Ε ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Κ ΕΚΠΑΙΔΕΤΣΙΚΗ ΕΙΡΑ ΣΜΗΜΑ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΔΙΟΙΚΗΗ ΣΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ Θέμα: ΔΙΟΙΚΗΣΙΚΗ ΜΕΣΑΡΡΤΘΜΙΗ ΚΑΙ ΝΕΟΙ Ο.Σ.Α.: Ο Α/ΘΜΙΟ ΑΤΣΟΔΙΟΙΚΗΣΙΚΟ ΥΑΡΣΗ ΣΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑ ΗΠΕΙΡΟΤ Επιβλέπφν: ΝΙΚΟΛΑΟ-ΚΟΜΝΗΝΟ ΥΛΕΠΑ ποσδαζηής: ΓΕΩΡΓΙΟ ΥΡΤΑΦΗ ΑΘΗΝΑ - 2010 i
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ σελίδα Περίληψη ii Summary iii Πρόλογος iv Πίνακες κειμένου v Πίνακες παραρτήματος vi Εισαγωγή 1 1. Δικαιολόγηση του μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος: Από τον «ΚΑΠΟΔΙΣΡΙΑ» στον «ΚΑΛΛΙΚΡΑΣΗ» 3 2. Παρουσίαση του προβλήματος-μεθοδολογία εργασίας 9 3. Η χωροταξική διάσταση του Προσχεδίου: παρουσίαση του νέου αυτοδιοικητικού χάρτη της Περιφέρειας 12 4. Αρμοδιότητες νέων Ο.Σ.Α.-τελέχωση 24 4.1. Αρμοδιότητες-Διαφαινόμενες ανάγκες οργάνωσης 24 4.2. Τπάρχον Ανθρώπινο Δυναμικό 26 4.3. Οργάνωση-τελέχωση: Αξιολογικές κρίσεις 32 5. Οικονομικοί πόροι των φορέων 35 5.1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 35 5.2. Έσοδα-Δαπάνες: εσωτερική διάρθρωση, εξέλιξη, σύνθεση 37 5.3. Αξιολογικές κρίσεις 44 6. Η Διοικητική Διάσταση της Μεταρρύθμισης: Πρακτικές και Θεωρητικές υνιστώσες 52 υμπεράσματα 57 ΑΝΑΥΟΡΕ 59 Α) Ελληνόγλωσσες 59 Β) Ξενόγλωσσες 62 ΠΑΡΑΡΣΗΜΑ 64 ΣΟΙΧΕΙΑ ΑΠΑΧΟΛΗΗ (Πίνακες 1-44) 65 ΠΕΡΙΥΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΘΕΠΡΩΣΙΑ: Απασχόληση κατά ειδικότητα 65 ΠΕΡΙΥΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΙΩΑΝΝΙΝΩΝ: Απασχόληση κατά ειδικότητα 69 ΠΕΡΙΥΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΠΡΕΒΕΖΑ: Απασχόληση κατά ειδικότητα 85 ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΣΟΙΧΕΙΑ (Πίνακες 45-53) 90 ΠΕΡΙΥΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΘΕΠΡΩΣΙΑ 90 ΠΕΡΙΥΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΙΩΑΝΝΙΝΩΝ 92 ΠΕΡΙΥΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΠΡΕΒΕΖΗ 97 ii
Περίληυη Η παρούσα εργασία εκπονήθηκε ως τελική στο πλαίσιο των σπουδών του συντάκτη στην Εθνική χολή Δημόσιας Διοίκησης. υπό την επικαιρότητα της επικείμενης Διοικητικής Μεταρρύθμισης, αναφορικά με την αναδιάρθρωση του αυτοδιοικητικού χάρτη της χώρας, όπως εκφράζεται με το πρόγραμμα «ΚΑΛΛΙΚΡΑΣΗ». Αποτελεί μία απόπειρα για εκ των προτέρων αποτίμηση και διεξοδική κριτική της υπάρχουσας κατάστασης και των συνεπειών που φαίνονται και ενδέχεται να παραχθούν για την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση της Περιφέρειας Ηπείρου υπό τη σημερινή συγκυρία της διοικητικής μεταρρύθμισης. Λαμβάνοντας υπ όψιν το κείμενο που δημοσιοποιήθηκε (το Προσχέδιο του Νόμου για το πρόγραμμα) και σχετικές μελέτες επί των οποίων αυτό βασίσθηκε, αποπειρώμαι να ανιχνεύσω την πιθανή κατάσταση των Πρωτοβάθμιων Ο.Σ.