ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 11.7.2012 SWD(2012) 196 final ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Σύνοψη της εκτίμησης επιπτώσεων που συνοδεύει το έγγραφο Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την καταπολέμηση μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης {COM(2012) 363 final} {SWD(2012) 195 final} EL EL
1. Ορισμός του προβλήματος... 3 2. Ανάλυση της αρχής της επικουρικότητας... 4 3. Βασικοί στόχοι πολιτικής... 5 4. Επιλογές πολιτικής... 6 4.1. Εκτίμηση των επιπτώσεων των επιλογών πολιτικής... 6 4.2. Η προτεινόμενη επιλογή... 8 4.3. Παρακολούθηση και αξιολόγηση... 9 2
1. ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ Η ΕΕ και τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να καταπολεμούν την απάτη και κάθε άλλη παράνομη δραστηριότητα εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Η υποχρέωση αυτή προβλέπεται στο άρθρο 310 παράγραφος 6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Το άρθρο 325 της ΣΛΕΕ απαιτεί επίσης τη θέσπιση μέτρων τα οποία θα έχουν αποτρεπτικό χαρακτήρα και θα προσφέρουν εναρμονισμένο πλαίσιο. Η ΕΕ διαθέτει ήδη μια σειρά νομικών πράξεων που απαιτούν από τα κράτη μέλη τη θέσπιση ελάχιστων κανόνων ποινικής νομοθεσίας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (ιδίως τη σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων του 1995 σχετικά με την απάτη και τα πρωτόκολλα για την καταπολέμηση της διαφθοράς και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες). Ωστόσο, οι πράξεις αυτές έχουν αποδειχθεί ανεπαρκείς για την επίτευξη της επιδιωκόμενης προστασίας, επηρεάζοντας κατ αυτό τον τρόπο την αξιοπιστία της ΕΕ στις προσπάθειές της στον τομέα της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Ειδικότερα, καλύπτουν μόνον περιορισμένο τμήμα της παράνομης συμπεριφοράς εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ και, ως εκ τούτου, δεν περιλαμβάνουν πολλά σχετικά φαινόμενα που ανακύπτουν τακτικά στην πράξη. Το ισχύον πλαίσιο δεν είναι ακόμη αρκετά ισχυρό για να περιορίσει την απώλεια χρημάτων των φορολογουμένων που διατίθενται στην ΕΕ τόσο από πλευράς εσόδων όσο και από πλευράς δαπανών. Ένα καλό παράδειγμα του γεγονότος αυτού είναι ότι συνολικά 13 631 περιπτώσεις παράνομων δραστηριοτήτων που αφορούν πόρους της ΕΕ (οι λεγόμενες «παρατυπίες») έλαβαν χώρα το 2010. Οι δηλωθείσες αυτές περιπτώσεις προκάλεσαν σωρευμένο όγκο αχρεώστητης είσπραξης και δαπάνης δημοσίου χρήματος της ΕΕ, ύψους περίπου 2 δισεκατ. ευρώ. Οι διάφορες ελλείψεις στα μέσα προστασίας του δημοσίου χρήματος της ΕΕ αφορούν τις ακόλουθες πτυχές: ανεπαρκές αποτρεπτικό αποτέλεσμα των διατάξεων για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ κενά στην εκτέλεση των ισχυουσών απαγορεύσεων, που απορρέουν από περιορισμένες ικανότητες ανίχνευσης των εγκληματικών δραστηριοτήτων και από τα χαμηλά επίπεδα παρακολούθησης, δεδομένου ότι τα αποτελέσματα των δικαστικών διαδικασιών είναι κατά μέσο όρο εξαιρετικά περιορισμένα και χαμηλά ποσοστά ανάκτησης των απωλεσθέντων χρημάτων. Από απόψεως ουσιαστικού ποινικού δικαίου, οι υποκείμενες αιτίες των προβλημάτων που προαναφέρθηκαν ποικίλλουν. Πρώτον, είναι ανεπαρκές το εύρος των υφιστάμενων ποινικών αδικημάτων που αποσκοπούν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, όσον αφορά τον προσδιορισμό του ποιος υπέχει ευθύνη και των αναγκαίων δικαιοδοτικών κανόνων, για τη δίωξη εγκλημάτων που διαπράττονται στο εξωτερικό. 3
