«Ο ΚΑΤΑΣΤΑΛΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΔΑΠΩΝΩΝ»

ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ της Αικατερίνης Μαρίας Πεχλιβάνου «Ο ΚΑΤΑΣΤΑΛΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΔΑΠΩΝΩΝ» Επιβλέπων Καθηγητής: Κωνσταντίνος Φινοκαλιώτης Θεσσαλονίκη, 2013

Πίνακας περιεχομένων Ι. Εισαγωγή... 1 1. Έννοια του κατασταλτικού ελέγχου... 1 2. Διάκριση ελέγχου σε διοικητικό, κοινοβουλευτικό και δικαστικό... 4 ΙΙ. Ελεγκτικό Συνέδριο... 7 1. Εξέλιξη και αρμοδιότητες του δικαστηρίου... 7 2. Φύση του ελέγχου... 9 ΙΙΙ. Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος... 12 1. Περιεχόμενο του ελέγχου... 12 1.1. Παρεμπίπτων έλεγχος... 12 1.2. Έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας... 13 1.3. Χρηστή δημοσιονομική διαχείριση... 15 2. Είδη δικαστικού ελέγχου... 17 2.1. Τακτικός έλεγχος... 17 2.2. Έκτακτος έλεγχος... 18 3. Αντικείμενο του ελέγχου... 18 3.1. Προσέγγιση της έννοιας του δημοσίου υπολόγου... 18 3.1.1. Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ).... 22 3.1.2. Εκκαθαριστές αποδοχών.... 23 3.1.3. Δημόσιοι υπόλογοι χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής.. 23 3.2. Άλλα πρόσωπα που υπόκεινται στον έλεγχο: συνευθυνόμενος και αχρεωστήτως λαβών... 24 3.3. Γενικός έλεγχος λογαριασμών υπολόγου... 25 3.4. Ειδικός έλεγχος λογαριασμών... 27 3.4.1. Νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου... 27 3.4.2. Κατά προτεραιότητα κατασταλτικός έλεγχος... 30 3.4.3. «Πόθεν έσχες» πολιτικών προσώπων... 31 4. Διαδικασία ελέγχου... 32 IV. Άλλες μορφές κατασταλτικού ελέγχου... 34 1. Διοικητικός έλεγχος... 34 1.1. Έλεγχος από το διατάκτη... 34 ii

1.2. Έλεγχος από τους Οικονομικούς Επιθεωρητές... 35 1.3. Σχέση διοικητικού δικαστικού ελέγχου... 36 2. Κοινοβουλευτικός Έλεγχος... 38 2.1. Απολογισμός Ισολογισμός Χρηματοοικονομικές καταστάσεις 38 2.2. Διαδήλωση... 40 2.3. Η διαδικασία ενώπιον του Κοινοβουλίου... 41 V. Ο καταλογισμός ως κατάληξη του κατασταλτικού ελέγχου... 42 1. Η καταλογιστική πράξη... 42 1.1. Αιτιολογία.... 44 1.2. Προηγούμενη ακρόαση... 45 2. Προϋποθέσεις έκδοσης καταλογιστικής πράξης... 49 2.1. Προσέγγιση της έννοιας του δημόσιου ελλείμματος: ουσιαστικό και τυπικό έλλειμμα... 49 2.2. Ευθύνη του υπολόγου... 52 2.2.1. Άρθρο 43 του π.δ.774/1980... 54 2.3. Ειδικές περιπτώσεις καταλογισμού: συνευθυνόμενος, αχρεωστήτως λαβών... 57 VI. Δικαστική Προστασία... 60 1. Αίτηση Αναθεώρησης... 60 2. Ένδικα βοηθήματα και μέσα: έφεση, αίτηση αναθεώρησης, αίτηση αναίρεσης.62 2.1. Έφεση... 62 2.2. Αίτηση Αναθεώρησης... 65 2.3. Αίτηση Αναίρεσης... 67 VIΙ. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο... 70 VIIΙ. Συμπερασματικές κρίσεις.... 74 Βιβλιογραφία... 78 iii

Συντομογραφίες π.δ. ΕλΣυν Ολ Νπδδ Νπιδ ΟΤΑ ΚΔΛ ν.δ. ΑΕΔ ΓενΣυν Ν. ΔιΔικ εκδ. ΥΔΕ ΔΟΥ Παρ. Β.δ. ΕΣΔΑ ΘΠΔΔ ΤοΣ ΣτΕ ΝΣΚ Προεδρικό διάταγμα Ελεγκτικό Συνέδριο Ολομέλεια Νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου Νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου Οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού Νομοθετικό διάταγμα Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο Γενική Συνεδρίαση Νόμος Διοικητική Δίκη Εκδόσεις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου Δημόσια Οικονομική Υπηρεσία Παράγραφος Βασιλικό διάταγμα Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Θεωρία και Πράξη Διοικητικού Δικαίου Το Σύνταγμα] Συμβούλιο της Επικρατείας Νομικό Συμβούλιο του Κράτους iv

Εισαγωγή Έννοια του κατασταλτικού ελέγχου «Ο ΚΑΤΑΣΤΑΛΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ» Ι. Εισαγωγή 1. Έννοια του κατασταλτικού ελέγχου Η σύγχρονη εποχή, περισσότερο από ποτέ άλλοτε, μαρτυράει την επιτακτική ανάγκη προστασίας της διαχειρίσεως του δημόσιου χρήματος και του ελέγχου της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Η διαφθορά, η έλλειψη διαφάνειας και ιδεολογιών έχουν οδηγήσει στην λεηλασία της οικονομίας και στην ανάγκη σωστής διαχείρισης του δημόσιου πλούτου. Εξάλλου, η κακοδιοίκηση και η εν γένει αναποτελεσματική λειτουργία της δημόσιας διοίκησης καλλιεργούν πρόσφορο έδαφος για την εξάπλωση της διαφθοράς. Τα αποτελέσματα της ανορθολογικής οργάνωσης και διαχείρισης αλλά και της επιδίωξης παράνομου πλούτου υψώνονται απειλητικά λόγω της παγκοσμιοποίησης και των έντονων αλληλεπιδράσεων μεταξύ των οικονομιών των κρατών. Η παγκόσμια οικονομική κρίση που έχει εκδηλωθεί τα τελευταία χρόνια αποκάλυψε οικονομικά σκάνδαλα και ευθύνες στη διαχείριση του δημόσιου πλούτου, τόσο σε ιδιωτικό επίπεδο όσο και σε πολιτικό, κυρίως με τη μορφή κατασπατάλησης του δημόσιου χρήματος. Δυστυχώς, παρά τη δεινή οικονομική κατάσταση στην οποία έχουν περιέλθει πολλοί λαοί, συμπεριλαμβανομένου του ελληνικού, κυβερνώντες και κυβερνώμενοι δεν δείχνουν ιδιαίτερη θέρμη στην αποτελεσματική καταπολέμηση της διαφθοράς σε προσωπικό επίπεδο. Η οικονομική κρίση, λοιπόν, ως αποτέλεσμα λανθασμένων πολιτικών επιτείνει και πιστοποιεί την ανάγκη για εκτενή και αποτελεσματικό δημοσιονομικό έλεγχο και για τη δημιουργία αποτελεσματικότερων μεθόδων ελέγχου του δημόσιου χρήματος. Έλεγχο, δηλαδή, των πράξεων που διενεργούν τα όργανα της Πολιτείας προκειμένου να τηρήσουν την εκτέλεση του προϋπολογισμού προστατεύοντας στο μέγιστο τα δημόσια χρήματα. 1

Εισαγωγή Έννοια του κατασταλτικού ελέγχου Ο δημοσιονομικός έλεγχος από θεσμοθετημένα όργανα συναντάται σχεδόν σε όλες τις χώρες και εμφανίζεται με τη μορφή διαφόρων συστημάτων. Το σύστημα όπου ελέγχεται η δημοσιονομική διαχείριση από ελεγκτικό όργανο, μη δικαστικό που απολαμβάνει όμως την ανεξαρτησία ενός δικαστικού οργάνου είναι το αγγλοσαξωνικό, ενώ το ηπειρωτικό-λατινικό σύστημα δημοσιονομικού ελέγχου χαρακτηρίζεται από την διάκριση του ελέγχου σε έλεγχο διατακτών και σε έλεγχο υπολόγων τόσο από διοικητικά όργανα αλλά και από ένα ανεξάρτητο όργανο το οποίο εντάσσεται οργανικά στη δικαστική εξουσία, το Ελεγκτικό Συνέδριο 1. Το τελευταίο σύστημα, το οποίο εφαρμόζεται και στην χώρα μας, μπορεί λοιπόν να διακριθεί σε δύο κατηγορίες: στον προληπτικό (a priori) και στον κατασταλτικό (a posteriori) έλεγχο 2. Βασική διαφορά μεταξύ των δύο κατηγοριών ελέγχου είναι ότι ο προληπτικός έλεγχος δαπανών ασκείται στο στάδιο ανάληψης της δαπάνης και πριν από την εκταμίευση του δημόσιου χρήματος ενώ ο κατασταλτικός έλεγχος δαπανών μετά την πραγματοποίηση της πληρωμής. Γι αυτό απαντάται και ως έλεγχος λογαριασμών και προσώπων που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα. Ο κατασταλτικός έλεγχος συνιστά την έσχατη μορφή διασφάλισης και ορθής δημοσιονομικής διαχείρισης του δημόσιου πλούτου, καθώς καταλήγει στη διαπίστωση του υπάρχοντος ελλείμματος και αναζητεί το πρόσωπο που θα λογοδοτήσει και θα το αναπληρώσει. Πρόκειται για ένα σύστημα στο οποίο υπάρχει σαφής διάκριση μεταξύ διατακτών και υπολόγων. Συγκρίνοντας τις δύο μορφές ελέγχου μπορεί κανείς εύλογα να καταλήξει σε συγκεκριμένα συμπεράσματα. Καταρχήν, ο κατασταλτικός έλεγχος είναι συνήθως ανεπίκαιρος, κυρίως όταν πραγματοποιείται από τα δικαστικά όργανα, καθώς μεταξύ εκταμίευσης του δημόσιου χρήματος και ελέγχου μπορεί να μεσολαβήσει διάστημα πολλών ετών. Επίσης, η πραγματικότητα μας έχει αποδείξει ότι πολλές φορές τα ελλείμματα που 1 Ν.Αλ.Μηλιώνης, Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σελ.132κ.ε. 2 η έκδοση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή, 2006. 2 Ν.Θέμελης, Ο προληπτικός έλεγχος των κρατικών δαπανών και το άρθρο 98 του Συντάγματος, σελ.249, ΤοΣ, 1987. 2

