η οποία χρησιμοποιεί οικονομικά κίνητρα ώστε να 1
ενθαρρύνει τους παραγωγούς να σχεδιάσουν πιο φιλικά προς το περιβάλλον προϊόντα, καθιστώντας τους υπεύθυνους για το κόστος της διαχείρισης των προϊόντων τους στο τέλος του κύκλου ζωής τους, όταν δηλ. τα προϊόντα αυτά καταστούν απόβλητα. 2. Εθνικό θεσμικό πλαίσιο Εναλλακτικής Διαχείρισης Στην Ελλάδα, οι Οδηγίες αυτές ενσωματώθηκαν στο πλαίσιο της «Εναλλακτικής Διαχείρισης», η οποία εκφράζει ουσιαστικά τις πολιτικές και τις αρχές της «Διευρυμένης Ευθύνης του Παραγωγού». Το θεσμικό πλαίσιο της εναλλακτικής διαχείρισης στηρίζεται στο νόμο 2939/2001 (ΦΕΚ 179 Α) «Συσκευασίες και εναλλακτική διαχείριση των συσκευασιών και άλλων προϊόντων - ίδρυση Εθνικού Οργανισμού Εναλλακτικής Διαχείρισης Συσκευασιών και Άλλων Προϊόντων (ΕΟΕΔΣΑΠ)», όπως τροποποιήθηκε και ισχύει με το ν.3854/2010 (ΦΕΚ 94 Α). Σκοπός του Νόμου είναι η κατά προτεραιότητα πρόληψη δημιουργίας στερεών αποβλήτων (για όσα ρεύματα αποβλήτων υπάγονται σε αυτόν), η επαναχρησιμοποίηση τους, η ανακύκλωσή τους, η ανάκτηση της ενέργειας καθώς η χωρίς προβλήματα τελική διάθεση τους. Παράλληλα επιδιώκεται η βελτίωση των περιβαλλοντικών επιδόσεων όλων των φορέων που συμμετέχουν στον κύκλο ζωής των προϊόντων, παραγωγών διανομέων, καταναλωτών, διαχειριστών αποβλήτων, ΟΤΑ, πολιτείας. Η Ελλάδα συμπεριέλαβε στο θεσμικό πλαίσιο της Εναλλακτικής Διαχείρισης και μια σειρά ρευμάτων αποβλήτων, για τα οποία υπάρχουν σαφείς ποσοτικοί στόχοι ανακύκλωσης και αξιοποίησης στην Ευρωπαϊκή νομοθεσία, όχι όμως απαραίτητα στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού (π.χ. μεταχειρισμένα ελαστικά οχημάτων, απόβλητα λιπαντικών ελαίων, απόβλητα εκσκαφών, κατεδαφίσεων και κατασκευών ΑΕΚΚ). Έτσι, μέχρι σήμερα, εκτός από τις συσκευασίες και τα απόβλητα συσκευασίας (Ν. 2939/2001), έχουν εκδοθεί Προεδρικά Διατάγματα (ΠΔ) και Κοινές Υπουργικές Αποφάσεις (ΚΥΑ) σχετικά με τους όρους και τις προϋποθέσεις της εναλλακτικής διαχείρισής, για τα εξής υλικά: Οχήματα στο τέλος κύκλου ζωής ΟΤΚΖ, (ΠΔ 116/2004, ΦΕΚ 81Α/5.3.04). Απόβλητα Ηλεκτρικού και Ηλεκτρονικού Εξοπλισμού ΑΗΗΕ, (ΠΔ 117/2004, ΦΕΚ 82Α/5.3.04). Απόβλητα λιπαντικών ελαίων ΑΛΕ, (ΠΔ 82/2004, ΦΕΚ 64Α/2.3.04). Απόβλητα ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών (ΠΔ 115/2004, ΦΕΚ 80Α/5.3.04 το οποίο αντικαταστάθηκε από την ΚΥΑ 41624/2057/Ε103/28-09-2010, ΦΕΚ 1625 Β). Χρησιμοποιημένα ελαστικά οχημάτων (ΠΔ 109/2004, ΦΕΚ 75Α/5.3.04). Απόβλητα Εκσκαφών Κατασκευών και Κατεδαφίσεων ΑΕΚΚ, (ΚΥΑ 36259/1757/Ε103/23-08-2010, ΦΕΚ 1312 Β/24-08-2010). Ένα βασικό στοιχείο του νόμου είναι η συμμετοχή των τελικών χρηστών και καταναλωτών στην αλυσίδα διαχείρισης των αποβλήτων. