OIKONOMIKO EΛTIO TPIMHNIAIA EK OΣH THΣ ΕΚΕΜΒΡΙΟΣ 2005 TEYXOΣ 96 Η ΕΠΑΝΙ ΡΥΣΗ ΤOY KΡΑΤOYΣ: ΠΟΙΟΣ ΦΟΒΑΤΑΙ ΤΟΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟ;... σελ 3 Η ΕΛΛΕΙΨΗ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ ΣΤΗΝ ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗ: ΠΡΟΣ ΤΙ Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ;... σελ 13 H ΠΡOΣΤΑΣΙΑ ΤΗΣ ΑΠΑΣΧOΛΗΣΗΣ: O ΡOMOΣ ΠΡOΣ ΤΗΝ ΑΝΕΡΓΙΑ ΕΙΝΑΙ ΣΤΡΩΜΕΝOΣ ΜΕ ΚΑΛΕΣ ΠΡOΘΕΣΕΙΣ... σελ 29 ΒΑΣΙΚΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΜΕΓΕΘΗ... σελ 45
OIKONOMIKO EΛTIO ΕΚΕΜΒΡΙΟΣ 2005 TEYXOΣ 96 Tο Oικονοµικό ελτίο, πέραν του πληροφοριακού χαρακτήρος του, αποβλέπει στη συµβολή της Alpha Bank σε επίκαιρους οικονοµικούς προβλη- µατισµούς. Tα κείµενά του συντάσσονται κατά κανόνα από τα στελέχη της ιευθύνσεως Oικονοµικών Mελετών της Tραπέζης. Eπιτρέπεται η αναδηµοσίευση µε την παράκληση να αναφέρεται η πηγή και να στέλνονται στον εκδότη τα σχετικά δηµοσιεύµατα. Tριµηνιαία Έκδοση της Alpha Bank A.E. Yπεύθυνος σύµφωνα µε το Nόµο: M. E. Mασουράκης Σταδίου 40, 102 52 AΘHNAI Eπιµέλεια / Παραγωγή: metadesign for good 2 OIKONOMIKO E TIO
π ƒà OY Kƒ OY : OIO ºOBATAI TON ø π ªO; Εισαγωγή H «επανίδρυση του κράτους» έχει στόχο τη δηµιουργία ενός νέου κράτους που θα λειτουργεί πιο αποτελεσµατικά, θα συµβάλει ουσιαστικά στην ανάπτυξη της οικονοµίας και της κοινωνίας και ταυτόχρονα θα κοστίζει λιγότερο. Η ανάγκη για επανίδρυση του κράτους στις χώρες του αναπτυγµένου κόσµου έγινε εξαιρετικά έντονη από τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Η πρόοδος στην τεχνολογία, ιδιαίτερα στους τοµείς της πληροφορικής και των τηλεπικοινωνιών, την ενοποίηση των παγκόσµιων αγορών και την απελευθέρωση της κίνησης κεφαλαίων, επέβαλε νέες συνθήκες ανταγωνισµού µεταξύ των χωρών, των επιχειρήσεων και των ατόµων. Τότε δηµοσιεύτηκε και το βιβλίο των David Osborne & Ted Gaebler (1993), µε τον οµώνυµο τίτλο Reinventing the Government, που απετέλεσε τη «Βίβλο» για τις διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις στο δηµόσιο τοµέα που αναλήφθηκαν από πολλές κυβερνήσεις τα τελευταία δέκα χρόνια. Στο βιβλίο αυτό προσδιορίζονται οι βασικές αρχές λειτουργίας του δηµόσιου τοµέα που ερµηνεύουν την κακοδαιµονία της δηµόσιας διοίκησης. Κυρίαρχα στοιχεία ήταν η διόγκωση της γραφειοκρατίας και της διαφθοράς, η µειωµένη παραγωγικότητα και η αναπόφευκτη εκρηκτική αύξηση του κόστους των δηµοσίων υπηρεσιών για την οικονοµία. Αυτά τα χαρακτηριστικά θεωρήθηκαν η κύρια αιτία της αντιοικονοµικής, και αντικοινωνικής σε µεγάλο βαθµό, λειτουργίας των δηµόσιων υπηρεσιών σε πολλές χώρες σε ολόκληρη τη µεταπολεµική περίοδο. Προτείνεται, εποµένως, η εκ βάθρων αλλαγή των βασικών αρχών του συστήµατος µε την «επανίδρυση του κράτους» και τη θεµελίωσή του σε νέες αρχές, που συµβάλλουν στην αποτελεσµατικότητα και την αποδοτικότητα των δραστηριοτήτων του. Έτσι, η «επανίδρυση του κράτους» ορίστηκε ως η έναρξη µιας διαδικασίας για τη θεµελίωσή του εξ αρχής σε νέες βασικές αρχές, µε στόχο τη δηµιουργία ενός νέου κράτους που θα λειτουργεί πιο αποτελεσµατικά, θα συµβάλει ουσιαστικά στην ανάπτυξη της οικονοµίας και της κοινωνίας και ταυτόχρονα θα κοστίζει λιγότερο. IA PAMMA 1. È ÚÔÓÈÎ ÂÍ ÏÈÍË ÙÔ Â ÎÙË È ÊıÔÚ ÛÙËÓ ÏÏ ÛÂ Û ÁÎÚÈÛË Ì ÙÔ Ì ÛÔ Â ÎÙË ÛÙËÓ -25 Î È ÙÈ µ ÏÎ ÓÈÎ ÃÒÚ 7,50 7,00 6,50 6,00 5,50 5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ÏÏ µ ÏÎ ÓÈ Σηµείωση: Η διαχρονική πτώση του δείκτη σηµαίνει αύξηση της διαφθοράς. Αντίθετα, η άνοδος του δείκτη σηµαίνει πτώση του επιπέδου της διαφθοράς. Η Ελλάδα είναι σε καλύτερη θέση από τις Βαλκανικές χώρες αλλά σε πολύ κατώτερη θέση από την ΕΕ-25 της οποίας είναι πλήρες µέλος. Πάντως, µέχρι το 1997 ο δείκτης για τις Βαλκανικές χώρες συµπεριλαµβάνει µόνο την Τουρκία, ενώ από το 1999 συµπεριλαµβάνει όλες τις Βαλκανικές χώρες. Πηγή: www.transparency.org 3 OIKONOMIKO E TIO
Η κακοδαιµονία της δηµόσιας διοίκησης οφείλεται κατά κύριο λόγο στο «µονοπωλιακό» χαρακτήρα των δηµοσίων υπηρεσιών και στη συνεπαγόµενη παντελή έλλειψη ανταγωνισµού στην προσφορά αυτών των υπηρεσιών. Aπαιτείται η αποτελεσµατική προσαρµογή της απασχόλησης στα νέα δεδοµένα που δηµιουργούνται από τη χρήση των νέων τεχνολογιών και σύγχρονων µηχανογραφικών εφαρµογών, για να γίνει δυνατή η αποκόµιση της µεγαλύτερης δυνατής ωφέλειας για το κοινωνικό σύνολο. Η κεντρική ιδέα των προτάσεων των Osborn και Gambler ήταν στην πραγ- µατικότητα αρκετά προφανής: Η κακοδαιµονία της δηµόσιας διοίκησης οφείλεται κατά κύριο λόγο στο «µονοπωλιακό» χαρακτήρα των δηµοσίων υπηρεσιών και στη συνεπαγόµενη παντελή έλλειψη ανταγωνισµού στην προσφορά αυτών των υπηρεσιών. Οφείλεται επίσης στην παρατηρούµενη σε πολλές χώρες ουσιαστική αποσύνδεση των κρατικών δαπανών από το παραγόµενο έργο από κάθε υπηρεσία ή από κάθε κρατικό οργανισµό. Σε πολλές περιπτώσεις, διαπιστώνεται η ύπαρξη δηµοσίων υπηρεσιών ή οργανισµών των οποίων το κόστος είναι δυσανάλογο σε σχέση µε την αξία των υπηρεσιών που προσφέρουν στο κοινωνικό σύνολο. Μάλιστα, το «µονοπώλιο» των δηµοσίων υπηρεσιών επιβάλλεται ενίοτε µε νοµοθετικές (ή και συνταγµατικές) ρυθµίσεις, όπως για παράδειγµα, συµβαίνει στην Ελλάδα µε την τριτοβάθµια εκπαίδευση, τις αστικές συγκοινωνίες, κ.ά. Επιπλέον, η πλήρης αποσύνδεση των αµοιβών από την παραγωγικότητα στο δηµόσιο τοµέα επιβάλλεται µε µέτρα όπως η µονιµότητα των εργαζοµένων, η διασύνδεση των προαγωγών και των αυξήσεων των µισθών µε το χρόνο εργασίας (και όχι µε τα προσόντα ή την επίδοση στην εργασία), η διατήρηση σε λειτουργία διευθύνσεων ή τµηµάτων των οποίων το αντικείµενο έχει καταργηθεί, η αύξηση της απασχόλησης ταυτόχρονα µε τη µεγάλη αύξηση των επενδύσεων σε µηχανογραφικό εξοπλισµό, κ.λπ. Η επίλυση των ανωτέρω προβληµάτων µπορεί να επιδιωχθεί µέσω της «επανίδρυσης του κράτους», µε την εισαγωγή ανταγωνιστικών συνθηκών στις δηµόσιες υπηρεσίες, επιχειρήσεις και οργανισµούς. Απαιτείται, δηλαδή, η εγκαθίδρυση συνθηκών στις οποίες οι πολίτες θα έχουν δυνατότητα επιλογής και θα υπάρχει αποτελεσµατική και υπεύθυνη διοίκηση των δηµοσίων υπηρεσιών, οργανισµών και επιχειρήσεων µε συγκεκριµένους στόχους, αποτελεσµατική στελέχωση και διασύνδεση της εξασφάλισης της θέσης εργασίας και των αµοιβών των στελεχών και των εργαζοµένων µε τις ευθύνες που αναλαµβάνουν και µε την παραγωγικότητά τους. Ιδιαίτερα, απαιτείται η εγκαθίδρυση δυνατοτήτων αποτελεσµατικής προσαρ- µογής της απασχόλησης στα νέα δεδοµένα που δηµιουργούνται από τη χρήση των νέων τεχνολογιών και σύγχρονων µηχανογραφικών εφαρµογών, για να γίνει δυνατή η αποκόµιση της µεγαλύτερης δυνατής ωφέλειας για το κοινωνικό σύνολο από αυτές τις τεχνολογίες και εφαρµογές. Στα ιαγράµµατα 1, 2 και 3 παρουσιάζονται οι απόψεις Ελλήνων εµπειρογνωµόνων για το µέγεθος της γραφειοκρατίας και της διαφθοράς στην Ελλάδα σε σύγκριση µε τις κυριότερες ανταγωνίστριες χώρες. Το µέγεθος της γραφειοκρατίας και της ευνοιοκρατίας είναι πράγµατι πολύ υψηλό στην Ελλάδα και αποτελεί ένδειξη της αντιοικονοµικής λειτουργίας του δηµόσιου τοµέα στη χώρα µας. Επιπλέον, από την Έκθεση του World Economic Forum αλλά και από εκθέσεις άλλων Οργανισµών προκύπτει ότι η επιβάρυνση της οικονοµίας από το κόστος και τις δυσλειτουργίες της κεντρικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι πολύ υψηλότερη στην Ελλάδα από τις περισσότερες άλλες ανταγωνίστριές της χώρες. Εποµένως, η ανάγκη για δραστική µεταρρύθµιση και αλλαγή των βασικών αρχών λειτουργίας του δηµόσιου τοµέα είναι, ενδεχοµένως, 4 OIKONOMIKO E TIO
