ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ Νο. Παραδοτέου:22 Το σχέδιο αυτό χρηματοδοτήθηκε με την υποστήριξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η παρούσα δημοσίευση (ανακοίνωση) δεσμεύει μόνο τον συντάκτη της και η Επιτροπή δεν ευθύνεται για τυχόν χρήση των πληροφοριών που περιέχονται σε αυτήν.
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΑ ΕΡΓΑΣΤΗΡΙΑ ΝΟΜΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΚΑΙ ΣΧΟΛΗ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΟΥ REIMS Ερευνητικό Κέντρο για την Εδαφική Αποκέντρωση CRDT EA 3312 (GIS-GRALE-CNRS) - 2 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Εισαγωγή στην έννοια της ολοκλήρωσης των κοινωνικών υπηρεσιών...- 6-1 ΓΙΑΤΙ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗ;...- 11-1.1 Η αναζήτηση κοινού οφέλους από όλους τους εταίρους...- 11-1.2 Η πολιτική βούληση...- 12-1.3 Η υλοποίηση ενός κοινού σχεδίου (λογική του σχεδίου υπηρεσίας): υιοθέτηση μιας εκτενούς και εξελικτικής αντίληψης του πεδίου των υπηρεσιών...- 12-1.4 - Η αλληλεγγύη...- 15-1.5 Η ανταλλαγή της γνώσης/μια κοινή κουλτούρα παροχής υπηρεσιών...- 16-2- ΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΥΚΑΙΡΙΩΝ ΜΙΑΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ ΤΗΣ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗΣ...- 17-2.1- Η ολοκλήρωση οφείλει να εξυπηρετεί ένα καθορισμένο σχέδιο και διοικητικούς στόχους μεγαλύτερου εύρους απ ό,τι οι απλές οικονομίες κλίμακας...- 18-2.1.1- Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης μπορούν να ενταχθούν σ έναν γενικότερο σχεδιασμό των αιρετών: να διευκολυνθεί η κινητοποίηση...- 19-2.1.2- Ανάλυση των διοικητικών κινδύνων για την προετοιμασία της ολοκλήρωσης...- 19-2.2 Τα καθεστώτα και οι συνθήκες εργασίας...- 21-2.2.1 Η οργάνωση της υπηρεσίας και των διαδικασιών της εργασίας...- 21-2.2.2 Η δημιουργία ή η ύπαρξη μιας επαγγελματικής κουλτούρας...- 21-3- ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΩΝ ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΩΝ ΕΠΙΠΕΔΩΝ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗΣ...- 23-3.1 Αυτονομία...- 24-3.1.1 Διαχωρισμός/πλήρης κατακερματισμός των υπηρεσιών...- 24-3.1.2 Ένωση μεταξύ υπηρεσιών...- 24-3.2 Συντονισμός...- 25-3.2.1 Διατμηματική Ομάδα/εργασία:...- 25-3.2.2 συνεργασία ad hoc :...- 26-3.2.3 Δίκτυο:...- 26-3.2.4 Υπηρεσία ή κέντρο εξυπηρέτησης μιας στάσης...- 27-3.2.5 Εταιρικές σχέσεις...- 28-3.3 Ολοκλήρωση...- 31-3.3.1 Δομική ολοκλήρωση (συγχώνευση)...- 31-3.3.2 Εξατομικευμένη διαχείριση («case management»)...- 33-4- ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΩΝ ΑΝΑΓΚΩΝ...- 37 - - 3 -
4.1- Προσαρμογή των υπηρεσιών στις κατηγορίες χρηστών...- 38-4.2 Εναρμόνιση της προσφοράς των υπηρεσιών με την τοπική στρατηγική (εθνική, ευρωπαϊκή)...- 39-5- ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΑΝΑΔΙΟΡΓΑΝΩΣΕΩΝ ΠΟΥ ΣΥΝΔΕΟΝΤΑΙ ΜΕ ΤΗΝ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗ: Η ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΑΛΛΑΓΗΣ...- 41-5.1- Η οργάνωση του εγχειρήματος: οι φάσεις της ολοκλήρωσης...- 41-5.1.1 Η εκκίνηση...- 41-5.1.1.1 Τα στοιχεία που αποτελούν το έναυσμα:...- 41-5.1.1.2 Εταιρική δέσμευση: πρωταρχικοί κανόνες και αρχές...- 44-5.2 Η υλοποίηση...- 45-5.2.1 Προσδιορισμός των εταίρων των εμπλεκόμενων φορέων...- 46-5.2.2 Η τυποποίηση της ολοκληρωμένης δομής: η δημιουργία λειτουργικού μηχανισμού- 46-5.2.3 Η συμμετοχή όλων των ενδιαφερόμενων φορέων για την ολοκλήρωση απαιτεί ένα σχέδιο...- 47-5.3 Η αναδιοργάνωση των υπηρεσιών προϋποθέτει την εδραίωση μιας κουλτούρας αλλαγής...- 51-5.3.2 Ενημέρωση, επικοινωνία και διαβούλευση με τους υπαλλήλους...- 53-5.3.3 Στόχοι της ενημέρωσης, της επικοινωνίας και της διαβούλευσης με τους υπαλλήλους - 54-5.3.4 Ποιό είδος επικοινωνίας πρέπει να υιοθετηθεί;...- 55-5.4 Οι ρόλοι των ανθρώπινων πόρων στη διαδικασία ολοκλήρωσης...- 57-5.4.1 Ο ρόλος των διευθύνσεων ανθρώπινων πόρων στην εσωτερική επικοινωνία...- 57-5.4.2 Μία διαδικασία που πρέπει να διεξάγεται εκ των προτέρων...- 58-5.4.3 Η ομαδική επικοινωνία...- 59-5.4.4 Εξατομικευμένη συνοδεία των υπαλλήλων : προώθηση της υποστήριξης της διαδικασίας αναδιοργάνωσης...- 61-5.4.5 Γραπτή επικοινωνία...- 63-5.4.6 Η πλαισίωση με στελέχη...- 64-6. ΣΚΕΨΕΙΣ, ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΔΡΑΣΗΣ ΚΑΙ ΑΝΑΔΙΟΡΓΑΝΩΣΗΣ ΤΩΝ ΤΟΜΕΑΚΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΠΟΥ ΕΦΑΡΜΟΖΟΥΝ ΟΙ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΙ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ...- 66-6.1 Πρόληψη των κινδύνων και κοινωνικά υπεύθυνες επενδύσεις στον κοινωνικό τομέα: πώς να προλάβουμε τους κινδύνους και να επενδύσουμε στο κοινωνικό τομέα...- 67-6.1.1 Η δημόσια υγεία...- 67-6.1.2 Η οικογένεια...- 68 - - 4 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ 6.2 Προσαρμογή των δημόσιων πολιτικών στην εξέλιξη των κοινωνικών αναγκών...- 70-6.2.1 Γήρανση του πληθυσμού, αναπηρία και εξάρτηση...- 70-6.2.2 Συνυπολογισμός των αλλαγών των οικογενειακών δομών...- 72-6.2.3 Αστικός σχεδιασμός, βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης και οικολογικοί και κοινωνικοί προβληματισμοί...- 73-6.2.4 Επισφάλεια και κοινωνικός αποκλεισμός...- 74-6.3 Συνεκτίμηση των ιδιαιτεροτήτων και κοινωνικών ανατροπών...- 75-6.3.1 Διαφορετικότητα και πολυπολιτισμικότητα...- 76-6.3.2 Δικαιώματα και προστασία των σεξουαλικών μειονοτήτων...- 76-6.4 Αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα των δημόσιων πολιτικών...- 76-6.4.1 Χρήση των τεχνολογιών πληροφόρησης και επικοινωνίας (ΤΠΕ)...- 77-6.4.2 Ανάπτυξη της «εξατομικευμένης διαχείρισης» και ενθάρρυνση της συμμετοχής των πολιτών...- 78-6.4.3 Καταπολέμηση των καταχρήσεων και βελτίωση της ασφάλειας...- 79-6.4.4 Οι πολιτικές για την υγεία...- 79 - Συμπεράσματα σχετικά με την καταλληλόλητα της διακοινοτικής συνεργασίας στην προσπάθεια ολοκλήρωσης των υπηρεσιών...- 81 - - 5 -