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό γιατί η ανακύκλωση και η ανάκτηση υλικών συνεπάγεται το διαχωρισμό των αποβλήτων στην πηγή. Αυτό τους καθιστά περισσότερο υπεύθυνους στους τρόπους μείωσης της παραγωγής αποβλήτων, ώστε να επανεισαχθούν τα ανακτώμενα υλικά στον κύκλο παραγωγής. Βεβαίως αυτό προϋποθέτει κατάλληλη και ευρεία πληροφόρηση από τους οικονομικούς παράγοντες και τις δημόσιες υπηρεσίες. 2
Όλοι οι διαχειριστές (παραγωγοί, εισαγωγείς) είναι υποχρεωμένοι είτε να οργανώσουν είτε να συμμετέχουν σε Συστήματα εναλλακτικής διαχείρισης. Τα συστήματα, τα οποία μπορεί να είναι ατομικά ή συλλογικά, αξιολογούνται, εγκρίνονται και ελέγχονται από τον ΕΟΑΝ. Τα Συστήματα αυτά αποβλέπουν στην αξιοποίηση, συμπεριλαμβανομένης της ανακύκλωσης, των συλλεγομένων αποβλήτων με τη χρησιμοποίηση καθαρών τεχνολογιών. Η συμμετοχή στα συστήματα συλλογικής εναλλακτικής διαχείρισης συνοδεύεται από την καταβολή στο σύστημα εκ μέρους του ενδιαφερόμενου διαχειριστή και χρηματικής εισφοράς. Το ύψος της εισφοράς αυτής καθορίζεται στη σύμβαση προσχώρησής τους στο σύστημα και απαλλάσσει τους συμβαλλόμενους διαχειριστές από την ευθύνη εκπλήρωσης των υποχρεώσεών τους. Η έγκριση των συστημάτων από τον ΕΟΑΝ, ισχύει για έξι (6) χρόνια και μπορεί να ανανεώνεται με τροποποίηση ή αναθεώρηση της προβλεπόμενης μελέτης σύμφωνα με τα τότε ισχύοντα νέα δεδομένα. Οι διαχειριστές των συσκευασιών και άλλων προϊόντων, είναι υποχρεωμένοι να καταρτίσουν λεπτομερή έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του συστήματος ατομικής ή συλλογικής εναλλακτικής διαχείρισης και να την υποβάλλουν στον ΕΟΑΝ στην αρχή κάθε έτους. Λόγω της σημασίας του έννομου αγαθού «περιβάλλον» και με βασικό στόχο την υλοποίηση της αρχής της πρόληψης για την διαχείριση των αποβλήτων προβλέπεται ένα πλέγμα κυρώσεων ποινικών, αστικών και διοικητικών κατά των παραβατών των διατάξεων του νόμου. Βασικές επίσης ρυθμίσεις του νόμου 2939/01 είναι οι αναφερόμενες στην παροχή οικονομικών κινήτρων προκειμένου να ενθαρρυνθούν οι διαχειριστές των συσκευασιών/άλλων προϊόντων στην αποτελεσματική εφαρμογή του νόμου και στην επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων του. 3. Ελληνικός Οργανισμός Ανακύκλωσης (Ε.Ο.Αν.) Ο ΕΟΑΝ, ο οποίος υπάγεται στην εποπτεία και τον έλεγχο του Υ.Π.Ε.Κ.