µεγαλύτερη στην Ελλάδα απ ότι σε άλλες χώρες. Μετά την πλήρη ένταξη της Ελλάδας στη ΖτΕ, η αποδοτική και αποτελεσµατική λειτουργία του δηµόσιου τοµέα είναι απόλυτα αναγκαία για την αύξηση της παραγωγικότητας και την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της οικονοµίας της χώρας µας. IA PAMMA 2. ª ÁÂıÔ ÙË ÁÚ ÊÂÈÔÎÚ Ù : % ÙÔ ÚfiÓÔ ÙˆÓ È ı ÓÙÈÎÒÓ ÛÙÂÏ ÒÓ ÙˆÓ ÂappleÈ ÂÈÚ ÛÂˆÓ appleô Ûapple Ù Ï Ù È ÛÂ È appleú ÁÌ Ù ÛÂÈ / ÔÛÔÏË Â Ì ΠÂÚÓËÙÈÎ ÛÙÂÏ Ë, ˆ % ÙÔ Û ÓÔÏÈÎÔ ÚfiÓÔ ÂÚÁ Û 3,5 160 3,0 2,8 2,8 2,9 3,0 140 120 2,5 2,0 1,5 1,7 1,9 2,1 2,1 2,3 2,4 2,4 2,4 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,6 2,6 2,6 100 80 60 40 20 1,0 0,0 O ÁÁ Ú ÏÏ πù Ï πúï Ó ÏÔ Î Ó. µ Û ÏÂÈÔ Ó Ô Ë. ÔÚ Û ÂÚÌ Ó πûapple Ó µ ÏÁÈÔ ºÈÏ Ó ÛÙÚ OÏÏ Ó πûú Ï ÔÏˆÓ ÏÏ Ô ÚÎ ÔÚÙÔÁ Ï Σηµείωση:1=0%. 2=1-10%, 3=11%-20%,.8=81%-100% Πηγή: World Economic Forum 2004 Επαναπροσδιορισµός του ρόλου του Κράτους Το κράτος παραδοσιακά λειτουργεί ταυτόχρονα ως «πλοηγός» και ως «κωπηλάτης», συνθέτοντας ένα εξαιρετικά σύνθετο µόρφωµα, που αντί να απλοποιείται µε την πάροδο του χρόνου φαίνεται να παραµένει περίπλοκο υπό την επίδραση αλλεπάλληλων νοµοθετικών ρυθµίσεων, ταξικών συµφερόντων και κοµµατικών επιδιώξεων. Για τον επαναπροσδιορισµό του ρόλου του κράτους, πρέπει να γίνει σαφής διάκριση των επιτελικών αρµοδιοτήτων-δραστηριοτήτων του κράτους «πλοηγού», από τις δραστηριότητες προσφοράς συγκεκριµένων υπηρεσιών του κράτους «κωπηλάτη». Το κράτος «πλοηγός» διαµορφώνει τη στρατηγική και σχεδιάζει τις πολιτικές για την εφαρµογή αυτής της στρατηγικής σε όλους τους τοµείς µε στόχο τη µεγιστοποίηση της οικονοµικής ευηµερίας σε ένα καθεστώς κοινωνικής συνοχής και δικαιοσύνης. Το κράτος «κωπηλάτης» συµµετέχει το ίδιο στην προσφορά συγκεκριµένων υπηρεσιών στους πολίτες µε διάφορες οργανωτικές δοµές, στις περισσότερες περιπτώσεις σε µονοπωλιακή βάση. Κύριο χαρακτηριστικό του δηµόσιου τοµέα στην Ελλάδα είναι ότι η ανωτέρω διάκριση αρµοδιοτήτων-δραστηριοτήτων είναι ουσιαστικά ανύπαρκτη. Το κράτος παραδοσιακά λειτουργεί ταυτόχρονα ως «πλοηγός» και ως «κωπηλάτης», συνθέτοντας ένα εξαιρετικά σύνθετο (τεράστιο σε όγκο) µόρφωµα, που αντί να απλοποιείται µε την πάροδο του χρόνου φαίνεται να παραµένει περίπλοκο υπό την επίδραση αλλεπάλληλων νοµοθετικών ρυθµίσεων, ταξικών συµφερόντων και κοµµατικών επιδιώξεων, επιβάλλοντας δυσανάλογο κόστος για την Ελληνική οικονοµία και κοινωνία. 5 OIKONOMIKO E TIO
IA PAMMA 3. ÓÈÔÎÚ Ù ÛÙÈ appleôê ÛÂÈ ÙˆÓ ÂÚÓËÙÈÎÒÓ ÙÂÏ ÒÓ 6,0 160 5,5 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 2,1 2,8 2,8 2,8 2,9 2,9 3,1 3,4 3,4 3,7 4,0 4,0 4,1 4,2 4,2 4,5 4,9 5,0 5,3 5,4 5,5 140 120 100 80 60 40 20 1,0 0,0 ÔÏˆÓ πù Ï ÏÔ Î ÏÏ O ÁÁ Ú Ô ÚÎ ÛÂ. ÔÚ πûú Ï πûapple Ó ÏÏ ÔÚÙÔÁ Ï ÛÙÚ πúï Ó µ ÏÁÈÔ ÂÚÌ Ó OÏÏ Ó Ó. µ Û ÏÂÈÔ Ô Ë ºÈÏ Ó Ó Σηµείωση: Όταν αποφασίζουν για τις πολιτικές που θα εφαρµόσουν ή για ανάθεση έργων οι κυβερνητικοί αξιωµατούχοι (1= ευνοούν συνήθως καλά δικτυωµένες επιχειρήσεις, 7= είναι ουδέτεροι µεταξύ των ενδιαφεροµένων επιχειρήσεων). Πηγή: World Economic Forum Το ίδιο το κράτος εµφανίζεται σε πολιτικό επίπεδο ικανό να παρεµβαίνει και να επιλύει κάθε αίτηµα των πολιτών όλων των τάξεων, ανεξαρτήτως δηµοσιονοµικού κόστους. Οι πολιτικές αυτές έχουν οδηγήσει, αναπόφευκτα, σε σταδιακή χειροτέρευση της ανταγωνιστικότητας της οικονοµίας και σε µεγάλες αποκλίσεις στον τοµέα της δηµοσιονοµικής προσαρµογής. Ειδικότερα, τα τελευταία χρόνια, φαίνεται να υπάρχει ουσιαστική σύγχυση σχετικά µε το ρόλο του κράτους στην Ελλάδα. Η ένταξη της χώρας µας στη ΖτΕ θεωρείτο ως µια πρώτης τάξεως ευκαιρία για επικέντρωση των κρατικών δραστηριοτήτων σε ρόλους λιγότερο παρεµβατικούς, µε µείωση της παρουσίας του κράτους στην παραγωγή και προσφορά προϊόντων µέσω των ιδιωτικοποιήσεων. Μόνο έτσι θα επικεντρώνονταν στις πιο ουσιαστικές αρµοδιότητές του που σχετίζονται µε την αντιµετώπιση των µακροοικονοµικών ανισορροπιών και των διαρθρωτικών εµποδίων στην ανάπτυξη. Τέτοιες αρµοδιότητες είναι η δηµιουργία και εφαρµογή ενός καλά οργανωµένου ρυθµιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη της ασφάλειας και της άµυνας της χώρας, η διασφάλιση των δικαιωµάτων ιδιοκτησίας και της καλής λειτουργίας της δικαιοσύνης, καθώς και η άσκηση της κοινωνικής πολιτικής. Όµως, αντί αυτού, η έµφαση φαίνεται να στρέφεται και πάλι περισσότερο στις αρµοδιότητες του κράτους «κωπηλάτη». Σε ένα τέτοιο κράτος, η έννοια της «δωρεάν παιδείας» ταυτίζεται µε την έννοια του «κρατικού σχολείου και πανεπιστηµίου» και την έννοια του «δασκάλου ή καθηγητή δηµοσίου υπαλλήλου». Η έννοια της «δωρεάν υγείας» ταυτίζεται µε την έννοια του «κρατικού νοσοκοµείου». Η έννοια της «τοπικής αυτοδιοίκησης» ταυτίζεται µε την έννοια της «τοπικής κεντρικής διοίκησης», κ.ο.κ. Ιδιαίτερη δε σηµασία έχει η όλο και περισσότερη ανάµιξη του κράτους τα τελευταία χρόνια µε αναρίθ- µητες αρµοδιότητες που αναφέρονται στη λεγόµενη «καθηµερινότητα του πολίτη».στον τοµέα αυτό, το ίδιο το κράτος φαίνεται να εµφανίζεται σε πολιτικό επίπεδο ικανό να παρεµβαίνει και να επιλύει κάθε αίτηµα των πολιτών όλων των τάξεων, ανεξαρτήτως δηµοσιονοµικού κόστους. Οι πολιτικές αυτές έχουν οδηγήσει, αναπόφευκτα, σε σταδιακή χειροτέρευση της ανταγωνιστικότητας της οικονοµίας και σε µεγάλες αποκλίσεις στον τοµέα της δηµοσιονοµικής προσαρµογής, που αποτελούν τα κυριότερα εµπόδια στη µελλοντική ανάπτυξη της χώρας. 6 OIKONOMIKO E TIO
Το κράτος, λοιπόν, πρέπει να επικεντρώνεται στις βασικές λειτουργίες του ως κράτους «πλοηγού», ενώ όταν επιλέγει να προσφέρει υπηρεσίες ως κράτος «κωπηλάτης» τις προσφέρει σε ανταγωνιστική βάση µε τον ιδιωτικό τοµέα. Στρατηγική σαφών στόχωνκινήτρωνεπιβραβεύσεων και κυρώσεων Ο στόχος είναι η βελτίωση της ποιότητας και της ποσότητας των παρεχόµενων υπηρεσιών από τις διάφορες υπηρεσίες και οργανισµούς του δηµόσιου τοµέα σε ανταγωνιστικό κόστος και µε σαφώς προσδιορισµένους προϋπολογισµούς. Σε ένα τέτοιο περιβάλλον, η επανίδρυση του κράτους, σε µια χώρα όπως η Ελλάδα, σηµαίνει πρώτον, το σαφή διαχωρισµό των ανωτέρω βασικών κατηγοριών αρµοδιοτήτων-δραστηριοτήτων του, δεύτερον, τη σταδιακή επικέντρωσή του στην αποτελεσµατική εκτέλεση των αρµοδιοτήτων-δραστηριοτήτων του ως κράτους «πλοηγού», και, τρίτον, την ταυτόχρονη συνεχή µείωση, εξυγίανση-µεταρρύθµιση και εισαγωγή ανταγωνιστικών συνθηκών στις δραστηριότητες του κράτους «κωπηλάτη». Για παράδειγµα, στον τοµέα της εκπαίδευσης µπορεί και πρέπει να γίνει σαφής διαχωρισµός µεταξύ των αρµοδιοτήτων-δραστηριοτήτων του κράτους: α) στον τοµέα του σχεδιασµού και της θέσπισης της πολιτικής για την εκπαίδευση (π.χ., δωρεάν παιδεία, προσδιορισµός βασικών προϋποθέσεων για την ίδρυση και λειτουργία εκπαιδευτικών ιδρυµάτων, ρυθµιστικοί φορείς, κ.