Εισαγωγή στην έννοια της ολοκλήρωσης των κοινωνικών υπηρεσιών Το φαινόμενο της ολοκλήρωσης ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών αποτελεί μεγάλο πολιτικό διακύβευμα για τα κράτη, αλλά και τις τοπικές αρχές που είναι αρμόδιες για το σχεδιασμό και την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών τα οποία αντιμετωπίζουν κατά καιρούς δυσκολίες που σχετίζονται με τον κατακερματισμό και τη δυσχέρεια στη συνεργασία ανάμεσα στις εν λόγω υπηρεσίες. Έτσι, ορισμένοι κυβερνώντες διαπίστωσαν ότι η έλλειψη συντονισμού, ή ακόμα και η απόλυτη αυτονομία των εν λόγω υπηρεσιών, δεν ήταν πάντα σε θέση να εξυπηρετήσει ικανοποιητικά τα συμφέροντα των χρηστών και του αντίστοιχου περιβάλλοντός τους, ενώ ταυτόχρονα ο κατακερματισμός αυτός αύξανε το κόστος. Επιπλέον, η παρατήρηση του φαινομένου, οι προβληματισμοί που ανακύπτουν από το φαινόμενο αυτό, καθώς και οι απόπειρες να δοθούν απαντήσεις δεν είναι κάτι το καινούργιο. Αυτό είναι το στοιχείο που προκύπτει απ την εμπειρία του Ηνωμένου Βασιλείου και όχι μόνο επί του θέματος, μια εμπειρία που μας πάει πίσω στις αρχές της δεκαετίας του 1970. Εντούτοις, η ενσωμάτωση μιας κουλτούρας του αποκαλούμενου «new public management» 1 στην καρδιά των εθνικών δημόσιων διοικήσεων και της διαχείρισης των προϋπολογισμών που απορρέουν, σε συνδυασμό με την τρέχουσα κρίση, αποτελούν στο σύνολό τους παράγοντες που επιταχύνουν τη διαδικασία στοχασμού και αναζήτησης λύσεων που επιβάλλονται, όσον αφορά το θέμα της ολοκλήρωσης των υπηρεσιών. Η εν λόγω ολοκλήρωση, λοιπόν, βρίσκεται στην καρδιά της πολιτικής ημερήσιας διάταξης πολλών χωρών, αλλά και στον πυρήνα των προτεραιοτήτων διαφόρων διακρατικών οργανισμών, με πρώτο και καλύτερο 1 Στα αγγλικά στο πρωτότυπο. - 6 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ το Συμβούλιο της Ευρώπης, το οποίο έχει εκπονήσει μεγάλο αριθμό εργασιών που σχετίζονται με την ύπαρξη του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη. Στη συνέχεια, έχουμε την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία σχεδίασε, για παράδειγμα, το ευρωπαϊκό ερευνητικό πρόγραμμα PROCARE που ξεκίνησε το 2002 και αφορά τις υπηρεσίες που προσφέρονται στα ηλικιωμένα άτομα (Providing integrated health and social care for older persons). 2 Αξίζει να σημειωθεί ότι το έτος 2012 ήταν αφιερωμένο στο θέμα της γήρανσης του πληθυσμού, με αποτέλεσμα ορισμένα ευρωπαϊκά ερευνητικά δίκτυα όπως το CARMEN να επιδεικνύουν πολύ αναλυτικό έργο σχετικά με το θέμα (για περισσότερες πληροφορίες, μπορείτε να συμβουλευθείτε το «A European research agenda on integrated care for older people», του Henk Nies). 3 Έτσι, υπό το φως των παραπάνω στοιχείων και μέσα από την παρατήρηση των διαφορετικών διακλαδώσεων της έννοιας «ολοκλήρωση» υπό το πρίσμα μιας προσέγγισης αμιγώς λειτουργικής, η ίδια η ιδέα της ολοκλήρωσης φέρεται να αφορά κατά κύριο λόγο μόνο στις υπηρεσίες υγείας και στις κοινωνικές υπηρεσίες. Ωστόσο, κάτι τέτοιο πόρρω απέχει απ την πραγματικότητα, αφού το φαινόμενο της ολοκλήρωσης εμπερικλείει έναν μεγάλο αριθμό άλλων υπηρεσιών, όπως η εκπαίδευση, ή ενίοτε, ακόμα και ένα μέρος των υπηρεσιών που σχετίζονται με την ποινική δικαιοσύνη. Υπό αυτή την έννοια, ο όρος «ολοκλήρωση» θα πρέπει να γίνεται αντιληπτός ως ένα σύνολο προσεγγίσεων και μεθόδων που αποσκοπεί στον καλύτερο συντονισμό και στη μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα της συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών. Παρόλο που υπάρχουν διαφορετικές προσεγγίσεις ως προς τον ορισμό της έννοιας της ολοκλήρωσης ο παραπάνω ορισμός αποτελεί τον πιο διευρυμένο. 2 Προσφορά ολοκληρωμένης υγειονομικής και κοινωνικής φροντίδας στα ηλικιωμένα άτομα (στα αγγλικά στο πρωτότυπο). 3 «Η ευρωπαϊκή ερευνητική ατζέντα με θέμα την ολοκληρωμένη φροντίδα στα ηλικιωμένα άτομα». - 7 -
Στόχος αυτής της ολοκλήρωσης είναι η επίτευξη των βέλτιστων αποτελεσμάτων στην ικανοποίηση των χρηστών από τις υπηρεσίες που τους παρέχονται (μαζί ενίοτε με τον υψίστης σημασίας στόχο της μείωσης του κόστους) στο επίπεδο του σχεδιασμού, της οργάνωσης και της λειτουργίας των εν λόγω υπηρεσιών. Η ολοκλήρωση δύναται να είναι μερική ή ολική. Οι προσεγγίσεις αυτές περιλαμβάνουν, για παράδειγμα, την απλή σύνδεση μεταξύ των υπηρεσιών, τη συνεργασία, τις εταιρικές σχέσεις, τη σύμπραξη, τον συντονισμό των υπηρεσιών, ή ακόμη σε ένα ανώτερο επίπεδο ολοκλήρωσης τη συγχώνευση δύο ή περισσότερων διαφορετικών υπηρεσιών σε μία και μόνο δομή. Από τα παραπάνω γίνεται αντιληπτό ότι μιλάμε για βαθμούς ολοκλήρωσης. Η έννοια της ολοκλήρωσης, συνεπώς, γίνεται αντιληπτή ως μια συνέχεια ή μια κλίμακα που περιλαμβάνει αρκετά επίπεδα, ξεκινώντας σταδιακά από τον κατακερματισμό των υπηρεσιών (απόλυτη αυτονομία των υπηρεσιών τόσο σε επίπεδο οργάνωσης όσο και σε επίπεδο λειτουργίας), περνώντας απ τον συντονισμό (συντονισμένες δράσεις και διαδικασίες λήψης αποφάσεων, δημιουργία δικτύου υπηρεσιών προσαρμοσμένου στον χρήστη), και καταλήγοντας στο πιο ολοκληρωμένο μοντέλο: τη δομική ολοκλήρωση (συγκέντρωση των υπηρεσιών σε μια ενιαία δομή). Κάθε βαθμίδα της κλίμακας περιλαμβάνει και αυτή με τη σειρά της εσωτερικές διαβαθμίσεις. Επιπλέον, είναι σημαντικό να καταστήσουμε σαφές ότι η δομική ολοκλήρωση δεν είναι αυτομάτως συνώνυμη με τη βέλτιστη ολοκλήρωση, προς την οποία οφείλουμε να κατευθυνθούμε. Πράγματι, η επιλογή του επιπέδου ολοκλήρωσης θα εξαρτηθεί τελικά από την κατάσταση της υπηρεσίας, τον στόχο της και τις θεσμικές πρακτικές στον εν λόγω τομέα, γεγονός που μας οδηγεί να αποκλείσουμε την αντίληψη ότι ένα επίπεδο ή βαθμός είναι ανώτερο από τα άλλα. Έτσι, το χαμηλότερο επίπεδο στην κλίμακα της ολοκλήρωσης ενίοτε αποτελεί την πιο ενδεδειγμένη λύση, κυρίως υπό το πρίσμα του αρχικού κόστους και της αναστάτωσης (πολιτισμικής και επαγγελματικής) που απορρέει από ένα υψηλότερο - 8 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ επίπεδο ολοκλήρωσης, όπως είναι για παράδειγμα η συγχώνευση μεταξύ υπηρεσιών. Επιπλέον, οι διάφορες εργασίες που εκπονούνται σε σχέση με αυτό το θέμα, συγκλίνουν στο εξής σημείο: δεν υπάρχει συγκεκριμένη έρευνα που να παρουσιάζει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα σε σχέση με το κάθε επίπεδο ολοκλήρωσης. Η έλλειψη συγκεκριμένων δεδομένων και αναλύσεων εις βάθος σχετικά με την αποτελεσματικότητα (ή την αναποτελεσματικότητα) της ολοκλήρωσης των υπηρεσιών, αλλά και η μοναδικότητα των διαδικασιών ολοκλήρωσης (ανάλογα με το εκάστοτε εθνικό ή/και τοπικό πλαίσιο μέσα στο οποίο πραγματοποιούνται), αποτελούν τις βασικές αιτίες έλλειψης τέτοιας έρευνας. Εντούτοις, υπάρχει κάποια σύγκλιση όσον αφορά το πεδίο πάνω στο οποίο εκτείνεται η ολοκλήρωση. Έτσι, σύμφωνα με ορισμένες εργασίες του Henk Nies (έκθεση «integrated care network»), η ολοκλήρωση, με την πιο πλήρη μορφή της, περιγράφεται ως «ένα ενιαίο σύστημα σχεδιασμού και/ή παροχής υπηρεσιών που υλοποιείται και τελεί υπό την από κοινού διαχείριση μεταξύ εταίρων (συγγενικών οργανισμών), οι οποίοι, είτε παραμένουν ανεξάρτητοι σε νομικό επίπεδο είτε αλληλοεξαρτώνται νομικά.» Υπό αυτήν την έννοια, η υλοποίηση ενός ενιαίου συστήματος για έναν συγκεκριμένο τύπο υπηρεσίας, επιτρέπει, για παράδειγμα, τη σύνδεση όλων των ουσιαστικών πτυχών και παραμέτρων της εν λόγω υπηρεσίας (διάρκεια, κουλτούρα, διαχείριση, προϋπολογισμός, γραφεία, διοίκηση και αρμοδιότητες), σε όλα τα επίπεδα (ομάδα, υπηρεσία ή οργανισμός). Σε αυτήν ακριβώς την περίπτωση, έχουμε να κάνουμε με την έννοια της κάθετης ολοκλήρωσης. Πράγματι, η ολοκλήρωση διέπεται από μια δισδιάστατη φύση (κάθετη και οριζόντια), την οποία και οφείλουμε να εξηγήσουμε. Έτσι, η κάθετη ολοκλήρωση στη μακροοικονομική κλίμακα, αφορά στα μέτρα που λαμβάνονται για έναν πιο - 9 -
