EΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 2009 Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού 15.10.2008 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την Ειδική Έκθεση αριθ. 5/2008 του ΕΕΣ για τους οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης - για την επίτευξη αποτελεσμάτων Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού Εισηγήτρια: Marusya Ivanova Lyubcheva DT\736793.doc PE409.777v01-00
1. Πρόλογος Στην ειδική έκθεσή του σχετικά με τους οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης - για την επίτευξη αποτελεσμάτων - το ΕΕΣ παραθέτει τα συμπεράσματα ενός ελέγχου επιδόσεων, στόχος του οποίου ήταν να εξακριβωθεί κατά πόσο οι επιλεγέντες οργανισμοί είχαν θεσπίσει τις διαδικασίες και τα εργαλεία που χρειάζονται για να παρασχεθούν επαρκείς εγγυήσεις ότι οι δραστηριότητες ασκήθηκαν με τρόπο ώστε να επιτευχθούν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Το Συνέδριο τονίζει ότι, ενώ στις επιχειρήσεις τα "αποτελέσματα" μπορούν να εξακριβωθούν εύκολα μέσω οικονομικών δεικτών, δεν ισχύει το ίδιο και για όλους τους τομείς της δημόσιας διοίκησης, οι οποίοι καλούνται να εφαρμόσουν δείκτες μέτρησης των επιδόσεών τους όχι μόνο όσον αφορά τις πιστώσεις που χρησιμοποιούνται ή τους ανθρώπινους πόρους που αναπτύσσονται, αλλά και όσον αφορά την προστιθέμενη αξία για την κοινωνία στο σύνολό της. Το Συνέδριο διατυπώνει επίσης μια περαιτέρω εξαιρετικά σημαντική παρατήρηση, σύμφωνα με την οποία, όταν εξετάζεται το προϊόν μιας δημόσιας υπηρεσίας, είναι σαφές ότι οι φορολογούμενοι, οι χρήστες και οι πολίτες, δεν έχουν πάντα τα ίδια συμφέροντα. Για την πρώτη ομάδα, αυτό που έχει σημασία είναι το κόστος της υπηρεσίας, για την δεύτερη η ποιότητα της υπηρεσίας και για την τρίτη ο αντίκτυπός της στη γενική ευημερία. Υπό το φως των προαναφερθέντων, ο έλεγχος των επιδόσεων των ρυθμιστικών οργανισμών μπορεί να αποδειχθεί ιδιαίτερα μεγάλη πρόκληση. Σε περίπτωση που ο σκοπός ορισμένων οργανισμών είναι μάλλον ασαφής, είτε οι οργανισμοί αυτοί λειτουργούν ως πηγή συλλογής πληροφοριών είτε ως το επίκεντρο ενός δικτύου σε έναν συγκεκριμένο τομέα, μπορεί κανείς ορθά να ισχυριστεί ότι οι οργανισμοί αυτοί απλώς αντανακλούν την πολιτική πρόθεση που υπήρχε την στιγμή της σύστασής τους. Είναι επίσης σαφές ότι ορισμένοι από τους μικρότερους οργανισμούς συστάθηκαν χωρίς την κρίσιμη μάζα όσον αφορά το προσωπικό και τον προϋπολογισμό που θα ήταν αναγκαία για την πλήρη συμμόρφωσή τους με όλες τις διαδικασίες που ορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό και στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης. Παρά τα προαναφερθέντα, το Ελεγκτικό Συνέδριο διενήργησε με επιτυχία έλεγχο επιδόσεων οκτώ ρυθμιστικών οργανισμών, τονίζοντας ότι ένας από τους βασικούς στόχους της εκτεταμένης διοικητικής και οικονομικής μεταρρύθμισης που πραγματοποίησε η Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν η μεγαλύτερη εστίαση της διαχείρισής της στα αποτελέσματα, μέσω της αναμόρφωσης του κύκλου στρατηγικού σχεδιασμού και της καθιέρωσης διαχείρισης του προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων. 2. Εμβέλεια του ελέγχου και προσέγγιση Ο έλεγχος του Συνεδρίου επικεντρώθηκε σε τρία ερωτήματα: α) Σχεδίασαν οι οργανισμοί τις δραστηριότητές τους με κατάλληλο τρόπο, θέτοντας ειδικούς, μετρήσιμους στόχους; β) Θέσπισαν οι οργανισμοί χρηστά εργαλεία παρακολούθησης των δραστηριοτήτων PE409.777v01-00 2/7 DT\736793.doc