Δεύτερον, το σύνολο των ποινικών αδικημάτων είναι ελλιπές, όχι μόνο λόγω ανεπαρκούς εφαρμογής των ήδη υπαρχόντων ορισμών, αλλά και λόγω ανεπαρκούς αριθμού αδικημάτων που καθορίστηκαν σε επίπεδο ΕΕ, πράγμα που μπορεί να οδηγήσει ακόμη και σε πλήρη έλλειψη προστασίας έναντι ορισμένων μορφών παράνομης συμπεριφοράς. Τρίτον, τα είδη και τα επίπεδα των κυρώσεων είναι συχνά πολύ ανεπαρκή, και σε κάθε περίπτωση, παρουσιάζουν μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών. Εκτός από την επακόλουθη έλλειψη αποτρεπτικού χαρακτήρα και την άνιση μεταχείριση λόγω των διαφορετικών κυρώσεων, η έλλειψη ενιαίου πλαισίου μειώνει επίσης την αμοιβαία εμπιστοσύνη των δικαστικών αρχών που θα πρέπει να συνεργάζονται για την επίλυση διασυνοριακών υποθέσεων που αφορούν οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Τέλος, υπάρχουν υπερβολικά εμπόδια στην εφαρμογή του ποινικού δικαίου. Ειδικότερα, μολονότι το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την ποινική δίωξη δικαιολογείται από τις πολύπλοκες χρηματοοικονομικές έρευνες, κάποιες υποθέσεις παραγράφηκαν και τέθηκαν στο αρχείο, ενώ είχε ήδη κινηθεί η δικαστική διαδικασία. Τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ ζημιώθηκαν λόγω μη είσπραξης οφειλόμενων ποσών στην ΕΕ ή μη σωστής διάθεσης πόρων κατά παράβαση των νομίμων κανόνων. Οι παράνομες δραστηριότητες είναι σοβαρές και αρκετά συχνές ώστε να δικαιολογούν πρόσθετες διασφαλίσεις. Για όλους τους λόγους που περιγράφονται παραπάνω, απαιτείται αποφασιστική αντίδραση για να καθοριστεί ένα κοινό και αναλογικό επίπεδο προστασίας βάσει αποτροπής. Αυτό θα ενισχύσει την αποτελεσματικότητα των δημοσιονομικών και χρηματοοικονομικών κανόνων της ΕΕ και τελικά θα ωφελήσει τη συνολική αξιοπιστία των οικονομικών της ΕΕ, και την ποινική δικαιοσύνη, με τη δημιουργία ενός εναρμονισμένου πλαισίου σε ολόκληρη την ΕΕ. 2. ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΗΣ ΑΡΧΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ Τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ συνδέονται με στοιχεία ενεργητικού και παθητικού των οποίων η διαχείριση πραγματοποιείται από ή για λογαριασμό της ΕΕ. Λόγω της φύσης τους, σε επίπεδο ΕΕ, δεν θα μπορούσαν εύλογα να προστατεύονται από τα κράτη μέλη και μόνον. Η καταπολέμηση της απάτης αποτελεί συντρέχουσα αρμοδιότητα της ΕΕ και των κρατών μελών. Η ΕΕ είναι στην καλύτερη δυνατή θέση για να αξιολογεί ποια μέτρα είναι αναγκαία και αναλογικά για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της, λαμβανομένων υπόψη των ειδικών κανόνων που ισχύουν στον τομέα αυτόν. Αυτό ισχύει επίσης στον βαθμό που οι διατάξεις ποινικού δικαίου για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ πρέπει να εναρμονισθούν. Μόνον η ΕΕ είναι σε θέση να αναπτύξει