ά.) σε όλες τις βαθµίδες της και της επίβλεψης της αποτελεσµατικής εφαρµογής αυτής της πολιτικής και β) στον τοµέα της προσφοράς των υπηρεσιών εκπαίδευσης στα πλαίσια της πολιτικής που διαµορφώνεται από το κράτος. Ο πρώτος τοµέας, που συµπεριλαµβάνει και την πολιτική της δωρεάν παιδείας, ανήκει στην αποκλειστική αρµοδιότητα του κράτους. Ο δεύτερος τοµέας, στη νέα µορφή του κράτους (που θα προέλθει από την επανίδρυση), δεν µπορεί παρά να συµπεριλαµβάνει εκπαιδευτικούς οργανισµούς του δηµόσιου και του ιδιωτικού τοµέα που θα λειτουργούν και θα προσφέρουν υπηρεσίες υψηλού επιπέδου σε ανταγωνιστική βάση. Το ίδιο µπορεί να λεχθεί για τους τοµείς της υγείας, της ενέργειας, της κοινωνικής ασφάλειας, των τηλεπικοινωνιών-πληροφορικής και σχεδόν για το σύνολο των τοµέων στους οποίους το κράτος παρεµβαίνει λιγότερο ή περισσότερο, άµεσα ή έµµεσα. Το κράτος, λοιπόν, επικεντρώνεται στις βασικές λειτουργίες του ως κράτους «πλοηγού», ενώ όταν επιλέγει να προσφέρει υπηρεσίες ως κράτος «κωπηλάτης» τις προσφέρει σε ανταγωνιστική βάση µε τον ιδιωτικό τοµέα. Παράλληλα, απαιτείται η εφαρµογή µιας στρατηγικής σαφών στόχων-κινήτρων-επιβραβεύσεων και κυρώσεων. Αυτά µπορεί να παίρνουν τη µορφή δυναµικών κινήτρων για εργασία-επιχειρηµατικότητα-καινοτοµία. Ο στόχος είναι η βελτίωση της ποιότητας και της ποσότητας των παρεχόµενων υπηρεσιών από τις διάφορες υπηρεσίες και οργανισµούς του δηµόσιου τοµέα σε ανταγωνιστικό κόστος και µε σαφώς προσδιορισµένους προϋπολογισµούς. Εναλλακτικά, µπορεί να παίρνουν τη µορφή αντικινήτρων (αρνητικών επιπτώσεων) για την υιοθέτηση ανεπιθύµητων συµπεριφορών, δηλαδή συµπεριφορών που οδηγούν σε σπατάλη πόρων (υπερβάσεις προϋπολογισµών) και χαµηλής ποιότητας υπηρεσιών. Μόνον έτσι σταδιακά θα αρχίσει να αλλάζει και η νοοτροπία και η κουλτούρα των κρατικών επιχειρήσεων και οργανισµών. Αυτό απαιτεί αλλαγή των καθηµερινών συνηθειών και της γενικότερης στάσης των εργαζοµένων και της διοίκησης υπέρ του οργανισµού ή της επιχείρησης στην οποία εργάζονται, την εντατικοποίηση της προσπάθειάς τους για ανάδειξη της χρησιµότητας του έργου του οργανισµού και για τη συνειδητή προσέλκυση πελατών. Για παράδειγµα, ο ΟΑΣΑ, η Ολυµπιακή, ο ΟΣΕ, η ΕΗ, τα δηµόσια σχολεία κ.α. θα έπρεπε να έχουν ως στόχο τη δραστική αύξηση της πελατειακής βάσης των οργανισµών τους µε τη διατήρηση ενός υψηλού επιπέδου ικανοποίησης των πολιτών/ πελατών. 7 OIKONOMIKO E TIO
Σε περιπτώσεις όπου οι υπηρεσίες που προσφέρονται σε συγκεκριµένους κλάδους είναι µεγάλης σηµασίας για το κοινωνικό σύνολο, ή όπου υπάρχουν τάσεις για την ανάπτυξη µονοπωλιακών καταστάσεων δηµιουργούνται αποτελεσµατικές ρυθµιστικές αρχές. Τα κρατικά και τα ιδιωτικά νοσοκοµεία λειτουργούν παράλληλα, αλλά τα πρώτα, λόγω των ισχυόντων θεσµικών δεσµεύσεων, δεν έχουν καν τη δυνατότητα να ανταγωνιστούν τα ιδιωτικά νοσοκοµεία για την προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων και πελατών. Έτσι βασίζονται αποκλειστικά στον κρατικό προϋπολογισµό. Στο πλαίσιο αυτό, κάποια δραστηριότητα που µέχρι πρόσφατα λειτουργούσε ως «δηµόσια υπηρεσία», τώρα ιδιωτικοποιείται. Μετατρέπεται σε ξεχωριστή επιχείρηση και λειτουργεί σε ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον στο οποίο έχουν τη δυνατότητα να αναπτυχθούν και άλλες επιχειρηµατικές µονάδες. Η επιχείρηση αυτή αποσκοπεί στην ικανοποιητική απόδοση των κεφαλαίων της επωφέλειας των χιλιάδων µετόχων, αλλά και του κράτους στο βαθµό που αυτό παραµένει µέτοχος. Σε περιπτώσεις όπου οι υπηρεσίες που προσφέρονται σε συγκεκριµένους κλάδους είναι µεγάλης σηµασίας για το κοινωνικό σύνολο, ή όπου υπάρχουν τάσεις για την ανάπτυξη µονοπωλιακών καταστάσεων δηµιουργούνται αποτελεσµατικές ρυθµιστικές αρχές. Οι αρχές αυτές εφαρµόζουν την κυβερνητική πολιτική µε στόχο την ενίσχυση του ανταγωνισµού και την προστασία του κοινωνικού συνόλου από αθέµιτες πρακτικές. Τα παραδείγµατα του ΟΤΕ, της Εθνικής Τράπεζας και της ΕΗ στην Ελλάδα είναι χαρακτηριστικά, παρά το γεγονός ότι ακόµα δεν έχουν ιδιωτικοποιηθεί πλήρως. Στις περισσότερες αναπτυγµένες χώρες, οι επιχειρήσεις που λειτουργούν στους αντίστοιχους τοµείς έχουν ιδιωτικοποιηθεί πλήρως και οι ανταγωνιστικές συνθήκες έχουν αποκατασταθεί σε υψηλό βαθµό. Αυτό συνεπάγεται σηµαντικά οφέλη στους καταναλωτές και στο κοινωνικό σύνολο γενικότερα. Σε περίπτωση που δεν επιλέγεται η ιδιωτικοποίηση, οι δηµόσιες επιχειρήσεις σε ένα συγκεκριµένο τοµέα ανταγωνίζονται µε ιδιωτικές επιχειρήσεις για την προσφορά αγαθών και υπηρεσιών. Στην περίπτωση αυτή, δίδεται έµφαση στη δυνατότητα των διοικήσεων των οργανισµών ή των επιχειρήσεων που βρίσκονται υπό κρατικό έλεγχο, να τιµολογούν σωστά τις υπηρεσίες που προσφέρουν και να προσελκύουν τα αναγκαία κεφάλαια (π.χ., µέσω της παρακράτησης αποθεµατικών, ή µέσω του χρηµατιστηρίου). Αυτό αντικαθιστά την έµφαση που δίδεται σήµερα στη δυνατότητα αυτών των διοικήσεων να ξοδεύουν έτοιµα κεφάλαια (κυρίως από τον κρατικό προϋπολογισµό). Χαρακτηριστικό παράδειγµα αποτελεί ο τοµέας της δευτεροβάθµιας υγειονοµικής περίθαλψης στην Ελλάδα. Τα κρατικά και τα ιδιωτικά νοσοκοµεία λειτουργούν παράλληλα, αλλά τα πρώτα, λόγω των ισχυόντων θεσµικών δεσµεύσεων, δεν έχουν καν τη δυνατότητα να ανταγωνιστούν τα ιδιωτικά νοσοκοµεία για την προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων και πελατών. Έτσι βασίζονται αποκλειστικά στον κρατικό προϋπολογισµό. Το ίδιο συµβαίνει και µε τα κρατικά πανεπιστήµια τα οποία, εκτός των άλλων, αποτελούν ισχυρά κρατικά µονοπώλια. Κύριο χαρακτηριστικό της λειτουργίας των κρατικών εκπαιδευτικών ιδρυµάτων και των νοσοκοµείων στην Ελλάδα είναι ότι, ενώ κοστίζουν ακριβά στον Έλληνα πολίτη, παρουσιάζονται ωσάν να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους δωρεάν. Αποσυνδέοντας, το κόστος λειτουργίας τους από την ποιότητα και την ποσότητα των υπηρεσιών που προσφέρουν, αυτό αποτελεί µια από τις πιο σηµαντικές αιτίες υποβάθµισης της ποιότητας των προσφερόµενων υπηρεσιών, καθώς και διαφθοράς στην Ελληνική κοινωνία. Επίσης, µια ιδιαίτερη περίπτωση είναι ο τοµέας της κατασκευής των δηµοσίων έργων. Στην Ελλάδα, µέχρι σήµερα, τα έργα αυτά ανατίθενται από το Υπ. ΠΕΧΩ Ε σε κατασκευαστικές εταιρείες και η χρηµατοδήτησή τους γίνεται µε κρατικά κεφάλαια. Η ανάθεση των έργων γίνεται συνήθως 8 OIKONOMIKO E TIO