Εισαγωγή Έννοια του κατασταλτικού ελέγχου παρουσιάζονται είναι τόσο μεγάλα που η αποκατάστασή τους καθίσταται τις περισσότερες φορές δυσχερής ή ακόμη και αδύνατη, ιδίως εάν έχει μεσολαβήσει και μεγάλο χρονικό διάστημα μεταξύ της διαχείρισης και του ελέγχου. Έτσι, ο έλεγχος καθίσταται αναποτελεσματικός αφού δεν κατορθώνει να φέρει πίσω στα δημόσια ταμεία το ελλείπον χρηματικό ποσό. Αντίθετα, λοιπόν, με τον κατασταλτικό, ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών είναι επίκαιρος καθώς προηγείται της εκταμίευσης του δημόσιου χρήματος και πιο αποτελεσματικός αφού μπορεί να εμποδίσει την θεώρηση του εντάλματος πληρωμής και κατ επέκταση την πραγματοποίηση της δαπάνης και την εκτέλεση του χρηματικού εντάλματος 3. Ωστόσο, δεν θα πρέπει να δημιουργούνται ψευδαισθήσεις ότι ο προληπτικός έλεγχος υπερτερεί σε βάρος του κατασταλτικού επειδή προλαμβάνει την διοικητική δράση. Τουναντίον, ο έλεγχος λαμβάνει χώρα μετά το στάδιο της εκκαθάρισης με αποτέλεσμα πολλές φορές το εκάστοτε έργο να έχει πραγματοποιηθεί ή οι υπηρεσίες να έχουν ήδη προσφερθεί 4. Σημαντικό, ωστόσο, πλεονέκτημα του προληπτικού ελέγχου είναι ότι δημιουργεί ένα οιονεί δεδικασμένο ως προς τη νομιμότητα των πράξεων του διατάκτη, δηλαδή του προσώπου που αναλαμβάνει και προσδιορίζει το ποσό της υποχρέωσης σε βάρος της πίστωσης του προϋπολογισμού. Η παράθεση των ανωτέρω συμπερασμάτων δίνει προβάδισμα στον προληπτικό έλεγχο ως προς την αποτελεσματικότητά του σε σχέση με τον κατασταλτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών. Οι πρόσφατες νομοθετικές εξελίξεις, με εκτενέστερες μεταρρυθμίσεις στο νόμο 4055/2012, αποσκοπούν στην αποτελεσματικότερη και πληρέστερη άσκηση του ελέγχου της δημόσιας διαχείρισης, κυρίως μέσω της ένταξης των γενικών αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης στα πλαίσια άσκησης του ελέγχου. Στην παρούσα μελέτη θα εξεταστεί η άσκηση του κατασταλτικού ελέγχου των 3 Α.Γέροντας/Αθ.Ψάλτης, Δημοσιονομικό Δίκαιο, σελ.178, εκδ.αντ.ν.σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή, 1998. 4 Ι. Δ. Σαρμάς, Κράτος και Δικαιοσύνη 3 Το δημόσιο χρήμα υπό έλεγχο, σελ. 486, Εκδόσεις Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2003. 3

Εισαγωγή Διάκριση ελέγχου σε διοικητικό, κοινοβουλευτικό και δικαστικό δημοσίων δαπανών και η εξέλιξή του μέσα από τις προαναφερόμενες νομοθετικές αλλαγές. 2. Διάκριση ελέγχου σε διοικητικό, κοινοβουλευτικό και δικαστικό Ο κατασταλτικός έλεγχος διακρίνεται περαιτέρω ανάλογα με το όργανο το οποίο τον ασκεί σε τρεις κατηγορίες: στον διοικητικό, στον κοινοβουλευτικό και στο δικαστικό. Ο διοικητικός αποτελεί εσωτερικό έλεγχο αφού πραγματοποιείται από όργανα που εντάσσονται στην εκτελεστική λειτουργία, τον οικείο διατάκτη της δαπάνης, το Υπουργείο Οικονομικών μέσω των Επιθεωρητών του καθώς και από κάθε είδους επιθεωρητές της Δημόσιας Διοίκησης. Στην ουσία πρόκειται για διοικητικό αυτοέλεγχο του οποίου η ανεξαρτησία και η αντικειμενικότητα είναι πολύ πιθανό να αμφισβητηθεί. Νομοθετικά ο έλεγχος αυτό κατοχυρώνεται στα άρθρα 33, 41, 45, 56 του Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού (Κ.Δ.Λ., Ν. 2362/1995) και στο Νομοθετικό διάταγμα περί Οικονομικών Επιθεωρητών (ν.δ. 1264/1942). Παράλληλα με τον διοικητικό κατασταλτικό έλεγχο υπάρχει ο κοινοβουλευτικός, ο οποίος ασκείται από τη Βουλή. Αυτός πραγματοποιείται μέσω της έγκρισης του απολογισμού και του ισολογισμού του κράτους από την Ολομέλεια του σώματος, εγκρίνοντας με τον τρόπο αυτό κατασταλτικά την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Ο έλεγχος αυτός κατοχυρώνεται τόσο νομοθετικά στο άρθρο 72 του Κ.Δ.Λ. όσο και συνταγματικά στα άρθρα 98 παρ.1 ε και 79 παρ.7. Η ανεπαρκής ανεξαρτησία του διοικητικού ελέγχου και η ταύτιση της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας με την εκάστοτε κυβερνητική δημιουργούν μία αίσθηση ανασφάλειας ως προς τα αποτελέσματα του κατασταλτικού ελέγχου των δαπανών η οποία υπερακοντίζεται με την άσκηση του δικαστικού ελέγχου. Ο δικαστικός έλεγχος κατοχυρώνεται νομοθετικά, στο άρθρο 27 του Κ.Δ.Λ. αλλά και συνταγματικά στο άρθρο 98 παρ.1γ του Συντάγματος. Ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο 4

Εισαγωγή Διάκριση ελέγχου σε διοικητικό, κοινοβουλευτικό και δικαστικό αποτελεί ανεξάρτητο δικαστικό όργανο εξασφαλίζοντας έτσι την αμεροληψία και την αντικειμενικότητα του ελέγχου. Τα βασικότερα νομοθετήματα που συνθέτουν το πλέγμα των διατάξεων οι οποίες ρυθμίζουν τον κατασταλτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών είναι το π.δ. 774/1980 περί Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το π.δ. 1225/1980 περί εκτελέσεως των διατάξεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού (Ν.2362/1995), το ν.δ. 1264/1942 περί Οικονομικών Επιθεωρητών και το Λογιστικό των Νομικών Προσώπων Δημοσίων Δικαίου (ν.δ. 496/1974). Ως προς το νομοθέτημα που αφορά στα νπδδ μέχρι πρόσφατα η νομολογία διατηρούσε μία ιδιάζουσα θέση. Βάσει νομοθετημάτων είχε ανασταλεί η λειτουργία κάποιων άρθρων που αφορούσαν σε διαχειριστικές πράξεις και στη ευθύνη των υπολόγων. Σε αντίθεση με τους κανόνες του γενικού διοικητικού δικαίου η νομολογία του ΕλΣυν όριζε ότι η αναστολή μελλοντικής ισχύος των άρθρων αυτών αναστέλλει και την ισχύ των προεδρικών διαταγμάτων που έχουν εκδοθεί κατ εξουσιοδότησή τους. Ωστόσο, τα τελευταία χρόνια σημειώθηκε τροπή της νομολογίας αυτής και τα προεδρικά διατάγματα που ρυθμίζουν πτυχές του κατασταλτικού ελέγχου των νπδδ συνεχίζουν να ισχύουν καθώς η απλή αναβολή της εξουσιοδοτικής διάταξης για το μέλλον, δεν συνεπάγεται αυτοδικαίως και την αναβολή ισχύος των κανονιστικών πράξεων που έχουν εκδοθεί βάσει αυτής, αλλά συνεχίζουν να ισχύουν εφόσον δεν αναβάλλεται ρητά από το νόμο και η δική τους η ισχύς 5. Στην παρούσα μελέτη θα εξεταστούν τα βασικά χαρακτηριστικά, η διαδικασία και στις τρεις μορφές κατασταλτικού ελέγχου, με έμφαση όμως στον δικαστικό, λόγω του ρόλου που διαδραματίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο ως ανεξάρτητο δικαστικό όργανο. Επίσης θα εξεταστούν οι νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις που έχουν επίδραση στην άσκηση του ελέγχου και στο περιεχόμενό του. Ενδιαφέρον παρουσιάζει ο Ν.4055/2012 ο οποίος επέφερε αλλαγές στο περιεχόμενο του δικαστικού ελέγχου αλλά και στα όργανα διενέργειάς του. Μία ορθότερη προσέγγιση του θέματος απαιτεί, βέβαια, και 5 Απόφαση ΕλΣυν IV Τμήμα 2794/2009. 5

