ΕΘΝΙΚΟ ΚΕΝΤΡΟ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Β ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ: ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ ΚΑΙ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΠΟΥ ΑΣΤΗΣ: ΘΕΜΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ: «ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΙΑΦΘΟΡΑ» «ΠΟΙΑ Η ΙΑΛΕΚΤΙΚΗ ΤΟΥΣ ΣΧΕΣΗ» Επιβλέπων: Κος ΤΣΑΝΤΙΛΑΣ ΠΕΤΡΟΣ ΑΘΗΝΑ / ΝΟΕΜΒΡΙΟΣ 2008-1 -
Περιεχόµενα Πίνακας Περιεχοµένων Περιεχόµενα.....1 Ευχαριστίες......3 Συντοµογραφίες...4 Περίληψη Εργασίας.....7 Abstract..10 Εισαγωγή...12 Κεφάλαιο 1 ο 1.1. Εννοιολογική Θεµελίωση.....15 1.2. Ο ορισµός της διαφθοράς 1.2.1. Το πρόβληµα του ορισµού της..24 1.2.2. Ο ορισµός της διαφθοράς στις διεθνείς συµβάσεις...27 1.3. Η εξήγηση της διαφθοράς 1.3.1. Η ατοµοκεντρική εξήγηση της διαφθοράς / ιαφθορά. ως δραστηριότητα µεµονωµένου δρώντος..30 1.3.2. ιαφθορά ως σχέση δύο δρώντων.31 1.3.3. Η δικτυακή εξήγηση της διαφθοράς..33 1.4. Αντίληψη και πραγµατικότητα: Η µέτρηση της διαφθοράς 1.4.1. Ο διεφθαρµένος δηµόσιος λειτουργός...35 1.4.2. ιαφθορέας και Κοινή Γνώµη...37 1.5. ιαφθορά: Αιτίες και αντίµετρα..39 Κεφάλαιο 2 ο 2.1. Η ιαφθορά στο Νεοελληνικό κράτος 43 2.2. Όψεις της ιαφθοράς στην Ελληνική Κοινωνία του 19 ου αιώνα 44 2.3. Η µεταπολεµική περίοδος: Η διαφορά της διαφθοράς 47-2 -
2.4. Η περίπτωση της Ελλάδας...53 2.5. Οι πελατειακές σχέσεις και η λειτουργικότητα της διαφθοράς (1946-1966)...54 2.6. Οι παρενέργειες της διαφθοράς και η στάση της πολιτικής ηγεσίας 55 Κεφάλαιο 3 3.1. Τοπική Αυτοδιοίκηση και διαφθορά.. 57 Κεφάλαιο 4 ο 4.1. Πολιτική ηθικής αναµόρφωσης σε διεφθαρµένους τοµείς... 66 4.2. Τα χαρακτηριστικά του συστήµατος δικτύου των διεφθαρµένων τοµέων. 68 4.3. Μέθοδοι αναµόρφωσης διεφθαρµένων τοµέων οι οποίες µπορούν να χρησιµοποιηθούν από άτοµα ή οµάδες που εργάζονται σε οργανισµούς.71 4.4. Μέθοδοι που βασίζονται στο διάλογο...71 4.5. Μέθοδοι «Κερδίζω-Κερδίζεις» (win-win)..73 4.6. Mέθοδοι «Κερδίζω-Χάνεις» (win-lose)..75 Κεφάλαιο 5 ο 5.1. Κοινωνίες που διαπαιδαγωγούνται στη διαφθορά δεν µπορούν να υπερηφανεύονται..77 Επίλογος / Συµπεράσµατα...84 Βιβλιογραφία...86 Παράρτηµα Ι.93 Παράρτηµα ΙΙ...94-3 -
ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ Ολόψυχα εκφράζω τις θερµές µου ευχαριστίες προς τις κ. Μαρία Ξανθάκη και κ. Βικτωρία Ορφανίδου, υπεύθυνες βιβλιοθηκονόµους της βιβλιοθήκης του Ε.Κ...Α. για την ουσιαστική τους βοήθεια στην αναζήτηση της σχετικής ελληνικής και ξενόγλωσσης βιβλιογραφίας. Επίσης, ιδιαίτερες ευχαριστίες θα ήθελα να εκφράσω στον επιβλέποντα καθηγητή κ. Τσαντίλα Πέτρο, για το ενδιαφέρον του και τον όποιο χρόνο µου αφιέρωσε στην µελέτη του παρόντος κειµένου και την διατύπωση των όποιων παρατηρήσεων του, συµβάλλοντας µε την επιστηµονική του κατάρτιση και την εµπειρία του στην εκπόνηση της παρούσας εργασίας. Τέλος, θα ήθελα να ευχαριστήσω τον Ύψιστο, για το κουράγιο που συνεχίζει να µου δίνει να ανταπεξέλθω στις αρίφνητες δυσκολίες που µία εντροπιακή κοινωνία όπως η ελληνική, απλόχερα µου προσφέρει. Αθήνα, 15 Νοεµβρίου 2008 Γεώργιος Α. Γρηγοριάδης - 4 -
ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ CoE Corruption Perceptions Index CPIA Country Policy and Institutional Assessments EC European Council ΕΟ European Ombudsman EU European Union GCB Global Corruption Barometer GCR Global Corruption Report GMR Global Monitoring Report GRECO Group of States against Corruption ICT Information and Communication Technology OECD Organization for Economic Co-operation and Development OLAF Office Europeen de Lutte Anti-Fraude TI Transparency International WB World Bank WBI World Governance Indicators Βλ. Βλέπε ΓΓΠ Γενικός Γραµµατέας Περιφέρειας ΓΕ Γενικός Επιθεωρητής ηµόσιας ιοίκησης ΕΚ ικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ΙΚΑΤΣΑ ιεπιστηµονικός Κέντρο Αναγνώρισης Τίτλων Σπουδών Αλλοδαπής ΚΚ ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας ΟΑΤΑΠ ιεπιστηµονικός Οργανισµός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδηµαϊκών και Πληροφόρησης ΟΥ ηµόσια Οικονοµική Υπηρεσία - 5 -
ΕΕ Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΚ Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ΕΚ Α Εθνικό Κέντρο ηµόσιας ιοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΕΣ Ελεγκτικό Συνέδριο ΕΣ Εθνική Σχολή ηµόσιας ιοίκησης ΕΣΤΑ Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΙΤΑ Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης Κ Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας ΚΕ ΚΕ Κεντρική Ένωση ήµων και Κοινοτήτων Ελλάδας ΜΚΟ Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις ΜΜΕ Μέσα Μαζικής Ενηµέρωσης Ν. Νόµος ΝΠ Νοµικά Πρόσωπα ηµοσίου ικαίου ΝΠΙ Νοµικά Πρόσωπα Ιδιωτικού ικαίου ΝΣΚ Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους ΟΟΣΑ Οργανισµός για Οικονοµική Συνεργασία και Ανάπτυξη ό.π. Όπως Προηγουµένως / Παραπάνω ΟΤΑ Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π Προεδρικό ιάταγµα ΠΚ Ποινικός Κώδικας Σ ΟΕ Σώµα ίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος ΣΕ Ε Σώµα Επιθεωρητών ηµοσίων Έργων ΣΕΕ Σώµα Επιθεωρητών-Ελεγκτών ηµόσιας ιοίκησης ΣΕΕΥΜΕ Σώµα Επιθεωρητών-Ελεγκτών του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών ΣΕΠΕ Σώµα Επιθεώρησης Εργασίας ΣΕΥΥΠ Σώµα Επιθεωρητών Υπηρεσιών Υγείας και Πρόνοιας ΣΟΕΕ Συντονιστικό Όργανο Επιθεώρησης και Ελέγχου ΣτΠ Συνήγορος του Πολίτη ΤΕΕ Τεχνικό Επιµελητήριο Ελλάδος - 6 -
ΤΠΕ Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών ΥΚ Υπαλληλικός Κώδικας ΥΠΕΕ Υπηρεσία Ειδικών Ελέγχων ΥΠΕΣ Α Υπουργείο Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης ΥΠΟΙΟ Υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών ΧΕΠ Χρηµατικό Ένταλµα Πληρωµής - 7 -