στη βάση µη-ολοκληρωµένων µελετών, ενώ η ποιότητα της εκτέλεσης των έργων και η τήρηση ή όχι των συµφωνηθεισών προδιαγραφών δεν µπορεί ουσιαστικά να ελεγχθεί, µε αποτέλεσµα να καθυστερεί η παραλαβή των έργων και η πληρωµή των κατασκευαστικών εταιρειών. εν είναι τυχαίο ότι τα αλλεπάλληλα συστήµατα ανάθεσης των έργων έχουν αποτύχει. Εποµένως, το έδαφος για ανάπτυξη συνθηκών διαφθοράς είναι µεγάλο. Επανίδρυση του κράτους σηµαίνει ακριβώς αλλαγή αυτών των καταστάσεων. Η εισαγωγή ανταγωνιστικών συνθηκών στους τοµείς αυτούς, συµπεριλαµβανοµένων και των συµπράξεων ιδιωτικού-δηµόσιου τοµέα στα δηµόσια έργα, µπορεί να συµβάλουν αποφασιστικά στην άνοδο της ποιότητας των υπηρεσιών και των έργων και στη µείωση του κόστους τους για το κοινωνικό σύνολο. Μέτρηση της αποτελεσµατικότητας και της αποδοτικότητας Όσον αφορά τις κρατικές οντότητες που συνεχίζουν να λειτουργούν ως δηµόσιες υπηρεσίες, πρέπει να υπάρχουν συστήµατα µέτρησης της αποτελεσµατικότητας και της αποδοτικότητας τους. Οι διοικήσεις των δηµοσίων φορέων έχουν περιορισµένες δυνατότητες διαχείρισης θεµάτων που αφορούν στο ανθρώπινο δυναµικό, το οποίο καλούνται να διοικήσουν. Όσον αφορά τις κρατικές οντότητες που συνεχίζουν να λειτουργούν ως δηµόσιες υπηρεσίες, πρέπει να υπάρχουν συστήµατα µέτρησης της αποτελεσµατικότητας και της αποδοτικότητας τους. Χαρακτηριστικά παραδείγµατα αποτελούν οι κατ εξοχήν δηµόσιες υπηρεσίες, όπως, π.χ., οι εφορίες, οι πολεοδοµικές υπηρεσίες, τα σώµατα ασφαλείας, η δικαιοσύνη, κ.ά.. Στη χώρα µας, η µέτρηση και η αξιολόγηση της απόδοσης αυτών των υπηρεσιών συνήθως δεν εξετάζονται. Για παράδειγµα, στη χώρα µας η εκδίκαση µιας δικαστικής υπόθεσης καθυστερεί για πολλά χρόνια. Κανείς δεν εξετάζει αν µε το υπάρχον δυναµικό η απόδοση αυτή των δικαστηρίων είναι φυσιολογική ή κατώτερη της αναµενόµενης. Μπορεί κάποιος δικαστής να διεκπεραιώνει τις υποθέσεις που αναλαµβάνει στο 1/3 του χρόνου ενός άλλου δικαστή σε µόνιµη βάση. Αυτό δεν φαίνεται να έχει συνέπειες επιπτώσεις. Το ίδιο συµβαίνει γενικά στις δηµόσιες υπηρεσίες. Η κατάσταση στην Ελληνική δηµόσια διοίκηση απεικονίζεται χαρακτηριστικά στο κυβερνητικό πρόγραµµα «Πολιτεία» ως ακολούθως: «Το υφιστάµενο σύστηµα διοίκησης των δηµοσίων υπηρεσιών δεν παρέχει πραγ- µατική δυνατότητα άσκησης διοίκησης. Οι υφιστάµενοι περιορισµοί προκύπτουν κυρίως από το νοµοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τη λειτουργία των υπηρεσιών του δηµόσιου τοµέα. Ενδεικτικό παράδειγµα αποτελεί η διαχείριση του προσωπικού. Οι διοικήσεις των δηµοσίων φορέων έχουν περιορισµένες δυνατότητες διαχείρισης θεµάτων που αφορούν στο ανθρώπινο δυναµικό, το οποίο καλούνται να διοικήσουν. Ουσιαστικά δεν έχουν λόγο στις προσλήψεις, τις µετακινήσεις, την αξιολόγηση, την επιβράβευση ή την επιβολή ποινών στο προσωπικό, γεγονός που έχει ως αποτέλεσµα την αδυναµία διοίκησης, προγραµµατισµού και, σε ορισµένες περιπτώσεις, οδηγεί φυσιολογικά στην απαξίωση της ίδιας της διοίκησης. Επιπλέον, σηµειώνεται ότι η σηµερινή λειτουργία της ηµόσιας ιοίκησης είναι σηµαντικά επιβαρυµένη από ένα δαιδαλώδες νοµικό και κανονιστικό πλαίσιο λειτουργίας, το οποίο καθορίζει σε αρκετές περιπτώσεις τόσο το γραφειοκρατικό χαρακτήρα της όσο και την αδυναµία εκσυγχρονισµού και προσαρµογής της σε αλλαγές. Η ύπαρξη µεγάλου αριθµού λεπτοµερειακών νοµοθετικών και κανονιστικών ρυθµίσεων αφενός δυσχεραίνει την παρακολούθηση και εφαρµογή τους και αφετέρου δηµιουργεί ένα πλαίσιο λειτουργίας προσανατολισµένο στους κανόνες και όχι στα αποτελέσµατα. Με άλλα λόγια, το υφιστάµενο νοµικό και κανονιστικό πλαίσιο είναι σε 9 OIKONOMIKO E TIO
σηµαντικό βαθµό υπεύθυνο και για τη διοικητική κουλτούρα που διέπει τη σηµερινή λειτουργία του δηµόσιου τοµέα της χώρας». Πρωταρχικά, η αίσθηση του ανταγωνισµού µεταξύ του προσωπικού µπορεί πράγµατι να ενισχυθεί µε τη σταδιακή κατάργηση της µονιµότητας των δηµοσίων υπαλλήλων και µε την αποκατάσταση ενός συστήµατος προαγωγών και µισθολογικών αµοιβών σύµφωνα µε τις επιδόσεις και τις δυνατότητες των εργαζοµένων. Η εξυπηρέτηση των συµφερόντων των πολιτών Επανίδρυση, λοιπόν, του κράτους σηµαίνει πρώτα απ όλα η αλλαγή αυτού του συστήµατος. Σηµαίνει την εισαγωγή του ανταγωνισµού, των αρχών της εταιρικής διακυβέρνησης, της διαφάνειας, της δηµιουργίας θέσεων ευθύνης και της ανάγκης για αποδοτική εργασία σε όλους τους τοµείς της δηµόσιας διοίκησης. Στις επιχειρήσεις που ιδιωτικοποιούνται η αίσθηση του ανταγωνισµού και της εταιρικής διακυβέρνησης καθίσταται αυτονόητη (ιδιαίτερα στις εισηγµένες επιχειρήσεις), καθώς οι επιχειρήσεις αυτές προσπαθούν έντονα να αυξήσουν την παραγωγικότητα και την αποδοτικότητά τους µέσω της καλύτερης δυνατής αξιοποίησης του συνόλου του προσωπικού τους και των διαθεσίµων πόρων. Αν υπάρχει πλεόνασµα προσωπικού τότε τίθενται σε κίνηση διαδικασίες για τη σταδιακή µείωση του προσωπικού. Αν υπάρχει έλλειµµα σε ορισµένους τοµείς, τότε προσλαµβάνεται το κατάλληλο προσωπικό για τους τοµείς αυτούς. Όµως στους δηµόσιους οργανισµούς που δεν ιδιωτικοποιούνται η αίσθηση του ανταγωνισµού είναι χαµηλή, βοηθούµενη και από τη µονιµότητα ή την αδυναµία αναδιάταξης του προσωπικού. Επίσης, στους οργανισµούς αυτούς κυριαρχούν οι πρακτικές αρχές της «αποφυγής ή της µετατόπισης της ευθύνης» ή/και της αρχής «της µικρότερης δυνατής ενόχλησης και προσπάθειας». Ο ανταγωνισµός και τα κίνητρα για εργασία µπορεί να ενισχυθούν µε την έναρξη της διαδικασίας ιδιωτικοποίησης (µερικής ή συνολικής) ή µε την εισαγωγή συνθηκών ανταγωνισµού σε ευρύτερη κλίµακα. Αλλά, πρωταρχικά, η αίσθηση του ανταγωνισµού µεταξύ του προσωπικού µπορεί πράγµατι να ενισχυθεί µε τη σταδιακή κατάργηση της µονιµότητας των δηµοσίων υπαλλήλων και µε την αποκατάσταση ενός συστήµατος προαγωγών και µισθολογικών αµοιβών σύµφωνα µε τις επιδόσεις και τις δυνατότητες των εργαζοµένων. Η µονιµότητα των δηµοσίων υπαλλήλων θεσπίστηκε για να προστατεύσει τους εργαζόµενους στο δηµόσιο τοµέα από τον κίνδυνο απόλυσης από την εργασία τους λόγω των πολιτικών τους φρονηµάτων, µε την εναλλαγή των κοµµάτων στην εξουσία. Όµως, η αρχή αυτή δεν σηµαίνει ότι από την στιγµή της πρόσληψής του και µετά ο δηµόσιος υπάλληλος θα πρέπει να παραµένει στην υπηρεσία του, να προάγεται (µε βάση το χρόνο παραµονής του στην υπηρεσία) και να έχει διάφορες απαιτήσεις, ανεξάρτητα από το αν παράγει έργο ή όχι και ανεξάρτητα από την πραγµατική εξέλιξη των οικονοµικών του συγκεκριµένου οργανισµού. Επιπλέον, ποια έννοια έχει η εφαρµογή της αρχής της µονι- µότητας στην απασχόληση και σε κατ εξοχήν ανταγωνιστικές επιχειρήσεις, έστω και αν αυτές οι επιχειρήσεις βρίσκονται υπό κρατικό έλεγχο; Στο νέο κράτος, κεντρική επιδίωξη είναι η εξυπηρέτηση των συµφερόντων των φορολογουµένων πολιτών (πολιτών που είναι και οι βασικοί χρηµατοδότες της δηµόσιας υπηρεσίας) και όχι των συµφερόντων των δηµοσίων υπαλλήλων. Η αρχή αυτή θα µπορούσε να είναι αυτονόητη, αλλά δεν είναι, ιδιαίτερα αν αναφερόµαστε σε γραφειοκρατικές διοικήσεις δηµοσίων υπηρεσιών ή/και µεγάλων επιχειρήσεων. Για την εφαρµογή αυτής της αρχής, υπάρχουν τρεις βασικές προσεγγίσεις: Πρώτον, να δίδεται στους πελάτες-πολίτες δυνατότητα επιλογής όσον αφορά την εξυπηρέτησή τους από τη δηµόσια 10 OIKONOMIKO E TIO