στενό συντονισμό ανάμεσα στους οργανισμούς και στη διαχείριση των υπηρεσιών στα διαφορετικά επίπεδα (εθνικό, περιφερειακό και τοπικό). Όσον αφορά την αποκαλούμενη οριζόντια ολοκλήρωση: πρόκειται για μέτρα που αποσκοπούν στη συγκέντρωση υπό την ίδια σκέπη μεγάλων δημόσιων υπηρεσιών, οι οποίες ήταν μέχρι πρότινος χωρισμένες. Υπό αυτή την έννοια, μπορούμε να επισημάνουμε ότι οι κύριες υπηρεσίες, με τις οποίες είναι εφικτή, σε διαφορετικά επίπεδα φυσικά, η ολοκλήρωση των κοινωνικών υπηρεσιών, αφορά τους εξής τομείς: υγεία, εκπαίδευση, απασχόληση και παροχές σε είδος, ή ενίοτε ακόμα και ορισμένες υπηρεσίες ποινικής δικαιοσύνης. Πρόκειται για την καρδιά της ανάλυσης και της προτεινόμενης κατάρτισης. Υπό το φως των στοιχείων που αναφέραμε παραπάνω, προκύπτει ένα κοινό συμπέρασμα (υπάρχει, άλλωστε, σύγκλιση απόψεων μεταξύ των ευρωπαίων ερευνητών σχετικά με αυτό το σημείο): δεν υφίσταται ούτε ορισμός, ούτε ενιαίο μοντέλο όσον αφορά την ολοκλήρωση. Η επιλογή των μεθόδων, ο βαθμός της υιοθετηθείσας ολοκλήρωσης (ολική ή μερική ολοκλήρωση) υπαγορεύονται από τις ανάγκες, τις καταστάσεις, αλλά και τις ιδιαίτερες συνθήκες, στοιχεία που θα πρέπει να μελετηθούν. Επιπλέον, εκκινώντας από το αποδεκτό στις κοινωνικές επιστήμες αξίωμα ότι «η συνεργασία μεταξύ οργανισμών ή υπηρεσιών θεωρείται σε γενικές γραμμές ως η εξαίρεση παρά ως η αρχή», εύλογο είναι, πριν επιχειρήσουμε την οποιαδήποτε ανάλυση, να αναρωτηθούμε το εξής: γιατί προχωρήσαμε ή θα προχωρήσουμε στην ολοκλήρωση, ανεξαρτήτως ποια μορφή θα έχει. Με άλλα λόγια, ποιοι είναι οι κύριοι λόγοι και οι στόχοι που διέπουν τις πρωτοβουλίες σε οργανωτικό και πολιτικό επίπεδο; - 10 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ Κεφάλαιο 1 ΓΙΑΤΙ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗ; Αυτό το ερώτημα αποτελεί τον θεμέλιο λίθο κάθε εγχειρήματος ολοκλήρωσης: γιατί, εντέλει, να μοιραστούμε δεδομένα και έργα με εταίρους; Είναι πραγματικά απαραίτητο; Τι θα κερδίσουμε απ αυτό; Γιατί Ολοκλήρωση; Ποιοι Είναι οι Στόχοι; Δύο είναι οι κύριοι λόγοι που χαρακτηρίζουν όλα τα εγχειρήματα ολοκλήρωσης: Η υλοποίηση ενός κοινού έργου και Η αναζήτηση αμοιβαίων οφελών. Σε όλα αυτά τα εγχειρήματα, η αλληλεγγύη μεταξύ των φορέων και η πολιτική βούληση αποτελούν τις βασικές προϋποθέσεις. 1.1 Η αναζήτηση κοινού οφέλους από όλους τους εταίρους Όταν είμαστε πολλοί, μπορούμε με λιγότερα μέσα να καταφέρουμε περισσότερα και να τα καταφέρουμε και καλύτερα πρόκειται για τη λογική του "αμφίπλευρου κέρδους". 4 Τα οφέλη μπορεί να είναι άμεσα ή έμμεσα. Αφορούν κυρίως στη βελτιστοποίηση των μέσων, στην αύξηση της αποτελεσματικότητας, στα οφέλη που πηγάζουν από ένα δίκτυο ικανοτήτων. Τα άμεσα οφέλη είναι διαφορετικής φύσης, όπως για παράδειγμα: 1. μείωση του κόστους 2. συντονισμός στην παραγωγή δεδομένων: πολλές φορές οι εταίροι επαναλαμβάνουν τα δεδομένα, τα γνωρίζουν ελλιπώς ή τα ορίζουν ο καθένας διαφορετικά (με αποτέλεσμα να είναι ενδεχομένως δύσκολο να αποτελέσουν αντικείμενο σύγκρισης, ανταλλαγής, ), 4 Στα ελληνικά, αντί του «αµφίπλευρου κέρδους», χρησιµοποιείται συχνά και ο αγγλικός όρος win-win. (ΣτΜ) - 11 -
3. κοινή χρήση δεξιοτήτων, λιγότερο δαπανηρών όταν τις μοιράζονται οι εταίροι μεταξύ τους, 4. κοινή χρήση μέσων (εργαλείων, προγραμμάτων κατάρτισης,...). Τα έμμεσα οφέλη προέρχονται από: 1. τον αντίκτυπο της ολοκλήρωσης: ανάπτυξη δεξιοτήτων, ανταλλαγή εμπειριών 2. την εξοικονόμηση χρόνου, μέσω της αποφυγής καθηκόντων η οποία οφείλεται στην αμοιβαιοποίηση, 3. των αποφάσεων μεγαλύτερης ακρίβειας, καλύτερα διατυπωμένων, πιο αποτελεσματικών και πιο αποδοτικών, λόγω καλύτερης ποιότητας της προπαρασκευαστικής εργασίας. 1.2 Η πολιτική βούληση Αποτελεί προαπαιτούμενο για την επιτυχία των σχεδίων ολοκλήρωσης. Πρόκειται για ένα σημείο το οποίο θα επανεξετάσουμε και αργότερα. Έτσι, όπως θα δούμε και πιο κάτω, πρέπει να έχουμε υπόψη μας ότι η εξέλιξη της τεχνολογίας (ιδιαίτερα η απλοποίηση που έχει επιφέρει και η συνεπαγομενη αύξηση της εξουσίας ) εχει μετατοπίσει την εστία της λήψης αποφάσεων, η οποία δεν αφορά μόνο στο τεχνικό κομμάτι, αλλά και στο κομμάτι που αφορά τους χρήστες και τη συμβολή της τεχνολογίας στην καθημερινή δραστηριότητά τους: οι αποφάσεις λαμβάνονται με γνώμονα τις κατευθυντήριες γραμμές και τις πολιτικές επιλογές, ο απώτερος σκοπός των οποίων είναι η ικανοποίηση των χρηστών. 1.3 Η υλοποίηση ενός κοινού σχεδίου (λογική του σχεδίου υπηρεσίας): υιοθέτηση μιας εκτενούς και εξελικτικής αντίληψης του πεδίου των υπηρεσιών Πρόκειται ενδεχομένως για ένα πολύ ευρύ ή περιορισμένο σχέδιο, στο οποίο εμπλέκονται περισσότεροι εταίροι ή μία και μοναδική κοινότητα (πόλη), για το - 12 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ οποίο είναι αναγκαία η ανταλλαγή πληροφοριών, γνώσης, λειτουργίας των υπηρεσιών ώστε να επιτευχθούν διαφορετικοί στόχοι. Σε μια διάσταση η οποία εμπίπτει πλέον περισσότερο στην εσωτερική οργάνωση των υπηρεσιών παρά στον χωροταξικό σχεδιασμό, φαίνεται ότι η αναδιοργάνωση των υπηρεσιών, είτε αφορά μια απλή σύνδεση είτε φτάνει μέχρι τη δομική ολοκλήρωση, οφείλει να υιοθετήσει μια επεκτατική και εξελικτική αντίληψη του πεδίου των υπηρεσιών. Αυτή η διευρυμένη προσέγγιση του πεδίου των υπηρεσιών προϋποθέτει την ένταξη στην ανάλυση σχετικά με την προσφορά, ενός σημαντικού αριθμού ενδιαφερόμενων κύκλων (φορείς παροχής και διαχειριστές) όσον αφορά την απόφαση της υλοποίησης, την ορθολογιστική οργάνωση ή την τοπική διαχείριση των υπηρεσιών: κρατικές υπηρεσίες, οργανισμοί υπό κηδεμονία, συλλογικότητες, ταμεία αλληλασφάλισης, σύλλογοι, ελεύθεροι επαγγελματίες, κτλ. Επιπλέον, όπως προκύπτει από διαφορετικές αναλύσεις που έχουν πραγματοποιηθεί στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης «σχετικά με τις ανάγκες στο επίπεδο των υπηρεσιών», για τους χρήστες η έννοια της υπηρεσίας εμπερικλείει τόσο τις δημόσιες υπηρεσίες όσο και τις ιδιωτικές, εντός και εκτός εμπορικού τομέα. Έτσι, έχουμε να κάνουμε με το σύνολο των υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, δημόσιων και ιδιωτικών, οι οποίες καλύπτουν τις ανάγκες του πληθυσμού, των επιχειρήσεων και είναι απαραίτητες για την ομαλή ζωή των περιφερειών. Πράγματι, στην πρακτική των χρηστών, η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας δεν πηγάζει από τη φύση των φορέων που τις προσφέρουν, κάτι που ενδεχομένως να διευκόλυνε τα πράγματα σε περίπτωση ολικής αναδιοργάνωσης των εν λόγω υπηρεσιών, κυρίως μέσω της μη εναντίωσης των χρηστών για λόγους αρχής σε οποιαδήποτε αλλαγή. Τα κύρια στοχοθετημένα πεδία, αφορούν τόσο θεματικά πεδία όσο και υπηρεσίες - 13 -