τους; γ) Υπέβαλαν οι οργανισμοί ικανοποιητικές εκθέσεις σχετικά με τις δραστηριότητές τους και πραγματοποίησαν αξιολογήσεις των αποτελεσμάτων τους; Για τον έλεγχό του το Συνέδριο επέλεξε οκτώ από τους ρυθμιστικούς οργανισμούς που διέπονται από το άρθρο 185 του δημοσιονομικού κανονισμού, αποκλείοντας αυτούς που συστάθηκαν μόλις πρόσφατα, που βρίσκονταν σε στάδιο εκκαθάρισης, είχαν αλλάξει εντολή ή ήταν με άλλο τρόπο μη τυπικοί. 3. Παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου μπορούν να συνοψισθούν ως εξής. α) Σχεδιασμός δραστηριοτήτων με βάση τα αποτελέσματα Πολυετής στρατηγική Ο έλεγχος κατέδειξε ότι οι οργανισμοί είχαν πραγματοποιήσει πολυετή σχεδιασμό στις περιπτώσεις στις οποίες η βασική τους πράξη περιλάμβανε ρητή σχετική απαίτηση. Σε αυτές ωστόσο τις περιπτώσεις, τα προσδοκώμενα αποτελέσματα δεν περιγράφηκαν με επαρκή σαφήνεια, ώστε να χρησιμεύσουν ως κατάλληλη βάση για την μετέπειτα αξιολόγηση της πραγματικά επιτευχθείσας προόδου. Ετήσιο πρόγραμμα εργασίας Αν και στο πλαίσιο των οργανισμών, δηλαδή στον δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 25, παράγραφος 3) ορίζεται ότι τίθενται στόχοι ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, σχετικοί και προσδιορισμένοι χρονικά για όλους τους τομείς δραστηριοτήτων που καλύπτει ο προϋπολογισμός, δεν περιγράφηκαν με τον ίδιο βαθμό ακρίβειας όλες οι δραστηριότητες των ετήσιων προγραμμάτων εργασίας. β) Θέσπιση εργαλείων παρακολούθησης δραστηριοτήτων Οργάνωση της παρακολούθησης Ενώ όλοι οι οργανισμοί είχαν απόλυτη επίγνωση της ανάγκης ύπαρξης στοχευμένης δέσμης δεικτών παρακολούθησης της προόδου των δραστηριοτήτων τους, ούτε ένας από αυτούς δεν είχε ακόμα καταρτίσει μηχανισμό παρακολούθησης σε επίπεδο διοικητικού συμβουλίου. Χρησιμότητα των δεικτών Για τον ετήσιο σχεδιασμό τους οι οργανισμοί χρησιμοποίησαν δείκτες για την ανάπτυξη των πόρων (εισροές) και για τον όγκο εργασίας (εκροές), όμως σε καμία περίπτωση δεν θέσπισαν μετρήσιμους δείκτες αποτελέσματος ή αντίκτυπου. DT\736793.doc 3/7 PE409.777v01-00
γ) Εκθέσεις επιδόσεων και αξιολόγηση Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων Στις περισσότερες εκθέσεις, το γεγονός της απουσίας προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων κατέστησε δύσκολο, αν όχι αδύνατο τον προσδιορισμό της σχέσης μεταξύ των πραγματικών δραστηριοτήτων και της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τους διατάκτες με αντικείμενο τις εκθέσεις δραστηριοτήτων δεν έχουν μεταφερθεί στους οργανισμούς. Τα διοικητικά συμβούλια δεν είχαν θεσπίσει σαφείς κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις πληροφορίες που ανέμεναν από την διοίκηση ούτως ώστε να εξακριβωθεί ότι επιδιώχθηκε πραγματικά η επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων εργασίας. Αξιολογήσεις Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι ίδιοι οι οργανισμοί διενήργησαν εσωτερικές αξιολογήσεις των σχεδίων τους και κάλεσαν εξωτερικούς φορείς να πραγματοποιήσουν αξιολογήσεις όλων των δραστηριοτήτων τους για συγκεκριμένη περίοδο. Οι καταστάσεις αυτές δεν ήταν ακίνδυνες για την ανεξαρτησία του φορέα αξιολόγησης. Ο ρόλος της Επιτροπής Οι οργανισμοί αντιμετώπισαν δυσκολίες κατά την χρήση των υπηρεσιών που πρότεινε η Επιτροπή όσον αφορά την διαχείριση βάσει δραστηριοτήτων και την παρακολούθηση των επιδόσεων με γνώμονα τους στόχους. Κατά συνέπεια, οι οργανισμοί στο σύνολό τους δεν ήταν σε θέση να εντοπίσουν τα συστήματα διαχείρισης βέλτιστης πρακτικής που μπορούσαν να θεσπίσουν, δεδομένου ότι πολλοί από αυτούς ήταν πολύ μικροί ώστε να καθορίσουν και να αναπτύξουν τις καταλληλότερες για τις ανάγκες τους λύσεις διαχείρισης. 5. Συμπεράσματα και συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου Όσον αφορά τις ειδικές συστάσεις του Συνεδρίου, η εισηγήτρια παραπέμπει τους βουλευτές στο πλήρες κείμενο της ειδικής έκθεσης. Όσον αφορά τα συμπεράσματά του, ενδιαφέρον παρουσιάζουν τα ακόλουθα. -Δραστηριότητες σχεδιασμού Ο πολυετής σχεδιασμός δεν χρησιμοποιήθηκε ευρέως στους οργανισμούς. Οι στόχοι που επιδιώχθηκαν ήταν υπερβολικά συχνά διατυπωμένοι με ασάφεια και δεν συντονίσθηκαν επαρκώς με τις προτεραιότητες τομεακής πολιτικής της Κοινότητας. -Εργαλεία παρακολούθησης Οι μηχανισμοί των "πινάκων αποτελεσμάτων" ήταν για άλλη μια φορά ανεπαρκείς και η εμπειρία που αποκτήθηκε από την χρήση τους δεν ανταλλάχθηκε με ικανοποιητικό τρόπο μεταξύ των οργανισμών. Η θέσπιση εργαλείων παρακολούθησης δεν φαίνεται να αποτέλεσε προτεραιότητα για τα διοικητικά συμβούλια των οργανισμών. PE409.777v01-00 4/7 DT\736793.doc
-Εκθέσεις και αξιολογήσεις Οι εκθέσεις δραστηριοτήτων που υπέβαλαν οι διευθυντές ήταν ως επί το πλείστον ελάχιστα περιγραφικές και έθιγαν σπάνια το ζήτημα των εμποδίων που αντιμετωπίστηκαν και τις πιθανές επιπτώσεις στα μελλοντικά προγράμματα. Οι φορείς διαχείρισης δεν υπήρξαν πάντα προορατικοί κατά την καθιέρωση πνεύματος επικέντρωσης στις επιδόσεις και η απουσία σχέσεων με την αρμόδια για την χορήγηση απαλλαγής αρχή δεν τους ενθάρρυνε να ακολουθήσουν αυτήν την πορεία δράσης. Το γεγονός ότι οι αξιολογήσεις οργανώθηκαν από τους ίδιους τους οργανισμούς χωρίς άλλους εξωτερικούς φορείς (όπως την Επιτροπή) ενείχε κινδύνους όσον αφορά την ανεξαρτησία της κρίσης των εμπειρογνωμόνων. 6. Σχόλια και συστάσεις της εισηγήτριας για πιθανή ενσωμάτωση στην επικείμενη έκθεση INI για τους οργανισμούς 1. Εκφράζει επιδοκιμασία για την έγκαιρη δημοσίευση της έκθεσης και παροτρύνει τους "ρυθμιστικούς" οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης να λάβουν υπόψη τους τις ελλείψεις που εντοπίστηκαν στην έκθεση και να αναλάβουν δράση σύμφωνα με τις συστάσεις του Συνεδρίου 2. Τονίζει ότι οι βασικές πράξεις των οργανισμών της ΕΕ πρέπει να περιλαμβάνουν σαφή ορισμό των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων τους και να εξαίρουν την επικεντρωμένη στα αποτελέσματα προσέγγιση στις εργασίες