Να δίδεται στους πελάτεςπολίτες δυνατότητα επιλογής όσον αφορά την εξυπηρέτησή τους από τη δηµόσια υπηρεσία ή από κάποιο άλλο οργανισµό ή ιδιωτική επιχείρηση. Στη συνέχεια, η χρηµατοδότηση / επιχορήγηση της δηµόσιας υπηρεσίας µπορεί να προσδιορίζεται εκτός των άλλων και από τον αριθµό των πελατών που εξυπηρετεί. Θα πρέπει δηλαδή να χρηµατοδοτείται/επιχορηγ είται η αγορά συγκεκριµένων αγαθών ή υπηρεσιών από τους δικαιούχους σύµφωνα µε την κρατική πολιτική και όχι η παραγωγή αυτών των αγαθών ή υπηρεσιών και µάλιστα σε µονοπωλιακή βάση από το κράτος. Συµπεράσµατα υπηρεσία ή από κάποιο άλλο οργανισµό ή ιδιωτική επιχείρηση. Στη συνέχεια, η χρηµατοδότηση / επιχορήγηση της δηµόσιας υπηρεσίας µπορεί να προσδιορίζεται εκτός των άλλων και από τον αριθµό των πελατών που εξυπηρετεί. εύτερον, οι κρατικές επιχορηγήσεις για την παιδεία ή για την υγεία ή για άλλους σκοπούς να δίδονται σε σηµαντικό βαθµό στους δικαιούχους και αυτοί να επιλέγουν τους οργανισµούς στους οποίους θα εξυπηρετηθούν. Θα πρέπει δηλαδή να χρηµατοδοτείται/επιχορηγείται η αγορά συγκεκριµένων αγαθών ή υπηρεσιών από τους δικαιούχους σύµφωνα µε την κρατική πολιτική και όχι η παραγωγή αυτών των αγαθών ή υπηρεσιών και µάλιστα σε µονοπωλιακή βάση από το κράτος. Η βάση επιδότησης για ένα νοσοκοµείο ή για ένα συγκοινωνιακό φορέα για παράδειγµα, θα πρέπει να είναι ο αριθµός των χρηστών και όχι ο οργανισµός να χρηµατοδοτείται αναξαρτήτως του επιτελούµενου έργου. Τρίτον, θα πρέπει να εξασφαλιστεί ότι υπάρχει το αναγκαίο θεσµικό και οργανωτικό πλαίσιο που θα ελέγχει και θα επιβάλλει µια ικανοποιητική ποιότητα των παρεχόµενων υπηρεσιών προς τους πολίτες από συγκεκριµένους οργανισµούς, µε βάση συγκεκριµένους προϋπολογισµούς που θα πρέπει να τηρούνται απαρέγκλιτα. Για το σκοπό αυτό θα πρέπει να καθορίζονται συγκεκριµένα αποδεκτά πρότυπα παροχής συγκεκριµένων υπηρεσιών, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ένα ελάχιστο επίπεδο εξυπηρέτησης του πολίτη. Θα πρέπει δηλαδή να καθοριστεί ότι µε τα σηµερινά δεδοµένα για την έκδοση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας µιας επιχείρησης στην Ελλάδα απαιτούνται συγκεκριµένες (διεθνώς συγκρίσιµες) ενέργειες του ενδιαφερόµενου και ένας µέγιστος (αποδεκτός) χρόνος για την έκδοση της άδειας, ο οποίος να µην είναι δυνατό να παραβιαστεί χωρίς αποζηµίωση του δικαιούχου. Το ίδιο θα πρέπει να ισχύει και για τις πολεοδοµικές άδειες. Για να γίνει αυτό, όµως, θα πρέπει να ολοκληρωθούν έγκαιρα το κτηµατολόγιο και τα προεδρικά διατάγµατα για τις χρήσεις γης σε κάθε περιοχή µε αναµφισβήτητο τρόπο, έτσι ώστε να µην είναι προνόµιο του κάθε αρµόδιου υπαλλήλου να ερµηνεύει τους νόµους ανάλογα µε την περίπτωση. Τα ανωτέρω αποτελούν µια πολύ περιληπτική παρουσίαση των βασικών αρχών πάνω στις οποίες θα µπορούσε να στηριχθεί η πολιτική για την αναγκαία επανίδρυση του κράτους στην Ελλάδα. Ο τρόπος µε τον οποίο θα εφαρµοστούν οι ανωτέρω αρχές, θα εξαρτηθεί από την πολιτική της εκάστοτε κυβέρνησης, ανάλογα και µε το κυβερνητικό της πρόγραµµα. Εκείνο, όµως, που µπορεί να τονιστεί ως συµπέρασµα του παρόντος άρθρου είναι ότι τα µεγάλα προβλήµατα της γραφειοκρατίας και της διαφθοράς και της διόγκωσης και υπερχρέωσης του δηµόσιου τοµέα στην Ελλάδα, είναι συνέπεια: α) της παντελούς έλλειψης ανταγωνιστικών συνθηκών στις δηµόσιες υπηρεσίες και οργανισµούς, β) της υπερβολικής εξασφάλισης και αµοιβής της εργασίας των δηµοσίων λειτουργών ανεξάρτητα από το έργο που προσφέρουν (ή δεν προσφέρουν) στην υπηρεσία στην οποία εργάζονται, γ) της ουσιαστικής παντελούς έλλειψης ελεγκτικών µηχανισµών στις περισσότερες υπηρεσίες και της ατιµωρησίας των λειτουργών που συµµετέχουν σε περιπτώσεις διαφθοράς, δ) της πρακτικής του να χρηµατοδοτείται η κρατική υπηρεσία, επιχείρηση ή οργανισµός, ανεξάρτητα από την ποιότητα και την ποσότητα των υπηρεσιών που προσφέρουν, αντί του δικαιούχου πολίτη, κ.ά. Αν δεν αντιµετωπιστούν αυτές οι αιτίες µε την εφαρµογή των βασικών 11 OIKONOMIKO E TIO
αρχών που προαναφέρθηκαν, τότε θα είναι ουτοπία να περιµένουµε καταπολέµηση της γραφειοκρατίας, της διαφθοράς και της αντιπαραγωγικής σπατάλης στο δηµόσιο τοµέα, διατηρώντας τις σηµερινές βασικές αρχές λειτουργίας του συστήµατος άθικτες. Είναι για παράδειγµα εµφανές ότι η πραγµατοποίηση µεγάλων επενδύσεων σε νέες τεχνολογίες και σε µηχανογραφικές εφαρµογές στο δηµόσιο τοµέα προσφέρουν ελάχιστα στο κοινωνικό σύνολο αν αυτές οι νέες εφαρµογές δεν αξιοποιούνται λόγω αδυναµίας πρόσληψης του κατάλληλου νέου προσωπικού, αφού δεν υπάρχει δυνατότητα αναδιάρθρωσης ή µείωσης του υπάρχοντος προσωπικού στο δηµόσιο τοµέα. Η δηµιουργία των Κέντρων Εξυπηρέτησης Πολιτών (ΚΕΠ) έγινε αναγκαία ακριβώς για να αποφευχθούν οι αδυναµίες ευελιξίας και προσαρµογής του ίδιου του δηµόσιου τοµέα. Προσελήφθηκε νέο προσωπικό (κατά κύριο λόγο µε σύµβαση εργασίας ορισµένου χρόνου) για να χρησιµοποιήσει τις νέες τεχνολογίες και να παρέχει υπηρεσίες δηµοσίων υπηρεσιών µε πολύ πιο αποδοτικό και αποτελεσµατικό τρόπο απ ότι θα µπορούσαν να προσφερθούν αυτές από τις αρµόδιες δηµόσιες υπηρεσίες. Όµως, αυτός ο έµµεσος τρόπος επίλυσης των προβληµάτων δυσλειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης δεν επαρκεί πια για να δώσει ουσιαστικές λύσεις στα µεγάλα προβλήµατα που προαναφέρθηκαν. Απαιτείται µεταρρύθµιση στο σύνολο των δηµοσίων υπηρεσιών και των ΕΚΟ. 12 OIKONOMIKO E TIO
πæ ø π ªOY π À : ƒo π ƒo π ; Εισαγωγή Η τάση σήµερα είναι για διεθνοποίηση της εκπαίδευσης, για αποκέντρωση, για κατάργηση του προστατευτισµού των εγχώριων (κρατικών) εκπαιδευτικών ιδρυµάτων και για άνοιγµα της εκπαίδευσης στην παγκόσµια αγορά και για την ελεύθερη διακίνηση των γνώσεων και των ιδεών σε παγκόσµιο επίπεδο. Στη σηµερινή εποχή της παγκοσµιοποίησης, η ανταγωνιστικότητα και η ευηµερία της κάθε χώρας, επιχείρησης ή/και του ίδιου του ατόµου-πολίτηεργαζόµενου στηρίζεται στο επίπεδο των γνώσεων και των δεξιοτήτων που κατέχει και στη δυνατότητα άµεσης και αποτελεσµατικής εκµετάλλευσης αυτών των γνώσεων για ατοµική, επιχειρηµατική και κοινωνική πρόοδο και ανάπτυξη. Σε αυτή την κοινωνία, την «κοινωνία των γνώσεων ή της πληροφορίας» όπως έχει ονοµαστεί, η εκπαίδευση παίζει καθοριστικό ρόλο. Το ανθρώπινο κεφάλαιο αποτελεί τον βασικό συντελεστή της παραγωγικής διαδικασίας και συµβάλλει στην επίτευξη υψηλών ρυθµών αύξησης της παραγωγικότητας. Η ανάπτυξη του ανθρώπινου κεφαλαίου επιτυγχάνεται τόσο κατά τη διάρκεια της µαθητικής και της φοιτητικής ζωής των ατόµων, όσο και κατά τη διάρκεια της παραµονής των ατόµων στην αγορά εργασίας και µέσω της δια βίου εκπαίδευσης και κατάρτισης. Το τελευταίο αποτελεί κρίσιµο παράγοντα για αναβάθµιση της προσφερόµενης εργασίας και για τη δυνατότητα ευελιξίας και προσαρµογής στις σύγχρονες ραγδαία µεταβαλλόµενες συνθήκες της παγκοσµιοποιηµένης οικονοµίας. Τα τελευταία χρόνια η διαδικασία της µαζικής εκπαίδευσης σε εθνικό και παγκόσµιο επίπεδο εντατικοποιείται και αναβαθµίζεται. Πραγµατοποιείται τόσο στο σχολείο και το πανεπιστήµιο όσο και εξ αποστάσεως µέσω του διαδικτύου, υπό την επίδραση και της ραγδαίας διάδοσης των ευρυζωνικών γραµµών πρόσβασης στο διαδίκτυο. Γενικά, σε όλες τις χώρες παρατηρείται αυξητική τάση του αριθµού των σπουδαστών που έχουν πρόσβαση στα πανεπιστήµια µετά τη 2βάθµια εκπαίδευση, µε ταυτόχρονη αύξηση του αριθµού των εκπαιδευτικών και των ιδρυµάτων εκπαίδευσης (ΟΟΣΑ 2005). Είναι γενικά αποδεκτό ότι οι επενδύσεις σε ανθρώπινο δυναµικό, από το δηµόσιο και τον ιδιωτικό τοµέα, συµβάλλουν αποφασιστικά στη δυναµική της ανταγωνιστικότητας και της ανάπτυξης κάθε χώρας. Ένα υψηλό επίπεδο γνώσεων και δεξιοτήτων του εργατικού δυναµικού διευκολύνει την ανταγωνιστική ένταξή του στην αγορά εργασίας. Με την παγκοσµιοποίηση, οι µεταβολές στο διεθνές ανταγωνιστικό περιβάλλον καθιστούν αναγκαία την αναθεώρηση των εκπαιδευτικών συστηµάτων για µια καλύτερη ποιότητα εκπαίδευσης και για µεγαλύτερο βαθµό ανταπόκρισης στις απαιτήσεις της σύγχρονης οικονοµίας. Η τάση σήµερα είναι για διεθνοποίηση της εκπαίδευσης, για αποκέντρωση, για κατάργηση του προστατευτισµού των εγχώριων (κρατικών) εκπαιδευτικών ιδρυµάτων και για άνοιγµα της εκπαίδευσης στην παγκόσµια αγορά και για την ελεύθερη διακίνηση των γνώσεων και των ιδεών σε παγκόσµιο επίπεδο. Οι εξελίξεις αυτές κάνουν κατανοητή την ανάγκη για αναβάθµιση και άνοιγµα 13 OIKONOMIKO E TIO