ένα εναρμονισμένο πλαίσιο, μέσω δεσμευτικής νομοθεσίας με ισχύ σε όλα τα κράτη μέλη, και κατά τον τρόπο αυτό να δημιουργήσει ένα νομικό πλαίσιο το οποίο θα συμβάλει στην αντιμετώπιση των αδυναμιών της τρέχουσας κατάστασης. Η ιδιαίτερη προστιθέμενη αξία των διατάξεων ποινικού δικαίου της ΕΕ στον τομέα αυτό θα μπορούσε να βρίσκεται στον καθορισμό νέων ποινικών αδικημάτων και νέων ειδών και επιπέδων κυρώσεων, η επιβολή των οποίων θα ήταν ομοιόμορφη σε όλα τα κράτη μέλη, πράγμα που θα επέτρεπε την ολοκλήρωση της παρακολούθησης της εφαρμογής της 4
σύμβασης σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων και την εξαγωγή συμπερασμάτων. 3. ΒΑΣΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Βάσει των προβλημάτων που εντοπίζονται, μπορούν να προσδιοριστούν γενικοί, ειδικοί και επιχειρησιακοί στόχοι: Γενικοί στόχοι: Η πρόληψη και μείωση της απώλειας χρημάτων για την ΕΕ Η ενίσχυση της αξιοπιστίας των δημοσιονομικών αρμοδιοτήτων της ΕΕ Ειδικοί στόχοι: Η κατάλληλη ενίσχυση του αποτρεπτικού αποτελέσματος των απαγορεύσεων που συνδέονται με τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, σύμφωνα με τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ Η αποτελεσματικότερη τήρηση των απαγορεύσεων ορισμένων συμπεριφορών που θίγουν παράνομα το δημόσιο χρήμα της ΕΕ, βελτιώνοντας τα αποτελέσματα της έρευνας, συμπεριλαμβανομένης της ταυτοποίησης των υπόπτων, καθώς και του εντοπισμού των δικαιούχων παράνομων συναλλαγών, σύμφωνα με τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ Η επαρκής βελτίωση των επιπέδων ανάκτησης του δημοσίου χρήματος της ΕΕ που συνδέεται με παράνομες πράξεις, σύμφωνα με τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ Η εξασφάλιση ίσων και δίκαιων διατάξεων για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ σε όλη την ΕΕ Η συμβολή στην ανάπτυξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των δικαστικών αρχών των κρατών μελών Η αύξηση της ευαισθητοποίησης των ελεγκτών και των πιθανών παραβατών σχετικά με τους κανόνες που διέπουν την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Επιχειρησιακοί στόχοι: Πρέπει να παρέχεται αρκετά ευρύ πεδίο εφαρμογής για την κάλυψη των ομάδων των δραστών που σοβαρότερα και/ή συχνότερα προκαλούν απώλειες δημοσίου χρήματος της ΕΕ Πρέπει να αυξηθεί ικανοποιητικά ο αριθμός των αδικημάτων κατά τρόπο που να καλύπτονται οι σοβαρότερες και/ή οι συνηθέστερες μορφές συμπεριφορών που προκαλούν απώλειες δημοσίου χρήματος της ΕΕ Πρέπει να προβλεφθούν επαρκή είδη και επίπεδα κυρώσεων για την εξασφάλιση ισότιμης μεταχείρισης στην προστασία του δημοσίου χρήματος της ΕΕ, σε ολόκληρη την ΕΕ, ενώ συγχρόνως θα εξασφαλίζεται η αναλογικότητα. 5