των οργανισμών 3. Παροτρύνει τους "ρυθμιστικούς" οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης να εφαρμόσουν πλήρως στην πράξη την προσέγγιση "για την επίτευξη αποτελεσμάτων" που καθιερώθηκε από τον τροποποιημένο γενικό δημοσιονομικό κανονισμό το 2002 και τον δημοσιονομικό κανονισμό - πλαίσιο για τους οργανισμούς 1 4. Τονίζει ότι οι οργανισμοί της ΕΕ πρέπει να καταρτίζουν πολυετή προγράμματα εργασίας σύμφωνα με την πολυετή στρατηγική της Κοινότητας στον τομέα το σχετικό ετήσιο πρόγραμμα εργασίας θα πρέπει να θέτει σαφείς, ειδικούς και μετρήσιμους στόχους οι οποίοι θα πρέπει στη συνέχεια να αποτελούν την βάση για δράσεις, πόρους, προσεγγίσεις και χρονοδιαγράμματα, ούτως ώστε να διασφαλίζεται η επίτευξη των προσδοκώμενων αποτελεσμάτων 1 Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2343/2002 της Επιτροπής της 23ης Δεκεμβρίου 2002 για τη θέσπιση δημοσιονομικού κανονισμού πλαισίου για τους κοινοτικούς οργανισμούς του άρθρου 185 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου, ο οποίος θεσπίζει τον δημοσιονομικό κανονισμό που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 357, 31.12.2002). DT\736793.doc 5/7 PE409.777v01-00
5. Ζητεί την επίτευξη εκ μέρους των διοικητικών συμβουλίων των οργανισμών της ΕΕ μέγιστης δυνατής αντιστοιχίας μεταξύ σχεδιασμού καθηκόντων και σχεδιασμού πόρων (οικονομικών και ανθρώπινων), μέσω της καθιέρωσης προϋπολογισμού και διαχείρισης βάσει δραστηριοτήτων (ΑΒΒ/ΑΒΜ) και υπογραμμίζει ότι οι οργανισμοί υπόκεινται στην αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και της δημοσιονομικής πειθαρχίας 6. Σημειώνει ότι οι εργασίες κάθε οργανισμού θα πρέπει να συνοδεύονται από αξιολόγηση του κινδύνου, ούτως ώστε να βελτιστοποιούνται οι δαπάνες και η διαχείριση των ανθρώπινων πόρων 7. Συνιστά την σύσταση συμβουλευτικών φορέων στους οργανισμούς της ΕΕ, στους οποίους όλα τα κράτη μέλη θα πρέπει να εκπροσωπούνται από εθνικό πραγματογνώμονα, ούτως ώστε να παρέχεται υποστήριξη στα διοικητικά συμβούλια των οργανισμών και με αυτόν τον τρόπο να βελτιώνονται ο προγραμματισμός των δραστηριοτήτων τους και η αποτελεσματικότητα των εργασιών τους υπό το φως των εθνικών και ευρωπαϊκών κοινών στόχων 8. Παρακινεί τους οργανισμούς να σχεδιάσουν και να καθιερώσουν λειτουργία εσωτερικού ελέγχου όσον αφορά την μέτρηση επιδόσεων των εργασιών των οργανισμών και να ακολουθούν αυστηρά τις συστάσεις του 9. Συνιστά στο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο να συνεχίσει τον περιοδικό έλεγχο επιδόσεων στους οργανισμούς της ΕΕ και να αξιολογεί κατά πόσο πληρούνται οι συστάσεις του ΕΕΣ 10. Καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να καταρτίσει γενική προσέγγιση βασιζόμενη σε κριτήρια για την αξιολόγηση του έργου των οργανισμών, ούτως ώστε να αναπτυχθούν κατευθυντήριες γραμμές για την βελτίωση του σχεδιασμού, της παρακολούθησης, της υποβολής εκθέσεων και της αξιολόγησης των δραστηριοτήτων των οργανισμών 11. Καλεί τις κοινοβουλευτικές επιτροπές να πραγματοποιούν σε τακτική βάση συζητήσεις με αντικείμενο τις εργασίες του οργανισμού υπό το φως των αρχών της