προς πληθυσμούς στόχους, (κυρίως τους ηλικιωμένους, τα άτομα που ζουν σε κατάσταση αποκλεισμού, τα παιδιά νηπιακής ηλικίας, κτλ.): * Το πεδίο ζήτησης των υπηρεσιών : οι διοικητικές διατυπώσεις οι κατ οίκον υπηρεσίες ο αθλητισμός ο πολιτισμός η κατοικία η υγεία το περιβάλλον οι τηλεπικοινωνίες, ΤΠΕ η ασφάλεια η δικαιοσύνη η εκπαίδευση η εργασία-κατάρτιση-ένταξη η κοινωνική προστασίακοινωνική αρωγή οι υπηρεσίες προς τα ηλικιωμένα άτομα οι υπηρεσίες προς τα παιδιά νηπιακής ηλικίας οι μεταφορές τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα η ενέργεια. Να σημειώσουμε ότι οι ανάγκες των χρηστών δεν είναι κατατετμημένες ανάλογα με ο είδος της υπηρεσίας. Για παράδειγμα, οι ανάγκες που συνδέονται με την εργασία, έχουν άμεση σχέση και μ ένα αίτημα σχετικά με την κατοικία, τη φύλαξητων παιδιών, τις μεταφορές κτλ. Θα απαιτηθεί μια εγκάρσια απάντηση εκ μέρους του δημόσιου τομέα, η οποία συνεπάγεται την αποτίναξη μιας οργανικής αντίληψης των δημοσίων υπηρεσιών και την υιοθέτηση μιας λογικής που αντιλαμβάνεται τις υπηρεσίες ως ενιαίο σύνολο. Η προσφορά προς τους πληθυσμούς στόχους πρέπει να διέπεται από μια συνολική λογική «αλυσίδας των υπηρεσιών». Αυτή η αλυσίδα δεν περιορίζεται μόνο στην ύπαρξη και στην προσβασιμότητα των υπηρεσιών. Συνεπάγεται τη συνοχή μεταξύ εξοπλισμών και δραστηριότητας, την κοινή παρέμβαση των επαγγελματιών του ίδιου πεδίου. Ενίοτε, απαιτείται και η οργάνωση ειδικής στήριξης στους χρήστες. Πράγματι, οι ανάγκες για υπηρεσίες μεταβάλλονται, ανάλογα με τις δημογραφικές αλλαγές στην επικράτεια, την ηλικιακή πυραμίδα, αλλά και τις κοινωνικές αλλαγές: κλείσιμο επιχειρήσεων ή άφιξη νέων μισθωτών, δημογραφική γήρανση, εξελίξεις στη μεταβολή του πληθυσμού λόγω μετανάστευσης, συρρίκνωση των προϋπολογισμών, η οποία συνεπάγεται την ανάγκη μιας αναδιοργάνωσης των υπηρεσιών, κτλ. - 14 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ Συνεπώς, ο εξελικτικός χαρακτήρας των δημόσιων υπηρεσιών αφορά τόσο τον ορισμό τους όσο και την οργάνωσή τους. Υπό αυτή την έννοια, προκύπτει η ανάγκη εισαγωγής αυτής της δυναμικής διάστασης στον ορισμό των αναγκών ενός πληθυσμού για υπηρεσίες. Για παράδειγμα, η ιδιωτική ιατρική, η οποία δεν αποτέλεσε ποτέ μια δημόσια υπηρεσία, εξελίχθηκε σε στοιχείο θεμελιώδους σημασίας για την επιβίωση ορισμένων περίκλειστων περιοχών. Το ίδιο συνέβη και με την ανάπτυξη υπηρεσιών σχετικών με τα παιδιά νηπιακής ηλικίας, οι οποίες αποτελούν σημαντικό διακύβευμα, ιδιαίτερα για τις περιοχές που φιλοδοξούν να προσελκύσουν ή να διατηρήσουν πληθυσμό νεαρής ηλικίας. 1.4 - Η αλληλεγγύη Σε αυτά τα εγχειρήματα ή σχέδια, η αλληλεγγύη αποτελεί ένα συστατικό θεμελιώδους σημασίας και έχει πολλαπλές προεκτάσεις: συχνά χαρακτηρίζεται από μια οικονομική διάσταση, όταν πρόκειται να σχεδιαστεί διαδικασία ολοκλήρωσης σε επίπεδο πολλών πόλεων. την αναζήτηση μιας ισορροπίας: δεν έχει τόση σημασία η ίση οικονομική συμβολή μεταξύ των εταίρων, όσο η ποιότητα της συμβολής του καθένα, σε σχέση με την αποστολή και το δυναμικό του. Εντούτοις, οι πληροφορίες κατέχουν προεξέχοντα ρόλο μέσα σε αυτόν τον μηχανισμό, αφού ένας εκ των στόχων είναι φυσικά το να έχει κανείς στη διάθεσή του τα απαραίτητα δεδομένα για τη διαχείριση μιας περιοχής, για τη διαχείριση των λιγότερο ή περισσότερο σχετικών αρμοδιοτήτων και για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με ένα συγκεκριμένο θέμα. - 15 -
1.5 Η ανταλλαγή της γνώσης/μια κοινή κουλτούρα παροχής υπηρεσιών Σε τελευταία ανάλυση, η πιο σημαντική πτυχή της ολοκλήρωσης είναι η νοηματοδότηση της λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών. Ο καθένας δεν έχει στην κατοχή του παρά ένα μόνο μέρος των απαραίτητων πληροφοριών για την εκτέλεση των καθηκόντων του. Η διαχείριση της περιοχής, η διαχείριση των υπηρεσιών και η λήψη αποφάσεων προϋποθέτουν την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των μεν και των δε. Ο ενιαίος χαρακτήρας της περιοχής μιας πόλης στην οποία επεμβαίνουν διαφορετικοί θεσμικοί φορείς (ή ιδιώτες: πρώην σύλλογοι), καθιστά απαραίτητη την ανταλλαγή των πληροφοριών που κατέχει ο καθένας. Η συνοχή στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων προϋποθέτει τη σφυρηλάτηση μιας διαδικασίας ανταλλαγής γνώσεων, μιας πραγματικά κοινής κουλτούρας για όλους τους φορείς που εφαρμόζουν συμπληρωματικές κοινωνικές πολιτικές (ή ενίοτε εντελώς διαφορετικές.) Αυτή η σφυρηλάτηση αποτελεί το πραγματικό διακύβευμα της ολοκλήρωσης. - 16 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ 2- ΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΥΚΑΙΡΙΩΝ ΜΙΑΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ ΤΗΣ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗΣ Τα στάδια της ολοκλήρωσης με τα οποία θα ασχοληθούμε αργότερα, δεν αποτελούν παρά ένα θεωρητικό πλαίσιο. Εξυπακούεται ότι, αναλόγως με την περίπτωση, τα διαφορετικά στάδια ολοκλήρωσης μπορούν ή όχι να ακολουθήσουν μερικώς ή ολικώς αυτή την εξέλιξη, αφού γνωρίζουμε ότι δεν υπάρχουν άτεγκτοι κανόνες, ο σεβασμός ή η απόρριψη των οποίων θα μπορούσε να οδηγήσει ένα σχέδιο στην επιτυχία ή την αποτυχία. Επιπλέον, σε αυτό εδώ το κεφάλαιο, θα προσπαθήσουμε να αποσαφηνίσουμε κάποιες παρεξηγημένες έννοιες ή ορισμένες ιδέες συμβατικής σοφίας σχετικά με την ολοκλήρωση των υπηρεσιών. Συμβατική θέση Η δική μας θέση «Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης εξυπηρετούν τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας.» «Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης είναι ένας τεχνικός σχεδιασμός που δεν αφορά παρά μόνο τη διοίκηση.» Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης μπορούν να εξυπηρετήσουν ένα χωρικό σχέδιο, μια αναδιοργάνωση των υπηρεσιών και διοικητικούς στόχους, πιο διευρυμένους από τις απλές οικονομίες κλίμακας. Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης δύνανται να αποτελούν μέρος ενός χωρικού σχεδίου, ενός σχεδίου αναδιοργάνωσης της δράσης των υπηρεσιών, του οποίου επιλαμβάνονται αιρετοί που διευκολύνουν την κινητικότητα. «Ο κύριος στόχος της ολοκλήρωσης αφορά στις λειτουργίες της διαχείρισης πόρων.» Η ολοκλήρωση ενδέχεται να αφορά επίσης τις στρατηγικές λειτουργίες της κοινότητας. «Η προετοιμασία της ολοκλήρωσης των υπηρεσιών, δεν είναι παρά ο εντοπισμός των οικονομιών κλίμακας που πρόκειται να δημιουργηθούν.» Η προετοιμασία της ολοκλήρωσης συνεπάγεται επίσης το να αναρωτηθούμε πού ελλοχεύουν διοικητικοί κίνδυνοι. - 17 -