στον παγκόσµιο ανταγωνισµό του εκπαιδευτικού συστήµατος της κάθε χώρας µε στόχο την βελτίωση της ποιότητάς του και της ανταγωνιστικότητάς του. Εκπαίδευση και ανταγωνιστικότητα Η εκπαίδευση είναι ένας τοµέας στον οποίο µια χώρα µπορεί να κατέχει συγκριτικά πλεονεκτήµατα. Επίσης, είναι βασικός τοµέας µέσω του οποίου η χώρα µπορεί να προσελκύσει υψηλού επιπέδου επιστηµονικό και εξειδικευµένο τεχνικό προσωπικό από άλλες χώρες. Στόχος είναι όχι µόνο η εξυπηρέτηση µε τον καλύτερο δυνατό τρόπο της εγχώριας ζήτησης για εκπαίδευση όλων των βαθµίδων, αλλά και η προσέλκυση φοιτητών και µαθητών από άλλες χώρες. Η εκπαίδευση είναι ένας τοµέας στον οποίο µια χώρα µπορεί να κατέχει συγκριτικά πλεονεκτήµατα (λανθάνοντα ή εµφανή). Επίσης, είναι βασικός τοµέας µέσω του οποίου η χώρα µπορεί να προσελκύσει υψηλού επιπέδου επιστηµονικό και εξειδικευµένο τεχνικό προσωπικό από άλλες χώρες. Μια τέτοια θεώρηση αρχίζει να αντικαθιστά τη στείρα αντιµετώπισή της εκπαίδευσης ως µια δραστηριότητα περιχαρακωµένη µε αξεπέραστα προστατευτικά τείχη που θεωρεί σχεδόν αδιανόητη κάθε συζήτηση για εξωτερική χρηµατοδότηση, για «αναβάθµιση», για αξιολόγηση, για «ανταγωνισµό», για επένδυση από τον εγχώριο ιδιωτικό τοµέα στην τριτοβάθµια εκπαίδευση, για επένδυση από ξένα µεγάλα και παγκοσµίως αναγνωρισµένα πανεπιστήµια. Ήδη στην Ευρώπη δηµιουργείται σταδιακά µια ενιαία Ευρωπαϊκή Ανώτατη Εκπαίδευση και προωθείται η συγκρισιµότητα των εκπαιδευτικών προγραµµάτων σε όλες τις βαθµίδες. ιατυπώνονται δε συγκεκριµένα πρότυπα και κριτήρια αξιολόγησης αποδεκτά σε διεθνές επίπεδο. Στόχος είναι η προσέλκυση στις Ευρωπαϊκές χώρες όσο το δυνατό περισσότερων φοιτητών από χώρες εκτός Ευρώπης. Επίσης, χώρες, όπως το Ην. Βασίλειο, οι ΗΠΑ, η Σιγκαπούρη και η Αυστραλία ακόµα και η Κίνα αναπτύσσουν έντονη δραστηριότητα διεθνώς µε στόχο να καταστήσουν την επικράτειά τους εκπαιδευτικά κέντρα παγκόσµιας εµβέλειας και τόπους προσέλκυσης επενδυτών στην εκπαίδευση και φοιτητών από όλο τον κόσµο (ΟΟΣΑ 1995). Στα πλαίσια αυτά, το Ελληνικό εκπαιδευτικό σύστηµα έχει ανάγκη ανασχεδιασµού, αναδιάρθρωσης και προσαρµογής στα νέα δεδοµένα. Μόνο έτσι θα µπορέσει να συµβάλει αποφασιστικά στη βελτίωση του µορφωτικού επιπέδου της Ελληνικής κοινωνίας, στην ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναµικού της, καθώς και στην αύξηση της παραγωγικότητας και της αναπτυξιακής της δυναµικής. Θα πρέπει, ιδιαίτερα η 3βάθµια εκπαίδευση, να ενστερνιστεί τις βασικές αρχές που αποτελούν την αναγκαία συνθήκη για την πρόοδο και ανάπτυξη κάθε κοινωνίας. ηλαδή, την αρχή του ανταγωνισµού στην προσέλκυση των αναγκαίων οικονοµικών πόρων και τη λειτουργία κάθε εκπαιδευτικού οργανισµού, και την αρχή της αξιολόγησής του (του ίδιου και των στελεχών που τον απαρτίζουν) από τους χρήστες και τους χρηµατοδότες του και από την κοινωνία ως σύνολο και µάλιστα σε µόνιµη βάση. Χωρίς αυτές τις βασικές αρχές το σύστηµα οδηγείται συνήθως σε αποτυχία. Αυτό έχει συµβεί µε το Ελληνικό σύστηµα εκπαίδευσης µέχρι σήµερα. Οι βασικές αρχές λειτουργίας του, ιδιαίτερα στην τριτοβάθµια εκπαίδευση, συνίστανται στην αρχή της «προστασίας» από κάθε ανταγωνισµό και στην παροχή του εκπαιδευτικού έργου αποκλειστικά από το κράτος. Το εκπαιδευτικό προσωπικό έχει την ιδιότητα του δηµοσίου υπαλλήλου και καλύπτεται από την αρχή της µονιµότητας. Το Υπ. Παιδείας λειτουργεί ως η 14 OIKONOMIKO E TIO
Κύριο αίτηµα των παραγόντων του τοµέα της εκπαίδευσης είναι συνήθως η αύξηση των κρατικών δαπανών για την παιδεία. Οι πόροι αυξάνονται µε ταχύτατους ρυθµούς, αλλά οι συγκριτικές επιδόσεις του συστήµατος υστερούν σε σύγκριση µε τα διεθνή πρότυπα. Οι πολίτες καταφεύγουν στην ιδιωτική εκπαίδευση, τα φροντιστήρια και το εξωτερικό για εκπαίδευση αυξηµένης αξιοπιστίας και κύρους. Κεντρική Αρχή σε ένα Σύστηµα Κεντρικού Προγραµµατισµού για το τι θα παραχθεί, από ποιόν θα παραχθεί και για ποιόν θα παραχθεί. Προσδιορίζει τις επενδύσεις σε κτηριακές εγκαταστάσεις και τον τόπο εγκατάστασης των εκπαιδευτικών µονάδων, τον αριθµό και την κατανοµή των εκπαιδευτικών, τον αριθµό και την κατανοµή των εισακτέων στην 3βάθµια εκπαίδευση, τον αριθµό και το είδος των πανεπιστηµιακών σχολών και τον τόπο εγκατάστασής τους, τα εκπαιδευτικά προγράµµατα και τον αριθµό και το είδος των συγγραµµάτων, την κατανοµή των λειτουργικών δαπανών των εκπαιδευτικών ιδρυµάτων, την κατανοµή των δαπανών των ίδιων των σπουδαστών, κ.ά. Κύριο αίτηµα των παραγόντων του τοµέα της εκπαίδευσης είναι συνήθως η αύξηση των κρατικών δαπανών για την παιδεία. Οι πόροι αυξάνονται µε ταχύτατους ρυθµούς, αλλά οι συγκριτικές επιδόσεις του συστήµατος υστερούν σε σύγκριση µε τα διεθνή πρότυπα. Οι πολίτες καταφεύγουν στην ιδιωτική εκπαίδευση, τα φροντιστήρια και το εξωτερικό για εκπαίδευση αυξηµένης αξιοπιστίας και κύρους. Επιπλέον, παρουσιάζονται αυξηµένα προβλήµατα ανεργίας των νέων, µαζικής παραγωγής πτυχιούχων σε κορεσµένες ειδικότητες και ταυτόχρονα ελλείψεων στελεχών αυξηµένων ουσιαστικών προσόντων σε σηµαντικές επαγγελµατικές ειδικότητες κρίσιµες για την ανάπτυξη της οικονοµίας. Γενικά, το σύστηµα έχει οδηγηθεί σε σηµαντικά αδιέξοδα. Όµως, οι συνεχείς αλλαγές των παραµέτρων και των διαδικασιών λειτουργίας του συστήµατος (π.χ., του συστήµατος εισαγωγής στην 3βάθµια εκπαίδευση) δεν φέρνουν το αναµενόµενο αποτέλεσµα γιατί προσπαθούν να διορθώσουν ένα σύστηµα που δεν διαθέτει τις βασικές αρχές που είναι αναγκαίες για την αποδοτική λειτουργία του. Στη συνέχεια της παρούσης µελέτης αναλύονται οι επιδόσεις των Ελληνικών εκπαιδευτικών ιδρυµάτων σε σύγκριση µε τα διεθνή πρότυπα και αντλούνται ουσιαστικά συµπεράσµατα. Αυτά οδηγούν στη διατύπωση των βασικών αρχών στις οποίες θα πρέπει να στηριχθεί κάθε προσπάθεια µεταρρύθµισης του συστήµατος προκειµένου να καταστεί δυνατή η ανταπόκρισή του στις σύγχρονες απαιτήσεις της ανταγωνιστικής οικονοµίας και κοινωνίας. Συγκριτικές Επιδόσεις της Ελλάδος στον Τοµέα της Εκπαίδευσης Το επίπεδο εκπαίδευσης των Ελλήνων κατατάσσεται σε σχετικά ικανοποιητικά επίπεδα µε βάση τα διεθνή πρότυπα ιδιαίτερα όσον αφορά την ποσότητα της εκπαίδευσης. Ο µέσος αριθµός σπουδών του ενεργού πληθυσµού της Ελλάδος είναι 10,5 έτη (ΟΟΣΑ: 12 έτη). Οι κυριότεροι δείκτες που εξετάζονται από τους διεθνείς Οργανισµούς είναι οι ακόλουθοι: Η διάρθρωση του ενεργού πληθυσµού (25-64 ετών) µε βάση το ανώτατο επίπεδο εκπαίδευσης είναι δυσµενέστερη στην Ελλάδα από ότι στην πλειοψηφία των χωρών του ΟΟΣΑ, αλλά η διάρθρωση βελτιώνεται σηµαντικά στις νεότερες ηλικίες. Στο σύνολο του ενεργού πληθυσµού, το 37% έχει τελειώσει το ηµοτικό (ΟΟΣΑ: 14%), το 10% το Γυµνάσιο (ΟΟΣΑ: 17%), το 30% το Λύκειο (ΟΟΣΑ: 41%) και το 18% το πανεπιστήµιο (ΟΟΣΑ: 24%). Στις νεότερες ηλικίες (20-24 ετών), το ποσοστό των ατόµων που έχουν τελειώσει τουλάχιστον το λύκειο ανέρχεται στο 81,7% στην Ελλάδα, έναντι 73,8% στην ΕΕ-15 ( ιάγραµµα 1). 15 OIKONOMIKO E TIO