Εισαγωγή Διάκριση ελέγχου σε διοικητικό, κοινοβουλευτικό και δικαστικό την επεξήγηση εννοιών του δημόσιου λογιστικού που αφορούν στον κατασταλτικό έλεγχο και την ερμηνεία τους μέσω της νομολογίας του δικαστηρίου. Προκειμένου, λοιπόν, να γίνει ορθότερα κατανοητό το υπό εξέταση θέμα θα ήταν προτιμότερο να ξεκινήσουμε με την παράθεση των βασικών εννοιών που διέπουν τον έλεγχο των λογαριασμών. 6

Ελεγκτικό Συνέδριο Εξέλιξη και αρμοδιότητες του δικαστηρίου ΙΙ. Ελεγκτικό Συνέδριο 1. Εξέλιξη και αρμοδιότητες του δικαστηρίου Το Ελεγκτικό Συνέδριο ως έννοια μπορεί να την συναντάμε αρχικά στην εποχή της ελληνικής επανάστασης, ωστόσο η ιδέα και ο θεσμός ελέγχου των δημοσίων οικονομικών απαντάται από την αρχαία ακόμη Αθήνα. Οι δέκα Λογιστές, εκλεγμένοι με κλήρωση από τη Βουλή των Πεντακοσίων είχαν αρμοδιότητα να διενεργούν έλεγχο, το πόρισμα του οποίου αποτελούσε την εισήγηση στο δικαστήριο της Ηλιαίας στο οποίο παραπέμπονταν οι παραβάτες. Οι συνηθέστερες κατηγορίες ήταν για απιστία, κατάχρηση δημόσιου χρήματος και δωροληψία εκ μέρους του Άρχοντα. Το δικαστήριο ήταν αυτό που αποφάσιζε την καταδίκη του παραβάτη. 6 Ανέκαθεν ο δημοσιονομικός έλεγχος ήταν αλληλένδετος με τη δημοκρατική Πολιτεία καθώς αποτελεί θεσμό που την εξασφαλίζει. Μεταγενέστερα, η ανάγκη προστασίας και ελέγχου των δημόσιων οικονομικών κυρίως λόγω της κατασπατάλησης των χρημάτων των δανείων της Ανεξαρτησίας μετουσιώθηκε στην ίδρυση επιτροπών ελέγχου του δημόσιου πλούτου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο ως όργανο ιδρύθηκε το 1833, ίδρυση άμεσα συνυφασμένη με την ανάγκη της ορθολογικής οργάνωσης του νεοσύστατου κράτους. Συστήθηκε ως διοικητική αρχή δικαστικά οργανωμένη κατά το πρότυπο της γαλλικής Cour des comptes, θεσμός ο οποίος ιδρύθηκε από το Ναπολέοντα το 1807. Ως συνταγματικός δε θεσμός καθιερώθηκε με το Σύνταγμα του 1952. Η ανεξαρτησία και η ισοβιότητα των μελών του, όπως και των δικαστικών λειτουργών, είχαν ήδη κατοχυρωθεί από τα προηγούμενα συνταγματικά κείμενα του 1866 και του 1911, ενώ η ένταξή του στο κεφάλαιο που αφορούσε στη διοικητική δικαιοσύνη πραγματοποιήθηκε στα Συντάγματα του 1925 και 1927. Από το 1952 και μετά ολοκληρώνεται η ανεξαρτησία του Ελεγκτικού Συνεδρίου καθώς οι αποφάσεις του σχετικά με 6 Κ.Χιώλος, Η σημασία του Ελεγκτικού Συνεδρίου στη σύγχρονη δημοκρατική πολιτεία, ΔιΔικ 4 (1992), σελ. 1016 κ.ε. 7

Ελεγκτικό Συνέδριο Εξέλιξη και αρμοδιότητες του δικαστηρίου την απονομή συντάξεων απαγκιστρώνονται από τον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας 7. Τέλος με το Σύνταγμα του 1975 παγιώνονται οι αρμοδιότητές του, η δικαστική φύση και η δικαστική αρμοδιότητα των μελών του. Σταθμό στην εξελικτική πορεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου διαδραμάτισε η αναθεώρηση του 2001, η οποία κατοχύρωσε τον έλεγχο των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας, συνδράμοντας στην διασφάλιση της διαφάνειας. Σήμερα, λοιπόν, στο άρθρο 98 παρ.1 που εντάσσεται στο δεύτερο κεφάλαιο του Συντάγματος περί οργάνωσης και δικαιοδοσίας των δικαστηρίων απαριθμούνται ενδεικτικά οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου 8. Η ενδεικτική απαρίθμηση προκύπτει από τη φράση «στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως», αφήνοντας ανοιχτό το ενδεχόμενο να υπάγονται στη δικαιοδοσία του και άλλες διαφορές, με την προϋπόθεση ότι αυτές δεν ανήκουν στη δικαιοδοσία άλλου δικαστηρίου και 7 Για περισσότερα ιστορικά στοιχεία βλ. Ν.Αλ.Μηλιώνης, Ο θεσμικός όπ.π., σελ.43 κ.επ.. 8 Άρθρο 98 1. Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: α. Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό. β. Ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει. γ. Ο έλεγχος των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α έλεγχο. δ. Η γνωμοδότηση για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 73, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που ορίζει ο νόμος. ε. Η σύνταξη και η υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους κατά το άρθρο 79 παράγραφος 7. στ. Η εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων, καθώς και με τον έλεγχο των λογαριασμών του εδαφίου γ. ζ. Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. 2. Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ρυθμίζονται και ασκούνται, όπως νόμος ορίζει. Στις περιπτώσεις των στοιχείων α έως δ της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 παράγραφοι 2 και 3. 3. Οι αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου για υποθέσεις της παραγράφου 1 δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας. 8

Ελεγκτικό Συνέδριο Φύση του ελέγχου ότι η υπαγωγή αυτή δεν αντίκειται στις διατάξεις του Συντάγματος 9. Από τις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου αυτή που θα μας απασχολήσει στην παρούσα μελέτη είναι ο έλεγχος των λογαριασμών και των δημόσιων υπολόγων. Η σπουδαιότητα του ελέγχου αυτού προκύπτει από το γεγονός ότι η σωστή δημοσιονομική διαχείριση και ο έλεγχος του δημόσιου χρήματος αποτέλεσαν τους γενεσιουργούς λόγους του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 2. Φύση του ελέγχου Η φύση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, τόσο σε επίπεδο προληπτικού όσο και σε επίπεδο κατασταλτικού ελέγχου, έχει απασχολήσει εκτενώς τόσο τη θεωρία όσο και τη νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων, με αποτέλεσμα να έχουν διατυπωθεί πολλές και αντικρουόμενες απόψεις. Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο (ΑΕΔ), με αφορμή τον έλεγχο δημοσίων συμβάσεων μεγάλης αξίας 10, διατύπωσε την άποψη ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο ως όργανο έχει διφυή χαρακτήρα ανάλογα με την αρμοδιότητα που ασκεί. Έτσι, σύμφωνα με την κρίση του, το Συνέδριο κατά τον κατασταλτικό έλεγχο ενεργεί ως διοικητικό όργανο καθώς η φύση της αρμοδιότητάς του είναι διοικητική. Εξάλλου, ακόμη και εάν οι αποφάσεις των οργάνων του εμπεριέχουν ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία δεν παύουν να είναι διοικητικές εφόσον δεν απαγγέλλονται σε δημόσια συνεδρίαση κατά το άρθρο 93 του Συντάγματος. Παρά τη θέση αυτή του ΑΕΔ, το Συμβούλιο της Επικρατείας με τις αποφάσεις της Ολομέλειας 2908-9/1986 δέχτηκε τον αμιγώς δικαστικό χαρακτήρα του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του ελέγχου που ασκεί. Η εν λόγω νομολογία υιοθετεί σωρευτικά το οργανικό και το λειτουργικό κριτήριο. Από οργανική άποψη ο έλεγχος είναι δικαστικός εφόσον ασκείται από αμιγώς δικαστικό όργανο ενώ από λειτουργική άποψη δέχεται τη δικαστική φύση 9 Ε.Α.Καραθανασόπουλος, Ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών, περίοδος Β (ΝΘ ) έτος 2009, σελ. 303 κ.επ.. 10 ΑΕΔ 20/2005. 9