Α. της Περιφέρειας Ηπείρου εστιάζοντας στα εξής: χωροταξία, οργάνωση, στελέχωση και οικονομικά. Προσεγγίζω κυρίως εμπειρικά τις νέες-διευρυμένες αυτοδιοικητικές δομές, χρησιμοποιώντας πρωτογενή στοιχεία (αποκτημένα και επεξεργασμένα με δική μου ευθύνη) για την οργάνωση, την κατανομή του προσωπικού και τα οικονομικά δεδομένα των υπό μεταρρύθμιση φορέων και βασιζόμενος στις προβλέψεις του προσχεδίου, αλλά και άλλων προγενέστερων κειμένων που είχαν ειδική σημασία, να παρουσιάσω την διαφαινόμενη μελλοντική κατάσταση και να εντοπίσω τα κύρια σημεία, που κατά την κρίση μου χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής. Επίσης, εξετάζεται με ολιστικό τρόπο η διοικητική διάσταση της μεταρρύθμισης, που κατά τη γνώμη μου αποτελεί το κρισιμότερο κομμάτι της, διότι από αυτήν θα κριθεί η επιτυχία και η πορεία του σχεδίου. Βασίζομαι στη θεώρηση ότι μία διοικητική μεταρρύθμιση, μετά τη φάση της θεσμοθέτησής της, συντελείται σε βάθος χρόνου, δεδομένου ότι αφορά τόσο στη διοίκηση όσο και στους αποδέκτες της που πρέπει να διαφύγουν από την προηγούμενη παράδοση και να αφομοιώσουν τις συνιστώσες της μεταβολής. Έτσι, όχι μόνον επιδρά αλλά και υφίσταται την επίδραση από τους παράγοντες (ανθρώπινους και μη) που υπάρχουν και στοχεύει να μετασχηματίσει, οι οποίοι, επί πλέον μπορούν να αναδειχθούν και σε σοβαρούς περιοριστικούς παράγοντες της όλης μεταρρυθμιστικής διαδικασίας.. Αυτούς τους παράγοντες διερευνώ στην εργασία μου και επιθυμώ να προσδιορίσω το εύρος της μεταξύ τους αλληλόδρασης, υπό τα μεταρρυθμιστικά προτάγματα. Λέξεις-κλειδιά: διοικητική μεταρρύθμιση, τοπική αυτοδιοίκηση, οργάνωση, στελέχωση, οικονομικά, διοικητική ικανότητα. iii
Summary The research that follows is the final dissertation executed within the framework of the studies in the Greek National School of Public Administration. It stands as an exante evaluation and critical overview of the existing situation and the possible consequences expected for the first grade Local Authorities of Epirus Region, under the imminent reformation of Public Administration (Project «KALLICRATES»). Mainly, my research s based upon primary information and data, obtained from the authorities themselves and worked out under my personal responsibility. I took into consideration the blueprint for the Project which has been put into public and specific researches from the Institute of Local Administration that are related to the former and I attempted to trace the probable situation of the new Local Authorities, by focusing to the following: spatiality, organizing, human resources, economics and administrative viability. I use the information obtained and I deal with the problems expected from the new spatial division, the existing staff and the needs which are about to come into question for the new-expanded entities, the necessity that arises for the developmental dimension of the economics and, the most critical aspect of the whole operation: the administrative and operative completeness of the entities as administrative bodies which function in a new milieu market-oriented and qualitative demanded. It is my conviction that, an