Πρέπει να περιέχονται σαφείς και κατάλληλοι συνοδευτικοί κανόνες με στόχο τη διευκόλυνση της επιβολής του νόμου 4. ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Εξετάστηκαν αναλυτικά πέντε επιλογές: Επιλογή 1: Διατήρηση του ισχύοντος καθεστώτος (βασικό σενάριο) σε συνδυασμό με τη συνεχή παρακολούθηση της εφαρμογής των ήδη υφιστάμενων πράξεων. Επιλογή 2: Μη νομοθετική δράση προκειμένου να αυξηθεί η ευαισθητοποίηση σχετικά με τις εν λόγω διατάξεις μεταξύ των πιθανών παραβατών και των επαγγελματιών, και να διευκολυνθεί η κατανόηση και η εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, μεταξύ άλλων, μέσω ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών και διαβίβασης στοιχείων σχετικά με τις υποθέσεις. Επιλογή 3: Νομοθετική πράξη που θα μετατρέπει τη σύμβαση PIF και τα πρωτόκολλά της σε πράξη βάσει των νέων κανόνων της Συνθήκης, με στόχο τη βελτίωση της συνοχής των διατάξεων που περιλαμβάνονται σε αυτήν. Επιλογή 4: Νομοθετική πράξη που απαιτεί από τα κράτη μέλη να προσεγγίσουν το ποινικό τους δίκαιο με στόχο την κατάλληλη επέκταση του πεδίου εφαρμογής, την εισαγωγή νέων ειδικών ειδών αδικημάτων, ενισχύοντας τα είδη ελάχιστων κυρώσεων και τα επίπεδα προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Επιλογή 5: Νομοθετική πράξη με άμεσα εφαρμοστέες διατάξεις ουσιαστικού ποινικού δικαίου για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, περιλαμβανομένων συγκεκριμένων κατηγοριών κυρώσεων (με ελάχιστα και μέγιστα επίπεδα). 4.1. Εκτίμηση των επιπτώσεων των επιλογών πολιτικής Επιλογή 1: Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα αυτής της επιλογής όσον αφορά την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων είναι πολύ μικρή, αν όχι ανύπαρκτη. Αυτή η επιλογή πολιτικής δεν αναμένεται να επηρεάσει τα θεμελιώδη δικαιώματα, τα εθνικά δικαστικά συστήματα ή τον οικονομικό και δημοσιονομικό τομέα περισσότερο από το ισχύον νομικό πλαίσιο. Επιλογή 2: Η αποτελεσματικότητα αυτής της επιλογής θεωρείται ότι είναι χαμηλή, διότι δεν είναι δυνατόν να δημιουργηθεί πρόσθετο αποτρεπτικό αποτέλεσμα και να είναι αποτελεσματικά τα μέτρα εκτέλεσης σε τομείς όπου το ποινικό δίκαιο τώρα δεν εφαρμόζεται. Ο αντίκτυπος στα θεμελιώδη δικαιώματα αναμένεται να είναι χαμηλός έως μέτριος. Οι οικονομικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις εκτιμάται ότι θα είναι + 37 εκατ. ευρώ σε επίπεδο ΕΕ, λόγω της αποτελεσματικότερης παρακολούθησης των υποθέσεων εκ μέρους των δικαστικών αρχών των κρατών μελών που οδηγούν σε καλύτερα επίπεδα ανάκτησης, με επιπρόσθετες δαπάνες ύψους 3 εκατ. ευρώ, ιδίως για μέτρα κατάρτισης, για την Επιτροπή. Αυτή η επιλογή πολιτικής πληροί την απαίτηση της αναλογικότητας. Επιλογή 3: Η εν λόγω πολιτική επιλογή είναι μόνον μετρίως αποτελεσματική και δεν αναμένεται να επηρεάσει επί της ουσίας περισσότερο από το ισχύον πλαίσιο ούτε τα θεμελιώδη δικαιώματα ούτε τα εθνικά δικαστικά συστήματα. Μπορεί να υπολογισθεί θετικός αντίκτυπος στον προϋπολογισμό της ΕΕ ύψους περίπου 17 εκατ. ευρώ ως αποτέλεσμα της καλύτερης επιβολής του νόμου και της ανάκτησης, με αντίστοιχο κόστος περίπου 3 εκατ. 6