Ελεγκτικό Συνέδριο Φύση του ελέγχου του ελέγχου καθώς ο τελευταίος αποσκοπεί στην τήρηση της δημοσιολογιστικής νομιμότητας, εξυπηρετεί δηλαδή το δημόσιο συμφέρον. Το ίδιο το Ελεγκτικό Συνέδριο κρίνει ότι ο έλεγχος των λογαριασμών αποτελεί μία καθαρά δικαστική αρμοδιότητα, γι αυτό απαντάται και ως «εκδίκαση» των λογαριασμών. Σε άλλες δε περιπτώσεις η νομολογία αποφεύγει να χρησιμοποιήσει ξεκάθαρα τον όρο δικαστική αρμοδιότητα και την χαρακτηρίζει ως ελεγκτική. Ωστόσο, ορθότερο είναι να θεωρηθεί ότι η ελεγκτική δεν αποτελεί αυτοτελή αρμοδιότητα αλλά συνιστά περιεχόμενο του δικαιοδοτικού έργου, ώστε η αρμοδιότητα να κρίνεται τελικά ως δικαστική. Προς επίρρωση της άποψης περί δικαστικής φύσης του ελέγχου των λογαριασμών προβάλλεται το επιχείρημα ότι, σύμφωνα με το άρθρο 98 παρ.3 του Συντάγματος, τα αποτελέσματα του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου εξαιρούνται από τον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας. Προκύπτει, λοιπόν, η ισοτιμία και η ισοδυναμία του με το Συμβούλιο της Επικρατείας και τον Άρειο Πάγο 11 καθώς και η οργανική αυτοτέλειά του έναντι της διοίκησης 12. Επίσης, από την διατύπωση της ίδιας διάταξης διαφαίνεται ο δικαστικός του χαρακτήρας, καθώς γίνεται αναφορά μόνο σε αποφάσεις του Συνεδρίου και όχι σε πράξεις 13. Δεν θα πρέπει να παραπλανεί το γεγονός ότι η παράγραφος 2 του άρθρου 98 εξαιρεί τις αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου από την υποχρέωση δημοσιότητας και αιτιολόγησης. Η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου με τα Πρακτικά της 23ης Γενικής Συνεδρίασης της 2.6.1997 δέχτηκε ότι σκοπός της συνταγματικής αυτής ρύθμισης είναι η εξυπηρέτηση της ταχύτερης διεκπεραίωσης των διαδικασιών των ελέγχων. Εξάλλου, η εξαίρεση δεν αφορά και τις παραγράφους 1 και 4 του άρθρου 93 του Συντάγματος, με αποτέλεσμα να προκύπτει αβίαστα ότι αναφερόμαστε σε δικαστήριο το οποίο οφείλει να μην εφαρμόζει νομοθεσία αντικείμενη στο 11 Ε.Καλλίτση, Η ισοτιμία του Ελεγκτικού Συνεδρίου προς το Συμβούλιον της Επικρατείας και τον Άρειον Πάγον, σελ.274, Τιμητικός τόμος για τα 179 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκδ.αντ.ν.σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή, 2004. 12 Ν.Μπάρμπας, Στοιχεία Δημοσιονομικού Δικαίου, σελ. 130, εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2008. 13 Γ.Κούρτης, Διαδικασία και δικονομικά προβλήματα ενώπιον του Κλιμακίου και Ελεγκτικού Συνεδρίου, σελ. 858. ΔιΔικ., Ιούλιος Αύγουστος, 2001. 10

Ελεγκτικό Συνέδριο Φύση του ελέγχου Σύνταγμα. Υπέρ της δικαστικής φύσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου συνηγορεί και το γεγονός ότι οι αρμοδιότητές του ρυθμίζονται στο κεφάλαιο του Συντάγματος περί οργάνωσης και δικαιοδοσίας των ελληνικών δικαστηρίων. Τέλος, δεν θα πρέπει να παραλειφθεί ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο συγκροτείται από σώμα επαγγελματιών δικαστών, οι οποίοι διακρίνονται από προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία έναντι της νομοθετικής και της εκτελεστική λειτουργίας. Η νομική φύση του κατασταλτικού ελέγχου δεν τυχαίνει ενιαίας αντιμετώπισης μεταξύ νομολογίας και θεωρίας. Πολλοί είναι οι θεωρητικοί της νομικής επιστήμης και ιδιαίτερα του διοικητικού δικαίου που συντάσσονται με τη διοικητική φύση του ελέγχου. Εξ αντιδιαστολής, οι εκπρόσωποι του δημοσιονομικού δικαίου φέρονται να υιοθετούν την γνώμη ότι πρόκειται καθαρά για δικαστικό έλεγχο τόσο υπό το οργανικό όσο και υπό το λειτουργικό κριτήριο 14. Επιχειρώντας μία κρίση της επικρατούσας νομολογίας μπορεί κανείς να διατυπώσει την άποψη ότι η φύση του ελέγχου των δημόσιων λογαριασμών καταλήγει στην έκδοση της καταλογιστικής πράξης, η οποία ως διοικητική πράξη προσβάλλεται στον αρμόδιο σχηματισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου με το ένδικο βοήθημα της έφεσης. Η έφεση, αν και παραπέμπει σε ένδικο μέσο συνιστά εισαγωγικό της δίκης δικόγραφο. Επομένως, η φύση του ελέγχου προσιδιάζει περισσότερο σε διοικητική παρά σε δικαστική. Ενδεχομένως η εμμονή αυτή της νομολογίας στη δικαστική φύση του κατασταλτικού ελέγχου να βρίσκει έρεισμα στην πολυετή αναζήτηση της ταυτότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου και στην αγωνιώδη προσπάθεια κατοχύρωσης μίας θέσης αυτόνομης στα πλαίσια του δικαιοδοτικού κλάδου της δικαστικής εξουσίας. 14 Ν.Αλ.Μηλιώνης, Ο θεσμικός όπ.π. σελ. 402. 11

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Περιεχόμενο του ελέγχου ΙΙΙ. Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος 1. Περιεχόμενο του ελέγχου 1.1. Παρεμπίπτων έλεγχος Σύμφωνα με πάγια γενική αρχή του διοικητικού δικαίου η ατομική διοικητική πράξη από την έναρξη ισχύος της μέχρι την ακύρωση ή ανάκληση ή κατάργησή της παράγει όλα της τα αποτελέσματα ακόμη και εάν πάσχει από κάποια πλημμέλεια 15. Κατ εφαρμογή, λοιπόν, του τεκμηρίου νομιμότητας αποκλείεται και ο παρεμπίπτων έλεγχος ατομικής διοικητικής πράξης που έχει διαφύγει τον ευθύ έλεγχο από οποιοδήποτε διοικητικό όργανο ή από δικαστική αρχή 16. Η παρ. 3 του άρθρου 17 του π.δ.774/1980 ορίζει ότι το Ελεγκτικό συνέδριο κατά την διενέργεια του δημοσιονομικού ελέγχου εξετάζει τα παρεμπιπτόντως αναφυόμενα ζητήματα εκτός εάν αυτά έχουν κριθεί με δύναμη δεδικασμένου. Εξετάζεται, επομένως, και η νομιμότητα των δημιουργικών της δαπάνης πράξεων, καθώς και των πράξεων οι οποίες ασκούν επιρροή στη νομιμότητα της εκταμίευσης δημόσιου χρήματος και ανήκουν στην δικαιοδοσία πολιτικών, ποινικών ή διοικητικών δικαστηρίων. Η πρακτική αυτή βρίσκει αντίθετο το Συμβούλιο της Επικρατείας το οποίο κρίνει ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο δε μπορεί να προβαίνει σε τέτοιο έλεγχο 17. Το δημοσιονομικό δικαστήριο, ωστόσο, κρίνει ότι ο έλεγχος αυτός είναι απαραίτητος καθώς οι πράξεις αυτές επιδρούν στη νομιμότητα της δαπάνης και της πληρωμής 18. 15 ΣτΕ 2519/1982, ΣτΕ 264/2005. 16 Ε.Π.Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Τόμος Ι, σελ.113, εκδ.νομική Βιβλιοθήκη, 2010. Περισσότερα για τις ατομικές πράξεις βλ. Γλ.Σιούτη, Το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, 1994 Ε.Σπηλιωτόπουλος, Το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, σελ. 161, Γνωμοδότηση, ΕΔΔ, 1992. 17 ΣτΕ Ολ 1555/1980. 18 Πρακτικά Ι Τμήμα, 14 ης Συν./18-4-1980. 12

