ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 23.7.2012 COM(2012) 426 final 2010/0253 (COD) ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ σύμφωνα με το άρθρο 294 παράγραφος 7 στοιχείο γ) της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης επί της[των] τροπολογίας[ιών] του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη θέση του Συμβουλίου σχετικά με την πρόταση ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου (αναδιατύπωση) EL EL
2010/0253 (COD) ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ σύμφωνα με το άρθρο 294 παράγραφος 7 στοιχείο γ) της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης επί της[των] τροπολογίας[ιών] του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη θέση του Συμβουλίου σχετικά με την πρόταση ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου (αναδιατύπωση) 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το άρθρο 294 παράγραφος 7 στοιχείο γ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προβλέπει τη γνωμοδότηση της Επιτροπής όσον αφορά τις τροπολογίες που πρότεινε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε δεύτερη ανάγνωση. Η Επιτροπή εκθέτει παρακάτω τη γνώμη της σχετικά με την ενιαία συνολική τροπολογία που ψηφίστηκε από το Κοινοβούλιο. 2. ΙΣΤΟΡΙΚΟ Πρόταση της Επιτροπής: 17.09.2010 Διαβίβαση της πρότασης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο: 21.09.2010 Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Περιφερειών: 28.01.2011 Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής: 16.03.2011 Γενική προσέγγιση Συμβουλίου ΜΤΕ: 16.06.2011 Θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε πρώτη ανάγνωση: 16.11.2011 Θέση του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση: 08.03.2012 Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη θέση του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση: 12.03.2012 Διαβίβαση της θέσης του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: 12.03.2012 Έγκριση της συμφωνίας σε δεύτερη ανάγνωση από την ΕΜΑ (Coreper): 19.06.2012 Έκδοση από τη σύνοδο ολομελείας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου: 03.07.2012 EL 2 EL
3. ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Οι διαδικασίες επί παραβάσει, οι καταγγελίες που έχουμε συγκεντρώσει από τους ενδιαφερομένους, καθώς και διάφορες μελέτες και εκθέσεις σχετικά με την εφαρμογή της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους, έχουν αποδείξει ότι υπάρχει μια ευκαιρία να βελτιωθεί το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο η οποία πρέπει να αξιοποιηθεί με σκοπό την πλήρη επίτευξη των στόχων της νομοθεσίας. Στο πλαίσιο αυτό, η πρόταση της Επιτροπής για την αναδιατύπωση της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους είχε στόχο να αντιμετωπίσει α) την επαρκή χρηματοδότηση και χρέωση των σιδηροδρομικών υποδομών, β) τους όρους του ανταγωνισμού στην αγορά σιδηροδρομικών μεταφορών και γ) τις οργανωτικές μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για να εξασφαλιστεί επαρκής εποπτεία της αγοράς: α) Πρώτος στόχος της προτεινόμενης αναδιατύπωσης είναι η εξασφάλιση επαρκούς, διαφανούς και βιώσιμης χρηματοδότησης της υποδομής, και, χάρη στην καλύτερη πρόβλεψη της ανάπτυξης της υποδομής και των συνθηκών πρόσβασης, η διευκόλυνση των επενδύσεων που πραγματοποιούνται από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, σε συνδυασμό με βελτιωμένο επίπεδο και διάρθρωση της χρέωσης της υποδομής, με τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων εκμετάλλευσης σιδηροδρομικών μεταφορών έναντι άλλων τρόπων μεταφοράς και με τη συμβολή στην ενσωμάτωση του περιβαλλοντικού κόστους. β) Ένα δεύτερο σύνολο στόχων περιλαμβάνει την αποφυγή στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, λόγω κρατικών ενισχύσεων για εμπορικές δραστηριότητες, την πρόληψη της συλλογής