Περίληψη Εργασίας Περίληψη Η διαφθορά θεωρούνταν για πολλά χρόνια µία έννοια σταθερώς συσχετιζόµενη µε αντιδηµοκρατικά και αυταρχικά καθεστώτα, ενώ, in altera pars, στις δηµοκρατίες αντιµετωπίζονταν, σαν µικρής σηµασίας και τυχαία δυσλειτουργία. Ωστόσο, οι διαστάσεις που το εν λόγω φαινόµενο έλαβε και συνεχίζει να λαµβάνει µε αυξητικό τρόπο τα τελευταία χρόνια στην χώρα µας έχουν, αναµφήριστα, ριζικά αντιστρέψει αυτή την αντίληψη περί της εν λόγω έννοιας. Η διαφθορά γίνεται πλέον εξόφθαλµα «ορατή», δεν είναι απλό και τυχαίο, πρόσκαιρο γεγονός αλλά δυστυχώς τείνει να εξελιχθεί σε µία µόνιµη νοσηρή των ηθών κατάσταση, έχοντας µετατοπιστεί από το υπερεθνικό στο εθνικό ακόµη-ακόµη και στο τοπικό επίπεδο. Ως διαφθορά ορίζεται η κατάχρηση δηµόσιου αξιώµατος για ίδιο όφελος, το οποίο, συνήθως µπορεί να πάρει τη µορφή χρήµατος αλλά και µεροληψίας για την οικογένεια ή φίλους ή και προς όφελος µιας οµάδας συµφερόντων, όπως ενός κόµµατος εξουσίας και όχι µόνο, είτε για να την διατηρήσει, είτε για να την αποκτήσει. Η διαφθορά είναι άρρηκτα συνδεδεµένη µε την έννοια της κακοδιοίκησης, η οποία πραγµατώνεται όταν ένα δηµόσιο όργανο παραλείπει να ενεργήσει σύµφωνα µε το νοµικό πλαίσιο ή µε την αρχή που το δεσµεύει. Τροφοδοτείται, λοιπόν, το εν προκειµένω φαινόµενο, και αναπαράγεται µέσα από την κακοδιοίκηση αλλά και την αδιαφάνεια των κρατικών λειτουργιών, ενώ και τα δύο αυτά παθογόνα φαινόµενα της πολιτείας µας συνεπάγονται, αναµφίλεκτα, την καταστρατήγηση της αρχής του κράτους δικαίου (µετατρέποντάς το σε κράτος διαφθοράς;), την παραβίαση των αρχών της νοµιµότητας, της διαφάνειας, της - 8 -
χρηστής διοίκησης, καθώς και των υπολοίπων αρχών, που διέπουν τη λειτουργία της διοικητικής δράσης. Η διαφθορά και η κακοδιοίκηση εµφανίζονται ως κοινωνιο-παθολογικά συµπτώµατα µιας µη ικανοποιητικής διακυβέρνησης. Η έννοια της χρηστήςαποτελεσµατικής διακυβέρνησης είναι αντιστρόφως ανάλογη µε την ύπαρξη σωρηδόν κρουσµάτων διαφθοράς και κακοδιοίκησης. Η διόγκωση του φαινοµένου της διαφθοράς δεν άφησε αλώβητη και ανεπηρέαστη την Ελλάδα και σε κεντρικό και σε τοπικό-αυτοδιοικητικό επίπεδο. Η πολιτική ιστορία της χώρας µας, οι µονοπωλιακές δοµές του κράτους και η επέκταση της δραστηριότητας του, η αναχρονιστική, αντιφατική και πολυκατακερµατισµένη νοµοθεσία, µε τις ελλείψεις, παραλείψεις και αυτοακυρωτικές διατάξεις, η γραφειοκρατία και οι περίπλοκες διαδικασίες, η πληµµελής λειτουργία µεγάλου τµήµατος του ελεγκτικού µηχανισµού, ανεπάρκεια και αναποτελεσµατικότητα του ανθρώπινου δυναµικού και σαφώς, η έλλειψη διοικητικής κουλτούρας, καθώς και η ίδια η κοινωνική ανοχή-άρα και συνενοχή-, δηµιουργούν τις απαραίτητες νοσηρές προϋποθέσεις για την ανάπτυξη και επώαση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης στη χώρα µας. Η έκταση δε των φαινοµένων της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης έχει λάβει ιδιαίτερα µεγάλες διαστάσεις και στο χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ο αντίκτυπος των δύο φαινοµένων µεσο-µακροπρόθεσµα είναι σηµαντικές, καθώς συντελούν στη µείωση της ποιότητας των παρεχόµενων κρατικών υπηρεσιών, στην αναποτελεσµατική λειτουργία του κρατικού µηχανισµού, στην καταστρατήγηση της αρχής της νοµιµότητας και όλων των αρχών που διέπουν τη λειτουργία της διοικητικής δράσης στα δηµοκρατικά πολιτεύµατα, την πολιτική αστάθεια και την αρχών και αξιών του δηµοκρατικού πολιτεύµατος. Φαινόµενα πολύπλοκα και πολύµορφα, όπως η διαφθορά και η κακοδιοίκηση, αντιµετωπίζονται µε µέτρα που πρέπει να έχουν τρεις στόχους, την πρόληψη, την καταστολή και την εκπαίδευση, µε άλλες λέξεις την καλλιέργεια κοινωνικής παιδείας. Αυτής που θα οπλίσει τον µέσο πολίτη στην δηµιουργία ηθικών αντιστάσεων έναντι των όποιων πειρασµών άµεσου και ακούραστου πλουτισµού εις βάρος του δηµοσίου συµφέροντος και κατ επέκταση του κοινωνικού. Εάν ο καθείς δεν αντιληφθεί ότι η εµφάνιση τέτοιων συµπεριφορών και νοοτροπιών όσο αναπαράγονται και - 9 -
αναδεικνύονται ως σύµβολα επιτυχίας και προσωπικής καταξίωσης («αντιστροφή αξιών»), δεν µπορεί τίποτα άλλο να προσδοκά, παρά να θεωρεί δεδοµένο αναπόδραστα και ότι οι δικοί του επίγονοι θα πέσουν κάποια στιγµή θύµα αυτή της αισχρής συµπεριφοράς και δράσης, όπως ο ίδιος έπληξε µε την στάση του, τα δίκαια συµφέροντα κάποιων άλλων. - 10 -
Abstract For many years corruption was considered a fact in dictatorial regimes, whilst in democracy was viewed as isolated incidents, as an unimportant and occasional malfunction. However, the magnitude of corrupt behavior in the last decades altered this notion. Corruption is now present both in the public and private sector. Corrupt behavior has become visible and ceased to be a circumstantial incident, shifting from a transnational and national to a local level as well. Corruption is defined as the abuse of public power for private gain, which in most cases regards pecuniary gains or takes the form of favoritism for family or friends or groups of interest, like political parties, in order to gain or preserve power. Corruption is also directly related to maladministration, which appears when a public official neglects to act according to the rules or principles that are imposed by normal duties. Maladministration and non-transparency of government functions sustain and regenerate corruption. Both circumvent basic good governance principles like the rule of law principle (transforming it to the rule of Corruption?) the transparency principle and the equity principle. Corruption and maladministration are symptoms of low quality governance. The expansion of Corruption globally and consequently locally affected Greece as well. Greece s modern political history, its monopolistic administration structure, its anachronistic, scattered and controversial legislation, its complicated bureaucracy, its defective auditing and inspecting authorities, its insufficient human resources and the social tolerance have created a fertile environment and nourished corruption and maladministration. National reports state that the problem is even greater in local government. The long term consequences are government services quality decline, inefficient administration, political instability and violation of the basic principles of democracy. Measures against corruption and maladministration have three main targets: prevention, suppression and citizen s activation. In other words, social civilization. It - 11 -
is of great importance to fully, each of us, understand that by reproducing this kind of methods and mentalities regarding becoming rich and successful without any serious effort and most times at the expense of others guarantees one thing for certain. That even our descendants will become sooner or later victims of this behavior/attitude. - 12 -
ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το πρόβληµα της διαφθοράς το συναντά κανείς σε διαφορετικά κοινωνικά πλαίσια και συστήµατα οικονοµικά, σε διαφορετικές ιστορικές περιόδους και πολιτισµικές παραµέτρους. Για τους µελετητές της ιστορίας αποτελεί σχεδόν κοινό τόπο ότι όποιος βρίσκεται σε θέση ισχύος ενδέχεται να κάνει κατάχρηση της θέσης του αυτής µε σκοπό τον προσπορισµό ιδίου οφέλους. Η διαπιστωτική αυτή θέση από τη µια, σαφώς, συνδέεται µε εγωιστικά κίνητρα και την ανθρώπινη αλαζονεία όταν κάποιος βρεθεί θέση εξουσίας, είναι εποµένως έµφυτη τάση του µέσου ανθρώπου, οι οποίοι διαχρονικά έχει καταγραφεί ότι πολύ δύσκολα παραµερίζουν τις προσωπικές τους φιλοδοξίες ίσως και κενοδοξίες για να ακολουθήσουν ευσυνείδητα µία ανιδιοτελή στάση στην καθηµερινή τους δραστηριότητα. Μολαταύτα, παρά τη διαχρονικότητα του φαινοµένου, τα τελευταία χρόνια, παρατηρείται µία έκρηξη της σχετικής συζήτησης, στην οποία συµβάλλουν διαφορετικοί επιστηµονικοί κλάδοι, που επιχειρούν να αναλύσουν τις αιτίες και τις συνέπειες της διαφθοράς από οικονοµική, νοµική, κοινωνιολογική, ανθρωπολογική, εγκληµατολογική και ναι, γιατί όχι- από φιλοσοφική σκοπιά. Παρόµοια στάση φαίνεται να έχουν και ιεθνείς Οργανισµοί, οι οποίοι ξεκάθαρα καταδικάζουν τη διαφθορά οµοθύµως, συναρτώντας της παράλληλα µε τα προβλήµατα που αντιµετωπίζουν οι αναπτυσσόµενες χώρες στην ανάπτυξή τους. Στο ίδιο ρεύµα καταδίκης της διαφθοράς εντάσσονται, τέλος, η κοινωνία πολιτών, µε τον καταγεγραµµένο πολλαπλασιασµό µη κυβερνητικών οργανώσεων που δραστηριοποιούνται στον τοµέα της καταπολέµησης της. Παράλληλα επίσης, τα ΜΜΕ, που σήµερα πια, όσο ποτέ άλλοτε, αποκαλύπτουν και φέρνουν στο φως της δηµοσιότητας πολύκροτα, αλληλοσχετιζόµενα, αλλεπάλληλα σκάνδαλα διαφθοράς και µέσα σ αυτό τον συρφετό και οι πολιτικοί αφειδώς να µοιράζουν στα λόγια (αλλά όχι και στα έργα όπως αποδεικνύεται) υποσχέσεις εδώ και δύο δεκαετίες τουλάχιστον υποσχέσεις για την καταπολέµηση του φαινοµένου. - 13 -
Αποδεικνύεται, όµως δυστυχώς, ότι το πρόβληµα της διαφθοράς είναι πολύ πιο σύνθετο από ότι συχνά πιστεύει ο µέσος πολίτης. Γύρω από αυτό συγκρούονται σε διεθνές επίπεδο δύο, ενδεχοµένως, αντίρροπες αξιώσεις. Από το ένα άκρο το παγκοσµιοποιηµένο περιβάλλον επιβάλλει µία διεθνή εκστρατεία αντιµετώπισής της, καθώς είναι ξεκάθαρο για πολλούς, ότι η διαφθορά αποτελεί διαχρονική τροχοπέδη στην ανάπτυξη, εµπόδιο στην επενδυτική δραστηριότητα και παράγοντα στρέβλωσης της δίκαιης διανοµής εισοδήµατος και των δηµοσίων δαπανών. Από την άλλη προβάλλονται οι πολιτισµικές, κοινωνικές και ηθικές ιδιαιτερότητες κυρίως των αναπτυσσοµένων χωρών, έτσι ώστε ορισµένοι να αξιώνουν µία διαφοροποιηµένη µεταχείριση, η οποία επιβάλλεται από το γεγονός ότι επιµέρους συµπεριφορές δεν υπακούουν στους ίδιους κοινωνικούς κώδικες και εποµένως δεν πρέπει να αντιµετωπίζονται ως ποινικά κολάσιµες ή ηθικά κατακριτέες σε κάθε περίπτωση. Οι τελευταίες αυτές απόψεις κάνουν λόγο για έναν αποκλειστικά δυτικοκεντρικό τρόπο αντιµετώπισης του φαινοµένου, τον οποίο και απορρίπτουν. Αν και σε διεθνές επίπεδο υπάρχει, καθοµολογουµένως, συναίνεση ως προς την ανάγκη καταδίκης και αντιµετώπισης της διαφθοράς, σύγχυση επικρατεί ως προς τον ακριβή ορισµό της και εν µέρει διαφωνία σχετικά µε τα αίτια και τις συνέπειές της. Η διαφωνία αυτή επιτείνεται από τη δυσκολία συλλογής και ερµηνείας έγκυρων στατιστικών στοιχείων για ένα φαινόµενο που υπακούει στο νόµο της «ένοχηςσυνενόχου» σιωπής, λαµβάνοντας υπόψη, ότι το θύµα της αθέµιτης συναλλαγής συνήθως δεν µπορεί να εξατοµικευθεί. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, αµφισβητείται το αν η διαφθορά αποτελεί την αιτία ή το αποτέλεσµα επιµέρους προβληµάτων, όπως είναι η οικονοµική υστέρηση, η ένδεια ή η απουσία επενδυτικής δραστηριότητας γεγονός που αναδεικνύει συχνά ότι το πρόβληµα της διαφθοράς εντάσσεται σε ένα φαύλο κύκλο-. Γι αυτούς τους λόγους η παρούσα εργασία, αρχικά επιχειρεί να αναδείξει, ότι παρά τα θεωρητικά προβλήµατα που συνδέονται µε τον ορισµό της διαφθοράς, την εξήγηση της, την αντιµετώπιση της και µε την µέτρηση της έκτασής της, διεθνώς αλλά και εγχώρια, στιγµατίζεται η παραβατική αυτή συµπεριφορά ενός δηµοσίου υπαλλήλου/λειτουργού, αλλά και πολιτικού, ενώ παράλληλα, εκφράζεται µία - 14 -
ιδιαίτερη ευαισθησία για την χρηστή δηµόσια διοίκηση και συνεκδοχικά του δηµοσίου χρήµατος. Τα στοιχεία στα οποία στηρίχθηκε η παρούσα µελέτη αντλούνται από ελληνική και ξένη βιβλιογραφία, εκθέσεις ιεθνών Οργανισµών και των ελληνικών ελεγκτικών σωµάτων, κάποια σηµαντικά σχετικά µε το ζήτηµα ελληνικά νοµοθετήµατα και διεθνείς συµβάσεις. Μερικά στοιχεία αντλήθηκαν από δικτυακούς ιστότοπους διεθνών οργανισµών και ελεγκτικών σωµάτων επιφορτισµένων µε αρµοδιότητες περιορισµού και αντιµετώπισης της διαφθοράς. Τέλος, µέσα σε ένα τέτοιο κλίµα διαφθοράς και «αντιστροφής αξιών» (ό,τι χειρότερο µπορεί να συµβεί σε µία κοινωνία) είναι αναµενόµενο ότι κρούσµατα του φαινοµένου πλήττουν και τους Ο.Τ.Α. ανεξαρτήτως βαθµίδος. Έτσι, µαζί µε τις όλες άλλες, όποιες, δοµικές προβληµατικές καταστάσεις, ως κορωνίδα αυτών των παθογόνων καταστάσεων, τα φαινόµενα διαφθοράς και κακοδιοίκησης έρχονται να δώσουν «βρώµικο» παρών στην καθηµερινή τους λειτουργία, εις βάρος βεβαίως, των συµφερόντων των πολιτών και εν γένει της τοπικής κοινωνίας. - 15 -
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 Ο 1.1 Εννοιολογική Θεµελίωση Τι ορίζεται ως ιαφθορά Η «κουλτούρα της διαφθοράς» είναι ο όρος που χρησιµοποιείται από αρκετούς πολιτικούς στοχαστές για να χαρακτηρίσει την εποχή µας αναφορικά µε την έκταση που έχει πάρει διεθνώς η διαφθορά. ιεθνείς περιφερειακές οργανώσεις και κυβερνήσεις ανησυχούν για τις σοβαρότατες επιπτώσεις που έχει αυτή η εκτεταµένη διαφθορά πάνω στη λειτουργία των δηµοκρατικών θεσµών και της οικονοµίας. Εξίσου σηµαντική είναι η κοινωνική διάσταση του προβλήµατος αφού η διαφθορά δηµιουργεί συναίσθηµα αδικίας, επιβαρύνει υπέρµετρα και ανώφελα τους φορολογουµένους και ωθεί στη µη συµµόρφωση µε το νόµο. Επιπλέον, επισηµαίνεται ότι συντείνει στη µεταφορά εισοδηµάτων από τους παραγωγικούς τοµείς σε παρασιτικούς, στην καθυστέρηση της αναπτύξεως, κυρίως, αναπτυσσόµενων χωρών µε καταλυτικές διεθνείς επιπτώσεις λόγω διογκώσεως των δανειακών υποχρεώσεων. Προσωπικότητες του πολιτικού, οικονοµικού, νοµικού και επιχειρηµατικού χώρου σε πάνω από 100 χώρες συνέπτυξαν οργάνωση πολιτών υπό την ονοµασία «ιεθνής ιαφάνεια» µε στόχο την από κοινού καταπολέµηση της σύγχρονης αυτής γάγγραινας. Η διεθνής βιβλιογραφία πλέον είναι αρκετά πλούσια και µεγάλοι οργανισµοί όπως η ιεθνής Τράπεζα, ο ΟΟΣΑ, η Ευρωπαϊκή Ένωση κ.α., έχουν κυκλοφορήσει αρκετές οδηγίες µε σκοπό την ενίσχυση και το συντονισµό των ενεργειών σε όλες τις χώρες. Τελευταίως, υπεγράφη διεθνής σύµβαση από τα µέλη του ΟΟΣΑ που προβλέπει συγκεκριµένα µέτρα. Πιο συγκεκριµένα, τα συµβαλλόµενα µέρη, ένα εκ των οποίων είναι και η χώρα µας, υποχρεώνονται να νοµοθετήσουν προς συγκεκριµένη κατεύθυνση. Η ιεθνής ιαφάνεια αναγνωρίσθηκε ως σύµβουλος αυτών των οργανισµών και ως οµάδα πιέσεως που προωθεί σε διακρατικό και εθνικό επίπεδο - 16 -