2.1- Η ολοκλήρωση οφείλει να εξυπηρετεί ένα καθορισμένο σχέδιο και διοικητικούς στόχους μεγαλύτερου εύρους απ ό,τι οι απλές οικονομίες κλίμακας Αναλύοντας ορισμένες εμπειρίες, διαπιστώνουμε ενίοτε κάποια ανεπάρκεια στους στόχους, οι οποίοι είναι αμιγώς τεχνικοί και οικονομικοί. Η ανάλυση των πλεονεκτημάτων της ολοκλήρωσης, αποκλειστικά υπό το πρίσμα των οικονομιών κλίμακας, μπορεί ν αποδειχτεί παραπλανητική και να επιφέρει έλλειψη συστράτευσης. Παραπλανητική, διότι μπορεί να συνεπάγεται μεγάλο κόστος κατά την υλοποίησή της, ακόμα κι αν αυτό το κόστος δεν αφορά παρά μόνο την ευθυγράμμιση, για παράδειγμα, των καθεστώτων αποζημίωσης των υπαλλήλων. Έλλειψη συστράτευσης, διότι το εν λόγω επιχείρημα είναι κενό νοήματος για τις υπηρεσίες και τους χρήστες. Η εμβάθυνση των πρωτοβουλιών για την ολοκλήρωση προϋποθέτει πλέον την προώθηση πιο ισχυρών στόχων, κυρίως σε πολιτικό και διοικητικό επίπεδο (ανάπτυξη κοινής διοικητικής κουλτούρας, ανάπτυξη νέων δεξιοτήτων). Σε πολιτικό επίπεδο, η ένταξη εκ μέρους των αιρετών του εγχειρήματος της ολοκλήρωσης στον γενικότερο και πιο συνεκτικό σχεδιασμό τους αποτελεί διακύβευμα υψίστης σημασίας, ούτως ώστε να διευκολυνθεί η κινητοποίηση όλων των ενδιαφερομένων. Σε διοικητικό επίπεδο, η προσήλωση αποκλειστικά σ έναν στόχο, ήτοι της δημιουργίας οικονομιών κλίμακας, δεν αρκεί για να κινητοποιήσει τους υπαλλήλους μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Πρώτα απ όλα, πρέπει να νοηματοδοτηθεί το όλο εγχείρημα και να γνωρίζουμε γιατί επιθυμούμε την αμοιβαιοποίηση. Ο οικονομικός στόχος πρέπει με τη σειρά του να εξυπηρετεί άλλους στόχους. - 18 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ 2.1.1- Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης μπορούν να ενταχθούν σ έναν γενικότερο σχεδιασμό των αιρετών: να διευκολυνθεί η κινητοποίηση Όσον αφορά την τοποθέτηση των αιρετών, υπάρχουν δύο τινά. Από τη μια μεριά, μπορούμε να θεωρήσουμε ότι η ολοκλήρωση αφορά κυρίως την τεχνική οργάνωση των υπηρεσιών της πόλης και δεν πρέπει κατά συνέπεια να ανάγεται σε πολιτικό θέμα και να αποτελεί αντικείμενο μακροσκελούς επικοινωνίας. Από την άλλη μεριά, έχουμε διαπιστώσει κατά τη διάρκεια των δημοτικών εκλογών ότι το θέμα μπορεί ενδεχομένως να εμφανιστεί στο προεκλογικό πρόγραμμα των υποψηφίων, ως κύριος πυλώνας του προγράμματος. Συνεπώς, η επικοινωνία σχετικά με την ολοκλήρωση, δίνει τη δυνατότητα της μετάδοσης ενός θετικού μηνύματος προς τους χρήστες φορολογούμενους, μέσω της εικόνας μιας δημόσιας διοίκησης που εκσυγχρονίζεται και γίνεται πιο αποτελεσματική, ελέγχοντας το κόστος λειτουργίας της. Επιπλέον, η επιτυχία ενός εγχειρήματος ολοκλήρωσης συνεπάγεται την κινητοποίηση των πολιτικών και διοικητικών ομάδων των εμπλεκόμενων κοινοτήτων, κάτι που δεν μπορεί να υλοποιηθεί χωρίς ξεκάθαρους στόχους, οι οποίοι πρέπει να τύχουν της κατάλληλης επικοινωνίας. 2.1.2- Ανάλυση των διοικητικών κινδύνων για την προετοιμασία της ολοκλήρωσης Η ολοκλήρωση μπορεί να επιφέρει δύο είδη επιπτώσεων, το ένα θετικό, το άλλο αρνητικό. Από τη μια μεριά, η ολοκλήρωση είναι σε θέση, μακροπρόθεσμα, να συμβάλει στην υλοποίηση οικονομιών κλίμακας: δεδομένου ότι ο όγκος δραστηριότητας της υπηρεσίας που έχει συνενωθεί είναι εξ ορισμού μεγαλύτερος από τον όγκο της καθεμιάς από τις παλιές υπηρεσίες, μπορούμε να προσφέρουμε καλύτερη εξειδίκευση στον κάθε υπάλληλο ή να προσεγγίσουμε μια κρίσιμη μάζα η οποία μας - 19 -
επιτρέπει να αποκτήσουμε συγκεκριμένες δεξιότητες ή εξοπλισμό (λογισμικά για παράδειγμα) υψηλού κόστους. Επιπλέον, οι οικονομίες κλίμακας μπορούν να υλοποιηθούν κυρίως όταν ο τομέας απαιτεί σημαντική τεχνογνωσία. Από την άλλη μεριά, η ολοκλήρωση κινδυνεύει να απομακρύνει την υπηρεσία από τον χρήστη. Η ολοκληρωμένη υπηρεσία στεγάζεται συνήθως σε έναν μόνο χώρο, ενώ, από την άλλη μεριά, η περιοχή παρέμβασης είναι πιο εκτενής. Επιπλέον, αυτό μπορεί να αποτελέσει έναν παράγοντα πολυπλοκότητας, ο οποίος συνεπάγεται ιεραρχικές σχέσεις, ενώ δύναται να αποδυναμώσει και να αποσταθεροποιήσει τις σχέσεις ανάμεσα στην υπηρεσία και τους χρήστες. Αυτά τα μειονεκτήματα είναι πολύ πιο σοβαρά, αν αναλογιστεί κανείς ότι ο τομέας που εξετάζουμε χαρακτηρίζεται από μια έντονη σχέση με τον χρήστη, ακριβώς όπως και οι δημοτικές κοινωνικές υπηρεσίες άλλωστε. Έτσι, είναι σημαντικό να φροντίσουμε ώστε η ολοκλήρωση να μην υλοποιηθεί εις βάρος της ποιότητας της σχέσης με τον χρήστη. Οι προμήθειες στον τομέα της συντήρησης του οδικού δικτύου ή των πάρκων και των κήπων για παράδειγμα, δε μας επιτρέπουν πάντα να υλοποιούμε πολλές οικονομίες κλίμακας σε σχέση με τα υλικά. Αντιθέτως, η ολοκλήρωση θα δυσχεράνει ενδεχομένως τις ιεραρχικές σχέσεις και τις σχέσεις εξάρτησης μ έναν οργανισμό, καθώς και τη σχέση με τον χρήστη. Επίσης, η ποικιλομορφία ή η εγγύτητα των οργανισμών που πρόκειται να αναδιοργανωθούν καθορίζει και το πόσο μακρύς θα είναι ο δρόμος για τη διαδικασία ολοκλήρωσής τους. Θα πρέπει να εξετασθούν διάφορες παράμετροι. - 20 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ 2.2 Τα καθεστώτα και οι συνθήκες εργασίας Δύναται να είναι διαφορετικά. Δεν αφορά αποκλειστικά το καθεστώς αποζημίωσης, αλλά και της διαχείρισης του ωραρίου εργασίας, των αδειών και των απουσιών, ή ακόμα και της κατάρτισης και της αξιολόγησης. Η δουλειά που γίνεται κατά τη διάρκεια της μεταφοράς αρμοδιοτήτων μπορεί να διευκολύνει την αλλαγή, αλλά αυτή η πτυχή μπορεί να εξελιχθεί σε παράγοντα αύξησης του κόστους (εναρμόνιση των καθεστώτων αποζημίωσης προς τα πάνω) και εντάσεων, δεδομένου ότι δημιουργεί ανησυχία στους υπαλλήλους. Αυτές οι διαφορές δύνανται επίσης να προκαλέσουν προβλήματα σε διοικητικό επίπεδο, εφόσον, μέσα στην ίδια ομάδα, συνυπάρχουν υπάλληλοι οι οποίοι δεν απολαμβάνουν τις ίδιες συνθήκες όσον αφορά τις αμοιβές ή το ωράριο εργασίας, ή τα ίδια κοινωνικά προνόμια. 2.2.1 Η οργάνωση της υπηρεσίας και των διαδικασιών της εργασίας Η εναρμόνιση της οργάνωσης θα πρέπει να γίνει ανάμεσα στους φορείς που πρόκειται να συμμετάσχουν στην ολοκλήρωση. οι υπηρεσίες διέπονται από λιγότερη ή περισσότερη ιεραρχία, από λιγότερη ή περισσότερη τυποποίηση των διαδικασιών και δύνανται να χρησιμοποιούν διαφορετικές μεθόδους εργασίας. 2.2.2 Η δημιουργία ή η ύπαρξη μιας επαγγελματικής κουλτούρας Θα πρέπει να προκύψει μια κοινή κουλτούρα μεταξύ των φορέων, ή ακόμα και των διαφορετικών Διευθύνσεων, τμημάτων, νομικών προσώπων που πρόκειται να συμμετάσχουν στη διαδικασία της ολοκλήρωσης. Οι υπάλληλοι δύνανται, για παράδειγμα, να ταυτιστούν με μια συγκεκριμένη επαγγελματική πρακτική και να απορρίψουν κάποιες άλλες πρακτικές. Το ιστορικό συνεργασίας ανάμεσα σε συγκεκριμένες υπηρεσίες, είναι σε θέση λοιπόν, να εξηγήσει τον βαθμό εμπιστοσύνης ή καχυποψίας ανάμεσα σε διαφορετικούς φορείς ή και διαφορετικές υπηρεσίες εντός του ιδίου φορέα που πρόκειται να συμμετάσχουν στη διαδικασία της ολοκλήρωσης, αλλά επίσης και την ύπαρξη μιας κοινής κουλτούρας. - 21 -
