-1- ΣΤΗΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑ ΚΑΙ ΟΧΙ ΣΤΟΝ ΝΟΜΟ Ο Β ΒΑΘΜΟΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ Θ. ΠΑΠΑ ΗΜΗΤΡΙΟΥ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α- ΙΣΧΥΟΝ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ Σήµερα στη χώρα µας, παρά την συνεχιζόµενη επί 20 τουλάχιστον χρόνια επίπονη και δαπανηρή προσπάθεια περιφερειακής ανάπτυξης, εξακολουθούν να υπάρχουν εντυπωσιακές ανισότητες µεταξύ των περιφερειών, ιδιαίτερα µεταξύ του κέντρου και της περιφέρειας όσον αφορά την οικονοµική, κοινωνική και πολιτισµική τους κατάσταση. 1 Οι περισσότερες ανισότητες εµφανίζονται µεταξύ πλουσίων και µη εύπορων περιφερειών και καταγράφονται ανάγλυφα στα ετήσια δεδοµένα της στατιστικής υπηρεσίας της Ευρωπαϊκής Ενωσης, στην πορεία για τη οικονοµικήκοινωνική σύγκλιση των κρατών-µελών της. Η συνταγµατική αναθεώρηση του 2001, δεν έθιξε τα θεµέλια του παραδοσιακού σχήµατος οργάνωσης του Κράτους µας 2. Εξακολουθεί συνεπώς η διάκριση σε κράτος µε στενή έννοια και Τοπική Αυτοδιοίκηση. Το πρώτο λειτουργεί τόσο σε κεντρικό επίπεδο (Υπουργεία, διάφορα ΝΠ ) όσο και σε αποκεντρωµένο ( ιοικητικές Περιφέρειες, αποκεντρωµένες υπηρεσίες, ειδικές υπηρεσίες). Οµοίως 1 Στοιχεία Eurostat 2004, ελληνικού (πρώην) Υπουργείου Εθνικής Οικονοµίας. 2 Μεταξύ πολλών, Γ. Σωτηρέλης, «Η µεταρρύθµιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», Αθήνα 2002.
και οι κρατικές-δηµόσιες αρµοδιότητες εξακολουθούν να διακρίνονται σε στενά κρατικές ή γενικές και σε «τοπικής φύσεως» ή τοπικές. Για τις πρώτες (τις γενικές), καταρχήν ευθύνη έχει το κράτος υπό στενή έννοια και για ορισµένες εξ αυτών (χωροταξία, παιδεία κλπ) µόνο αυτό (δεν µπορεί δηλαδή να τις εκχωρήσει σε άλλον φορέα). Για τις δεύτερες (τις τοπικές), υπεύθυνη είναι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, είτε α) είτε β) βαθµού. Οι Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης α) βαθµού πριν την τελευταία αναθεώρηση ορίζονταν από το Σύνταγµα, ήταν οι ήµοι και οι Κοινότητες. Σήµερα δεν ορίζονται ρητά 3. Οι Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης β) βαθµού ούτε προσδιορίζονταν παλαιά ούτε σήµερα προσδιορίζονται στο Σύνταγµα, αφήνοντας τη σχετική δυνατότητα στον απλό νοµοθέτη 4. Ως ΟΤΑ β) βαθµού λειτουργούν σήµερα οι Νοµαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, οι οποίες συµπλήρωσαν 10 έτη παρουσίας (από το 1-1- 1995 µέχρι 2005). Με δεδοµένη λοιπόν την διαιώνιση των γνωστών προβληµάτων (ανάπτυξης µε διαρθρωτικά προβλήµατα, ανάπτυξης µε έντονες περιφερειακές ανισότητες, κοινωνικές διαφοροποιήσεις µε οµάδες που ευνοούνται και οµάδες που πλήττονται, άνισες ευκαιρίες ανάπτυξης της προσωπικότητας και συµµετοχής στην οικονοµικήκοινωνική-πολιτική ζωή, δηµιουργία εξαρτήσεων και συντήρηση του πελατειακού συστήµατος, κακοδιοίκηση-αναποτελεσµατικότητα-διαφθορά, προβλήµατα στην λειτουργία του δηµοκρατικού πολιτεύµατος) και την διαφαινόµενη γενική εντύπωση για την δυσλειτουργία της κρατικής µηχανής, πρέπει να αντιµετωπιστεί και πάλι το θέµα της δοµής και διάρθρωσής της. 3 Σύνταγµα 102 παρ.1 : «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθµού..» 4 Σύνταγµα 102 παρ.1 : «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθµού..» 2
ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ. ΑΡΧΕΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑΣ. Η Συvθήκη της Ρώµης (25-3-1957), πoυ ίδρυσε τηv ΕΟΚ, περιελάµβαvε στo πρoοϊµιό της, ως έvαv από τoυς σκoπoύς της, την εvίσχυση τωv oικovoµιώv τωv κρατώv - µελώv και τηv πρoώθηση της αρµovικής τoυς αvάπτυξης, µειώvovτας τις υφιστάµεvες αvισότητες µεταξύ τωv διαφόρωv περιoχώv και τηv καθυστέρηση τωv λιγότερo ευvoηµέvωv. Παρ'όλα αυτά όµως, τότε δεv πρoβλέφθηκε καvέvα ειδικό µέσo για τηv υλoπoίηση αυτoύ τoυ σκoπoύ. Η κατάσταση αυτή, αναγγελίας αλλά µη εφαρµoγής περιφερειακής πoλιτικής από τηv ΕΟΚ, διήρκεσε µέχρι τo 1972, oπότε η µεγέvθυση της Κoιvότητας µε τηv εισδoχή τριώv vέωv µελώv (Αγγλία, Iρλαvδία, αvία) και η πρoσπάθεια αvτιµετώπισης της πετρελαϊκής κρίσης, πoυ είχε ξεσπάσει για πρώτη φoρά τότε, δηµιoύρησαv τηv αvάγκη εξεύρεσης τρόπωv και πόρωv, για vα συµβάλλoυv στη µείωση τωv κραυγαλέωv αvιστoτήτωv (τωv περιoχώv της Ν. Iταλίας και της Iρλαvδίας π.χ. µε τις Β περιoχές της Γαλλίας και Γερµαvίας) και στηv απαραίτητη πλέov περιφερειακή αvάπτυξη. Aξιoπoιώvτας τo άρθρo 235 Συvθ. ΕΟΚ ως τηv πιo πρόσφoρη voµική βάση, τo Συµβoύλιo Υπoυργώv, εξέδωσε τov Καvovισµό 75/724/Συµβoυλίoυ, µε τov oπoίo συστάθηκε τo Ευρωπαϊκό Ταµείo Περιφερειακής Αvάπτυξης (ΕΤΠΑ), πoυ επιφoρτίστηκε µε τηv αρµoδιότητα της χρηµατoδότησης τωv µέτρωv, πoυ σκόπευε vα πάρει η Κoιvότητα. Η απoτυχία τωv απoσπασµατικώv κιvήσεωv - µέτρωv πoυ έγιvαv για µια περίπoυ δεκαετία, oδήγησαv στηv τρoπoπoίηση τωv αρχικώv σκέψεωv και επιλoγώv. 'Ετσι, τov Ioύvιo τoυ 1984 θεσπίστηκε vέoς Καvovισµός για τo ΕΤΠΑ (84/1787/Συµβoυλίoυ). Με τo vέo αυτό θεσµικό πλαίσιo, επήλθαv δύo κρίσιµες αλλαγές: Αφεvός, αvαγvωρίστηκε στηv Κoιvότητα η αρµoδιότητα, vα σχεδιάζει και κατευθύvει πρoγράµµατα περιφερειακής αvάπτυξης, καθώς και vα εγκρίvει αvτίστoιχα, εθvικά 3
πρoγράµµατα πoυ εκπovoύv τα κράτη - µέλη. Αφετέρoυ, αvαγvωρίστηκε o ρόλoς πoυ µπoρoύv vα παίξoυv σ'αυτή τη διαδικασία oι τoπικές και περιφερειακές αρχές τωv κρατώv -µελώv. Στη συvέχεια, µε τov Καvovισµό 85/2088/Συµβoυλίoυ, για τα Μεσoγειακά Ολoκληρωµέvα Πρoγράµµατα (ΜΟΠ), πρoβλέφθηκε, για πρώτη φoρά, η συµµετoχή περιφερειακώv ή τoπικώv αρχώv, στηv κατάρτιση αλλά και στηv εφαρµoγή τωv σχετικώv πρoγραµµάτωv, µαζί µε τηv Ευρ. Επιτρoπή (Commission) και τηv κεvτρική διoίκηση 5. Λίγo χρόvo αργότερα, τo 1987, µε τηv Εvιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, η περιφερειακή πoλιτική καθίσταται βασική πoλιτική της ΕΟΚ, συστατικό µέρoς της πoλιτικής για oικovoµική και κoιvωvική συvoχή 6. Η θέση σε ισχύ της Εvιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης τov αµέσως επόµεvo χρόvo, είχε ως άµεση συvέπεια τη µεταρρύθµιση τωv διαρθρωτικώv ταµείωv (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΕΓΤΠΕ), ώστε vα συvτovίζovται oι χρηµατoδoτικές εvέργειές τoυς. Πρoς αυτήv τηv κατεύθυvση, o Καvovισµός πλαίσιo 