Α., είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ) με πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και δεν έχει κερδοσκοπικό χαρακτήρα. Βασικός σκοπός του είναι να σχεδιάζει και εφαρμόζει την πολιτική για την εναλλακτική διαχείριση των συσκευασιών και των άλλων προϊόντων. Ο ΕΟΑΝ δεν χρηματοδοτείται και συνεπώς δεν επιβαρύνει τον κρατικό προϋπολογισμό. Αντίθετα, καθώς ο ΕΟΑΝ στελεχώνεται με αποσπάσεις προσωπικού από τον ευρύτερο Δημόσιο Τομέα, για το οποίου καλύπτει ο ίδιος το μισθολογικό κόστος, ελαφρύνει τον κρατικό προϋπολογισμό. Οι πόροι του προέρχονται από τα Συστήματα εναλλακτικής διαχείρισης, που διαθέτουν στον ΕΟΑΝ το 2% των εισφορών που συλλέγουν. 4. Υφιστάμενη κατάσταση: Συστήματα Εναλλακτικής Διαχείρισης Σήμερα στην Ελλάδα υπάρχουν εγκεκριμένα Συστήματα Εναλλακτικής Διαχείρισης που καλύπτουν τις ακόλουθες κατηγορίες προϊόντων: τις συσκευασίες, τις φορητές στήλες 3
(μπαταρίες), τα Απόβλητα Ηλεκτρικού και Ηλεκτρονικού Εξοπλισμού (ΑΗΗΕ), τα μεταχειρισμένα ελαστικά, τα απόβλητα λιπαντικών ελαίων, τα Οχήματα Τέλους Κύκλου Ζωής (αυτοκίνητα) και τα Απόβλητα των Εκσκαφών, Κατασκευών και Κατεδαφίσεων. Πρέπει να σημειωθεί ότι ο ΕΟΕΔΣΑΠ εξετάζει κατά προτεραιότητα όλους τους πλήρεις φακέλους νέων συστημάτων ΑΕΚΚ που κατατίθενται, έτσι ώστε να επιτευχθεί το ταχύτερο δυνατόν η κάλυψη όλης της χώρας από συστήματα εναλλακτικής διαχείρισης ΑΕΚΚ. Επιπλέον, αναπτύσσει στενή συνεργασία με όλους τους αρμόδιους φορείς και τις υπηρεσίες του ΥΠΕΚΑ για την καλύτερη δυνατή εφαρμογή των διατάξεων του θεσμικού πλαισίου για τα ΑΕΚΚ και την αντιμετώπιση τυχόν δυσχερειών κατά τα πρώτα στάδια ανάπτυξης της εναλλακτικής διαχείρισης των ΑΕΚΚ. 5. Γενική αποτίμηση της υφιστάμενης κατάστασης Συνολικά διαπιστώνεται ότι με την εφαρμογή του Ν.2939/2001 πραγματοποιήθηκε πολύ σημαντική πρόοδος στον τομέα της ανάπτυξης υποδομών για την ανακύκλωση των συσκευασιών και των άλλων προϊόντων που υπάγονται στο θεσμικό πλαίσιο της εναλλακτικής διαχείρισης. Στο πλαίσιο αυτό, σε συνεργασία με τα εγκεκριμένα συστήματα εναλλακτικής διαχείρισης δημιουργήθηκαν και τέθηκαν σε λειτουργία σειρά εγκαταστάσεων επεξεργασίας- ανακύκλωσης αποβλήτων. Συγκεκριμένα το 2010 ήταν σε λειτουργία: - 27 Κέντρα Διαλογής Υλικών (ΚΔΑΥ), για απόβλητα συσκευασιών - 7 Εγκαταστάσεις επεξεργασίας Αποβλήτων Ηλεκτρικού και Ηλεκτρονικού Εξοπλισμού (ΑΗΗΕ) - 81 εγκαταστάσεις επεξεργασίας οχημάτων τέλους κύκλου ζωής και 18 σημεία συλλογής. - 7 εγκαταστάσεις ανακύκλωσης συσσωρευτών μολύβδου οξέως - 7 μονάδες αναγέννησης αποβλήτων λιπαντικών ελαίων - 6 μονάδες μηχανικής επεξεργασίας (κοκκοποίησης), 1 