θεσµικές αλλαγές για τη διασφάλιση της διαφάνειας και την καταπολέµηση της διαφθοράς. Πρώτα όµως πρέπει να γίνει κατανοητή από τους πολίτες η έννοια της διαφθοράς: Στις αρχές της δεκαετίας του 1970 πολλές κυβερνήσεις ανά τον κόσµο συγκλονίζονταν από την αποκάλυψη ότι η αµερικάνικη εταιρεία Lockheεd χρηµάτιζε συστηµατικά ανώτατους κυβερνητικούς λειτουργούς επιτυγχάνοντας την κατακόρυφη αύξηση των πωλήσεων των αεροσκαφών της. Την ίδια περίοδο, στην Ελλάδα, οι ψίθυροι και τα υπονοούµενα για τα έργα που έφτιαχναν οι λεγόµενοι εργολάβοι της δικτατορίας ήσαν κοινός τόπος για τους περισσότερους Έλληνες. Τα χρόνια πέρασαν και στη δεκαετία του 1980 ήταν ηλίου φαεινότερο, πως όσοι σκόπευαν να επενδύσουν στις χώρες του τρίτου κόσµου και ιδίως στη Λατινική Αµερική και την Αφρική, ήσαν υποχρεωµένοι να ακολουθήσουν «τα τοπικά έθιµα» χρηµατισµού». Αντιστοίχως, στην Ελλάδα, το ίδιο φαινόµενο γινόταν ευρέως γνωστό διά στόµατος του τότε πρωθυπουργού, ο οποίος έψεξε κάποιον κυβερνητικό λειτουργό διότι είχε ξεπεράσει το όριο του, που ήταν κάποιο, κατά τα φαινόµενα αποδεκτό, «δωράκι», και είχε επιδιώξει την οικειοποίηση κάποιου µεγάλου ποσού. Η αρχή της δεκαετίας του 90, σηµαδεύθηκε στο χώρο της Ιταλίας από την επιχείρηση των δικαστικών αρχών υπό την ονοµασία «καθαρά χέρια», η οποία αποκάλυψε ένα ευρύτατο πεδίο διαφθοράς που συνέδεε κυβερνήσεις, κόµµατα, τοπική αυτοδιοίκηση µε ιδιωτικές εταιρείες και την ίδια την µαφία. Στην Ελλάδα την ίδια περίοδο, η λέξη κάθαρση είχε περάσει στο καθηµερινό λεξιλόγιο ιδίως µετά την πτώση της κυβερνήσεως Παπανδρέου για λόγους που µεταξύ των άλλων περιελάµβαναν σοβαρές υποψίες για άµεση συµµετοχή κυβερνητικών στελεχών στο σκάνδαλο της Τράπεζας Κρήτης. Τα χαρακτηριστικά παραδείγµατα των τριών δεκαετιών που αναφέρθησαν δείχνουν ανάγλυφα ότι η διαφθορά αφ ενός, δεν είναι φαινόµενο που παρατηρείται µόνον στις ηµέρες µας και αφ ετέρου, δεν είναι αποκλειστική «ασθένεια» των αναπτυσσοµένων ή τριτοκοσµικών χωρών ή ειδικότερα της Ελλάδος. Η διαφθορά θα - 17 -
µπορούσε να προσδιορισθεί ως εξής: Η διαφθορά ξεκινά από την αλληλεξάρτηση του κράτους µε τους ιδιώτες. Είτε φυσικά είτε νοµικά πρόσωπα. Ο δηµόσιος λειτουργός που έχει σε µικρό ή µεγάλο βαθµό τη διακριτική ευχέρεια να ασκήσει κρατική εξουσία διανέµοντας ένα όφελος, καταλογίζοντας ένα βάρος ή παρέχοντας µία υπηρεσία σε ιδιώτες, είναι εν δυνάµει στόχος διαφθοράς. Η διαφθορά ή µη θα κριθεί καταρχήν αφενός από την πρόνοια της νοµοθεσίας για διαφάνεια στις συναλλαγές και αφετέρου από τον κατασταλτικό έλεγχο όσων ασκούν κρατική εξουσία στις σχέσεις τους µε τους ιδιώτες. Σε ατοµικό επίπεδο θα κριθεί από τον ίδιο τον λειτουργό και τους συναλλασσοµένους µε αυτόν. Ξεκινώντας από αυτόν τον ορισµό της διαφθοράς µπορεί κανείς να εξάγει ενδιαφέροντα συµπεράσµατα για την αλληλεξάρτησή της µε την κοινωνία. Σε αυτό το σηµείο πάντως πρέπει να διευκρινισθεί ότι τα όσα ακολουθούν δεν αναφέρονται σε απολυταρχικά καθεστώτα, όπου είναι αδύνατος ο έλεγχος και η σύνδεση της εξουσίας µε τους πολίτες. Αντιθέτως, και παρά την όποια γενικότητα των διαπιστώσεων που ακολουθούν, κύριο πεδίο και στόχος του παρόντος άρθρου είναι η διαφθορά και η διαφάνεια στον ελληνικό χώρο που θα επιχειρηθεί να δοθεί µε χαρακτηριστικά παραδείγµατα. Τα βασικά σηµεία γύρω από τα οποία θα κινηθεί η παρούσα προσέγγιση είναι τα ακόλουθα: Η άσκηση κρατικής εξουσίας και η σύνδεσή της µε την πολιτική και το χρήµα. Η µεγάλη διακριτική ευχέρεια ασκήσεως εξουσίας που δηµιουργεί τις προϋποθέσεις για χρηµατισµό. Η απουσία εκ των υστέρων ελέγχου και η ανυπαρξία κυρώσεων που διευκολύνει τις ύποπτές συναλλαγές. Η νοοτροπία που καλλιεργεί η κοινωνία και σφραγίζει καθοριστικά τη συµπεριφορά των ατόµων. Η ΚΡΑΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΑ Το µέγεθος και η έκταση της κρατικής εξουσίας είναι τέτοια που υπερτερούν κατά πολύ των µεγαλύτερων ιδιωτικών επιχειρήσεων. Αφενός το ύψος των χρηµάτων που συλλέγονται από τους δηµόσιους και ιδιωτικούς πόρους µε σκοπό να - 18 -
αναδιανεµηθούν σε έργα, προµήθειες και υπηρεσίες είναι ιλιγγιώδες. Αφετέρου, η ίδια η αυθεντία της κρατικής εξουσίας που νοµοθετεί, εκτελεί και νοµιµοποιεί, ελέγχει και τιµωρεί είναι µοναδικής εκτάσεως. Αντίστοιχή της υπάρχει µόνο στις περιπτώσεις άλλων κρατικών οντοτήτων. Η πολιτική και το χρήµα: Στις δηµοκρατικές κοινωνίες όλο το γραφειοκρατικό σύστηµα της κρατικής εξουσίας καθώς και η εκτελεστική εξουσία ελέγχονται από τους εκλεγµένους εκπροσώπους του λαού. Ο εκλεγµένος εκπρόσωπος, ιδίως εάν είναι στο κόµµα που κυβερνά έχει τη δυνατότητα να διορίσει, να επιβάλλει τη θέληση του στη γραφειοκρατία, να µεταθέσει, να νοµοθετήσει προς όφελος κάποιου. Είναι φυσιολογικό ότι όποιος ενδιαφέρεται να επιτύχει κάποια οφέλη από την πολιτική εξουσία -κεντρική ή τοπική-, θα προσπαθήσει να επηρεάσει τους εκάστοτε φορείς της. Αυτή βεβαίως ήταν µία κατάσταση που ίσχυε πάντα. Στο παρελθόν, το κύριο επίπεδο διαφθοράς του ελληνικού πολιτικού κόσµου επικεντρωνόταν σε ένα σύστηµα παροχών, διορισµών και µεταθέσεων κλπ., ένα σύστηµα δηλαδή πελατειακής σχέσεως, πιο γνωστό ως ρουσφέτι, που είχε δύο πόλους. Από τη µία µεριά ήταν ο πολιτικός που επιδίωκε την επανεκλογή του και από την άλλη το εκλογικό σώµα µίας συγκεκριµένης περιοχής στην οποία κατερχόταν ο συγκεκριµένος πολιτικός ως υποψήφιος. Αυτό δεν σηµαίνει ότι δεν υπήρχαν και πολύ σοβαρότερες διαφθοράς συνδεδεµένες συνήθως µε χορηγήσεις δανείων. Το ρουσφέτι, όµως µε την προαναφερθείσα έννοια ήταν (και παραµένει;) η κύρια και τελικώς αποδεκτή κατάσταση που συνδεόταν µε την πολιτική. Το πρόβληµα της άµεσης διαπλοκής οικονοµικών συµφερόντων µε το χώρο της πολιτικής εµφανίστηκε αρκετά οξυµένο τα τελευταία χρόνια. Ένας από τους λόγους είναι το υψηλό οικονοµικό κόστος που απαιτείται πλέον για την εκλογή κάποιου βουλευτή και οι απαιτήσεις της σηµερινής (εξαµερικανισµένης στα ήθη;) κοινωνίας. Η ανάπτυξη των ΜΜΕ, οι νέοι κανόνες διαφηµίσεως των πολιτικών (προϊόντων) και προσεγγίσεως των ψηφοφόρων (καταναλωτών) ξεπέρασαν κατά πολύ την παραδοσιακή άγρα ψήφων διά του ρουσφετιού. Η διαφθορά σήµερα στο χώρο της πολιτικής, συνίσταται στον άµεσο ή έµµεσο χρηµατισµό των πολιτικών από άτοµα ή οµάδες µε συγκεκριµένα οικονοµικά συµφέροντα. - 19 -