ευρώ για τη νομοθετική διαδικασία σε επίπεδο κρατών μελών. Σταθμίζοντας, από τη μία πλευρά, τη μεγάλη διαρθρωτική σημασία για την ακεραιότητα, τις δαπάνες και τη φήμη της ΕΕ και, από την άλλη πλευρά, την ελάχιστη πρόσθετη «οχληρότητα» σε σύγκριση με το ισχύον πλαίσιο, μπορεί να θεωρηθεί ότι το μέτρο είναι αναλογικό προς τον επιδιωκόμενο στόχο. Ωστόσο, η προστιθέμενη αξία του για την προστασία των χρημάτων των φορολογουμένων είναι πολύ περιορισμένη. Επιλογή 4: Η επιλογή αυτή αναμένεται να έχει μεσαία έως υψηλή αποτελεσματικότητα στη μείωση της απώλειας χρημάτων της ΕΕ και στις προσπάθειες αποκατάστασης της αξιοπιστίας της δημοσιονομικής πειθαρχίας, χωρίς ωστόσο να ληφθούν όλα τα από θεωρητική άποψη δυνατά μέτρα ποινικού δικαίου ούτε να εναρμονιστούν πλήρως τα είδη και τα επίπεδα των κυρώσεων. Ευρύτεροι ορισμοί στα ήδη υπάρχοντα αδικήματα, βελτιώνουν την ισοδυναμία του πλαισίου της επιβολής κυρώσεων στο σύνολο της ΕΕ, όπως επίσης και την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των δικαστικών αρχών και, κατά συνέπεια, διευκολύνουν την εκτέλεση και ανάκτηση στις διασυνοριακές υποθέσεις. Ο ευρύτερος καθορισμός νέων ειδών ποινικών αδικημάτων, καθώς επίσης κατηγοριών και επιπέδων αυστηρότερων κυρώσεων όσον αφορά τις απώλειες δημοσιονομικών πόρων της ΕΕ, θα έχουν ως συνέπεια ότι το επίπεδο αποτροπής τέτοιου είδους πράξεων μπορεί να είναι πολύ υψηλό. Αυτοί οι κοινοί ορισμοί και οι κανόνες ελάχιστων κυρώσεων θα βελτιώσουν επίσης την ισοδυναμία στο πλαίσιο επιβολής κυρώσεων σε όλη την ΕΕ και, κατά συνέπεια, την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των δικαστικών αρχών, πράγμα που διευκολύνει την εκτέλεση και ανάκτηση στις διασυνοριακές υποθέσεις. Η επιλογή αυτή θα έχει μέτριες επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα, όσον αφορά τον ορισμό νέων ποινικών αδικημάτων και την επέκταση του πεδίου εφαρμογής των υπαρχόντων ποινικών αδικημάτων, ενώ θα ενισχυθούν τα είδη και επίπεδα των ελάχιστων κυρώσεων. Τα μέτρα αυτά ανταποκρίνονται στην επίτευξη των στόχων γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζονται από την Ένωση (βλ. άρθρο 52 παράγραφος 1 του Χάρτη), και ιδίως στην παροχή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών μέτρων για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Στο πλαίσιο της αύξησης των ποσών που συνδέονται με παρατυπίες και υποψίες απάτης και λαμβάνοντας υπόψη την αναποτελεσματικότητα των ισχυόντων μέτρων βάσει της σύμβασης PIF, τα μέτρα δεν υπερβαίνουν ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου αυτού. Το υψηλό επίπεδο επιστροφής ύψους 471 εκατ. ευρώ σε επίπεδο ΕΕ θεωρείται ότι οφείλεται σε βελτίωση του αποτρεπτικού αποτελέσματος (μείωση της απώλειας χρημάτων), της εκτέλεσης και της ανάκτησης (αύξηση της επιστροφής χρημάτων), για σχετικά χαμηλό οργανωτικό και διοικητικό κόστος ύψους 29 εκατ. ευρώ, ιδίως για νομοθετική εργασία, σε επίπεδο κρατών μελών. Λαμβανομένης υπόψη της στάθμισης, αφενός, της μεγάλης διαρθρωτικής σημασίας της προστασίας του δημόσιου χρήματος της ΕΕ για την ακεραιότητα, τις δαπάνες και τη φήμη της ΕΕ και, αφετέρου, της επαρκώς αυξημένης κάλυψης μέσω ορισμών ποινικών αδικημάτων και επιπέδων ελάχιστων αξιόπιστων κυρώσεων, το κριτήριο της αναλογικότητας τηρείται. Καθώς αυτή η επιλογή πολιτικής έχει σημαντικές επιπτώσεις στην αποτροπή, τις ικανότητες επιβολής και τα επίπεδα ανάκτησης, θεωρείται ότι η αποτελεσματικότητά της είναι μεσαία έως υψηλή. Επιλογή 5: Η αποτελεσματικότητα της επιλογής αυτής θεωρείται ότι είναι εξίσου υψηλή με την επιλογή 4, εφόσον θα εφαρμόζονταν ευρύτεροι και νέοι ορισμοί ποινικών αδικημάτων, θα προβλέπονταν επαρκή είδη και επίπεδα κυρώσεων και θα περιλαμβάνονταν κανόνες για τη διευκόλυνση της αντιμετώπισης των ποινικών αδικημάτων. Θα προέκυπταν από αυτό σημαντικές θετικές επιπτώσεις στην αποτροπή, στις ικανότητες εκτέλεσης και στα επίπεδα 7