ενεργειακής αξιοποίησης και 1 τεμαχισμού χρησιμοποιημένων ελαστικών οχημάτων. Τα αποτελέσματα αυτής της προσπάθειας είναι και η δημιουργία στον τομέα της εναλλακτικής διαχείρισης σημαντικού αριθμού νέων θέσεων εργασίας και η προσέλκυση επενδύσεων, με πολύ μεγάλη συνεισφορά τόσο στην προστασία του περιβάλλοντος όσο και στην οικονομία από την καλύτερη αξιοποίηση των αποβλήτων ως δευτερογενών φυσικών πόρων. 6. Προβλήματα και Προτάσεις για την εφαρμογή του θεσμικού πλαισίου της εναλλακτικής διαχείρισης τη λειτουργία των εγκεκριμένων συστημάτων. Ο κύριος στόχος του ΕΟΑΝ για την εναλλακτική διαχείριση είναι η διασφάλιση της επίτευξης των εθνικών στόχων με το ελάχιστο δυνατό κόστος για τους υπόχρεους διαχειριστές και τελικά τον καταναλωτή για όλα τα υλικά που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εναλλακτικής διαχείρισης, καθώς και η μέγιστη δυνατή προώθηση της πρόληψης, της επαναχρησιμοποίησης και της ανακύκλωσης στην Ελλάδα, για όλα τα ρεύματα αποβλήτων. Τα κυριότερα προβλήματα, αλλά και οι σχετικές προτάσεις στον άξονα αυτό είναι τα ακόλουθα: Ι. Προβλήματα 4
- Έλλειψη της απαραίτητης στελέχωσης καθώς και της αναγκαίας υποδομής του ΕΟΑΝ, κυρίως λόγω της απαγόρευσης προσλήψεων σε όλο το δημόσιο τομέα. - Δυσχέρεια στην εφαρμογή των επιχειρησιακών σχεδίων εκ μέρους των συστημάτων, που επιδεινώνεται από την τρέχουσα οικονομική συγκυρία. - Εισφοροδιαφυγή από τη μη συμμετοχή μέρους των υπόχρεων διαχειριστών (παραγωγών και εισαγωγέων), η οποία έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των εσόδων των συστημάτων και κατά συνέπεια (α) τον περιορισμό των δυνατοτήτων ανάπτυξης της ανακύκλωσης, και (β) τη μεγαλύτερη επιβάρυνση των υπόχρεων διαχειριστών που συμμετέχουν, για την κάλυψη των εθνικών στόχων ανακύκλωσης. - Έλλειψη, σε κάποιες περιπτώσεις, αποτελεσματικής συνεργασίας συστημάτων και ΟΤΑ. - Ανεπάρκεια υποδομών ανακύκλωσης, ειδικά σε ορισμένες περιοχές της χώρας. - Περιορισμένη διάθεση των ενδιάμεσων ή/και τελικών προϊόντων που προέρχονται από την επεξεργασία ορισμένων αποβλήτων εναλλακτικής διαχείρισης. - Έλλειψη καλής πληροφόρησης και ενημέρωσης των πολιτών για την ανακύκλωση. ΙΙ. Προτάσεις και προοπτικές - Στελέχωση του προσωπικού του ΕΟΑΝ με 10-15 άτομα με απόσπαση ή μεταφορά από τον ευρύτερο Δημόσιο Τομέα, μετά από αξιολόγηση από τον ΕΟΑΝ. Η διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη. - Επικαιροποίηση όλων των επιχειρησιακών σχεδίων των Συστημάτων, με καλή τεκμηρίωση των αναφερόμενων σε αυτά στοιχείων, πριν την ανανέωση της