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Περιεχόμενο του ελέγχου Υπέρ της κάμψης του τεκμηρίου νομιμότητας τάχθηκε και η θεωρία του δημόσιου λογιστικού. Ο Ι. Σαρμάς υποστήριξε ότι το Δικαστήριο διασπάει το φράγμα μεταξύ διοικητικής και δημοσιονομικής νομιμότητας και ότι πρόκειται για την μοναδική περίπτωση που ένα δικαστικό όργανο εξετάζει σε τόσο βάθος πράξεις που αφορούν στην εκταμίευση δημόσιου χρήματος 19. Προς επίρρωση αυτής της άποψης ο Ν. Μηλιώνης υποστήριξε ότι εάν το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν διέθετε αυτήν τη δυνατότητα ο έλεγχος που θα ασκούσε θα ήταν επιφανειακός και θα υποβαθμιζόταν σε μηχανικό λογιστικό έλεγχο 20. Έτσι δεν θα ικανοποιούνταν επαρκώς η τήρηση της αρχής της νομιμότητας των πληρωμών και κατ επέκταση του Κράτους Δικαίου. 1.2. Έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας Στην Ελλάδα μέχρι πρόσφατα ο κατασταλτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών περιοριζόταν αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και κανονικότητας, έλεγχος οποίος συνεχίζεται μέχρι και σήμερα. Έτσι, το Ελεγκτικό Συνέδριο, εάν δεν έχει διενεργηθεί προληπτικός έλεγχος, έχει δικαίωμα να ελέγξει τόσο εάν η δαπάνη προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου, εάν είναι εγγεγραμμένη στον προϋπολογισμό και εάν υπάρχει σχετική εγγεγραμμένη πίστωση της οποίας δεν έχει χωρήσει υπέρβαση (έλεγχος νομιμότητας). Παράλληλα πρέπει να ελέγξει εάν έχουν επισυναφθεί τα νόμιμα και τα απαιτούμενα δικαιολογητικά καθώς και εάν η απαίτηση έχει υποπέσει σε παραγραφή (έλεγχος κανονικότητας). Στην πραγματικότητα το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει όσα και στον προληπτικό μόνο που στην περίπτωση του κατασταλτικού είναι επιπλέον επιφορτισμένο με τον έλεγχο της πληρωμής και των δικαιολογητικών αυτής. Πρόκειται στην ουσία για τυπικό έλεγχο. Θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι στην περίπτωση που έχει προηγηθεί προληπτικός έλεγχος, ο οποίος έχει καταλήξει σε πράξη θεώρησης της δαπάνης, το περιεχόμενο του ελέγχου διαφοροποιείται. Περιορίζεται στον 19 Ι.Σαρμάς, Κράτος όπ.π., σελ 404. 20 Ν.Μηλιώνη, Η νομολογιακή διαπραγμάτευση του παρεμπίπτοντος ελέγχου των διοικητικών πράξεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ΔιΔικ, 4/1992. 13

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Περιεχόμενο του ελέγχου έλεγχο των πράξεων που ακολουθούν την θεώρηση, όπως η ύπαρξη των απαιτούμενων δικαιολογητικών εξόφλησης, κλπ. Η θεώρηση του χρηματικού εντάλματος από τον Επίτροπο δεν παράγει δεδικασμένο κατά τη συνήθη έννοια, αλλά ένα «οιονεί» δεδικασμένο που κατοχυρώνει κατά αμάχητο τρόπο τον διατάκτη 21. Πρόκειται για μία δικαστική πράξη 22. Ωστόσο, ο έλεγχος αυτός δεν αποκλείεται εάν η θεώρηση στηρίχθηκε σε πλαστά ή ανύπαρκτα δικαιολογητικά ή σε απατηλή συμπεριφορά του δικαιούχου του εντάλματος εφόσον αποδεικνύεται από νεότερα στοιχεία. Εν προκειμένω ασκείται αναθεώρηση της πράξης θεώρησης ώστε να χωρήσει ο καταλογισμός. Σε ό,τι αφορά στο ουσιαστικό μέρος της διαχείρισης, δηλαδή εάν οι εγγραφές στους λογαριασμούς των υπολόγων και τα επισυναπτόμενα δικαιολογητικά ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα, αυτό εξετάζεται εφόσον προκύπτουν στοιχεία από τον φάκελο. Το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί πάντως σε περίπτωση αμφιβολιών να ζητήσει από τις αρμόδιες υπηρεσίες τα απαραίτητα έγγραφα αλλά και να διενεργήσει επιτόπια έρευνα (άρθρο 16 π.δ. 774/1980). Πλην, όμως, η διενέργεια αυτού του ελέγχου καθίσταται ιδιαίτερα δυσχερής και παραμένει σε θεωρητικό επίπεδο καθώς ο επιτόπιος έλεγχος και η αποδεικτική διαδικασία δεν υφίστανται στην πράξη. Σε αυτή τη δικαιολογητική βάση ο νομοθέτης δίνει την ευχέρεια βάσει του άρθρου 17 παρ.8 π.δ.774/1980 στο Ελεγκτικό συνέδριο σε περίπτωση αμφιβολιών επί του πραγματικού να κηρύξει την ορθότητα των λογαριασμών και ενημερώσει σχετικά τον Υπουργό Οικονομικών και τον αρμόδιο Υπουργό. Θα πρέπει πάντως να γεννώνται μη άρσιμες αμφιβολίες, διαφορετικά η ύπαρξη πλήρους πεποίθησης δεσμεύει το ελεγκτικό όργανο στην κρίση περί νομιμότητας ή όχι του λογαριασμού. 21 Ι.Σαρμάς, Η άσκηση από το Ελεγκτικό Συνέδριο προληπτικού ελέγχου νομιμότητας στις δαπάνες της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, σελ.511, Σύμμεικτα προς τιμήν Δ.Κόρσου, 1998. 22 Ε.Καραθανασόπουλος, Ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών, σελ.303, Αρχείο Νομολογίας, 2008. 14

1.3. Χρηστή δημοσιονομική διαχείριση Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Περιεχόμενο του ελέγχου Είναι γεγονός ότι ο έλεγχος σκοπιμότητας των διοικητικών πράξεων εκφεύγει της αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όχι μόνο επειδή τούτο ορίζεται ρητά από τον ίδιο τον Οργανισμό του (άρθρο 17 παρ.5) αλλά και επειδή και λόγω της φύσεώς του αποτελεί δικαστήριο. Εντούτοις το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του έχει δικαίωμα ελέγχου βάσει γενικών αρχών που συνάγονται από το Σύνταγμα. Οι αρχές της αναλογικότητας, της λειτουργικότητας, της οικονομικότητας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας και της ορθολογικότητας των δημοσίων δαπανών και λογαριασμών άπτονται του κατασταλτικού ελέγχου 23. Δυστυχώς στην Ελλάδα, σε αντίθεση με τον υπόλοιπο ευρωπαϊκό χώρο, η ανάγκη αποτελεσματικότερου και ουσιαστικότερου δημοσιονομικού ελέγχου από τον τυπικό έλεγχο νομιμότητας και κανονικότητας έγινε αντιληπτή μόλις πρόσφατα 24. Η ανάγκη σταθεροποίησης του δημόσιου χρέους καθώς και τήρησης των νέων δημοσιονομικών κανόνων και μεσοπρόθεσμων προγραμμάτων επέτειναν την ανάγκη για ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού αλλά και για μεγιστοποίηση του οφέλους με ταυτόχρονη μείωση του κόστους 25. Επί του πρακτέου η ανάγκη αυτή μετουσιώθηκε στις διατάξεις του νόμου 4055/2012. Με το άρθρο 80 του ως άνω νομοθετήματος προστέθηκε στον Κανονισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου το άρθρο 22 α το οποίο αποσκοπεί να εναρμονίσει τον ελληνικό κατασταλτικό έλεγχο με τα ευρωπαϊκά και τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα. Καταρχήν, πλέον, στον έλεγχο λογαριασμών ελέγχεται η τήρηση της δημοσιονομικής διαχείρισης. Σύμφωνα με αυτήν η διαχείριση της περιουσίας και των υποχρεώσεων της Κυβέρνησης, των φυσικών πόρων και 23 Πρακτικά Ολομέλειας ΕλΣυν της 26 ης Συνεδριάσεως της 27 ης Νοεμβρίου 1996. 24 Χαρακτηριστικό είναι το γεγονός ότι από το 1956 οι εργασίες του 2 ο Διεθνούς Συνεδρίου των Ελεγκτικών Συνεδρίων (INTOSAI) είχαν καταλήξει στο πόρισμα ότι οι αρμοδιότητες των ελεγκτικών οργάνων πρέπει να καλύπτουν πέρα από την ακρίβεια των λογαριασμών και την τήρηση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. 25 Δ.Π. Καράγιωργα, Μέθοδοι ελέγχου της αποτελεσματικότητας των δημοσίων δαπανών, Τιμ.Τομ. για τα 150 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σελ. 77, Αθήνα, 1984. 15