ιανοµή Οφέλους: Η κρατική εξουσία διανέµει οφέλη στους πολίτες της. Τα οφέλη αυτά δεν περιορίζονται µόνον στην προσφορά συγκεκριµένου έργου, αλλά επεκτείνονται ευρύτερα στη διανοµή και χρήση κρατικών εσόδων προς όφελος των πολιτών. Τέτοια οφέλη είναι ένας διορισµός στο ηµόσιο, η χορήγηση ενός δανείου ή η µετάθεση ενός υπαλλήλου. Και στα τρία αυτά παραδείγµατα είναι φανερή η δυνατότητα διαφθοράς. Όπως προαναφέρθηκε, ο διορισµός στο ηµόσιο είναι παραδοσιακά, το κύριο γνώρισµα της δυνατότητας ασκήσεως πολιτικής εξουσίας και επιρροής, ενώ η χορήγηση δανείου αποτελεί συχνά πηγή πλουτισµού. Εξίσου, αν όχι περισσότερο, σηµαντική έχει γίνει πλέον η κατοχή θέσεων-κλειδί µέσα στο υπάρχον γραφειοκρατικό σύστηµα. Τέτοιες θέσεις-κλειδί είναι π.χ. οι θέσεις στις εφορίες (νυν ΟΥ) και ιδίως στην ΥΠΕ Α (νυν ΥΠΕΕ), αλλά και σε όσες υπηρεσίες ασκούν αστυνοµικούς, αγορανοµικούς ή άλλους ελέγχους σε επιχειρήσεις ή προµήθειες. Σύµφωνα µε τα όσα κυκλοφορούν, υπάρχει συγκεκριµένο τιµολόγιο για µετάθεση σε τέτοιες θέσεις. Από εκεί και πέρα ο ευρύτερος ρόλος της διαφθοράς στη διανοµή οφέλους µπορεί να περιγραφεί µε ενάργεια στο παράδειγµα ενός διαγωνισµού του ηµοσίου, η κατακύρωση του οποίου επίσης συνιστά όφελος προς κάποιον ιδιώτη. Έτσι όφελος αποτελεί: Η συµπερίληψη µίας εταιρείας στον περιορισµένο κατάλογο των υποψηφίων εταιρειών οι οποίες θα λάβουν µέρος στο διαγωνισµό, Η θέση τέτοιων τεχνικών προδιαγραφών στις οποίες να ανταποκρίνονται µόνον τα προϊόντα της εν λόγω εταιρείας, Η πρόσβαση στις προσφορές των ανταγωνιστικών εταιρειών ούτως ώστε οι ενστάσεις της νε είναι απολύτως τεκµηριωµένες και Η επιλογή της ως προµηθευτού. Καταλογισµός Βάρους: Ο καταλογισµός βάρους περιλαµβάνει όλες τις µορφές υποχρεώσεων προς την πολιτεία. Ξεκινά από την επιβολή φορολογίας ή προστίµων για παραβάσεις της νοµοθεσίας και επεκτείνεται σε θέµατα όπως η στρατιωτική Θητεία. Η µείωση φορολογίας ή προστίµου ή η διευκόλυνση στην εκπλήρωση άλλων - 20 -
υποχρεώσεων αποτελούν τις κλασικές µορφές επεµβάσεως της κρατικής εξουσίας προς όφελος θεµιτό ή αθέµιτο του πολίτη. Παροχή υπηρεσίας Ο χρόνος είναι χρήµα λέει µία παροιµία και είναι φανερό ότι τόσον οι πολίτες όσο και τα νοµικά πρόσωπα θα πληρώσουν για να αποφύγουν καθυστερήσεις. Καθυστερήσεις µπορεί να υπάρξουν παντού στην έκδοση πιστοποιητικών, στις απαντήσεις των αιτήσεων που απευθύνονται προς το ηµόσιο, στους ελέγχους των υπηρεσιών, στην αποκατάσταση της βλάβης του ηλεκτρικού ή στην ταχεία εγκατάσταση του τηλεφώνου. Σε καθηµερινό επίπεδο είναι το γνωστό σε όλους ή ο «καφές» που δίνεται αναλόγως προς τις υπηρεσίες. Σε λίγο πιο ψηλά κλιµάκια είναι ο έµµεσος που ασκείται στις επιχειρήσεις που ενδιαφέρονται να καταθέσουν πιστοποιητικά ή να λάβουν µέρος σε διαγωνισµούς. Αυτή είναι η µία πλευρά του νοµίσµατος που περιλαµβάνει παροχή υπηρεσιών στις οποίες δεν δικαιούται ο ενδιαφερόµενος. Η χορήγηση διαβατηρίων ή αδειών παραµονής, οι άνευ εξετάσεων αποκτήσεις αδειών οδηγήσεως, η αποφυγή ελέγχων σε οικοδοµές από την Πολεοδοµία είναι µερικά τέτοια χαρακτηριστικά παραδείγµατα. Η έκταση της διακριτικής ευχέρειας ασκήσεως εξουσίας Το µεγάλο πρόβληµα στην άσκηση της κρατικής εξουσίας είναι η διακριτική ευχέρεια που δίνεται σε κάποιο δηµόσιο λειτουργό για τον καθορισµό του ακριβούς περιεχοµένου του εφαρµοστέου κανόνα δικαίου. Όταν η έννοια του περιεχοµένου του οποίου επιδιώκεται ο προσδιορισµός είναι εξαιρετικά αόριστη, τα νόµιµα όρια ασκήσεως της εξουσίας χάνονται και το όργανο µπορεί ουσιαστικά να δράσει αυθαίρετα. Χαρακτηριστικά είναι τα ακόλουθα παραδείγµατα: Όταν δεν υπήρχε το αντικειµενικό σύστηµα καθορισµού της τιµής των ακινήτων, ο δ/της µίας.ο.υ. είχε την δυνατότητα προσδιορισµού της αξίας ενός ακινήτου περίπου κατά το δοκούν. Είχε στο συρτάρι τις τιµές αγοραπωλησίας δύο ακινήτων, ενός σε πολύ υψηλή και ενός σε χαµηλή τιµή. Μπορούσε το ίδιο αυθαίρετα να καθορίσει την τιµή που ο ίδιος θα - 21 -
έκρινε σκόπιµο. Σε όσες πόλεις εφαρµόσθηκε το σύστηµα αντικειµενικών αξιών, το φαινόµενο έχει εκλείψει. Στα τέλη του 1996, µία εταιρεία που επρόκειτο να επενδύσει στη Θράκη κατήγγειλε ότι της ασκήθηκε εκβιασµός λόγω ότι µπορούσε να θεωρηθεί ότι υπάγεται σε διαφορετικές ευεργετικές διατάξεις του νόµου περί επενδύσεων σε ακριτικές περιοχές µε αντίστοιχο µειωµένο ή αυξηµένο ποσοστό χρηµατοδοτήσεως από το ηµόσιο. Η απουσία εκ των υστέρων ελέγχου και ανυπαρξία κυρώσεων Όταν η διαφορά κόστους και οφέλους είναι µεγάλη, όπως συµβαίνει σε πολλές περιπτώσεις, το µοναδικό σηµείο που µπορεί να σταµατήσει τη διαφθορά, πέραν της ηθικής, είναι η γνώση ότι κάποια στιγµή θα καταλογισθούν ευθύνες στους παραβάτες. Η απουσία ελέγχου των πράξεων της διοικήσεως και η ανυπαρξία καταλογισµού και κυρώσεων σε όσους αποκαλύπτεται ότι εµπλέκονται σε περιπτώσεις διαφθοράς, διευκολύνει τις ύποπτες συναλλαγές, αφού δηµιουργεί συναίσθηµα ασφάλειας στους εµπλεκοµένους σε αυτές. Στην Ελλάδα είναι χαρακτηριστικό ότι υπάρχουν συχνά οι κατάλληλοι νόµοι οι οποίοι είτε αγνοούνται παντελώς είτε εφαρµόζονται επιλεκτικά µε αποτέλεσµα η κατάσταση να είναι πραγµατικά απογοητευτική. ύο είναι τα χαρακτηριστικά παραδείγµατα σε αυτόν τον τοµέα: Ο νόµος περί «πόθεν έσχες» αν και έχει θεσπισθεί πριν από την δικτατορία δεν εφαρµόσθηκε παρά µόνον τύποις. Η ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου περνά σχεδόν απαρατήρητη ενώ τα συµπεράσµατα της σπανίως, έως ποτέ, δεν εισακούονται από την εκτελεστική εξουσία. Τέλος δεν µπορεί να µην επισηµανθεί ότι η κατάσταση επιδεινώνεται από τη χρόνια καθυστέρηση στην απόδοση της δικαιοσύνης. Σε αυτό το σηµείο, όµως, είναι απαραίτητο να διευκρινισθεί ότι ο έλεγχος της διαφθοράς δεν παρουσιάζει µόνον οφέλη αλλά έχει και υψηλό κόστος. εν κρίνεται δε απαραίτητο για τον έλεγχο της διαφθοράς να δηµιουργηθούν τέτοιοι - 22 -