administrative reformation, after its enactment s phase, is brought about in due course, because it concerns not only the administration as a supplier but the public as well, as the part that accepts the services: both should escape the former tradition and assimilate the components of the transformation. Consequently, it not only affects but suffers the impact from existing human and non human factors which it aims to transform and these factors may be proved into serious restrictive conditions of the total process of reformation. These are the factors I scrutinize in my research and I aspire to define, together with their interaction under the reformational demands. Key Words: administrative reformation, local administration, organizing, staffing, economics, administrative adequacy. iv
Πρόλογος Κατά το μεγαλύτερο μέρος του, το εμπειρικό τμήμα της εργασίας βασίζεται σε επιτόπια έρευνα που πραγματοποίησα στους Ο.Σ.Α. της Περιφέρειας Ηπείρου. Όπως κάθε έργο του είδους, η επιτυχής και άρτια υλοποίησή του δεν εξαρτάται αποκλειστικά από τη βούληση του ερευνητή, αλλά και από την καλή προαίρεση των φορέων που διαθέτουν τα στοιχεία, έτσι και η δική μου ερευνητική απόπειρα κατά το πλείστον οφείλεται σε παράγοντες που εμπλέκονται υπό ποικίλες ιδιότητες στα αυτοδιοικητικά πράγματα της Ηπείρου, προς τους οποίους είμαι βαθύτατα υποχρεωμένος. Ειδικότερα, εκφράζω τις ευχαριστίες μου προς τους: Σον Όμηρο Κωνσταντινίδη από την Ε.Ε.Σ.Α.Α. Σον Δήμο Σσολακούδη και τον Θωμά Αλεξίου από τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Ιωαννίνων. Σην Αθηνά Ιωάννου και το Υώτη Ζιώγα από την Σ.Ε.Δ.Κ. Ν. Θεσπρωτίας. Σον Υίλιππα Μάνθο από την Σ.Ε.Δ.Κ. Ν. Ιωαννίνων. Σο Νίκο Δέσκα από την Σ.Ε.Δ.Κ. Ν. Πρέβεζας. Σους αιρετούς και τα στελέχη των Δήμων, που διευκόλυναν την έρευνά μου, παρέχοντάς μου τις πληροφορίες που ζήτησα, χωρίς κανένα ενδοιασμό. Σέλος, ειδική μνεία οφείλω να κάνω στο διευθυντή της χολής καθηγητή Θεμιστοκλή Παναγιωτόπουλο, την υπεύθυνη σπουδών του τμήματος Π.Δ. Άννα Κοντονή και τον επιβλέποντα Νικόλαο-Κομνηνό Φλέπα. Σους ευχαριστώ για τη συνεργασία τους σε όλη τη διάρκεια των σπουδών μου στη χολή και θεωρώ ότι υπήρξε ιδιαίτερα τιμητική και ευμενής συγκυρία για μένα η γνωριμία μου μαζί τους. v
Περιετόμενα πινάκφν κειμένοσ Α/Α Σίηλος πίνακα σελίδα Α Η διάρθρωση των Καποδιστριακών πρωτοβάθμιων Ο.Σ.Α. της Ηπείρου 12 Β Ιδρυόμενοι Ο.Σ.Α. στην Ήπειρο 13 Γ Μεταφορά αρμοδιοτήτων στους πρωτοβάθμιους ΟΣΑ κατά φορέα προέλευσης -Ομαδοποιημένη θεματική παρουσίαση 24 Δ υνολική απασχόληση κατά εκπαιδευτικό επίπεδο στην Περιφερειακή Ενότητα Θεσπρωτίας 27 Ε υνολική απασχόληση κατά εκπαιδευτικό επίπεδο στην Περιφερειακή Ενότητα Ιωαννίνων 28 Σ υνολική απασχόληση κατά εκπαιδευτικό επίπεδο στην Περιφερειακή Ενότητα 28 Πρέβεζας Ζ Απασχόληση ανά Δήμο της Π.Ε. Θεσπρωτίας 29 Η Απασχόληση ανά Δήμο της Π.Ε. Ιωαννίνων 29 Θ Απασχόληση ανά Δήμο της Π.Ε. Πρεβέζης 30 Ι τελέχωση σε επιλεγμένες ειδικότητες ανά Π.