οικονομίας, της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας καθώς και της δημοσιονομικής διαχείρισης βάσει δραστηριοτήτων στο πλαίσιο της συναφούς τομεακής πολιτικής της ΕΕ και όσον αφορά τα αποτελέσματα της έκθεσης απαλλαγής του ΕΚ για το σχετικό οικονομικό έτος 12. Χαιρετίζει τα συμπεράσματα του Συμβουλίου (COMBUD 261/2/08 αναθ.2) σχετικά με την ειδική έκθεση του ΕΕΣ 5/2008 "Οργανισμοί της ΕΕ: για την επίτευξη αποτελεσμάτων" και την θετική ώθηση που δίνει στην πλήρη εφαρμογή των συστάσεων του Συνεδρίου. 7. Σχόλια και συστάσεις της εισηγήτριας για πιθανή ενσωμάτωση στο σχέδιο έκθεσης σχετικά με την χορήγηση απαλλαγής στην Επιτροπή (οικονομικό έτος 2007) PE409.777v01-00 6/7 DT\736793.doc
1. Εκφράζει επιδοκιμασία για την ειδική έκθεση του ΕΕΣ και παροτρύνει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να λάβει υπόψη της τις διαπιστωθείσες ελλείψεις και να λάβει μέτρα σύμφωνα με τις συστάσεις του Συνεδρίου 2. Ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναπτύξει και να εφαρμόσει σύστημα γενικής διαχείρισης για τους "ρυθμιστικούς" οργανισμούς της ΕΕ, που να βασίζεται σε ρητά κριτήρια, όπως διαφάνεια, οικονομία, αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα και ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών η Επιτροπή θα πρέπει να βρίσκεται σε ενεργό επικοινωνία με τους οργανισμούς της ΕΕ και πρέπει να επικουρεί τα διοικητικά συμβούλια των οργανισμών κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού και της διαχείρισης βάσει δραστηριοτήτων (ΑΒΒ/ΑΒΜ) 3. Καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να θεσπίσει αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης για τους οργανισμούς της ΕΕ, που να επιτρέπει εσωτερική μεταφορά βέλτιστων πρακτικών και μεθόδων και να περιλαμβάνει φάσμα τόσο γενικών όσο και ειδικών δεικτών αξιολόγησης. Οι γενικοί δείκτες θα πρέπει να συνεισφέρουν στην ποσοτική και ποιοτική αξιολόγηση των εργασιών των οργανισμών σε συνάρτηση με τα κύρια καθήκοντά τους και επιτευχθέντα αποτελέσματα καθώς και στην παρακολούθηση της διαχείρισης των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων. Οι ειδικοί δείκτες θα πρέπει να είναι ατομικοί για κάθε συγκεκριμένο οργανισμό και να αντιστοιχούν στις δραστηριότητές του 4. Καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναπτύξει κατευθυντήριες γραμμές για την βελτίωση του σχεδιασμού, της παρακολούθησης, της υποβολής εκθέσεων και της αξιολόγησης των δραστηριοτήτων των οργανισμών και να εφαρμόσει πλήρως στην πράξη την προσέγγιση "για την επίτευξη αποτελεσμάτων" που καθιερώθηκε από τον τροποποιημένο γενικό δημοσιονομικό κανονισμό το 2002 και τον δημοσιονομικό κανονισμό - πλαίσιο για τους οργανισμούς 1. 1 Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2343/2002 της Επιτροπής της 23ης Δεκεμβρίου 2002 για τη θέσπιση δημοσιονομικού κανονισμού πλαισίου για τους κοινοτικούς οργανισμούς του άρθρου 185 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου, ο οποίος θεσπίζει τον δημοσιονομικό κανονισμό που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 357, 31.12.2002). DT\736793.doc 7/7 PE409.777v01-00