εμπορικά ευαίσθητων πληροφοριών από τους κατεστημένους φορείς, οι οποίοι ενδέχεται να τις χρησιμοποιούν κατά των δυνητικών τους ανταγωνιστών, την εξάλειψη των συγκρούσεων συμφερόντων στη διαχείριση υπηρεσιών που σχετίζονται με τις σιδηροδρομικές μεταφορές και την αύξηση της διάθεσής τους σε νεοεισερχόμενους, καθώς και την ενίσχυση της διαφάνειας της αγοράς για να εξασφαλιστεί αποτελεσματικός ανταγωνισμός. γ) Όσον αφορά τη ρυθμιστική εποπτεία, με την προτεινόμενη αναδιατύπωση επιδιώκεται να εξασφαλιστεί ότι οι ρυθμιστικοί φορείς θα είναι σε θέση να εκπληρώνουν την αποστολή τους αποτελεσματικά, χάρη στην ενίσχυση της ανεξαρτησίας τους, τη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων τους, καθώς και πρόσθετα μέσα που τίθενται στη διάθεσή τους. 4. ΓΝΩΜΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΠΙ ΤΗΣ ΤΡΟΠΟΛΟΓΙΑΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ Πραγματοποιήθηκαν ορισμένες άτυπες επαφές μεταξύ του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με τον εν λόγω φάκελο σε δεύτερη ανάγνωση. Στη συνέχεια αυτών των επαφών, μια συνολική συμβιβαστική τροπολογία ψηφίστηκε από την ολομέλεια στις 3 Ιουλίου του 2012. Η Επιτροπή συμφωνεί με την εν λόγω συνολική συμβιβαστική τροπολογία επί της ουσίας. EL 3 EL
4.1. Τροπολογίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε δεύτερη ανάγνωση Η Επιτροπή έχει ήδη εγκρίνει τη θέση του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση (βλέπε τη γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με τη θέση του Συμβουλίου 1 ). Οι σημαντικότερες αλλαγές που επήλθαν με τη συνολική τροπολογία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην κοινή θέση του Συμβουλίου που ψηφίστηκε στις 3 Ιουλίου 2012, είναι αυτές που περιγράφονται κατωτέρω. Όσον αφορά τη χρηματοδότηση των υποδομών, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση α) εισάγει μια νέα υποχρέωση να γίνονται διαβουλεύσεις με τους εμπλεκόμενους φορείς σχετικά με την εθνική στρατηγική ανάπτυξης υποδομών, β) αποσαφηνίζει ότι η περίοδος εκκαθάρισης των λογαριασμών των διαχειριστών των υποδομών δεν υπερβαίνει τα 5 έτη, γ) παρατείνει την ελάχιστη διάρκεια των συμβατικών συμφωνιών, αυξάνοντάς τις από 3 σε 5 έτη και δ) εξασφαλίζει ότι οι συμβατικές συμφωνίες μπορούν να καλύπτουν την ανάπτυξη νέων υποδομών. Όσον αφορά τη χρέωση τελών για την υποδομή, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση α) καθιστά υποχρεωτική τη διαφοροποίηση των τελών υποδομής βάσει του εξοπλισμού των αμαξοστοιχιών με το ευρωπαϊκό σύστημα ελέγχου των τρένων ETCS (σύστημα σηματοδότησης) που κυκλοφορούν στους διαδρόμους του ευρωπαϊκού συστήματος διαχείρισης σιδηροδρομικής κυκλοφορίας ERTMS, β) καθιστά υποχρεωτικές τις χρεώσεις κράτησης σε συγκεκριμένες περιστάσεις στο πλαίσιο ρυθμιστικών φορέων, γ) υποχρεώνει την Επιτροπή να θεσπίσει κοινούς κανόνες εφαρμογής για τη χρέωση του θορύβου τηρώντας την αρχή της μη στρέβλωσης του ανταγωνισμού και μεριμνώντας ώστε να υπάρχουν αποτελεσματικά κίνητρα για εκσυγχρονισμό του εξοπλισμού με εκ των υστέρων μετατροπές, δ) επεκτείνει τη μέθοδο για τον επιμερισμό του κόστους ώστε να καλύπτονται όλες οι υπηρεσίες που παρέχονται από τους διαχειριστές υποδομής και ε) υποχρεώνει τους διαχειριστές υποδομής να αποδεικνύουν στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις ότι τα τιμολόγια συμμορφώνονται με τους κανόνες χρέωσης. Όσον αφορά τους όρους πρόσβασης στην αγορά, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση α) καθιστά υποχρεωτική τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής προκειμένου να εξακριβώνεται ο σκοπός μιας υπηρεσίας, να αξιολογείται ο αντίκτυπος για τις συμβάσεις δημόσιας υπηρεσίας και να καθιερώνονται εισφορές, β) επεκτείνει την αρχή της ίσης μεταχείρισης στην πρόσβαση σε βασικές εγκαταστάσεις, όπως για τις βασικές υπηρεσίες γ) επεκτείνει την