Όταν παρουσιάζεται στους υπαλλήλους ένα σχέδιο αλλαγής ή αναδιάρθρωσης, όπως είναι η διαδικασία της ολοκλήρωσης, οι υπάλληλοι αναζητούν συνήθως ένα σημείο αναφοράς από το παρελθόν, ώστε να σχηματίσουν μια άποψη, ενώ μπορεί να ανασυρθούν κάποιες προκαταλήψεις. Είναι, λοιπόν, σημαντικό να κρατήσουμε αποστάσεις από αρνητικές εμπειρίες του παρελθόντος ή αντιθέτως, να στηριχθούμε, εάν υπάρχουν, στις παλιές επιτυχίες του οργανισμού: Πώς εξελίχθηκαν οι μεταφορές αρμοδιοτήτων κατά το πρώτο κύμα αναδιοργάνωσης των υπηρεσιών; Υπάρχουν προηγούμενες εμπειρίες σχετικά με αλλαγές στην εν λόγω υπηρεσία, οι οποίες να λειτουργούν ως σημεία αναφοράς για τους υπαλλήλους; Σχετικά με όλα αυτά τα σημεία που πρέπει να αναλυθούν (κίνδυνοι περιπλοκής των ιεραρχικών και λειτουργικών σχέσεων που μπορεί να προκύψουν από τη διαδικασία της ολοκλήρωσης, καθεστώτα και συνθήκες εργασίας, οργάνωση της υπηρεσίας και διαδικασία της εργασίας, επαγγελματική κουλτούρα και ιστορικό των οργανισμών), η εμπειρία της Διεύθυνσης Ανθρωπίνων Πόρων θα μπορούσε να αποδειχθεί πολύτιμη. Επιπλέον, θα προσφέρει την αίσθησή της σχετικά με το κοινωνικό κλίμα και τον βαθμό ετοιμότητας για την αλλαγή. Αυτά τα στοιχεία μάς επιτρέπουν να αξιολογούμε μέχρι ποιου βαθμού θα είναι πολύπλοκη η διαδικασία της ολοκλήρωσης και να την εξετάσουμε σε αντιδιαστολή με τα πλεονεκτήματα που θα προκύψουν απ τη διαδικασία. Όλα αυτά, όπως είναι φυσικό, θα εξαρτηθούν από το επίπεδο ολοκλήρωσης που θα επιλεγεί. - 22 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ Κεφάλαιο 3- ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΩΝ ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΩΝ ΕΠΙΠΕΔΩΝ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗΣ Παρά το γεγονός ότι στόχος είναι να πραγματοποιηθεί η μεγαλύτερη δυνατή ολοκλήρωση των υπηρεσιών, κάθε επίπεδο και βαθμός έχει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματά του. Οφείλουμε, λοιπόν, να τα γνωρίζουμε πριν σχεδιάσουμε ενδεχομένως το πέρασμά μας σε άλλο επίπεδο ολοκλήρωσης. Οι ανάγκες των χρηστών/πελατών οφείλουν να αποτελούν το κύριο μέλημα κατά την επιλογή (ανάλυση στην επόμενη ενότητα), αλλά λαμβάνοντας υπόψη παράλληλα τις δυνατότητες εξέλιξης των εν λόγω υπηρεσιών, ούτως ώστε να βρούμε τις πιο ενδεδειγμένες απαντήσεις, ανάλογα με τα δομικά και λειτουργικά Αυτονομία Συντονισμός Ολοκλήρωση Επίπεδα Βαθμοί ολοκλήρωσης (9 ο μέγιστος βαθμός) 1) διαχωρισμός/κατακερματισμός των υπηρεσιών 2) σύνδεση 3) διατμηματική ομάδα/εργασία 4) ad hoc συνεργασία 5) δίκτυο 6) Υπηρεσία ή κέντρο εξυπηρέτησης μιας στάσης 7) εταιρική σχέση 8) δομική ολοκλήρωση (συγχώνευση) 9)εξατομικευμένη υπηρεσία διαχείρισης (case management) μέσα που διαθέτουμε, σε επίπεδο ανθρώπινου δυναμικού και οικονομικών πόρων. - 23 -
3.1 Αυτονομία 3.1.1 Διαχωρισμός/πλήρης κατακερματισμός των υπηρεσιών Πλεονεκτήματα: δε μεταφέρεται ο έλεγχος μιας υπηρεσίας σε μια άλλη. δεν αφομοιώνονται οι ειδικές αρμοδιότητες μιας υπηρεσίας από μια άλλη υπηρεσία. Μειονεκτήματα: η διαδικασία λήψης αποφάσεων είναι ανεξάρτητη, ενώ υπάρχει παντελής έλλειψη συντονισμού ανάμεσα στις δημόσιες υπηρεσίες. τα συστήματα είναι άτεγκτα, επέρχεται διαχωρισμός σε όλα τα επίπεδα, η προσέγγιση είναι αμιγώς τυποποιημένη. στερείται καθολικής προσέγγισης των αναγκών των χρηστών. 3.1.2 Ένωση μεταξύ υπηρεσιών Πλεονεκτήματα: Οι οργανισμοί έρχονται σε συμφωνίες, δημιουργούν διαύλους για τη διάχυση των πληροφοριών, υιοθετούν πρωτόκολλα για να διευκολύνουν τις μελλοντικές συνεργασίες, ούτως ώστε να ανταποκρίνονται καλύτερα στις ανάγκες των χρηστών. Μειονεκτήματα: Ο οργανισμός εξακολουθεί να λειτουργεί αυτόνομα: έχει τους δικούς του κανόνες αποδοχής, αξιολόγησης, διοίκησης, διαδικασίας λήψης αποφάσεων - 24 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ 3.2 Συντονισμός 3.2.1 Διατμηματική ομάδα /εργασία: συνεργασία επικεντρωμένη στη διαδικασία, μέσω της δημιουργίας διατμηματικών ομάδων, οι οποίες απαρτίζονται από μέλη του προσωπικού, προερχόμενα από διαφορετικά επαγγέλματα. Πλεονεκτήματα: Είναι σε θέση να εφαρμοστεί γρήγορα σε τοπικό επίπεδο. Σύστημα που επικεντρώνεται κυρίως στη(ν) διαδικασία/αποστολή, και όχι στη δομική ολοκλήρωση οργανισμών επιφορτισμένων με διαφορετικές υπηρεσίες. Παράδειγμα: άνθρωποι από διαφορετικά επαγγέλματα, οι οποίοι εργάζονται σε κέντρο για άτομα διανοητικά μειονεκτούντα (ψυχίατρος, νοσοκόμος, προϊστάμενος,...) Μειονεκτήματα: πολύ περιορισμένη (τοπικής εμβέλειας). πολύ ασθενής φορμαλισμός: θα χρειαστεί σχεδιασμό, διαβούλευση και προετοιμασία του προσωπικού, καθώς και τον καθορισμό της αποστολής εμπειρικά - 25 -
3.2.2 Συνεργασία ad hoc : η πίεση από το περιβάλλον ή η απάντηση σε μια κατάσταση κρίσης μπορεί να εξωθήσει τους οργανισμούς σε κάποιου επιπέδου ολοκλήρωση μεταξύ των υπηρεσιών. Πλεονεκτήματα: Διάχυση της πληροφορίας η δραστηριότητα (συνδεδεμένη με το περιβάλλον) πιθανή συνειδητοποίηση της ανάγκης για υιοθέτηση υψηλότερου βαθμού ολοκλήρωσης Μειονεκτήματα: περιορισμένης εμβέλειας, δεδομένου ότι συνδέεται με μια κατάσταση κρίσης, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει επίσημη δέσμευση για υλοποίηση μεγαλύτερης ολοκλήρωσης των διαφόρων υπηρεσιών. 3.2.3 Δίκτυο: δομή και μηχανισμοί που διαπερνούν τους διαφορετικούς οργανισμούς και υπηρεσίες μιας περιοχής. Πλεονεκτήματα: εθελοντική οργάνωση επαγγελματιών, οι οποίοι μοιράζονται τα μέσα και τους πόρους τους για να αναπτύξουν δράσεις με κατεύθυνση την ίδια ομάδα χρηστών (επικέντρωση περισσότερο στις δραστηριότητες και λιγότερο στο οργανωτικό πλαίσιο). σχεδιασμένη προσέγγιση οι οργανισμοί διατηρούν την υπάρχουσα δομή τους, αλλά δέχονται να προσαρμοστούν στις διαδικασίες που ορίζονται από το πλαίσιο του δικτύου. έντονη διάχυση της πληροφορίας. μέτρα που αποσκοπούν στην ενδυνάμωση της συνεργασίας μεταξύ των επαγγελματιών, πέρα από τα όρια που θέτει το επάγγελμα: για παράδειγμα, νέοι - 26 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ τρόποι χρηματοδότησης, όπως τα budgets clients 5. βήμα προς τα εμπρός, το οποίο μπορεί να προλειάνει το έδαφος για το πέρασμα σε ένα πιο ολοκληρωμένο σύστημα. το κόστος του είναι χαμηλό και οι αλλαγές που απαιτούνται είναι λιγότερο σημαντικές σε σχέση μ ένα ενιαίο σύστημα ολοκλήρωσης. Μειονεκτήματα: -συμβουλευτική διαδικασία λήψης αποφάσεων -αβεβαιότητα όσον αφορά τον βαθμό οργανωτικής δέσμευσης (δεδομένου ότι είναι επικεντρωμένο αποκλειστικά στη δραστηριότητα) 3.2.4 Υπηρεσία ή κέντρο εξυπηρέτησης μιας στάσης Ένας μόνο χώρος για την αξιολόγηση των αναγκών και την παροχή των υπηρεσιών. Πρόκειται για το παράδειγμα των υπηρεσιών μιας στάσης, πολύ διαδεδομένων στη Γαλλία και τη Μάλτα. Η εν λόγω προσέγγιση της ολοκλήρωσης θέτει στο επίκεντρό της κατά κύριο λόγο τον χρήστη. Οι υπηρεσίες μιας στάσης εμπερικλείουν συνήθως υπηρεσίες ατομικής αξιολόγησης και υπηρεσίες παροχών. Πλεονεκτήματα: μέσω ενός μόνο κτηρίου, οι χρήστες των υπηρεσιών έχουν πρόσβαση σε πολλές διαφορετικές υπηρεσίες, οι οποίες προηγουμένως ήταν διάσπαρτες σε διάφορα γεωγραφικά κέντρα ανά την περιφέρεια. προοπτικές στενής συνεργασίας καλύτερη ανταλλαγή των πληροφοριών και από κοινού εργασία ανάμεσα στα 5 Προϋπολογισµός πελατών (ΣτΜ). - 27 -