γραφειοκρατικοί µηχανισµοί που θα δυσχεράνουν τελικώς αντί να διευκολύνουν τον έλεγχο. Η νοοτροπία που καλλιεργεί η κοινωνία Αυτός ο παράγοντας µοιάζει εκ πρώτης όψεως να έχει δευτερεύουσα σηµασία σε σχέση µε το πρωταρχικό που είναι η ύπαρξη σωστών νόµων και ελέγχων που θα εµποδίζουν ή θα πατάσσουν τη διαφθορά. Παρ όλα αυτά και το πιο τέλειο σύστηµα κατά της διαφθοράς απαιτεί την ενεργό συµµετοχή των πολιτών για να λειτουργήσει σωστά. Σε τελική ανάλυση οι ίδιοι οι πολίτες από διαφορετικές θέσεις κυβερνώντων και κυβερνωµένων θα κληθούν να εφαρµόσουν τους νόµους. Ποιός νόµος θα υποχρεώσει τον αστυνόµο να βγει από το γραφείο του για να κυνηγήσει και κυρίως να συλλάβει τον έµπορο ναρκωτικών; Τον πολιτικό να µην παρουσιασθεί επί πληρωµή στην εκποµπή του «φίλου» δηµοσιογράφου; Τον υπάλληλο να µη βρει µία τυπική λεπτοµέρεια ζητώντας την τελευταία στιγµή την έκδοση νέων πιστοποιητικών; Και σε αυτό το επίπεδο η διαφθορά δεν έχει µία όψη, την απαίτηση δηλαδή του δηµοσίου λειτουργού προς το φυσικό πρόσωπο. Μπορεί αντιθέτως να είναι προσφορά χρηµατισµού του φυσικού προσώπου προς όποιον ασκεί την εξουσία. Εξαιρετικά χαρακτηριστικό το παράδειγµα της επίµονης στάσεως της Επιτροπής που είχε αναλάβει να κρίνει την πλέον κατάλληλη εταιρεία για τεχνικό έργο στο πεδίο βολής Κρήτης και της συνεχούς αγνοήσεως των εισηγήσεών της από τον αρµόδιο υπουργό. Γι αυτό το λόγο δεν θα πρέπει να παραγνωρίζεται ο ρόλος της κοινωνίας µέσω των προτύπων και της παιδείας της που σφραγίζει καθοριστικά τη συµπεριφορά των ατόµων, κυβερνώντων και πολιτών, στις µεταξύ τους συναλλαγές. Σε µία κοινωνία η οποία αποδέχεται τη διαφθορά ως κάτι φυσιολογικό και αυτονόητο: «όλοι ξέρουν ότι πληρώνεις και παίρνεις άδεια οδηγήσεως», «όλοι ξέρουν ότι εάν βρεις τον εργολάβο µε τις κατάλληλες διασυνδέσεις χτίζεις εύκολα αυθαίρετο», «όλοι ξέρουν ότι εάν έχεις µέσο σβήνεις (ή τουλάχιστον, έσβηνες) τις κλήσεις της Τροχαίας», - 23 -
ο πολίτης ζυµώνεται µε αυτήν την πραγµατικότητα, συµφιλιώνεται µαζί της και την αποδέχεται. Εκ πρώτης όψεως, οι δυνατότητες επεµβάσεως σε αυτόν τον τοµέα είναι σχεδόν ανύπαρκτες. Να αλλάξει το εκπαιδευτικό σύστηµα άρδην, θα µπορούσε να προταθεί, µε πρόταξη αξιών όπως η ισονοµία, η τιµιότητα και η διαφάνεια. Παρά το εξαιρετικά γενικόλογο τέτοιων εννοιών, ο χώρος της παιδείας µπορεί να αποτελέσει το πρώτο εργαστήρι δηµιουργίας αξιών. Αλλά οι µαθητές βγαίνοντας από το σχολείο θα µπαίνουν σε µία κοινωνία που αντιµετωπίζει την απάτη, την κατάχρηση και τη διαφθορά ως ευκαιρίες για την ατοµική ευηµερία. Ακόµη και σήµερα καταλαµβάνει έκπληξη τον (εξαµερικανισµένο;) Νεοέλληνα όταν ακούει Γερµανούς ή Σκανδιναβούς να µιλούν µε εξαιρετική απαξία για κάποιον που θέλησε να κρύψει εισοδήµατα από την εφορία. Το αντίστοιχο γεγονός στην Ελλάδα θεωρείται αυτονόητη υποχρέωση και «µαγκιά» σε όποιον το επιτύχει στην µεγαλύτερη έκταση. Κάποια πρώτα συµπεράσµατα στην πρώτη αυτή ενότητα του 1 ου κεφαλαίου Είναι εύκολο αλλά σε τελική ανάλυση άχρηστο να επαναληφθούν κοινότοπες διαπιστώσεις και προτάσεις πολιτικής δεοντολογίας σαν αυτές που κατακλύζουν καθηµερινά σχεδόν τα διάφορα ΜΜΕ και τροφοδοτούν ατελείωτες «παραδοσιακές των Ελλήνων» συζητήσεις «καφενείου». Η απάντηση δεν κρύβεται εκεί. Όλοι, καθηµερινώς, συναντούµε αντιµετωπίζουµε, υφιστάµεθα και υποφέρουµε από τη διαφθορά. Όλοι θιγόµαστε και δυσφορούµε για το κλίµα διάχυτης σήψης που συνοδεύει κάθε επαφή µας µε το ηµόσιο. Όλοι διαπιστώνουµε ένα φαύλο δηµόσιο µηχανισµό που έχει χάσει το σκοπό για τον οποίο δηµιουργήθηκε και λειτουργεί ολοένα και λιγότερο. Παρατηρείται όµως το εξής αξιοπρόσεκτο και ενθαρρυντικό φαινόµενο. Ενώ η ελληνική κοινωνία αποδέχεται µε πολλές περίπου γνωστές σε όλους µορφές διαφθοράς για τις οποίες υπάρχει µία κάποια κάλυψη και µυστικότητα, παρ όλα αυτά αντιδρά εξαιρετικά έντονα σε φαινόµενα διαφθοράς που έρχονται στο φως της δηµοσιότητας. Αυτή η αντίδραση υποχρεώνει µερικές φορές και τους πολιτικούς να πάρουν µέτρα για να αντιµετωπίσουν τη διαφθορά που φθάνει στο φως της δηµοσιότητας. - 24 -
Το πρώτο και ουσιαστικό βήµα είναι να γίνει έργο σε επίπεδο θεσµό µε µείωση της διακριτικής ευχέρειας των κρατικών οργάνων κατόπιν θεσπίσεως νόµων που θα εµποδίζουν την ανεξέλεγκτη δράση τους. Σηµαντικό επίσης στοιχείο είναι η αποφυγή συγκεντρώσεως µονοπωλιακής εξουσίας στα χέρια ενός και µόνον οργάνου και η συχνή εναλλαγή προσώπων στις συγκεκριµένες θέσεις. Εξαιρετικά σοβαρή είναι και η εκ των υστέρων άσκηση ελέγχου και η διαπίστωση και ο καταλογισµός ευθυνών. Το δεύτερο βήµα είναι η προσπάθεια για αλλαγή νοοτροπίας ολόκληρης της κοινωνίας και του «συστήµατος-µπάχαλου» (ένα πραγµατικό σύστηµα, de profudis, υποστυλώνεται σε κανόνες που όλοι τηρούν). Υπ αυτό το πρίσµα, η συσπείρωση σε οµάδες που συλλογικά θα προσπαθήσουν να χτυπήσουν τη διαφθορά, οι συµµαχίες µε εκείνους τους χώρους που περισσότερο θίγονται από ένα φαύλο κράτος, η ενθάρρυνση των φωνών που µάχονται για τη θέσπιση κανόνων διαφάνειας προσφέρουν µία ουσιαστική διέξοδο προς την κάθαρση και την διαφάνεια. Με αυτές τις µεθόδους, δηλαδή µε συσπείρωση των πολιτών, συµµαχίες µε όσους θίγονται από τη διαφθορά και ενθάρρυνση όσων µάχονται εναντίον της έχει ριχθεί στη µάχη εδώ και έναν περίπου ένα χρόνο (1997) και η ιεθνής ιαφάνεια-ελλάς. Η στήριξή της συνιστά ενεργό συµµετοχή στον πόλεµο κατά της διαφθοράς. 1.2 Ο ορισµός της διαφθοράς 1.2.1 Το πρόβληµα του ορισµού της Η σύγχυση γύρω από τον ορισµό της διαφθοράς δεν είναι ελληνικό µόνο φαινόµενο. Η σχετική επιστηµονική φιλολογία γύρω από αυτό το θέµα δέχεται mutandis mutandis ότι η διαφθορά είναι µία έννοια γένους, δηλαδή µία κατηγορία γενική, η οποία φωτογραφίζει ένα σύνολο στηλιτεύσιµων µορφών συµπεριφοράς. Οι µορφές αυτές «κλιµακώνονται ανάµεσα σε δύο ακραίους πόλους» (Βλ. Λασκούµ, Π. ιαφθορά, Καστανιώτης, Αθήνα 2003, σελ. 57) από τους οποίους περιλαµβάνει τις αξιόποινες πράξεις (π.χ. χρηµατισµός) και ο άλλος τις νόµιµες ( π.χ. δηµόσιος υπάλληλος που παραιτείται για να µεταπηδήσει σε εργασία στον ιδιωτικό τοµέα). Σύµφωνα, από την άλλη πλευρά, µε µία άλλη οπτική, στην προαναφερθείσα οµάδα µορφών συµπεριφοράς - 25 -
περιλαµβάνονται και εκείνες οι οποίες κινούνται στην ενδιάµεση/γκρίζα ζώνη µεταξύ νοµιµότητας και εγκληµατικότητας (Βλ. Πανούσης, Γ. «Ποιος ο διαφθορεύς του κρατουµένου µας; ( ιαφθορά και Φυλακή», σε Ποινική ικαιοσύνη, 3, 2004, σελ. 315). Επίσης, αναγνωρίζεται ότι η σχετική πολυσηµία της έννοιας διαφθοράς επιτείνεται από το γεγονός ότι οι ίδιες πρακτικές και συµπεριφορές είναι δυνατόν να είναι ηθικά µεµπτές ή ποινικά κολάσιµες σε συγκεκριµένα πολιτισµικά περιβάλλοντα, ιστορικά πλαίσια ή νοµικά συστήµατα, ενώ σε άλλα δεν είναι (π.χ. η αποδοχή εθιµοτυπικών «δώρων», η έννοια του lobbying ). Αυτή η διαπίστωση µεγεθύνει το κίνδυνο της επικράτησης ενός εννοιολογικού σχετικισµού (Βλ. Λάζος, Γ. ιαφθορά και Αντιδιαφθορά, Νοµική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2005, σελ. 49 αλλά και Philip, M. Defining Political Corruption, Political Studies, XLV, 1997, σελ. 442), κατά τον οποίο η επιστηµονική συζήτηση αντιµετωπίζει δύο εξίσου επίφοβες επιλογές: είτε να επιβάλλει έναν δυτικό-κεντρικό ορισµό της διαφθοράς, είτε να επικαλεσθεί τοπικά προσδιορισµένες αξίες και κανόνες για να την ορίσει. Στο πλαίσιο αυτό ο PhiliP (ό.