Ε. 31 ΙΑ Επιλεγμένες ειδικότητες πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και την Περιφέρεια Ηπείρου 34 ΙΒ χέση προϋπολογιζόμενων εσόδων προς πραγματοποιηθέντα (2005-2009) 38 ΙΓ-1 Εξέλιξη συνολικών μεγεθών εσόδων και εξόδων πίνακα 45 (Π.Ε. Θεσπρωτίας) 39 ΙΓ-2 Εξέλιξη συνολικών μεγεθών εσόδων και εξόδων πίνακα 48 (Π.Ε. Ιωαννίνων) 40 ΙΓ-3 Εξέλιξη συνολικών μεγεθών εσόδων και εξόδων πίνακα 51 (Π.Ε. Πρέβεζας) 41 ΙΔ υμμετοχή (%) κατηγοριών δαπανών προς συνολικές δαπάνες (μέσος όρος πενταετίας 2005-2009) 42 ΙΕ-1 χέση (ποσοστό) αμοιβών προσωπικού προς δαπάνες για επενδύσεις κατά τα έτη 2005-2009 στην Π.Ε. Θεσπρωτίας 42 ΙΕ-2 χέση (ποσοστό) αμοιβών προσωπικού προς δαπάνες για επενδύσεις κατά τα έτη 2005-2009 στην Π.Ε. Ιωαννίνων 43 ΙΕ-3 χέση (ποσοστό) αμοιβών προσωπικού προς δαπάνες για επενδύσεις κατά τα έτη 2005-2009 στην Π.Ε. Πρέβεζας 44 ΙΣ υγκρότηση Ο.Σ.Α. και στοιχεία που παράγουν κόστος 46 vi
Περιεχόμενα πινάκων παραρτήματος Α/Α Σίτλος πίνακα σελίδα ΣΟΙΧΕΙΑ ΑΠΑΧΟΛΗΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΘΕΠΡΩΣΙΑ: Απασχόληση κατά ειδικότητα 1 Δήμος Αχέροντα 65 2 Δήμος Ηγουμενίτσας 65 3 Δήμος Μαργαριτίου 66 4 Δήμος Παραμυθιάς 67 5 Δήμος Παραποτάμου 67 6 Δήμος αγιάδας 68 7 Δήμος υβότων 68 8 Δήμος Υιλιατών 69 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΙΩΑΝΝΙΝΩΝ: Απασχόληση κατά ειδικότητα 9 Δήμος Αγίου Δημητρίου 69 10 Δήμος Ανατολής 70 11 Δήμος Ανατολικού Ζαγορίου 71 12 Δήμος Άνω Καλαμά 71 13 Δήμος Άνω Πωγωνίου 72 14 Δήμος Δελβινακίου 72 15 Δήμος Δωδώνης 73 16 Δήμος Εγνατίας 73 17 Δήμος Εκάλης 74 18 Δήμος Ευρυμενών 74 19 Δήμος Ζίτσας 75 20 Δήμος Ιωαννιτών 75 21 Δήμος Καλπακίου 76 22 Δήμος Κατσανοχωρίων 77 23 Δήμος Κεντρικού Ζαγορίου 77 24 Δήμος Κόνιτσας 78 25 Δήμος Λάκκας ουλίου 78 26 Δήμος Μαστοροχωρίων 79 27 Δήμος Μετσόβου 79 28 Δήμος Μολοσσών 80 29 Δήμος Μπιζανίου 80 vii
30 Δήμος Παμβώτιδας 81 31 Δήμος Πασσαρώνος 81 32 Δήμος Περάματος 82 33 Δήμος Πραμάντων 83 34 Δήμος ελλών 83 35 Δήμος Σζουμέρκων 84 36 Δήμος Σύμφης 84 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΠΡΕΒΕΖΑ: Απασχόληση κατά ειδικότητα 37 Δήμος Ανωγείου 85 38 Δήμος Ζαλόγγου 85 39 Δήμος Θεσπρωτικού 86 40 Δήμος Λούρου 86 41 Δήμος Πάργας 87 42 Δήμος Πρεβέζης 87 43 Δήμος Υαναρίου 88 44 Δήμος Υιλιππιάδος 89 ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΣΟΙΧΕΙΑ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΘΕΠΡΩΣΙΑ 45 Πραγματικά έσοδα και δαπάνες κατά τα έτη 2005-2009 90 46 Προϋπολογισθέντα έσοδα και δαπάνες κατά τα έτη 2005-2009 91 47 Κατηγορίες δαπανών κατά τα έτη 2005-2009 91 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΙΩΑΝΝΙΝΩΝ 48 Πραγματικά έσοδα και δαπάνες κατά τα έτη 2005-2009 92 49 Προϋπολογισθέντα έσοδα και δαπάνες κατά τα έτη 2005-2009 94 50 Κατηγορίες δαπανών κατά τα έτη 2005-2009 96 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΣΗΣΑ ΠΡΕΒΕΖΗ 51 Πραγματικά έσοδα και δαπάνες κατά τα έτη 2005-2009 97 52 Προϋπολογισθέντα έσοδα και δαπάνες κατά τα έτη 2005-2009 98 53 Κατηγορίες δαπανών κατά τα έτη 2005-2009 98 viii