ανάκτησης. Οι επιπτώσεις για τα θεμελιώδη δικαιώματα και τα συστήματα ποινικής δικαιοσύνης της εν λόγω επιλογής πολιτικής είναι μέτριες όπως και για την επιλογή 4, με την πρόσθετη επίπτωση ότι η νομοθεσία της ΕΕ θα καταστεί άμεσα εφαρμοστέα σε ποινικές διώξεις και καταδίκες. Θα επηρεαστούν επί της ουσίας τα εθνικά δικαστικά συστήματα, δεδομένου ότι οι εθνικές αρχές ποινικής δικαιοσύνης θα πρέπει να προβαίνουν σε άμεση εφαρμογή των διατάξεων της ΕΕ σε ποινικά αδικήματα. Οι οικονομικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις αναμένεται να είναι αντίστοιχες με της επιλογής 4. Λαμβανομένης υπόψη της στάθμισης μεταξύ, αφενός, της μεγάλης διαρθρωτικής σημασίας της προστασίας του δημοσίου χρήματος της ΕΕ για την ακεραιότητα, τις δαπάνες και τη φήμη της ΕΕ και, αφετέρου, της βελτιωμένης κάλυψης μέσω του καθορισμού ποινικών αδικημάτων και επιπέδων αξιόπιστων ελάχιστων κυρώσεων, θα μπορούσε να τηρείται το κριτήριο της αναλογικότητας, παρότι η οχληρότητα και οι επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα είναι σημαντικότερα από ό,τι στην επιλογή 4 για όχι πολύ μεγαλύτερες θετικές οικονομικές επιπτώσεις. 4.2. Η προτεινόμενη επιλογή Μια συγκριτική αξιολόγηση των επιπτώσεων που αναφέρονται παραπάνω οδηγούν στο συμπέρασμα ότι αμφότερες οι επιλογές 4 και 5 είναι αποτελεσματικές για την επίτευξη των γενικών και ειδικών στόχων. Πάντως, όσον αφορά την αποτελεσματικότητα, η επιλογή 4 είναι λιγότερο οχληρή για τα δικαστικά συστήματα των κρατών μελών. Η βασική διαφορά μεταξύ της επιλογής 4 και της επιλογής 5 έγκειται στο ευρύτερο περιθώριο ελιγμών που παρέχεται στα κράτη μέλη, τα οποία σύμφωνα με την επιλογή 4 μπορούν σε μεγάλο βαθμό να διατηρήσουν για τα αδικήματα PIF το ισχύον ποινικό τους σύστημα και τη μέθοδο εκπόνησης νομοθεσίας και μάλιστα να υπερβούν σε αυστηρότητα το κείμενο της ΕΕ, ενώ η επιλογή 5 χαρακτηρίζεται από μεγάλη ακαμψία των κανόνων της ΕΕ, που πρέπει να εφαρμοστούν ως έχουν από τους εισαγγελείς και τα ποινικά δικαστήρια των κρατών μελών. Επιλογή πολιτικής 4 Επιλογή πολιτικής 5 Οδηγία Θα εξασφάλιζε ευρύτερη προστασία, ενώ θα επέτρεπε στα κράτη μέλη να προχωρήσουν περαιτέρω Θα προέβλεπε ελάχιστους ορισμούς ποινικών αδικημάτων τους οποίους τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να διευρύνουν, για παράδειγμα, με την προσθήκη σοβαρών περιπτώσεων ή ευθύνης για αμέλεια Θα περιείχε ελάχιστους κανόνες σχετικά με τα είδη και τα επίπεδα των κυρώσεων Θα περιλάμβανε συνοδευτικές διατάξεις που θα μεταφέρονταν στο εθνικό δίκαιο από τα κράτη μέλη, ανάλογα με τις Κανονισμός Θα καθόριζε ενιαίους, αμετακίνητους κανόνες σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ Θα επέβαλε πλήρεις ορισμούς των καλυπτόμενων ειδών ποινικών αδικημάτων Θα θέσπιζε είδη και επίπεδα αυστηρών κυρώσεων Θα περιλάμβανε πλήρες και ξεχωριστό σύνολο συνοδευτικών διατάξεων, σε ορισμένες περιπτώσεις, ενδεχομένως 8