π. σελ. 440 επ. Λάζος, ό.π. 29) διακρίνει τρεις κύριες κατηγορίες ορισµών της διαφθοράς. Πρόκειται για τους ορισµούς της δηµόσιας θέσης, τους ορισµούς του δηµοσίου συµφέροντος και τους ορισµούς της αγοράς. Ο πιο αποδεκτός διαδεδοµένος και χαρακτηριστικός ορισµός της δηµόσιας θέσης αποδίδεται στον Nye (Nye, J.S. Corruption and Political Development: a Cost-Benefit Analysis, Heidenheimer-Johnston-Levine (eds), Political Corruption: a Handbook (New Brunswick, NJ, Transaction, 1999), σελ. 966. Βλ. και Λάζος, ό.π. σελ. 36): «ιαφθορά είναι η συµπεριφορά που αποκλίνει από τα τυπικά καθήκοντα ενός δηµοσίου ρόλου λόγω της προσδοκίας ιδιωτικών ωφεληµάτων σε οικονοµικές απολαβές ή σε βελτίωση της κοινωνικής θέσης. Ή παραβιάζει τους κανόνες που ρητώς απαγορεύουν την άσκηση συγκεκριµένων τύπων επιρροής µε ιδιωτικό όφελος». ιαφθορά κατά τον παραπάνω ορισµό, είναι η συµπεριφορά που αποκλίνει από τα καθήκοντα µιας δηµόσιας θέσης, στοχεύοντας στην αποκόµιση ιδιωτικών ωφεληµάτων. Αντίθετα, χαρακτηριστικός ορισµός που εντάσσεται στην κατηγορία των ορισµών του δηµοσίου συµφέροντος (κατά την διάκριση του Philip) είναι ο ορισµός του Friedrich (Friedrich, C. Corruption Concepts in Historical Perspective, Heidenheimer-Johnston- Levine (eds.), ό.π., σελ. 15., Βλ. και Λάζος, ό.π.., σ.33): «ιαφθορά υπάρχει όταν ένας - 26 -
κάτοχος εξουσίας ο οποίος είναι επιφορτισµένος µε την εκτέλεση ορισµένων καθηκόντων, δηλαδή, ένας λειτουργός ή υπάλληλος µέσω χρηµατικών ή άλλων αµοιβών µη νόµιµα παρεχοµένων, προτρέπεται σε δράσεις που ευνοούν όποιον παρέχει τις αµοιβές και συνεπώς ζηµιώνει το δηµόσιο και τα συµφέροντά του». Κατά τον ορισµό αυτό κεντρική για τη διαπίστωση της διαφθοράς είναι η ύπαρξη ζηµίας εις βάρος του δηµοσίου συµφέροντος από κάτοχο δηµόσιας θέσης. Η διαφθορά., συνεπώς, ορίζεται µε βάσει τις συνέπειες που επιφέρει στο δηµόσιο συµφέρον, ενώ και πάλι η ύπαρξη δηµόσιας θέσης αποτελεί προαπαιτούµενο πραγµάτωσης του ορισµού. Προκειµένου, η επιστηµονική θεώρηση να παρακάµψει το πρόβληµα που έθεταν οι δύο παραπάνω κατηγορίες ορισµών, στο βαθµό που προϋπόθεταν κανονιστικές κρίσεις για το τι είναι δηµόσια θέση και το τι είναι βλάβη του δηµοσίου συµφέροντος, η οικονοµική επιστήµη διατύπωσε τους ορισµούς της αγοράς, προβάλλοντας ως πλεονέκτηµα τους την ηθική ουδετερότητά τους (Philip, M. ό.π., σελ. 443). Οι ορισµοί της αγοράς χρησιµοποιούν οικονοµικές µεθόδους για την ανάλυση ενός πολιτικού φαινοµένου. Χαρακτηριστικός ορισµός της τρίτης κατηγορίας είναι ο ορισµός του Van Klaveren (Van Klaveren, J. The Concept of Corruption, Heidenheimer-Johnston- Levine (eds.), ό.π., σελ. 26. Βλ. και Λάζος, ό.π., σελ. 42): «ο υπηρέτης του δηµοσίου καταχράται την εξουσία του ώστε να επιτύχει ένα πρόσθετο εισόδηµα από το κοινό Συνεπώς, κατανοούµε τη διαφθορά όταν ο δηµόσιος υπηρέτης αντιλαµβάνεται τη θέση του ως επιχείρηση, το εισόδηµα της οποίας θα προσπαθήσει να µεγιστοποιήσει. ηλαδή η θέση γίνεται «µονάδα µεγιστοποίησης». Σε αυτήν την περίπτωση, γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι ο υπηρέτης του δηµοσίου αντιλαµβάνεται τη θέση του ως παράγοντα για την υπεραύξηση του προσωπικού του οφέλους. Και πάλι δηλαδή, η ύπαρξη δηµόσιας θέσης αποτελεί προαπαιτούµενο της µεγιστοποίησης του προσωπικού οφέλους λειτουργού. Και οι τρεις ορισµοί που προαναφέρθηκαν, συµπερασµατικά, έχουν κοινά χαρακτηριστικά (Βλ. Λάζος, ό.π., σελ. 51 επ., όπου και περαιτέρω κριτική ων ορισµών): Πρώτον, και οι τρεις προϋποθέτουν την ύπαρξη της δηµόσιας θέσης για τον ορισµό της διαφθοράς (Ενώ, όπως επισηµαίνει ο Αργυροηλιόπουλος, Η. στο «ηµόσια και Ιδιωτική διαφθορά στις αρχές του 21 ου αιώνα-σηµείο καµπής», σε Ποινική ικαιοσύνη, 6, 2001, σ. 664, τα πεδία εκδήλωσης της διαφθοράς είναι ο δηµόσιος τοµέας, ο ιδιωτικός τοµέας, - 27 -
αλλά και ο χώρος ορισµένων κοινωνικών εκδηλώσεων, όπως π.χ. οι αθλητικοί αγώνες. Για µία επισκόπηση της σχετικής συζήτησης στην Ελλάδα, Βλ. Κράτος και ιαφθορά, Νικολόπουλου Α. (επιµ.), Ι. Σιδέρης, Αθήνα, 1998, στο οποίο οι συµβολές της Β. Τσουδερού (σελ. 18), Τ. Κολλίντζα-Χ. Ντέλλα (σ. 169) και Γ. Καούρα (σ. 194) συναρτούν την έννοια της διαφθοράς µε την κατοχή δηµόσιας θέσης). εύτερον, και οι τρεις ορισµοί αντιλαµβάνονται τη διαφθορά ως µεµονωµένη (στιγµιαία) συµπεριφορά, και όχι ως κεντρικό φαινόµενο, αποκλείοντας από τον ορισµό αυτό πολλές µη ατοµοκεντρικές µορφές διαφθοράς, οι οποίες προέρχονται από συλλογικούς δρώντες (π.χ. πολιτικά κόµµατα, επιχειρήσεις). Τρίτον, και οι τρεις ορισµοί δίνουν βάρος στον διαφθειρόµενο (δηµόσιο λειτουργό) και αποκλείουν από την εννοιολογική οριοθέτηση της διαφθοράς τον διαφθορέα. Τέταρτον, συνδέουν τη διαφθορά µε την προσπάθεια απόκτησης οικονοµικού (ή χρηµατικά αποτιµώµενου) οφέλους, αποκλείοντας άλλα είδη ανταλλάγµατος, όπως π.χ. την απόκτηση ευκαιριών, την πρόσβαση σε πληροφορίες κ.λ.π. 1.2.2 Ο ορισµός της διαφθοράς στις διεθνείς συµβάσεις Ο ίδιος stricto sensu - ορισµός της διαφθοράς χρησιµοποιείται εν γένει και στις διεθνείς συµβάσεις που εκφράζουν τη βούληση της διεθνούς κοινότητας για την καταπολέµησή της. Οι διεθνείς συµβάσεις αποδεικνύουν ότι οι εθνικές νοµοθεσίες δεν δύνανται να καταπολεµήσουν ή περιορίσουν από µόνες τους τη διαφθορά, λόγω της διαφορετικής νοµικής αντιµετώπισης του φαινοµένου στις διαφορετικές χώρες αλλά και των αυξηµένων απαιτήσεων του διεθνούς ανταγωνισµού. Έτσι, στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ, υπογράφηκε στις 21 Νοεµβρίου 1997 η «Σύµβαση για την καταπολέµηση της δωροδοκίας των αλλοδαπών δηµοσίων υπαλλήλων στις διεθνείς επιχειρηµατικές συναλλαγές», την οποία η Ελλάδα κύρωσε µε τον Ν. 2656/1998, - µία σύµβαση η οποία προορίζεται στην καταπολέµηση της δωροδοκίας (Αν και στα συνοδευτικά κείµενα της Σύµβασης η «ενεργητική διαφθορά» και η «ενεργητική δωροδοκία» χρησιµοποιούνται ως συνώνυµα. Βλ. Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, DAFFE/IME/BR/ (97) 20.). Ιστορικά, η Σύµβαση του ΟΟΣΑ αποτελεί την πρώτη συντονισµένη προσπάθεια σε διεθνές επίπεδο για την καταπολέµηση της ενεργητικής δωροδοκίας και τη µόνη προσπάθεια που στοχεύει ρητά στην καταπολέµηση της πλευράς - 28 -