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Περιεχόμενο του ελέγχου των δημοσιονομικών δεσμεύσεων πρέπει να διενεργείται με γνώμονα την αρχή της δημοσιονομικής βιωσιμότητας 26. Προκειμένου να ελεγχθεί η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση εξετάζονται τρεις αρχές: η οικονομικότητα, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα 27. Η οικονομία επιτυγχάνεται όταν με το μικρότερο δυνατό κόστος επιτυγχάνεται το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Ενώ η αποδοτικότητα είναι η επίτευξη της ευνοϊκότερης δυνατής σχέσης μεταξύ των οικονομικών μέσων και του αποτελέσματος. Τέλος, η αποτελεσματικότητα είναι η επιτυχής ολοκλήρωση των αποτελεσμάτων που έχουν προγραμματιστεί εκ των προτέρων. Μόνο ο συνδυαστικός έλεγχος των ανωτέρω στοιχείων μπορεί να επιφέρει αξιόπιστα αποτελέσματα, διαφορετικά ελλοχεύει ο κίνδυνος να περιπέσει ο έλεγχος σε μονόπλευρα πορίσματα 28. Επιπλέον, πέραν του ελέγχου της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ελέγχονται: η τήρηση του λογιστικού συστήματος, της ενημέρωσης οικονομικών πράξεων, της νόμιμης λήψης δανείων, της νόμιμης διαχείρισης της περιουσίας, η έγκαιρη είσπραξη φόρων, τελών και γενικά οφειλών καθώς και η συμμόρφωση των φορέων προς τις υποδείξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Επιπλέον ο Ν.3871/2010 συνέβαλε σημαντικά στην αποτελεσματικότερη και ουσιαστικότερη άσκηση του κατασταλτικού ελέγχου θεσπίζοντας ως γενικές αρχές της δημοσιονομικής διαχείρισης την υπευθυνότητα και τη λογοδοσία των λειτουργών που ασκούν τη διαχείριση, τη διαφάνεια στη διαχείριση των δημοσίων οικονομικών ώστε να καθίσταται εφικτός ο κάθε είδους έλεγχος και την ειλικρίνεια στην άσκηση της διαχείρισης, ήτοι την πραγματοποίηση κάθε δημοσιονομικής πράξης όσο το δυνατόν βάσει εγγράφων και στοιχείων. Το είδος αυτό του ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν είχε μέχρι σήμερα θεσπιστεί γιατί ταυτιζόταν με την σκοπιμότητα της δαπάνης και τα πολιτικής φύσεως ζητήματα που την 26 Τ.Γ.Προυσανίδης, Το Ελεγκτικό Συνέδριο μετά τον Ν.4055/2012, σελ.818, ΘΠΔΔ, 8-9/2012. 27 Άρθρο 1 παρ.1(α) του Ν.2362/1995, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 1 του Ν.3871/2010. 28 Ν.Αλ.Μηλιώνη, Ο θεσμικός όπ.π., σελ.462. 16

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Είδη κατασταλτικού ελέγχου αφορούν. Ο έλεγχος, όμως, της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης είναι αποκλειστικά ελεγκτική αρμοδιότητα που έχει ως στόχο τον εντοπισμό της σπατάλης και όχι των πολιτικών σκοπιμοτήτων που τυχόν υποκρύπτουν από μία δαπάνη. Με τον τρόπο αυτό διευκολύνεται και το έργο των ελεγκτικών οργάνων και η αποτελεσματικότητα του ελέγχου τους. Όλες οι προαναφερόμενες εξελίξεις εγκαινιάζουν μία νέα εποχή στην άσκηση του κατασταλτικού ελέγχου. 2. Είδη δικαστικού ελέγχου 2.1. Τακτικός έλεγχος Ο έλεγχος λογαριασμών που ασκούν οι υπηρεσίες των Επιτρόπων είναι ετήσιος τακτικός και δειγματοληπτικός, εκτός εάν τα πορίσματα του δειγματοληπτικού ελέγχου καταστήσουν αναγκαία τη γενίκευσή του. Σύμφωνα με τις διατάξεις του Κανονισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου οι δημόσιοι υπόλογοι υποχρεούνται να καταθέτουν στο Συνέδριο απευθείας τους μηνιαίους αλλά και τους ετήσιους λογαριασμούς της διαχείρισής τους. Η καθυστέρηση υποβολής των εν λόγω στοιχείων μπορεί να επισύρει χρηματική ποινή στον υπόλογο. Ο αρμόδιος σχηματισμός του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποφαίνεται για την ορθότητα των λογαριασμών. Μία καινοτομία που εισήγαγε το άρθρο 82 του Ν.4055/2012 είναι ο τακτικός έλεγχος στους φορείς που επιχορηγούνται ή χρηματοδοτούνται από τη Γενική Κυβέρνηση. Οι φορείς αυτοί εντός διμήνου από τη λήξη του οικονομικού έτους υποχρεούνται να αποστείλουν για έλεγχο την διαχείρισή τους αλλά και το προϋπολογισμό για το επόμενο έτος. Έτσι, ο έλεγχός του καθίσταται τακτικός και από το πόρισμά του εξαρτάται και η συνέχιση της κάθε επιχορήγησης ή χρηματοδότησης. 17

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου 2.2. Έκτακτος έλεγχος Ο έκτακτος έλεγχος είναι αυτός που διενεργείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο στις περιπτώσεις που έχει προηγηθεί ο διοικητικός έλεγχος και έχει καταλήξει σε πράξη καταλογισμού. Στις περιπτώσεις αυτές ο καθ ού ο καταλογισμός ασκώντας το ένδικο βοήθημα της έφεσης κατά της καταλογιστικής πράξης ενεργοποιεί την αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου το οποίο ελέγχει την άσκηση της δημόσιας διαχείρισης υπό το πρίσμα του ελέγχου βασιμότητας και νομιμότητας της προσβαλλόμενης καταλογιστικής πράξης 29. 3. Αντικείμενο του ελέγχου 3.1. Προσέγγιση της έννοιας του δημοσίου υπολόγου Η έννοια του δημόσιου υπολόγου είναι εξέχουσας σημασίας στο δημοσιονομικό δίκαιο καθώς αποτελεί το πρόσωπο του οποίου η δημοσιολογιστική δράση ελέγχεται κατά τον κατασταλτικό έλεγχο. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Ολ ΕλΣυν 1039/1995) αλλά και τις διατάξεις των άρθρων 25 παρ.2 του π.δ. 774/1980 και 56 παρ.1 ΚΔΛ: «Δημόσιος υπόλογος είναι όποιος διαχειρίζεται, έστω και χωρίς νόμιμη εξουσιοδότηση χρήματα, αξίες ή υλικό που ανήκουν στο Δημόσιο ή σε ΝΠΔΔ καθώς και οποιοσδήποτε άλλος θεωρείται από το νόμο δημόσιο υπόλογος». Έτσι, υπόλογος μπορεί να είναι ο ταμίας ο οποίος διαχειρίζεται χρήματα και πραγματοποιεί εισπράξεις και πληρωμές αλλά και ο στρατιωτικός στον οποίο έχει ανατεθεί από το νόμο η διαχείριση τροφίμων και στρατιωτικού υλικού 30, καθώς και ο αξιωματικός της Αεροπορίας υπεύθυνος για τη διαχείριση του ιματισμού 31. Από καμία διάταξη δεν προκύπτει ότι δημόσιοι υπόλογοι πρέπει να είναι αποκλειστικά φυσικά πρόσωπα και μάλιστα πρόσωπα που συνδέονται 29 Ν.Μπάρμπας, Στοιχεία όπ.π., σελ.155. 30 Απόφαση Ολ ΕλΣυν 471/2010. 31 Δ.Σολδάτος, Δημόσιο Λογιστικό, σελ.107, εκδ. Μ.Δημόπουλου, Θεσσαλονίκη, 2001. 18