μέλη του προσωπικού διαφορετικών υπηρεσιών έντονη προβολή στην τοπική κοινωνία απλοποίηση των διαδικασιών για τους χρήστες. Ο βαθμός ολοκλήρωσης των υπηρεσιών στο πλαίσιο ενός κέντρου εξυπηρέτησης μιας στάσης ποικίλλει, υπάρχουν ωστόσο κάποιες βασικές προσεγγίσεις: Διαμόρφωση στα πρότυπα του μοντέλου με την ονομασία «εμπορικό κέντρο», κοινός χώρος όπου συνυπάρχουν διάφορες υπηρεσίες περισσότερο ή λιγότερο συνδεδεμένες, χωρίς όμως συντονισμό μεταξύ τους. Μειονεκτήματα όσον αφορά τον βαθμό οργανωτικής δέσμευσης. Διαμόρφωση στα πρότυπα ενός «σούπερ-μάρκετ» (διοικητικό κέντρο), γραφεία πολλαπλών υπηρεσιών, οργανωμένα στον ίδιο χώρο. Διαχείριση που χαρακτηρίζεται από μεγάλο βαθμό ολοκλήρωσης, η οποία προσφέρει στους χρήστες μια αρχική αξιολόγηση των αναγκών τους, καθιστώντας έτσι στη συνέχεια εφικτή την επιλογή της κατάλληλης υπηρεσίας, η οποία βρίσκεται μέσα στον ίδιο χώρο Μειονεκτήματα όσον αφορά τον εντοπισμό, εφόσον δεν υπάρχει υπηρεσία υποδοχής για να προσανατολίσει τον ενδιαφερόμενο. 3.2.5 Εταιρικές σχέσεις Σε αυτή τη μορφή ολοκλήρωσης, οι οργανισμοί της υπηρεσίας και το προσωπικό τους δέχονται να υιοθετήσουν συγκεκριμένες και περιορισμένες συνεργατικές σχέσεις. Υπάρχουν δύο τύποι εταιρικής σχέσης μεταξύ οργανισμών και υπηρεσιών. Υπό αυτή την έννοια, πρέπει να διαχωρίσουμε τη δημιουργία ενός οργανισμού μέσω μιας διαδικασίας τυπικής εταιρικής σχέσης και τις άτυπες εταιρικές σχέσεις. Η τυπική εταιρική σχέση συνίσταται στη δημιουργία ενός οργανισμού μέσω - 28 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ επίσημης εταιρικής σχέσης, η οποία συνεπάγεται ορισμένες δομικές αλλαγές (η οργανωτική δομή αποκτά εξελικτικό χαρακτήρα) και συναφή κόστη (κοινές χρηματοδοτήσεις, για παράδειγμα). Η άτυπη εταιρική σχέση αποτελεί, πάνω απ όλα, έναν τρόπο εργασίας: διάφοροι οργανισμοί συμπεριφέρονται ως εταίροι (όποιοι κι αν είναι οι επίσημοι δεσμοί μεταξύ τους), χωρίς αυτό να συνεπάγεται απαραίτητα μια δομική αλλαγή (όσον αφορά τον τρόπο οργάνωσής τους). Η ανάπτυξη μιας τυπικής/άτυπης εταιρικής σχέσης έχει τρεις βασικούς σκοπούς: να παράσχει συντονισμένες υπηρεσίες στους χρήστες, να ικανοποιήσει το γενικό συμφέρον /να επιλύσει προβλήματα που ξεπερνούν τα στεγανά των παραδοσιακών υπηρεσιών και τα επαγγελματικά όρια (ο κοινωνικός αποκλεισμός, για παράδειγμα: η ένταξη, η ανάπλαση του οικονομικού ιστού, η ασφάλεια της κοινότητας και του ατόμου), να μετριάσει τις συνέπειες του οργανωτικού κατακερματισμού, απορροφώντας τους αρνητικούς κραδασμούς που συνεπάγεται (για παράδειγμα, η παρότρυνση για τη δημιουργία νέων γραφείων που θα αντιμετωπίζουν ζητήματα, με τα οποία είναι επιφορτισμένοι ήδη άλλοι οργανισμοί ξεχωριστά) Υπάρχουν διάφοροι τρόποι προσέγγισης όσον αφορά τη θέσπιση ενός συμφώνου εταιρικής σχέσης. Το μοντέλο εταιρικής σχέσης θα επιλεχθεί, λαμβάνοντας υπόψη πολλούς παράγοντες: τοπικές ιδιαιτερότητες, προτιμήσεις των εταίρων και θέματα που σχετίζονται με το κόστος. 1. Μοντέλο κοινού/ξεχωριστού οργανισμού: ιδιαίτερα συμβατό για εταιρικές σχέσεις μεγάλου βεληνεκούς, οι οποίες διαθέτουν σημαντικούς πόρους, όπως όμιλοι υγείας και κοινωνικής πρόνοιας, για παράδειγμα. Συχνά, σε αυτό το επίπεδο, προκρίνονται οι σχέσεις συμβατικού χαρακτήρα. 2. μοντέλο εικονικού οργανισμού. - 29 -
Πλεονέκτημα: κεντρικός συντονισμός των πληροφοριών. Μειονέκτημα: δεν αποτελεί νομικό πρόσωπο. 3. η συνύπαρξη του προσωπικού που προέρχεται από τους οργανισμούς-εταίρους. Πλεονέκτημα: διευθέτηση σχετικά άτυπη, γεγονός που ενθαρρύνει τη δημιουργικότητα και την αντιδραστικότητα στους καθορισμένους τομείς. Μειονέκτημα: έλλειψη προσαρμογής στη διαχείριση νέων έργων. - η δημιουργία μιας διοικητικής ομάδας χωρίς προοριζόμενο ανθρώπινο δυναμικό. Πλεονέκτημα: το πιο απλό και το λιγότερο τυπικό μοντέλο, ιδανικό για εταιρικές σχέσεις που στοχεύουν στη βελτίωση του συντονισμού των υπηρεσιών πέρα από τα όρια της οργάνωσης. Μειονέκτημα: ακατάλληλο για μακροπρόθεσμο έργο και για τα έργα που απαιτούν κοινό/ξεχωριστό οργανισμό. Κυριότερο μειονέκτημα των εταιρικών σχέσεων: είναι δύσκολο να αξιολογηθεί το κατά πόσο τα πλεονεκτήματα που προκύπτουν από τις εταιρικές σχέσεις είναι μεγαλύτερα από το κόστος που συνεπάγονται (ανάγκη να προβλεφθούν μηχανισμοί αξιολόγησης, απολογισμός κόστους/πλεονεκτήματος για παράδειγμα). Εντούτοις, οι εταιρικές σχέσεις μεταξύ οργανισμών παροχής υπηρεσιών προσφέρουν αρκετά αναμενόμενα πλεονεκτήματα: καλύτερη προσαρμογή των υπηρεσιών στις ανάγκες των χρηστών, καλύτερη χρήση των πόρων (διαδικασία πλαισίωσης), καλύτερη ανταλλαγή των πληροφοριών (κοινή χρήση), η από κοινού εργασία βοηθάει στην υιοθέτηση πιο δημιουργικών προσεγγίσεων, όσον αφορά την επίλυση ορισμένων προβλημάτων, ενώ παράλληλα, ενθαρρύνει τον πειραματισμό, οδηγώντας σε καινοτόμες βελτιώσεις των υπηρεσιών/εταίρων καλύτερη προβολή, καλύτερη θέση σ ένα ανταγωνιστικό σύστημα, οικονομίες - 30 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ κλίμακας. ΣΗΜΕΙΩΣΗ: ένας ενιαίος φάκελος δίνει τη δυνατότητα απλοποίησης των διαδικασιών για τους χρήστες/πελάτες, αλλά δύναται να οδηγήσει στη λήψη αποφάσεων οι οποίες λειτουργούν εις βάρος της ιδιαίτερης συνθήκης ορισμένων ατόμων. 3.3 Ολοκλήρωση 3.3.1 Δομική ολοκλήρωση (συγχώνευση) Η δομική ολοκλήρωση προϋποθέτει την ανασύσταση του συνόλου του προσωπικού διαφορετικών υπηρεσιών, διαφορετικών καταβολών (κουλτούρα εργασίας, τεχνογνωσία/εξειδίκευση, οικονομικά) στο εσωτερικό ενός και μόνο οργανισμού ή ενός και μόνο οργάνου λήψης αποφάσεων (ενιαία δομή), με στόχο την παροχή μιας γκάμας υπηρεσιών σε ειδική ομάδα του πληθυσμού. Ένα από τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά ενός ολοκληρωμένου οργανισμού είναι η δημιουργία ενός ενιαίου χώρου πρόσβασης για τους εν δυνάμει χρήστες, ώστε να είναι δυνατή η συνολική αξιολόγηση των αναγκών τους και η επιλογή των πιο ενδεδειγμένων υπηρεσιών (αξιολόγηση των αναγκών, επεξεργασία του φακέλου και παροχή από την ίδια υπηρεσία). Η συγχώνευση μοιάζει με τις «υπηρεσίες μιας στάσης», αλλά συνεπάγεται πολύ πιο βαθιές δομικές αλλαγές, οι οποίες συνοδεύονται από συνένωση των μέσων, με στόχο να ανταποκριθεί στις ανάγκες των χρηστών. Μια επιλεκτική προσέγγιση της ολοκλήρωσης (συγκεκριμένες υπηρεσίες) είναι προτιμότερη, διότι είναι πιο ρεαλιστική σε σχέση με μια συνολική ολοκλήρωση, όπως για παράδειγμα όλων των κοινωνικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών υγείας. - 31 -