της «προσφοράς» της δωροδοκίας (Βλ. Vogl, F The Supply Side of Corruption does the developing world have to curry the full weight of global weight of global anticorruption efforts?, Working Paper, July 1998, Transparency International). Στο πλαίσιο της Σύµβασης, τα κράτη υποχρεούνται να θεσπίσουν το αξιόποινο της ενεργητικής δωροδοκίας αλλοδαπού δηµοσίου υπαλλήλου. Ωστόσο, η ποινική απαξία της ενεργητικής δωροδοκίας δεν έγκειται στην ανάγκη προστασίας του δηµοσίου συµφέροντος, της χρηστότητας της εθνικής δηµόσιας διοίκησης ή της ανάπτυξής της (Αργυροηλιόπουλος, Η. ό.π., σελ. 667, Γαβρίλης, Ι. Εισήγηση µε θέµα «Η σύµβαση του ΟΟΣΑ για τη δωροδοκία αλλοδαπών δηµοσίων λειτουργών στις διεθνείς επιχειρηµατικές συναλλαγές», Ευρωπαϊκή Επιτροπή Εφετείο Αθηνών, σε Καταπολέµηση της ιαφθοράς των Κρατικών Λειτουργών και Υπαλλήλων, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κοµοτηνή 2001, σελ. 265). Αντίθετα, η ενεργητική δωροδοκία καθίσταται αξιόποινη κατά κύριο λόγο για να προστατευθούν οι συνθήκες του ελεύθερου ανταγωνισµού σε διεθνές επίπεδο. Στο πλαίσιο του Συµβουλίου της Ευρώπης, στις 4 Νοεµβρίου 1999 υπογράφθηκε η «Σύµβαση για Θέµατα Αστικού ικαίου περί ιαφθοράς» (κυρώθηκε από την Ελλάδα µε τον Ν. 2957/2001) και στις 27 Ιανουαρίου 1999 η «Σύµβαση Ποινικού ικαίου για τη ιαφθορά» (αναµένεται να κυρωθεί σύντοµα). Και οι δύο συµβάσεις, όµως, (Σύµβαση Αστικού ικαίου, άρθρο 2 και Σύµβαση Ποινικού ικαίου άρθρα 2-3) υποχρεώνουν τα κράτη να καταστήσουν αξιόποινη (και να εισαγάγουν την υποχρέωση αποζηµίωσης για) την ενεργητική και παθητική δωροδοκία των εθνικών και αλλοδαπών δηµοσίων υπαλλήλων. Η δωροδοκία, δηλαδή, δηµοσίων υπαλλήλων στις δύο συµβάσεις χρησιµοποιείται σχεδόν ως συνώνυµο της διαφθοράς. Στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υπογράφθηκε στις 26 Ιουλίου 1995 η «Σύµβαση σχετικά µε την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων» (κυρώθηκε από την χώρα µας µε τον Ν. 2803/2000) η οποία θεσπίζει το αξιόποινο της απάτης εις βάρος των οικονοµικών συµφερόντων των Ευρωπαϊκών κοινοτήτων. Στη συνέχεια, υπογράφηκε στις 27 Σεπτεµβρίου 1996 το Πρόσθετο Πρωτόκολλο της Συµβάσεως, µε το οποίο θεσπίζεται το αξιόποινο της ενεργητικής και παθητικής δωροδοκίας, η οποία ζηµιώνει τα οικονοµικά συµφέροντα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Τέλος, υπογράφηκε στις 26 Μαΐου 1997 η «Σύµβαση περί καταπολεµήσεως - 29 -
της δωροδοκίας στην οποία ενέχονται υπάλληλοι των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ή των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (κυρώθηκε µε τον Ν. 2802/2000), µε την οποία η δωροδοκία καθίσταται αξιόποινη ανεξαρτήτως βλάβης των οικονοµικών συµφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Σε αυτή την περίπτωση, δηλαδή, προστατευόµενο έννοµο αγαθό είναι η χρηστή και αποδοτική λειτουργία του κοινοτικού διοικητικού µηχανισµού. Βλ. Αργυροηλιόπουλος, Η. ό.π., σελ. 666). Τέλος, στο πλαίσιο του Ο.Η.Ε. υπογράφηκε στις 9-11 εκεµβρίου 2003 η Παγκόσµια Σύµβαση για την καταπολέµηση της ιαφθοράς (την οποία η Ελλάδα αναµένεται να κυρώσει σύντοµα). Η σύµβαση αυτή είναι η πιο γενική από όλες τις προαναφερθείσες συµβάσεις, δεδοµένου ότι δεν επικεντρώνεται µόνο στη διαφθορά στον δηµόσιο τοµέα αλλά και στον ιδιωτικό, περιλαµβάνει τους εθνικούς και αλλοδαπούς δηµοσίους λειτουργούς και είναι ιδιαίτερα προσεκτική στη χρήση των ορισµών. Συγκεκριµένα, στα Κεφάλαια των Γενικών Προβλέψεων (άρθρα 1-4) και των προληπτικών Μέτρων (άρθρα 5-14) η Σύµβαση χρησιµοποιεί τον γενικό όρο «διαφθορά», αποφεύγοντας να την προσδιορίσει, διότι δεν υπήρξε συναίνεση ως προς τον ορισµό της διαφθοράς. Αντίθετα, στο κεφάλαιο της Ποινικοποίησης και των Κατασταλτικών Μέτρων (άρθρα 15-42) εξειδικεύει τη διαφθορά σε επιµέρους αδικήµατα, αναφέροντας πρώτη κατά σειρά την (ενεργητική και παθητική) δωροδοκία δηµοσίου λειτουργού, και στη συνέχεια τη κατάχρηση, την υπεξαίρεση, την εµπορία επιρροής, τη δωροδοκία στον ιδιωτικό τοµέα κ.λ.π. Συµπερασµατικά, στο πλαίσιο των διεθνών συµβάσεων αρχέτυπη µορφή διαφθοράς θεωρείται συνήθως η δωροδοκία δηµοσίου λειτουργού (Βλ. Ράϊκος,. «Η ηµόσια ιοίκηση απέναντι στις σύγχρονες προκλήσεις του οργανωµένου εγκλήµατος και της διαφθοράς», σε ιοικητική ίκη, 1, Ιανουάριος-Φεβρουάριος 2005, σελ. 15) µε εξαίρεση την Σύµβαση για την καταπολέµηση της απάτης της ΕΕ (η οποία εξειδικεύεται στην απάτη) και τη Σύµβαση του Ο.Η.Ε. για την καταπολέµηση της ιαφθοράς (η οποία αποφεύγει να την ορίσει). Η διεθνής νοµική αντιµετώπιση, δηλαδή, του προβλήµατος της διαφθοράς συµπίπτει εν γένει µε τη θεωρητική της αντιµετώπιση, στο πλαίσιο της οποίας η κατοχή δηµόσιας θέσης και η αναγωγή του ανταλλάγµατος της διεφθαρµένης συναλλαγής σε χρηµατικό όφελος αποτελούν τον κανόνα. - 30 -
1.3. Η εξήγηση της διαφθοράς 1.3.1 Η ατοµοκεντρική εξήγηση της διαφθοράς / ιαφθορά ως δραστηριότητα µεµονωµένου δρώντος Οι ορισµοί της διαφθοράς που αναφέρθηκαν έχουν ως κοινό χαρακτηριστικό τους ότι αντιµετωπίζουν τη διαφθορά ως µεµονωµένη συµπεριφορά ενός ορθολογικού δρώντος, κατά την οποία επιδιώκεται η µεγιστοποίηση του προσωπικού οφέλους, εις βάρος του δηµοσίου συµφέροντος. Όλοι, δηλαδή, οι ορισµοί είναι ατοµο-κεντρικοί και «συµπεριφορικοί», ενώ δίνουν έµφαση στην στάθµιση κόστους-οφέλους, αποδεχόµενοι άρρητα τις βασικές προκείµενες της θεωρίας της ορθολογικής επιλογής. Γι αυτούς τους λόγους, η διαφθορά αποτελεί στη βιβλιογραφία το κατ εξοχήν πεδίο εφαρµογής της οικονοµικής ανάλυσης, στην οποία κυρίαρχα είναι δύο θεωρητικά υποδείγµατα. Το πρώτο θεωρητικό υπόδειγµα εµπνέεται από τη Σχολή του Σικάγου και την οικονοµική ανάλυση του εγκλήµατος, την οποία ανέπτυξε κυρίως ο Becker (Bλ. Becker, G.S. Crime and Punishment: An Economic Approach, Journal of Political Economy, 76 (2), 1968, σελ.169 επ.). Πρόκειται για ένα υπόδειγµα που εφαρµόζεται σε όλα τα είδη εγκληµατικής συµπεριφοράς όχι µόνο στη ιαφθορά-. Σε αυτό το βασικό υπόδειγµα, µε δεδοµένο, ότι και το έγκληµα είναι από οικονοµική σκοπιά σηµαντική δραστηριότητα ή «επιχείρηση», το άτοµο που πρόκειται να εµπλακεί σε µία διεφθαρµένη συναλλαγή υπολογίζει τα αναµενόµενα οφέλη (δώρα, χάρες, αµοιβή σε είδος) και συγκρίνει το χρηµατικό ισοδύναµο αυτών των οφελών µε το αναµενόµενο κόστος, υπό την έννοια της πιθανότητας σύλληψής του και της χρηµατικής αποτίµησης της ποινής, στην περίπτωση που συλληφθεί. Η διεφθαρµένη συναλλαγή θα λάβει χώρα όταν η πιθανότητα οφέλους του είναι µεγαλύτερη από την πιθανότητα σύλληψης και τιµωρίας. Το µοντέλο αυτό αποτελεί την εφαρµογή στην εγκληµατική δράση της ορθολογικής επιλογής υπό συνθήκες αβεβαιότητας, ενώ (διατείνεται ότι) καθιστά την πρόβλεψη της συµπεριφοράς του δράστη. Κατά λογική συνεπαγωγή, για να µειωθεί η διαφθορά αρκεί - 31 -