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου με το δημόσιο με υπαλληλική σχέση που διέπεται μόνο από το δημόσιο δίκαιο. Αντιθέτως, υπόλογοι καθίστανται και οι ανώνυμες τραπεζικές εταιρίες στις οποίες ανατίθενται από το κράτος, για λογαριασμό του, η είσπραξη των τελών κυκλοφορίας που καταβάλλουν οι ιδιοκτήτες αυτοκινήτων 32. Καταρχήν, δημόσιος υπόλογος είναι το πρόσωπο το οποίο ορίζεται έτσι από το νόμο ή αυτό του οποίου η ιδιότητα προκύπτει από τις αρμοδιότητες που του αναθέτουν οι νομοθετικές διατάξεις, de jure υπόλογος. 33 Στην πραγματικότητα είναι το πρόσωπο, φυσικό ή νομικό που διαχειρίζεται το δημόσιο χρήμα. Ταυτόχρονα, όμως, για τη θεμελίωση της έννοιας του δημόσιου υπολόγου αρκεί και το πραγματικό γεγονός της διενέργειας διαχειριστικών πράξεων 34 χωρίς νόμιμη ανάθεσή αυτών ή νόμιμη εξουσιοδότηση 35, ακόμη και κατά κατάχρηση ή καθ υπέρβαση και επ ευκαιρία των καθηκόντων που έχουν ανατεθεί σε υπάλληλο, de facto υπόλογος. Αυτό που προέχει στην ουσία είναι η πραγματική ανάμειξη στη διαχείριση και το υλικό γεγονός της διεξαγωγής της. Και στις δύο περιπτώσεις η ευθύνη του υπολόγου παραμένει η ίδια. Δεν αποκλείεται, μάλιστα σε μία διαχείριση να συνυπάρχουν ο jure και ο facto υπόλογος, των οποίων η ευθύνη συντρέχει σωρευτικά. Ο λόγος της σωρευτικής ευθύνης έγκειται στο γεγονός ότι η ευθύνη δημιουργείται ατομικά για τον καθένα ώστε να εξασφαλίζονται περισσότερες δικλείδες ασφαλείας για το ίδιο το Δημόσιο 36. 32 Ολ Ελ Συν 488/2010, ΘΠΔΔ, 5/2010. 33 Χαρακτηριστικό παράδειγμα de jure υπολόγου αποτελεί η διευθύντρια κρατικού παιδικού σταθμού στην οποία ανατίθενται βάσει του κανονισμού λειτουργίας εθνικών παιδικών σταθμών όχι μόνο διευθυντικά καθήκοντα αλλά και διαχειριστικές αρμοδιότητες, όπως η πραγματοποίηση εισπράξεων και πληρωμών αλλά και η φύλαξη και συντήρηση των σκευών και των υλικών του σταθμού (ΕλΣυν 2182/1994). 34 Ολ ΕλΣυν 1306/2001, ΔιΔικ, 2004, σελ225. 35 Ο Δήμαρχος Ζακύνθου, αν και διατάκτης κατά το νόμο, ενεπλάκη στη διαχείριση χρηματικών ποσών του Δήμου, ενεργώντας εισπράξεις εσόδων και πληρωμής δαπανών, με αποτέλεσμα να καθίσταται «εν τοις πράγμασι» υπόλογος, Απόφαση Ολ ΕλΣυν 1718/2010. 36 Ολ ΕλΣυν 1244/1997. 19

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου Ξεχωρίζοντας τα βασικά στοιχεία της έννοιας του υπολόγου παρατηρούμε ότι είναι το πρόσωπο που διαχειρίζεται το δημόσιο χρήμα. Τη σημασία που έχει αποδώσει η νομολογία στο δημόσιο χρήμα θα εξετάσουμε σε ακόλουθη ενότητα. Ενδιαφέρον, όμως, στο σημείο αυτό θα ήταν να διαλευκανθεί η σημασία της «διαχείρισης». Η διαχείριση συνιστά ένα σύνολο ενεργειών οι οποίες περιλαμβάνουν την κτήση, τη χρήση, τη φύλαξη, τη διάθεση, την απογραφή, κλπ. των χρημάτων και των αντικειμένων στα πλαίσια του νόμιμου δημόσιου προορισμού τους 37. Στα πλαίσια της διαχείρισης, λοιπόν, εκτός από τη χρήση περιλαμβάνεται και η προσήκουσα απόδοση των χρημάτων 38. Η υποχρέωση προς προσήκουσα απόδοση συνιστά καθοριστικό στοιχείο στην έννοια του υπολόγου. Εάν ο υπάλληλος κάνει απλή χρήση του υλικού που του παραδόθηκε, χωρίς να ενυπάρχει το στοιχείο της διαχείρισης, τότε ξεφεύγουμε από την έννοια του υπολόγου και ο υπάλληλος δεν αποκτά την ιδιότητα αυτή 39. Επίσης, η απλή αποτύπωση, για λογιστικούς σκοπούς και για λόγους διαφάνειας, μίας οικονομικής κατάστασης μέσω της σύνταξης απολογισμού δεν αποδίδει στο εγκρίνον όργανο την ιδιότητα του υπολόγου. Για χρόνια η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου απέδιδε στο Δημοτικό Συμβούλιο των ΟΤΑ α βαθμού την ιδιότητα του υπολόγου για την ετήσια έγκριση του απολογισμού του Δήμου 40. 37 Επομένως δεν καθίσταται δημόσιος υπόλογος ο υπάλληλος στον οποίο παραδίνεται για χρήση μία μοτοσυκλέτα ως μέσο εκτέλεσης της υπηρεσίας του αφού ελλείπει το στοιχείο της διαχείρισης (Απόφαση Ολ ΕλΣυν 1983/1995) 38 ΕλΣυν Ι Τμήμα 489/2004, ΔιΔικ 2005, σελ.792. 39 Ο υπάλληλος του ΟΛΠ που χρησιμοποίησε τηλεφωνικές μονάδες καθ υπέρβαση του ανώτατου ορίου συνδιαλέξεων ανά συσκευή δεν αποκτά την ιδιότητα του δημόσιου υπολόγου και ευθύνεται μόνο για τη θετική ζημία που προκάλεσε Ι Τμήμα ΕλΣυν 301/1992. 40 Βλ. Πρακτικά 8 ης Γενική Συν. Ολ ΕλΣυν/7.5.2008: «Η έγκριση απολογισμού ακόμη και εάν περιλαμβάνει μη νόμιμες δαπάνες, από τις οποίες προκλήθηκε έλλειμμα στον οικείο ΟΤΑ, καταλογιζόμενο σε βάρος των υπολόγων, δεν συνιστά διαχειριστική πράξη, από την οποία προκαλείται εκ νέου έλλειμμα στο νομικό πρόσωπο. Αντίθετη άποψη θα είχε ως συνέπεια ότι κρίσιμη για την κτήση της ιδιότητας του υπολόγου δεν είναι η απόφαση διενέργειας της δαπάνης, αλλά η απόφαση έγκρισης απολογισμού. Περαιτέρω τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου έχουν δέσμια αρμοδιότητα ως προς την έγκριση του απολογισμού μόνη δυνατότητα που 20

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου Σημαντική προϋπόθεση για τη θεμελίωση της έννοιας του υπολόγου συνιστά η κατοχή και διαχείριση του δημόσιου πλούτου με τους όρους της αλλότριας υπόθεσης 41. Αξιοσημείωτη, ωστόσο, είναι η τάση της σύγχρονης νομολογίας να κρίνει ότι δεν αναιρείται η ιδιότητα του de facto υπολόγου όταν ο υπάλληλος με ευκαιρία την υπαλληλική του σχέση ασκεί πράξη διαχείρισης χωρίς οι τυχόν άλλες ενδιάθετες προθέσεις του να ασκούν επιρροή, όπως η κλοπή ή η υπεξαίρεση. Συνεπώς, ο κλέπτης χαρακτηρίζεται ως υπόλογος και διακρίνεται μία μονομερής προσήλωση στο κριτήριο της διαχείρισης 42. Άλλοτε πάλι η νομολογία απομακρύνεται από το στοιχείο της διαχείρισης ως σημαίνον για την ιδιότητα του υπολόγου και επικεντρώνεται στην υποχρέωση προς απόδοση και προς επιστροφή του δημόσιου χρήματος ή υλικού ανεξάρτητα μάλιστα από την αιτία γένεσης της υποχρέωσης αυτής. Έτσι, υπόλογος καθίσταται και εκείνος που απλώς εισέπραξε χρήματα βάσει μίας σχέσης δημοσίου δικαίου, της οποίας η λήξη σημαίνει την υποχρέωση επιστροφής τους. Το αποτέλεσμα στην περίπτωση αυτή είναι να ταυτίζεται εννοιολογικά η ιδιότητα του αστικώς υπεύθυνου με αυτή του υπολόγου, με ό,τι μπορεί αυτό να συνεπάγεται, όπως θα δούμε στη συνέχεια, για το μέγεθος της ευθύνης του. Υπό το πρίσμα αυτής της λογικής οι σπουδαστές της ΣΣΑΣ ευθύνονται ως υπόλογοι για τη ζημία που υπόκειται το Δημόσιο σε περίπτωση διαγραφής τους πριν την ολοκλήρωση των σπουδών τους 43. Ωστόσο, η τάση αυτή φαίνεται να εγκαταλείπεται από τη μεταγενέστερη νομολογία η οποία επανέρχεται στο ορθολογικό κριτήριο της διαχείρισης 44. Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχει να επιδείξει πολλά παραδείγματα δημοσίων υπολόγων, με ξεχωριστές ιδιαιτερότητες, των οποίων η εξέταση θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο ξεχωριστής καταλείπεται σε αυτά είναι η διατύπωση παρατηρήσεων σχετικά με τις παρατηρήσεις που τυχόν ανακύπτουν από τη συγκεκριμένη διαχείριση.» 41 Γ.Μαραγκού, Αστικώς υπεύθυνοι και υπόλογοι κατά τη νομολογία του ΕλΣυν, σελ.299, ΔιΔικ 2006. 42 Ολομ. ΕλΣυν 357/2006, ισχυρή είναι η μειοψηφία που προκρίνει το κριτήριο της αλλότριας υπόθεσης και όχι την ανάληψη της διαχείρισης από τον υπάλληλο ως έχων την κυριότητα του πράγματος. 43 Τμήμα V ΕλΣυν 1045/2001, 1893/2003. 44 Ολ ΕλΣυν 462/2008. 21