εφαρμογή απαιτήσεων διαχωρισμού σε εγκαταστάσεις ανεφοδιασμού και αμαξοστάσια φύλαξης, δ) εξασφαλίζει ότι οι ρυθμιστικοί φορείς ορίζουν προθεσμίες για την παροχή απάντησης σε αιτήσεις για πρόσβαση σε βασικές εγκαταστάσεις ή υπηρεσίες, ε) εισάγει περιοριστικό ορισμό των εννοιών «εναλλακτική διαδρομή» και «βιώσιμη εναλλακτική λύση», στ) προβλέπει διαφοροποιημένη μεταχείριση των εγκαταστάσεων συντήρησης μεγάλων απαιτήσεων που προορίζονται για τροχαίο υλικό υψηλών ταχυτήτων, ζ) μειώνει από 3 σε 2 έτη την περίοδο μετά την οποία εφαρμόζεται η «ρήτρα εκμίσθωσης σε περίπτωση μη χρήσης» και η) εξασφαλίζει ότι οι αρχές της κατανομής της μεταφορικής ικανότητας που θεσπίζονται από ενώσεις διαχειριστών υποδομής δημοσιεύονται σε δηλώσεις δικτύου. 1 COM(2012)119 τελικό. EL 4 EL
Όσον αφορά τον διαχωρισμό μεταξύ των διαχειριστών υποδομής και των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση α) εξασφαλίζει ότι οι λογαριασμοί που πρέπει να δημοσιεύουν οι διαχειριστές υποδομής και οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις επιτρέπουν την παρακολούθηση της χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής, καθώς και τη χρήση των εσόδων από άλλες εμπορικές δραστηριότητες και β), ζητεί από την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση και, εάν κρίνεται σκόπιμο, να προτείνει νομοθετικά μέτρα για την ανάπτυξη κατάλληλων όρων ώστε να εξασφαλιστεί η χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υποδομή, αξιοποιώντας τις υπάρχουσες απαιτήσεις διαχωρισμού. Όσον αφορά τη ρυθμιστική εποπτεία, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση α) ορίζει μειωμένες και σαφέστερες προθεσμίες για τις αποφάσεις των ρυθμιστικών φορέων, β) εξασφαλίζει ότι τα μέσα τους είναι επαρκή σε σχέση με τη σημασία του σιδηροδρομικού τομέα, γ) θεσπίζει αυστηρούς κανόνες για το διορισμό του προσωπικού των ρυθμιστικών φορέων (με απουσία σύγκρουσης συμφερόντων για την υπεύθυνη αρχή και διαφανή κριτήρια επιλογής) και εγγυάται την ανεξαρτησία (περιόδους σκέψης/υπαναχώρησης τουλάχιστον ενός έτους, υποχρεωτική δήλωση συμφερόντων), δ) προβλέπει την υποχρεωτική τακτική διαβούλευση με τους χρήστες, ε) ενισχύει τους ρυθμιστικούς φορείς σχετικά με την εφαρμογή του ελέγχου των περιθωρίων κέρδους από τους διαχειριστές υποδομής, στ) παρέχει στους ρυθμιστικούς φορείς τη δυνατότητα να εκδίδουν συστάσεις προς τις αρχές τις αρμόδιες για τη χορήγηση αδειών και την ασφάλεια, ζ) δημιουργεί ένα δίκτυο ρυθμιστικών φορέων με υποχρεωτική ανταλλαγή πληροφοριών, η) εξασφαλίζει ότι η Επιτροπή είναι μέλος αυτού του δικτύου, συντονίζοντας και στηρίζοντας τις εργασίες του και διατυπώνοντας συστάσεις, ανάλογα με την περίπτωση, θ) παρέχει τη δυνατότητα στους ρυθμιστικούς φορείς να ζητούν από την Επιτροπή να εξετάζει ειδικά μέτρα που θεσπίζουν οι εθνικές αρχές σε σχέση με την εφαρμογή της οδηγίας και ι) υποχρεώνει την Επιτροπή να εκδίδει έκθεση σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ των ρυθμιστικών φορέων και, εάν το κρίνει αναγκαίο, να προτείνει συμπληρωματικά μέτρα για να εξασφαλίσει την πιο ολοκληρωμένη ρυθμιστική εποπτεία της ευρωπαϊκής αγοράς σιδηροδρομικών μεταφορών. Όσον αφορά τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο και την προθεσμία εφαρμογής, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση προβλέπει α) 30 μήνες για τη μεταφορά όλων των διατάξεων της οδηγίας και για την προσαρμογή της υφιστάμενης συμβατικής συμφωνίας, β) 4 έτη από την έγκριση της εκτελεστικής πράξης για τη σταδιακή προσαρμογή των κοινών μεθόδων υπολογισμού των άμεσων δαπανών, γ) 2 έτη για την έκδοση από την Επιτροπή έκθεσης σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ των ρυθμιστικών φορέων. Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής, η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση καθιερώνει δύο νέες παρεκκλίσεις σχετικά με α) την κατάρτιση χρονοδιαγραμμάτων για τις απαιτήσεις σε περίπτωση συνεργασίας για διεθνή δρομολόγια συρμών με τρίτες χώρες και β) τη διαφοροποίηση του ECTS σε σχέση με παλαιές μηχανές έλξης που χρησιμοποιούνται για περιφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών. 4.2. Επιτροπολογία Η συμφωνία σε δεύτερη ανάγνωση αναθέτει στην Επιτροπή εκτελεστικές εξουσίες προκειμένου να διασφαλισθεί η εφαρμογή ομοιόμορφων συνθηκών για την εφαρμογή της οδηγίας. Διασφαλίζει ότι οι εν λόγω εξουσίες θα ασκούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 182/2011 για την έκδοση εκτελεστικών πράξεων. EL 5 EL
Η συμφωνία αναφέρεται σε εννέα ειδικές περιπτώσεις σύμφωνα με το άρθρο 10 παράγραφος 4, το άρθρο 11 παράγραφος 4, το άρθρο 12 παράγραφος 5, το άρθρο 13 παράγραφος 9, το άρθρο 17 παράγραφος 5, το άρθρο 31 παράγραφοι 3 και 5, το άρθρο 32 παράγραφος 4 και το άρθρο 57 παράγραφος 7 της οδηγίας, όπου εφαρμόζεται το τρίτο εδάφιο του άρθρου 5 παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 182/2011. Στις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή δεν εκδίδει εκτελεστική πράξη εάν δεν διατυπώσει γνώμη η επιτροπή. Σε τρεις άλλες περιπτώσεις σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 6, το άρθρο 41 παράγραφος 3 και το άρθρο 42 παράγραφος 8 εφαρμόζεται η κανονική διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 5 παράγραφος 4. Οι περιπτώσεις εφαρμογής του άρθρου 5 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο στοιχείο β) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 182/2011 για την έκδοση εκτελεστικών πράξεων έχουν αιτιολογηθεί βάσει των πιθανών συνεπειών τους για τα δημόσια οικονομικά ή για τη λειτουργία της αγοράς σιδηροδρομικών μεταφορών. Ωστόσο, η εν λόγω αιτιολόγηση δεν αντανακλάται σε μια αιτιολογική σκέψη. Δεδομένου ότι αποτελεί εξαίρεση από τον γενικό κανόνα που καθορίζει το άρθρο 5 παράγραφος 4, η Επιτροπή θεωρεί ότι η επίκληση του δεύτερου εδαφίου στοιχείο β) δεν μπορεί να θεωρηθεί απλώς ως «διακριτική ευχέρεια» του νομοθέτη, αλλά θα πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά και, ως εκ τούτου, να είναι αιτιολογημένη. 5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε τη συνολική τροπολογία σε δεύτερη ανάγνωση στις 3 Ιουλίου 2012 έπειτα από ανεπίσημες επαφές με το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Αν και η Επιτροπή επιβεβαιώνει τη συμφωνία της με τη συνολική συμβιβαστική τροπολογία που ψηφίστηκε, δεδομένου ότι αντικατοπτρίζει τους κύριους στόχους της πρότασής της, η συμφωνία για τις διαδικασίες επιτροπολογίας την οδήγησε, ωστόσο, στη διατύπωση της ακόλουθης δήλωσης: «Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η επίκληση του άρθρου 5 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο στοιχείο β) κατά συστηματικό τρόπο είναι αντίθετη με το γράμμα και το πνεύμα του κανονισμού 182/2011 (ΕΕ L 55 της 28.2.2011, σ. 13). Η επίκληση της εν λόγω διάταξης πρέπει να ανταποκρίνεται σε συγκεκριμένη ανάγκη παρέκκλισης από τον κανόνα αρχής, δηλαδή ότι η Επιτροπή μπορεί να εκδίδει σχέδιο εκτελεστικής πράξης όταν δεν υποβάλλεται γνώμη. Δεδομένου ότι αποτελεί εξαίρεση από τον γενικό κανόνα που καθορίζει το άρθρο 5 παράγραφος 4, η επίκληση του δεύτερου εδαφίου στοιχείο β) δεν μπορεί να θεωρηθεί απλώς ως «διακριτική ευχέρεια» του νομοθέτη, αλλά θα πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά και, ως εκ τούτου, να είναι αιτιολογημένη. Μολονότι η Επιτροπή στηρίζει τη συμφωνία που επιτεύχθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την προσφυγή στη διάταξη αυτή σε εννέα ειδικές περιπτώσεις που έχουν αιτιολογηθεί βάσει των πιθανών συνεπειών τους για τη λειτουργία της αγοράς σιδηροδρομικών μεταφορών και για τα δημόσια οικονομικά, εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η εν λόγω αιτιολόγηση δεν αντανακλάται σε μια αιτιολογική σκέψη.» EL 6 EL