έγκρισής τους από τον ΕΟΑΝ. - Ανάπτυξη ενός αξιόπιστου συστήματος μέτρησης των ποσοτήτων ανακυκλούμενων υλικών. Στο πλαίσιο αυτό, ο ΕΟΑΝ έχει ήδη αναθέσει σε ελεγκτικούς οίκους εγνωσμένου κύρους τον οικονομικό και διαχειριστικό έλεγχο των δύο συλλογικών συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης συσκευασιών. Οι έλεγχοι αυτοί θα επεκταθούν σε όλα τα συστήματα, ώστε η ανακύκλωση να αναπτυχθεί στη βάση καλής τεκμηρίωσης των στοιχείων και μέσα σε ένα υγιές οικονομικό περιβάλλον, χωρίς στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό. - Εισφοροδιαφυγή: αν και το ποσοστό των μη συμμετέχοντων διαχειριστών είναι πλέον σχετικά χαμηλό, αποτελεί προτεραιότητα για τον ΕΟΑΝ ο περεταίρω περιορισμός του, με αποτελεσματικούς ελέγχους και την επιβολή αυστηρών κυρώσεων, όπου απαιτείται. - Βελτίωση, εξειδίκευση και υποστήριξη εφαρμογής του θεσμικού πλαισίου για τα ΑΕΚΚ. - Συνεργασία του ΥΠΕΚΑ με αρμόδιους φορείς για την προώθηση της χρήσης των υλικών που προέρχονται από ανακύκλωση. - Επέκταση της ανακύκλωσης ή/και της εναλλακτικής διαχείρισης σε νέα ρεύματα αποβλήτων (ξύλο, έντυπο υλικό, συσκευασίες γεωργικών φαρμάκων, βρώσιμα έλαια, ληγμένα φάρμακα, βιοαπόβλητα κ.λ.π.). - Ανάληψη πρωτοβουλίας από το ΥΠΕΚΑ με σκοπό την ενεργοποίηση των ΟΤΑ στα θέματα της εναλλακτικής διαχείρισης καθώς και στη συνεργασία με τα συστήματα. Η άμεση εφαρμογή ορθολογικού συστήματος χρέωσης στους ΧΥΤΑ, σύμφωνα με την πρόβλεψη του ν.3854/2010 συνεισφέρει σημαντικά προς αυτή την κατεύθυνση, όπως και ο προβλεπόμενος στο ν. 4042/2012 φόρος υγειονομικής ταφής. 5
7. Αντί επιλόγου Την οικονομική κρίση και την ανακύκλωση συνδέει η ανάπτυξη. Καμία κρίση δεν πρέπει να καθυστερήσει τις προσπάθειες για την προώθηση της ανακύκλωσης. Ο κλάδος της ανακύκλωσης έχει μεγάλο ρυθμό ανάπτυξης και κύκλου εργασιών. Είναι εντάσεως εργασίας και εξασφαλίζει πολύτιμες θέσεις εργασίας, όλων των βαθμών ειδίκευσης, ενώ παρέχει όλο και μεγαλύτερη υποκατάσταση των πρώτων υλών για τη βιομηχανία, εξοικονομώντας φυσικούς πόρους και χρήματα. Η ανακύκλωση για τη χώρα μας αποτελεί επιτακτική ανάγκη, μεταξύ των άλλων, και λόγω έλλειψης πρώτων υλών, ενώ παρέχει ευκαιρίες επενδύσεων και ανάπτυξης που διασφαλίζουν ταυτόχρονα θέσεις εργασίας και την προστασία του περιβάλλοντος. Η προστασία του περιβάλλοντος είναι υπόθεση όλων μας, η δε επιτυχία της εξαρτάται από τη σωστή οργάνωση και εφαρμογή των νομοθετικών ρυθμίσεων καθώς και τη συμμετοχή των πολιτών που αποτελούν και τον κινητήριο μοχλό για την προώθηση της ανακύκλωσης. 6