IA PAMMA 1. ÔÛÔÛÙfi ÙÔ ÏËı ÛÌÔ ËÏÈÎ 20-24 ÂÙÒÓ ÙÔ 2002 appleô ÂÈ ÔÏÔÎÏËÚÒÛÂÈ ÙÔ Ï ÈÛÙÔÓ ÙÔ ÎÂÈÔ (Eurostat) 100 90 80 70 60 50 43,7 64,9 69,1 94 90 91,7 88,1 83,9 85 85,7 86,2 86,7 79,3 79,6 80,4 81,1 81,3 81,7 76,6 77,2 77,5 75,3 73,2 73,3 73,3 73,8 16 14 12 10 80 60 40 20 40 0,0 ÔÚÙÔÁ Ï πûapple Ó πù Ï ÂÙÙÔÓ ÂÚÌ Ó OÏÏ Ó EE-15 ƒô Ì Ó EE-25.µ Û ÏÂÈÔ µô ÏÁ Ú ÈıÔ Ó Ó ÛıÔÓ µ ÏÁÈÔ ÏÏ ÏÏ πúï Ó ÛÙÚ O ÁÁ Ú ºÈÏ Ó Ô Ë ÔÏˆÓ ÏÔ ÂÓ Û ÏÔ Î Πηγή: Eurostat Επίσης, το ποσοστό των Ελλήνων που έχει πτυχίο τριτοβάθµιας εκπαίδευσης στις ηλικίες 25-34 ετών ανέρχεται στο 24% (ΟΟΣΑ: 29%, Ισπανία: 38%, Ιρλανδία: 37%, Πορτογαλία: 16%, Ισραήλ: 42%, Τσεχία: 12%), στο 22% και 16% αντίστοιχα στις ηλικίες 35-44 ετών και 45-54 ετών και µόνο στο 11% στις ηλικίες 54-64 ετών (ΟΟΣΑ: 17%) 1. Οι συνθήκες στην 1βάθµια και στην 2βάθµια εκπαίδευση είναι ικανοποιητικές στην Ελλάδα: Ο αριθµός των µαθητών ανά εκπαιδευτικό στις βαθµίδες αυτές είναι χαµηλότερος στην Ελλάδα από τις περισσότερες άλλες χώρες του ΟΟΣΑ 2. Στην 1βάθµια εκπαίδευση το 2001 αριθµούσαν 12,7 µαθητές ανά εκπαιδευτικό στην Ελλάδα, έναντι 15,1 µαθητές στην ΕΕ-15 (Γαλλία: 19,5 µαθητές, Γερµανία: 19,4, Ολλανδία: 17,2, ΗΠΑ 20,6, Πορτογαλία: 11,6). Στη 2βάθµια εκπαίδευση το 2001 ο αριθµός των µαθητών ανά εκπαιδευτικό ήταν µόνο 9,7 µαθητές στην Ελλάδα, χαµηλότερος από όλες τις χώρες της ΕΕ-25 εκτός της Πορτογαλίας (8,9 µαθητές). 50 45 40 35 30 25 20 15 10 IA PAMMA 2. ÔÛÔÛÙfi ÙÔ ÏËı ÛÌÔ ËÏÈÎ 25-34 ÂÙÒÓ ÙÔ 2003 appleô ÂÈ ÔÏÔÎÏËÚÒÛÂÈ ÙÚÈÙÔ ıìè ÂÎapple  ÛË (OO 2005) 5 11 12 12 13 15 16 17 20 22 24 28 33 35 37 37 38 39 40 40 42 47 160, 140, 120, 100, 80,0 60,0 40,0 20,0 0,00 Ô ÚÎ πù Ï Û ÏÔ Î ÛÙÚ ÔÚÙÔÁ Ï O ÁÁ Ú ÔÏˆÓ ÂÚÌ Ó ÏÏ OÏÏ Ó Ó. µ Û ÏÂÈÔ Ó ÏÏ πúï Ó πûapple Ó µ ÏÁÈÔ ºÈÏ Ó Ô Ë πûú Ï. ÔÚ Πηγή: OECD 16 OIKONOMIKO E TIO
Οι µαθητές στη 2βάθµια εκπαίδευση υποχρεώνονται στην παρακολούθηση αυξηµένων ωρών διδασκαλίας σε σχέση µε το µέσο όρο του ΟΟΣΑ, ενώ οι µέσες ώρες διδασκαλίας των καθηγητών είναι λιγότερες από το µέσο όρο του ΟΟΣΑ. Οι µαθητές στο Γυµνάσιο (12-14 ετών) είναι υποχρεωµένοι να παρακολουθήσουν 1.064 ώρες (2003), έναντι µόνο 884 ωρών του µέσου όρου του ΟΟΣΑ. Επίσης, για ένα µαθητή 15 ετών ο µέσος αριθµός ωρών διδασκαλίας ετησίως είναι 1.216 στην Ελλάδα, έναντι 908 του µέσου όρου του ΟΟΣΑ. Όµως, ο κάθε καθηγητής Γυµνασίου και Λυκείου στην Ελλάδα διδάσκει 629 ώρες ετησίως (ΟΟΣΑ: 701 ώρες στο Γυµνάσιο και 661 ώρες στο Λύκειο). Στις ανωτέρω ώρες διδασκαλίας για τους µαθητές του Γυµνασίου και του Λυκείου θα πρέπει να προστεθούν και οι πολλές ώρες που οι Έλληνες µαθητές αφιερώνουν σε φροντιστήρια και ιδιαίτερα µαθήµατα, το κόστος των οποίων, για κάθε µαθητή του Λυκείου, εκτιµάται (από την Κυβέρνηση) στα 4,5 χιλ. περίπου ετησίως. Τα ανωτέρω δεν ήταν αρκετά για να οδηγήσουν στην άνοδο των επιδόσεων των Ελλήνων µαθητών σε ικανοποιητικά επίπεδα µε βάση τα διεθνή πρότυπα. Σύµφωνα µε το Πρόγραµµα Αξιολόγησης των Μαθητών ιεθνώς (PISA) για το σύνολο των χωρών του ΟΟΣΑ, οι επιδόσεις των Ελλήνων µαθητών στα µαθηµατικά (Πίνακας 1), διαµορφώνονται σε πολύ χαµηλότερα επίπεδα από όλες τις χώρες εκτός της Τουρκίας και του Μεξικού. Ειδικότερα, στο Πρόγραµµα PISA για το 2003 το 17,8% των µαθητών από την Ελλάδα βαθµολογήθηκαν χαµηλότερα των 358 µον. που είναι το όριο για να καταταγεί ένα µαθητής στο στοιχειώδες επίπεδο ικανοτήτων (Επίπεδο 1), έναντι 11% στον ΟΟΣΑ. Από την άλλη µεριά, µόνο το 0,6% των µαθητών της Ελλάδος (το χαµηλότερο ποσοστό από όλες τις χώρες, εκτός του Μεξικού) κατάφερε να επιτύχει βαθµολογία πάνω από τις 668 µον. που είναι το όριο για την ένταξη ενός µαθητή στο ανώτατο επίπεδο ικανοτήτων (Επίπεδο 6). Το αντίστοιχο ποσοστό της Τουρκίας ήταν 2,4%, της Κορέας 8,1% και του µέσου όρου του ΟΟΣΑ 3,5%. Η Ελλάδα έχει υψηλότερα ποσοστά από το µέσο όρο του ΟΟΣΑ µόνο στο επίπεδο ικανοτήτων κάτω του Επιπέδου 1, στο Επίπεδο 1 και στο Επίπεδο 2, δηλαδή στη βαθµολογία µέχρι 482 µον. Στα Επίπεδα 3, 4, 5 και 6 το ποσοστό της Ελλάδος είναι χαµηλότερο από όλες τις χώρες εκτός της Τουρκίας και του Μεξικού. Ανάλογη µε τα ανωτέρω είναι η επίδοση της Ελλάδος και στον τοµέα της ανάλυσης και επίλυσης γενικότερων προβληµάτων (όχι µόνο µαθηµατικών) σύµφωνα µε την αντίστοιχη µελέτη του ΟΟΣΑ. Τα στοιχεία αυτά δείχνουν ότι η λειτουργία της 2βάθµιας εκπαίδευσης στην Ελλάδα επιβαρύνεται από διαρθρωτικές αδυναµίες που συµβάλλουν ώστε το παραγόµενο εκπαιδευτικό έργο να είναι σηµαντικά υποδεέστερο από το έργο των αντίστοιχων συστηµάτων σχεδόν στο σύνολο των χωρών του ΟΟΣΑ. Η πραγµατικότητα αυτή αφενός επιβαρύνει την αποτελεσµατική λειτουργία της 3βάθµιας εκπαίδευσης στην Ελλάδα και αφετέρου αποτελεί παράγοντα υποβάθµισης της ποιότητας και ανταγωνιστικότητας του ανθρώπινου κεφαλαίου. 1 Ο ΟΟΣΑ δεν διαθέτει στοιχεία για την Ελλάδα για το ποσοστό των κατόχων διδακτορικό δίπλωµα και τον αριθµό των πτυχιούχων φυσικών και µηχανολογικών επιστηµών, µαθηµατικών, στατιστικής και πληροφορικής ανά 100.000 κατοίκους (που αποτελούν τους βασικούς συντελεστές στην έρευνα και ανάπτυξη και στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της κάθε χώρας). 2 Συνολικός αριθµός σπουδαστών σε ισοδύναµο πλήρους απασχόλησης προς τον συνολικό αριθµό των ατόµων εκπαιδευτικού προσωπικού ισοδυνάµου πλήρους απασχόλησης. Πηγή: IMD World, Competitiveness Yearbook 2004. 17 OIKONOMIKO E TIO
π 1. ÔÛÔÛÙfi ÛappleÔ ÛÙÒÓ Ó Âapple appleâ Ô ÛÙÈ ÂÍÂÙ ÛÂÈ Ì ıëì ÙÈÎÒÓ PISA ÙÔ OO (2003) Ùˆ applefi apple appleâ Ô 1 apple appleâ Ô 2 apple appleâ Ô 3 apple appleâ Ô 4 apple appleâ Ô 5 apple appleâ Ô 6 ÙÔ Âapple appleâ Ô 1 ( applefi 358 ( applefi 421 ( applefi 483 ( applefi 545 ( applefi 607 (apple Óˆ (Î Ùˆ applefi Ì ÚÈ 420 Ì ÚÈ 482 Ì ÚÈ 544 Ì ÚÈ 606 Ì ÚÈ 668 applefi 668 358 ÌÔÓ Â ) ÌÔÓ Â ) ÌÔÓ Â ) ÌÔÓ Â ) ÌÔÓ Â ) ÌÔÓ Â ) ÌÔÓ Â ) ÏÏ 17,8% 21,2% 26,3% 20,2% 10,6% 3,4% 0,6% πù Ï 13,2% 18,7% 24,7% 22,9% 13,4% 5,5% 1,5% ÔÚÙÔÁ Ï 11,3% 18,8% 27,1% 24,0% 13,4% 4,6% 0,8% ÂÚÌ Ó 9,2% 12,4% 19,0% 22,6% 20,6% 12,2% 4,1% OÏÏ Ó 2,6% 8,4% 18,0% 23,0% 22,6% 18,2% 7,3% Ï ÂÙ 4,9% 9,6% 17,5% 24,3% 22,5% 14,2% 7,0% ªÂÍÈÎfi 38,1% 27,9% 20,8% 10,1% 2,7% 0,4% 0,0% Ô ÚÎ 27,7% 24,6% 22,1% 13,5% 6,8% 3,1% 2,4% 10,2% 15,5% 23,9% 23,8% 16,6% 8,0% 2,0% OO (Ì.Ô.) 8,2% 13,2% 21,1% 23,7% 19,1% 10,6% 4,0% Πηγή: OECD: Education at a Glance, 2005 Οι εξαιρετικά χαµηλές επιδόσεις της 2βάθµιας εκπαίδευσης στην Ελλάδα δεν µπορεί να αποδοθούν στις χαµηλές δαπάνες ανά µαθητή ή στους χαµηλούς µισθούς των καθηγητών. Αντίθετα, επισηµαίνονται οι αρνητικές επιπτώσεις του συστήµατος εισαγωγής στην 3βάθµια εκπαίδευση της χώρας που προωθεί την αποστήθιση και καταπνίγει σε µεγάλο βαθµό τις δυνατότητες δηµιουργικής και κριτικής σκέψης από τους µαθητές. Οι εξαιρετικά χαµηλές επιδόσεις της 2βάθµιας εκπαίδευσης στην Ελλάδα δεν µπορεί να αποδοθούν στις χαµηλές δαπάνες ανά µαθητή ή στους χαµηλούς µισθούς των καθηγητών: Οι δαπάνες ανά µαθητή στη 2βάθµια εκπαίδευση στην Ελλάδα ανέρχονταν συνολικά στα USD 39,1 χιλ. εκφρασµένα σε Μονάδες Αγοραστικής ύναµης (PPPs) (Στοιχεία ΟΟΣΑ, ιάγραµµα 3), χωρίς σε αυτά να συµπεριλαµβάνονται οι ιδιωτικές δαπάνες για φροντιστήρια και ιδιαίτερα µαθήµατα, που είναι θεσµός στην Ελλάδα αλλά σχεδόν άγνωστες σε άλλες χώρες. Οι δαπάνες αυτές είναι ελάχιστα χαµηλότερες από τις αντίστοιχες της Κορέας USD 43.2 χιλ. οι µαθητές της οποίας πέτυχαν µέση βαθµολογία 542 µον. και