Πλεονεκτήματα: οι χρήστες ξέρουν πολύ καλά πού να απευθυνθούν για να λάβουν την απαραίτητη στήριξη. Η επιλεκτική ολοκλήρωση των υπηρεσιών συνεπάγεται, πράγματι, καλύτερα αποτελέσματα για τους χρήστες, κυρίως για εκείνους που έχουν πολυσύνθετες ανάγκες μεγάλης διάρκειας, όπως είναι τα ηλικιωμένα άτομα. απλοποίηση των διαδικασιών λήψης αποφάσεων (μείωση του αριθμού των ατόμων που εμπλέκονται, μείωση των προβλημάτων επικοινωνίας, δυνατότητα πιο γρήγορης αντιμετώπισης συγκεκριμένων αναγκών. συνήθως η σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας είναι θετική, μέσα σ ένα περιβάλλον διεθνούς ανταγωνιστικότητας (οικονομίες κλίμακας, για παράδειγμα), σε αντιδιαστολή με το πρόβλημα που τίθεται όσον αφορά την αποδοτικότητα του διαχωρισμού, του κατακερματισμού των δημόσιων υπηρεσιών. Μειονεκτήματα: εφόσον αφορά δημόσια όργανα, η εν λόγω ανασύσταση θα πρέπει να εγκριθεί μέσω αποφάσεων ή/και να νομιμοποιηθεί μέσω κειμένων (ένα νομοθετικό ή ρυθμιστικό πλαίσιο μπορεί να προβλεφθεί). η ύπαρξη αποκλίσεων όσον αφορά την κουλτούρα, ανάμεσα στις διαφορετικές υπηρεσίες που συγχωνεύονται (τόσο σε επαγγελματικό όσο και σε οργανωτικό επίπεδο), προϋποθέτει μια αρκετά σοβαρή δουλειά κατάρτισης και κατανόησης των ειδικών αναγκών που υφίστανται. η έλλειψη ικανής ή άμεσης δημόσιας χρηματοδότησης των υπηρεσιών. Ο βαθμός της αναδιοργάνωσης μπορεί να επιφέρει μεγάλη συγκέντρωση της δραστηριότητας στο οργανωτικό κομμάτι και όχι πλέον στις παροχές προς τους χρήστες, γεγονός που μπορεί να προκαλέσει την εμφάνιση λιστών αναμονής, ο αντίκτυπος των οποίων στη μεταφορά των υπηρεσιών προς τους χρήστες και στην παροχή των υπηρεσιών δυσχεραίνει την καλή λειτουργία των ολοκληρωμένων συστημάτων. - 32 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ Παράδειγμα: παύση της λειτουργίας ορισμένων Πόλων εργασίας (Pôles emploi) 6 στη Γαλλία (συγχώνευση μεταξύ της ANPE και της Assedic: όργανο στήριξης των ανέργων και της επιστροφής τους στην εργασία και όργανο που χορηγεί τα επιδόματα ανεργίας αντίστοιχα). η πολυπλοκότητα του συστήματος: πολλοί εμπλεκόμενοι παράγοντες, διαφορετικά διακυβεύματα και εξουσίες. Διαφορές στη νομοθεσία και στις πηγές χρηματοδότησης κοινωνικό, πολιτικό και οικονομικό υπόβαθρο διαφορετικές διαδικασίες και δομικοί μηχανισμοί. έλλειψη/εξασθένιση των ευθυνών: στην πλειοψηφία των συστημάτων, κανένας συγκεκριμένος φορέας δεν είναι επιφορτισμένος με τη συνολική ευθύνη των ολοκληρωμένων υπηρεσιών υγείας, γεγονός που δυσχεραίνει τη λήψη αποφάσεων. η ολοκλήρωση ανάγεται σε αυτοσκοπό, η εκπλήρωση των αναγκών των χρηστών έρχεται σε δεύτερη μοίρα, η εκπλήρωση γίνεται απλώς το μέσο για την επίλυση των προβλημάτων του συστήματος και της μείωσης του κόστους. Παράδειγμα: οι «όμιλοι υγείας και κοινωνικής πρόνοιας» (care trust) που δημιουργήθηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο αντιπροσωπεύουν ένα λειτουργικό μοντέλο δομικής ολοκλήρωσης: ενιαίοι (τοπικοί) οργανισμοί που παρέχουν κοινωνικές υπηρεσίες και υπηρεσίες υγείας σε συγκεκριμένο πληθυσμό. 3.3.2 Εξατομικευμένη διαχείριση («case management») Η εξατομικευμένη διαχείριση (η οποία ενίοτε αποκαλείται και «διαχείριση φροντίδας» ή συστηματική παρακολούθηση του ασθενή) αποτελεί ένα μοντέλο ολοκλήρωσης των υπηρεσιών σε επίπεδο μεμονωμένου χρήστη. Η έννοια της «συνεχούς φροντίδας» («seamless care») καταδεικνύει το πώς θα 6 Η αντίστοιχη γαλλική υπηρεσία του ΟΑΕ. (ΣτΜ) - 33 -
όφειλε ο χρήστης, υπό ιδανικές συνθήκες, να αντιλαμβάνεται την παροχή των υπηρεσιών, για παράδειγμα κοινωνικών υπηρεσιών ή υπηρεσιών υγείας, οι οποίες θα ανταποκρίνονται στις δικές του ιδιαίτερες ανάγκες. Η διαχείριση της φροντίδας αποτελεί ένα ισχυρά παγιωμένο μοντέλο ολοκλήρωσης υπηρεσιών για τους μεμονωμένους χρήστες, κυρίως εκείνους που έχουν σύνθετες ανάγκες και για μεγάλο χρονικό διάστημα, όπως είναι τα εξαρτημένα ηλικιωμένα άτομα. Παράδειγμα: το δίκτυο των CLIC (τοπικά κέντρα πληροφοριών και συντονισμού) και των περιφερειακών κέντρων στη Γαλλία. Να σημειώσουμε σε αυτό το σημείο ότι η συνολική αξιολόγηση, η συμμετοχή των χρηστών στις παρεχόμενες υπηρεσίες και ο ορισμός των ομάδων υπηρεσιών αποτελούν θεμελιώδεις πτυχές αυτού του μοντέλου οργάνωσης/ολοκλήρωσης. Θα πρέπει λοιπόν να πραγματοποιηθεί μια αξιολόγηση πολυδιάστατη και μεταξύ πολλών επαγγελματικών ομάδων, ένας έλεγχος των επιπτώσεων και των αναγκών των χρηστών. Η εξατομικευμένη διαχείριση, όπως είναι φυσικό, υλοποιείται μέσω διαφορετικών προσεγγίσεων και μοντέλων: Η εντατική εξατομικευμένη διαχείριση: οι διαχειριστές συντονίζουν τις υπηρεσίες με αποδέκτες τους χρήστες (πρόκειται κυρίως για χρήστες με σοβαρές και σύνθετες ανάγκες), ούτως ώστε να τις προσαρμόσουν σε κάθε άτομο ξεχωριστά, τόσο αναφορικά με τη διάρκεια όσο και αναφορικά με την περιοχή. Η διατομεακή συνεργασία: η εξατομικευμένη διαχείριση υλοποιείται από μια διατμηματική ομάδα ή από επαγγελματίες προερχόμενους από διαφορετικούς οργανισμούς. Ο συντονισμός της φροντίδας από τους χρήστες: η συγκεκριμένη προσέγγιση είναι εκείνη που προσφέρει τον μεγαλύτερο έλεγχο από τους χρήστες. Η συχνή χρήση των - 34 -
ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟΥ ΥΛΙΚΟΥ ΓΙΑ ΕΚΠΑΙΔΕΥΟΜΕΝΟΥΣ «εξατομικευμένων προϋπολογισμών» ενισχύει τη δυνατότητα να κληθούν επιλεκτικά οι χρήστες να συντονίσουν και να αγοράσουν οι ίδιοι ορισμένες υπηρεσίες που χρειάζονται. Σε αρκετές χώρες, η επιλογή της εξατομικευμένης διαχείρισης αναφορικά με τις δημόσιες υπηρεσίες που απευθύνονται σε ηλικιωμένα άτομα, κατέδειξε ότι η παροχή τέτοιων συντονισμένων υπηρεσιών, επιτρέπει στους πιο ευάλωτους να παραμείνουν στην οικεία τους: οι εν λόγω υπηρεσίες θεωρούνται πράγματι πιο σίγουρες, πιο αποτελεσματικές και πιο ενδεδειγμένες σε σχέση με άλλες λύσεις. Επίσης, συμβάλλει στη μείωση της γραφειοκρατίας, στη διασφάλιση καλύτερης πρόσβασης στα κοινωνικά δικαιώματα και στην ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής, στη βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών, στη μείωση του κόστους της παροχής των υπηρεσιών για τον οργανισμό (δυνατότητα οικονομικής συμμετοχής του χρήστη για την παροχή ορισμένων υπηρεσιών) και για τον χρήστη (παράδειγμα: η παραμονή των ηλικιωμένων ατόμων στην οικεία τους θεωρείται λιγότερη δαπανηρή απ την εισαγωγή τους σε κάποια νοσοκομειακή μονάδα). Εντούτοις, η ανάλυση των αναγκών των χρηστών αποτελεί τον θεμέλιο λίθο κάθε απόπειρας αναδιοργάνωσης. - 35 -