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου μελέτης 45. Ωστόσο αξίζει να γίνει αναφορά στην παρούσα τριών ιδιαίτερων περιπτώσεων υπολόγων. 3.1.1. Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ). Οι ΥΔΕ αποτελούν υπηρεσίες ελέγχου του Υπουργείου Οικονομικών οι οποίες είναι ανεξάρτητες από τους φορείς τους οποίους ελέγχουν. Ο έλεγχος των ΥΔΕ λαμβάνει χώρα κατά το στάδιο ανάληψης της δαπάνης. Αφενός, λοιπόν, οι υπάλληλοι των ΥΔΕ κατά την άσκηση των καθηκόντων τους δεν θεωρούνται δημόσιοι υπόλογοι. Αφετέρου, συνέπεια της συνταγματικής κατοχύρωσης της έννοιας του δημοσίου υπολόγου είναι ότι ο κοινός νομοθέτης δεν διαθέτει την ευχέρεια να αποκλείσει την ιδιότητα του υπολόγου από τα πρόσωπα που από τη φύση και από το περιεχόμενο των καθηκόντων τους είναι πράγματι υπόλογοι 46. Οι ΥΔΕ στις μέχρι πρόσφατα υπάρχουσες νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις έλεγχαν, εκκαθάριζαν και εντέλλονταν την διενέργεια δαπανών, ήτοι διενεργούσαν πράξεις διαχείρισης. Μάλιστα αποκλειστικά με τις δικές τους ενέργειες εκταμιευόταν το σχετικό χρηματικό ποσό 47. Η έλλειψη προληπτικού ελέγχου δαπανών στις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις είχε ως απόρροια μεταξύ των ενεργειών των ΥΔΕ και της εκταμίευσης του δημόσιου χρήματος να μην παρεμβάλλεται άλλο 45 Ορισμένα παραδείγματα δημοσίων υπολόγων είναι τα ακόλουθα: ο ταμίας νοσηλευτικού ιδρύματος (ΕλΣυν Τμήμα IV 2008/1996), η προϊσταμένη γραμματείας Ειρηνοδικείου για την είσπραξη και την απόδοση δικαστικών αποληψίμων (Ολ ΕλΣυν 1249/1999), ο ταμίας υποκαταστήματος ΙΚΑ (ΕλΣυν Τμήμα IV 604/2001), τα μέλη Δ.Σ. νοσηλευτικού ιδρύματος εφόσον διοικούν και διαχιερίζονται την κινητή και την ακίνητη περιουσία του νομικού προσώπου (ΕλΣυν Τμήμα IV 1352/1994), Μητροπολίτης που εμπλέκεται στη διαχείριση του Μητροπολιτικού Ταμείου (ΕλΣυν Ολ 725/2012), ο ελεγκτής εξόδων των ΟΤΑ που δεν διαθέτουν ταμειακή υπηρεσία η οποία πραγματοποιείται από τις ΔΟΥ (Ολ ΕλΣυν 1487/2000) ο δημόσιος υπάλληλος που αναλαμβάνει τη διαχείριση των χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής. 46 Πρακτικά Ολομέλειας ΕλΣυν 16 ης Γεν.Συν./17 ης Σεπτεμβρίου 2008. 47 ΕλΣυν Πρακτικά Ολ 6 ης ΓενΣυν της 15.2.2006, σύμφωνα με τα οποία κρίνεται αντικείμενη στο άρθρο 98 παρ.1 που κατοχυρώνει συνταγματικά την έννοια του υπολόγου, διάταξη νόμου με την οποία ορίζεται ότι τα μέλη των ΥΔΕ των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων δεν ευθύνονται ως υπόλογοι κατά την άσκηση των εν λόγω διαχειριστικών τους καθηκόντων. 22

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου όργανο και συνακόλουθα οι υπάλληλοι των ΥΔΕ να καθίστανται δημόσιοι υπόλογοι. 3.1.2. Εκκαθαριστές αποδοχών. Οι μισθοί και κάθε άλλη σταθερού χαρακτήρα αποδοχή των δημοσίων υπαλλήλων που πληρώνονται με μισθολογικές καταστάσεις δεν υπάγονται στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η πληρωμή τους πλέον γίνεται με εντολή μεταφοράς των ανάλογων ποσών σε τράπεζα. Ο επιμερισμός των ποσών των αποδοχών σε κάθε υπάλληλο πραγματοποιείται με ευθύνη του αρμόδιου εκκαθαριστή αποδοχών ενώ την πληρωμή των εντελλόμενων ποσών αναλαμβάνει η αρμόδια τράπεζα. Εντούτοις, οι συμβαλλόμενες τράπεζες και τα πιστωτικά ιδρύματα δεν ευθύνονται ως υπόλογοι και ευθύνονται μόνο για τυχόν λάθη από δική τους υπαιτιότητα. Αντιθέτως, οι εκκαθαριστές οι οποίοι ελέγχουν τα ποσά, τα δικαιολογητικά, την υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων και εντέλλονται το ποσό καταβολής ευθύνονται ως υπόλογοι 48. 3.1.3. Δημόσιοι υπόλογοι χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής. Κατά κύριο λόγο οι υπόλογοι χρηματικών ενταλμάτων διενεργούν πληρωμές χρηματικών ενταλμάτων τα οποία εκδίδονται στο όνομα του δικαιούχου για την πληρωμή εκκαθαρισμένων απαιτήσεων. Ιδιαίτερη περίπτωση αποτελούν οι υπόλογοι των χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής. Το ένταλμα αυτό εκδίδεται για την κάλυψη μικροδαπανών, επειγουσών υπηρεσιακών αναγκών ή αναγκών που λόγω της φύσης τους είναι δυσχερής η τήρηση των διατυπώσεων έκδοσης τακτικού εντάλματος 49. Χαρακτηριστικό είναι ότι εκδίδεται στο όνομα υπαλλήλου, ο οποίος διενεργεί τις πληρωμές και είναι ο υπόλογος. Συγκεκριμένα αυτός έχει την ευθύνη της 48 Γ.Σταματάτος, Επισκόπηση Νομολογίας Ελεγκτικού Συνεδρίου σε διαφορές από καταλογισμούς δημοσίων υπολόγων, σελ.86, ΘΔΠΠ 1/2010. 49 Εντάλματα προπληρωμής εκδίδονται για τις ανάγκες μετακινήσεων δημοσίων υπαλλήλων, για δαπάνες νοσηλείας στο εξωτερικό, κλπ. 23

Ο δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο του ελέγχου διαχείρισης των χρημάτων, της συγκέντρωσης των απαραίτητων δικαιολογητικών των δικαιούχων των χρημάτων, του ελέγχου ύπαρξης των προϋποθέσεων πληρωμής και τέλος της ίδιας της πληρωμής. Ο υπόλογος είναι υποχρεωμένος να αποδώσει λογαριασμό μέχρι συγκεκριμένη ημερομηνία, η πάροδος της οποίας καθιστά οποιαδήποτε πληρωμή παράνομη. 3.2. Άλλα πρόσωπα που υπόκεινται στον έλεγχο: συνευθυνόμενος και αχρεωστήτως λαβών Η έννοια του συνευθυνόμενου δεν προσδιορίζεται από διάταξη νόμου. Πρόκειται για μία νομολογιακή κατασκευή στην οποία υπάγονται πρόσωπα τα οποία δε μπορούν να χαρακτηριστούν de jure ή de facto υπόλογοι αλλά αναμείχθηκαν με τέτοιο τρόπο στη διαδικασία που χωρίς την συνδρομή τους δεν θα είχε επιτευχθεί το αποτέλεσμα της εκταμίευσης του δημόσιου χρήματος. Συμμετέχουν ενεργά στη διαχείριση. Η δράση τους είναι επικουρική, και οι ίδιοι δεν προβαίνουν αυτοπροσώπως στη διαχείριση. Συνευθυνόμενος, είναι επομένως, ο Προϊστάμενος της ΔΟΥ σε περιπτώσεις παράνομης επιστροφής ΦΠΑ ο, οποίος δεν διενήργησε τον υποχρεωτικό νόμιμο έλεγχο των πράξεων επιστροφής 50, ο υπάλληλος της πολεοδομίας που συνέτασσε πλαστές μισθοδοτικές καταστάσεις και καταβάλλονταν αχρεώστητα ποσά σε υπαλλήλους 51. Σε κάθε περίπτωση για να χαρακτηριστεί ένα πρόσωπο ως συνευθυνόμενος θα πρέπει οι ενέργειές του να βρίσκονται σε αιτιώδη συνάφεια με τη δημιουργία του ελλείμματος. Η αυστηρή τήρηση της νομιμότητας που απαιτεί το δημοσιολογιστικό δίκαιο διαφοροποιεί την αιτιώδη συνάφεια από την έννοια που της αποδίδει το αστικό δίκαιο. Για να συνδέονται, λοιπόν, η πράξη και το έλλειμμα με αιτιώδη συνάφεια δεν αρκεί αυτή η πράξη απλά να απορρέει από την βούληση του προσώπου αλλά θα πρέπει να προβλέπεται από το νόμο της διαχειριστικής διαδικασίας. Όταν η διαδικασία αυτή ακολουθείται με μη 50 ΕλΣυν Τμήμα Ι 939/2009. 51 Ολ ΕλΣυν 1456/2008, σελ.337, ΘΠΔΔ 3/2009. 24