τη 2η θέση στην κλίµακα του PISA, ενώ οι µαθητές της Ελλάδος πέτυχαν 445 µον. και την προ-τελευταία θέση. Επιπλέον, οι δαπάνες ανά µαθητή στην Ελλάδα είναι υψηλότερες από ότι στην Τσεχία, την Πολωνία, την Ουγγαρία και τη Σλοβακία, των οποίων οι µαθητές έχουν επιτύχει πολύ υψηλότερη βαθµολογία από την Ελλάδα. Οι µισθοί των καθηγητών το 2003, στα 15 χρόνια υπηρεσίας, ανέρχονταν στα USD 28,0 χιλ. (δηλαδή στο 138% του κατά-κεφαλή ΑΕΠ) στην Ελλάδα, έναντι USD 30,9 χιλ. (107% του κατά κεφαλή ΑΕΠ) στη Σουηδία, USD 44,1 χιλ. (117% του κατά κεφαλή ΑΕΠ) στις ΗΠΑ, USD 34,0 χιλ. (122% του κατά κεφαλή ΑΕΠ) στη Γαλλία, USD 20,3 χιλ. (118% του κατά κεφαλή ΑΕΠ) στην Τσεχία και USD 38,3 (143% του ΑΕΠ) στις χώρες του ΟΟΣΑ. Λαµβάνοντας υπόψη τις αυξήσεις µισθών των καθηγητών το 2004 και το 2005, ο ανωτέρω µέσος µισθός εκτιµάται ήδη στα 33,3 $ PPPs και άνω του 1,45% του κατά κεφαλή ΑΕΠ. Αντίθετα, επισηµαίνονται οι αρνητικές επιπτώσεις του συστήµατος εισαγωγής στην 3βάθµια εκπαίδευση της χώρας που προωθεί την αποστήθιση και καταπνίγει σε µεγάλο βαθµό τις δυνατότητες δηµιουργικής και κριτικής σκέψης από τους µαθητές. Όµως το σύστηµα εισαγωγής στην 3βάθ- µια εκπαίδευση αποτελεί µια από τις αρνητικές επιπτώσεις του τρόπου λειτουργίας της 3βάθµιας εκπαίδευσης, όπως θα αναλυθεί στη συνέχεια. 18 OIKONOMIKO E TIO
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 15,6 17,6 IA PAMMA 3. ˆÚ ÙÈÎ apple ÓË ( ÈÏ. ÔÏ.) Ó ª ıëù ÏÈÎ ÌÂÙ Í 6-15 ÂÙÒÓ - 2002 30,6 26,5 28,4 57 51,6 52,2 46,4 48,2 43,2 39,1 81 83,9 78,2 74,8 74,9 72,8 65,7 67,1 68,2 63,8 61,4 59 59,3 89 160 140 120 100 80, 60, 40, 20, 0,0 ªÂÍÈÎfi ÏÔ Î ÔÏˆÓ Û O ÁÁ Ú ÏÏ ÔÚ πúï Ó. ËÏ Ó πûapple Ó ÂÚÌ Ó ÔÚÙÔÁ Ï ºÈÓÏ Ó ÛÙÚ Ï OÏÏ Ó π appleˆó ÏÏ µ ÏÁÈÔ Ô Ë πûï Ó πù Ï Ó ÔÚ ËÁ ÛÙÚ Ï ÂÙ Πηγή: OECD Τα τελευταία χρόνια σηµειώνεται στην Ελλάδα µια ραγδαία αύξηση των σπουδαστών της 3βάθµιας εκπαίδευσης. Ο αριθµός των σπουδαστών στα ΑΕΙ αυξήθηκε από τις 105.314 το 1995 στις 160.582 το 2001 και στις 172.804 το 2003/4 (µέση ετήσια αύξηση 1995-2004: 5,6%), για να µειωθεί ελαφρά το 2005 στους 171.245 φοιτητές. Ο αριθµός των σπουδαστών στα ΤΕΙ αυξήθηκε από 55.384 φοιτητές το 1994 στους 155.963 το 2004/2005 (µέση ετήσια αύξηση 10,9%). Έτσι ο συνολικός αριθµός των σπουδαστών στην 3βάθµια εκπαίδευση στις αρχές του ακαδηµαϊκού έτους 2004/2005 ήταν 327,2 χιλ. Σε αυτό τον αριθµό θα πρέπει να προστεθούν και οι «λιµνάζοντες» φοιτητές (δηλαδή αυτοί που παρα- µένουν φοιτητές πέραν του ανώτατου καθορισθέντος ορίου φοίτησης σε κάθε σχολή), οπότε ο αριθµός των σπουδαστών στην 3βάθµια εκπαίδευση αυξάνεται στους 561,5 χιλ. το 2003, έναντι 478,2 χιλ. το 2001 (στοιχεία Eurostat). Ο αριθ- µός των σπουδαστών της 3βάθµιας εκπαίδευσης στην ΕΕ-25 το 2003 ήταν 16,89 εκατ. άτοµα. Μέση ετήσια αύξηση στην περίοδο 2001-2003 (ΕΕ-25: 3,6%, Ελλάδα: 8,4%). Η τεράστια αύξηση των σπουδαστών των ΑΕΙ και των ΤΕΙ συµβάλλει στη διαµόρφωση της µέσης ετήσιας δαπάνης ανά σπουδαστή σε σχετικά χαµηλά επίπεδα στην Ελλάδα, στα 4.731 το 2002, έναντι 10.655 του µέσου όρου του ΟΟΣΑ. Σηµειώνεται ότι η ετήσια δαπάνη ανά σπουδαστή στα ΑΕΙ είναι αρκετά υψηλή, 5.646, ενώ για τα ΤΕΙ είναι πολύ χαµηλή, 2.840. Επιπλέον των ανωτέρω, τα τελευταία χρόνια αυξάνεται ραγδαία και ο αριθµός των µεταπτυχιακών σπουδαστών στην Ελλάδα που ανέρχονταν στους 26.140 χιλ. σπουδαστές το 2002, έναντι 13.720 σπουδαστές το 1999. Τέλος, ο αριθµός των Ελλήνων σπουδαστών (πτυχιακών και µετα-πτυχιακών) που σπουδάζουν στο εξωτερικό ανέρχονταν στα 55.684 άτοµα το 2001 για να µειωθούν στα 50.136 άτοµα το 2002. Έτσι, το 13% περίπου του συνόλου των Ελλήνων πτυχιακών και µετα-πτυχιακών φοιτητών σπουδάζει στο εξωτερικό. Η τεράστια αύξηση των σπουδαστών των ΑΕΙ και των ΤΕΙ συµβάλλει στη δια- µόρφωση της µέσης ετήσιας δαπάνης ανά σπουδαστή σε σχετικά χαµηλά επίπεδα στην Ελλάδα, στα 4.731 το 2002, έναντι 10.655 του µέσου όρου του ΟΟΣΑ. Σηµειώνεται ότι η ετήσια δαπάνη ανά σπουδαστή στα ΑΕΙ είναι αρκετά υψηλή, 5.646, ενώ για τα ΤΕΙ είναι πολύ χαµηλή, 2.840. Οι µόνες χώρες που σηµειώνουν χαµηλότερη δαπάνη ανά σπουδαστή στην 3βάθµια εκπαίδευση από την Ελλάδα είναι η Τουρκία και το Μεξικό, καθώς και οι περισσότερες αναπτυσσόµενες χώρες. Πάντως, οι ανωτέρω εκτιµήσεις υποθέτουν ότι το σύνολο των 19 OIKONOMIKO E TIO
350.000 σπουδαστών 3βάθµιας εκπαίδευσης στην Ελλάδα χρησιµοποιεί τις υπηρεσίες των ΑΕΙ και ΤΕΙ µε τον ίδιο τρόπο και σε ανάλογη ένταση µε τις άλλες χώρες που εξετάζονται. Όµως, αυτή η υπόθεση δεν είναι ακριβής. Για παράδειγ- µα, αν ένας φοιτητής επισκέπτεται το Πανεπιστήµιο µόνο για να λάβει µέρος στις τρεις εξεταστικές περιόδους ετησίως και αν επεκτείνει την περίοδο των σπουδών του στα 5 έως και 10 έτη, δεν είναι βέβαιο ότι δικαιολογεί µια δαπάνη για τις σπουδές του ύψους 5,6 χιλιάδων κατ έτος. Η δαπάνη ανά σπουδαστή θα πρέπει να αυξηθεί στην Ελλάδα, αλλά µε ταυτόχρονη ουσιαστική αλλαγή στον τρόπο λειτουργίας των ιδρυµάτων της 3βάθµιας εκπαίδευσης, όπως αναλύεται στη συνέχεια. Επενδύσεις στην Εκπαίδευση Αποτελεσµατικότητα Αξιοποίησης των ιαθεσίµων Πόρων Η διατύπωση κριτηρίων που δικαιολογούν την κρατική παρέµβαση στην εκπαίδευση δεν συνεπάγεται αποκλειστικότητα δράσης του κράτους στον τοµέα και µάλιστα µε νοµοθετικές ή/και συνταγµατικές ρυθµίσεις που αποκλείουν τη δραστηριότητα από τον ιδιωτικό τοµέα. Οι επενδύσεις στην εκπαίδευση χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθµό κοινωνικής αποδοτικότητας, όταν πραγµατοποιούνται µε αποδοτικό τρόπο που να οδηγεί στη µεγιστοποίηση του επιδιωκόµενου κοινωνικού οφέλους. Σε όλες τις χώρες του κόσµου το Κράτος αναλαµβάνει ουσιαστικό ρόλο (επιτελικό και χρηµατοδοτικό) στη δηµιουργία και µετάδοση της γνώσης. Για το σκοπό αυτό διατίθενται σηµαντικοί δηµόσιοι πόροι στα εθνικά συστήµατα εκπαίδευσης και κατάρτισης, χωρίς όµως αυτό να σηµαίνει αποκλειστική αρµοδιότητα του κράτους σε αυτό τον τοµέα. Η διατύπωση κριτηρίων που δικαιολογούν την κρατική παρέµβαση στην εκπαίδευση δεν συνεπάγεται αποκλειστικότητα δράσης του κράτους στον τοµέα και µάλιστα µε νοµοθετικές ή/και συνταγµατικές ρυθµίσεις που αποκλείουν τη δραστηριότητα από τον ιδιωτικό τοµέα. Ίσως το πιο συζητηµένο µέγεθος για θέµατα εκπαίδευσης στην Ελλάδα είναι το ύψος των δηµοσίων δαπανών για την εκπαίδευση. 10 9 8 7 6 5 4 IA PAMMA 4. apple Ó ÛÙËÓ ÂÎapple  ÛË ÙÔ 2002 ˆ % ÙÔ, ÛÙÔ Û ÓÔÏÔ ÙˆÓ ÂÎapple È Â ÙÈÎÒÓ È Ú Ì ÙˆÓ (OO 2005) 3,8 4,1 4,2 4,4 4,4 4,9 4,9 5,1 5,3 5,6 5,7 5,8 5,9 6,0 6,1 6,1 6,4 6,9 7,1 7,1 9,2 160, 140, 120, 100, 80,0 60,0 40,0 20,0 3 0,00 Ô ÚÎ ÏÏ ÏÔ Î Û πúï Ó πù Ï πûapple Ó OÏÏ Ó ÂÚÌ Ó O ÁÁ Ú ÛÙÚ ÔÚÙÔÁ Ï Ó. µ Û ÏÂÈÔ ºÈÓÏ Ó ÏÏ ÔÏˆÓ µ ÏÁÈÔ Ô Ë Ó. ÔÚ πûú Ï Πηγή: OECD Σύµφωνα µε τα στοιχεία του ΟΟΣΑ ( ιάγραµµα 4) οι συνολικές δαπάνες για την εκπαίδευση στην Ελλάδα διαµορφώνονται στο 4,1% του ΑΕΠ το 2002 (4,05% το 2005) και βρίσκονται σε εξαιρετικά χαµηλά επίπεδα σε σύγκριση µε τις άλλες χώρες στο ιάγραµµα 4. Αυτό συµβαίνει παρά το γεγονός ότι οι συνολικές δαπάνες για την εκπαίδευση, αποπληθωρισµένες µε τον αποπληθωριστή του ΑΕΠ, αυξήθηκαν στην περίοδο 1995-2002 κατά 74% στην Ελλάδα, περισσότερο από κάθε άλλη χώρα του ΟΟΣΑ εκτός της Τουρκίας (Ιταλία: 7%, Ισπανία: 21%, 20 OIKONOMIKO E TIO