νομικές τους παραδόσεις Οι εισαγγελείς και τα δικαστήρια των κρατών μελών θα εφάρμοζαν τα εθνικά μέτρα μεταφοράς στην εθνική ποινική νομοθεσία διαφορετικών από τις εθνικές ποινικές νομοθεσίες, και θα υπήρχε απομάκρυνση από τον εθνικό ποινικό κώδικα Οι αρχές των κρατών μελών θα εφάρμοζαν άμεσα τις διατάξεις του κανονισμού Ως εκ τούτου, η επιλογή 4 είναι η προτιμώμενη επιλογή. Η προτιμώμενη επιλογή θα είχε ως αποτέλεσμα τη βελτίωση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, επεκτείνοντας την ποινική προστασία σε τομείς σοβαρών και/ή ιδιαίτερα επιβλαβών παρανόμων δραστηριοτήτων οι οποίες δεν καλύπτονται επί του παρόντος από τη σύμβαση PIF, και παρέχοντας τα κατάλληλα επίπεδα ελάχιστων κυρώσεων που θα ισχύουν τόσο για τα υφιστάμενα όσο και για τα νέα αδικήματα, εξασφαλίζοντας κατ αυτό τον τρόπο ένα εναρμονισμένο πλαίσιο και σαφήνεια στη νομοθεσία της ΕΕ. Η επιλογή 4 είναι αναλογική σε σχέση με τους νόμιμους στόχους της, εφόσον καμία από τις εναλλακτικές επιλογές δεν παρέχει το ίδιο επίπεδο επαρκούς συνδυασμού χαμηλού κόστους και αποτελεσματικότητας για την επίτευξη των στόχων που καθορίζονται παραπάνω στο τμήμα 3. Ενώ η προτιμώμενη επιλογή νομοθετικής πράξης ενδέχεται να απαιτήσει από ορισμένα κράτη μέλη να εισάγουν αλλαγές στην ποινική τους νομοθεσία για την εφαρμογή της οδηγίας, δεν φαίνεται να υπάρχει άλλο εξίσου αποτελεσματικό μέσο για την επίτευξη των γενικών και ειδικών στόχων πολιτικής. 4.3. Παρακολούθηση και αξιολόγηση Οι ενδεχόμενοι κίνδυνοι εφαρμογής εκ μέρους των κρατών μελών, ανάλογα με την προθεσμία μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, αναλύονται και αντιμετωπίζονται στο σχέδιο εφαρμογής που συνοδεύει την πρόταση. Προβλέπεται κατάλληλος μηχανισμός παρακολούθησης και αξιολόγησης, σύμφωνα με τον οποίο τα κράτη μέλη θα υποχρεούνται να υποβάλλουν εκθέσεις σχετικά με την αποτελεσματική εφαρμογή των νομοθετικών ή μη νομοθετικών μέτρων, ανάλογα με το είδος των προτεινόμενων αλλαγών. Τα δεδομένα που παρέχονται από τα κράτη μέλη (σύμφωνα με το άρθρο 325 παράγραφος 5 της ΣΛΕΕ) η Eurostat, το Ευρωβαρόμετρο, το μελλοντικό Ευρωπαϊκό Σύστημα Πληροφοριών Ποινικού Μητρώου (ECRS) και το Συμβούλιο της Ευρώπης θα επιτρέψουν να δημιουργηθεί μια χρήσιμη βάση αναφοράς για την παρακολούθηση της κατάστασης, καθώς και εκ των υστέρων αξιολογήσεις του αντικτύπου της πρωτοβουλίας αυτής, σε σύγκριση με τα υποβληθέντα από τα κράτη μέλη στοιχεία πριν από την έναρξη ισχύος της. Εκτός από τα ποσοτικά στοιχεία που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη, και άλλες πιθανές πηγές ποιοτικών πληροφοριών σχετικά με την νομοθεσία και την πρακτική συμμόρφωση θα συλλέγονται από τα κράτη μέλη που θα υποβάλλουν εκθέσεις για την καταπολέμηση της απάτης, το φόρουμ δικαιοσύνης, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την Eurojust. Ένα έως τρία έτη από την ημερομηνία εφαρμογής της πρότασης θα πραγματοποιηθεί ειδική εμπειρική μελέτη από την Επιτροπή, εστιασμένη στη συγκέντρωση στοιχείων. 9