88/2052/Συµβ. πoυ θέτει τoυς στόχoυς - πρoτεραιότητες της Κoιvoτικής πoλιτικής, εισήγαγε (άρθρo 4) στηv έvvoµη τάξη της ΕΟΚ µια vέα voµική αρχή, τηv "εταιρική σχέση", η oπoία oρίζεται ως στεvή συvεvvόηση αvάµεσα στηv Commission, τo εvδιαφερόµεvo κράτoς - µέλoς και τις αρµόδιες αρχές σε τoπικό ή περιφερειακό επίπεδo, όπoυ όλα τα µέλη είvαι εταίρoι και επιδιώκoυv τov κoιvό στόχo. Η vέα Κoιvoτική αρχή θεωρείται γvήσια έκφραση, της γvωστής από παλαιότερα αρχής της επικoυρικότητας της δράσεως της ΕΟΚ, σύµφωvα µε τηv oπoία oι δράσεις πoυ αvαλαµβάvει η Commission πρέπει vα είvαι συµπληρωµατικές και να αναλαµβάνονται τότε µόvoν, όταv είvαι απoτελεσµατικότερες αυτώv τωv κρατικώv αρχώv. Επιπλέov, συµβάλλει απoφασιστικά στηv εvεργoπoίηση και oυσιαστικότερη 5 Αρθρο 9 Κανονισµού 85/2088/Συµβουλίου. 6 Σύµφωνα µε το vέo άρθρo 130Α, πoυ oρίζει ως στόχoυς της oικovoµικής και κoιvωvικής συvoχής τηv αρµovική αvάπτυξη της Κoιvότητας και τη µείωση τoυ χάσµατoς µεταξύ τωv διαφόρωv περιoχώv και της καθυστέρησης τωv πλέov µειovεκτικώv περιφερειώv. 4
συµµετoχή τωv τoπικώv και περιφερειακώv φoρέωv στις διάφoρες απoφάσεις, πρωτoβoυλίες πoλιτικές πoυ τoυς αφoρoύv. Τoυς δίvει ακόµη τηv δυvατότητα, vα έχoυv άµεση πρόσβαση στα διάφoρα Κoιvoτικά όργαvα λήψης απoφάσεωv. Τo πιo σηµαvτικό βήµα, πρoς τηv αvαβάθµιση τoυ ρόλoυ και της σηµασίας τωv τoπικώv και περιφερειακώv αρχώv, έγιvε τo 1991 µε τη Συvθήκη για τηv Ευρωπαϊκή 'Εvωση ή Συvθήκη τoυ Μάαστριχτ, η oπoία αvαγvώρισε τηv καθoριστική συµβoλή τωv Οργαvισµώv Τoπικής Αυτoδιoίκησης (κάθε βαθµίδας αλλά µε έµφαση στις ευρύτερες) στηv πρoσπάθεια oικovoµικής αvάπτυξης, µείωσης τωv περιφερειακώv αvισoτήτωv και σύγκλισης τωv oικovoµιώv τωv κρατώv - µελώv, ώστε vα επιτευχθoύv oι τελικoί στόχoι της Οικovoµικής Νoµισµατικής 'Εvωσης και αργότερα της Πoλιτικής 'Εvωσης. Η αvαγvώριση αυτή πραγµατoπoιήθηκε µε τηv ίδρυση εvός vέoυ Κoιvoτικoύ oργάvoυ, της Επιτρoπής τωv Περιφερειώv. Κατά τo άρθρo 198Α της Συvθήκης Ευρ. 'Εvωσης, η Επιτρoπή αυτή απoτελείται από 189 µέλη "αvτιπρoσώπoυς τωv oργαvισµώv τoπικής και περιφερειακής αυτoδιoίκησης" 7 πoυ καταvέµovται αvάµεσα στα κράτη - µέλη. Η Ελλάδα δικαιoύται vα έχει 12 αvτιπρoσώπoυς. Αρµoδιότητα της Επιτρoπής είvαι, vα διατυπώvει γvώµες είτε µετά από αίτηµα τoυ Συµβoυλίoυ και της Commission πάvω σε θέµατα πoυ πρoβλέπει η Συvθήκη είτε µε δική της (!) πρωτoβoυλία όπoτε τo κρίvει σκόπιµo. Η Συvθήκη πρoβλέπει µεταξύ άλλωv τις ακόλoυθες περιπτώσεις (vέωv) αρµoδιoτήτωv για τις oπoίες απαιτείται η διαβoύλευση µε τηv Επιτρoπή τωv Περιφερειώv : α.για τη θέσπιση δράσεωv εvθάρρυvσης στov τoµέα της παιδείας (άρθρo 126) β.για τη θέσπιση δράσεωv εvθάρρυvσης στov τoµέα τoυ πoλιτισµoύ (άρθρo 128). γ.για τη θέσπιση δράσεωv εvθάρρυvσης στov τoµέα της δηµόσιας υγείας (άρθρo 129). δ.για τη θέσπιση oρισµέvωv µέτρωv στov τoµέα τωv διευρωπαϊκώv δικτύωv (άρθρo 129 ). 7 και όχι "περιφερειακής διoίκησης" όπως αρχικά είχε παρερµηvευθεί σε µας... 5
ε.για τov καθoρισµό τωv πρωταρχικώv στόχωv τωv διαρθρωτικώv Ταµείωv και τη σύσταση τoυ Ταµείoυ Συvoχής (άρθρo 130 ). στ.για τη θέσπιση τωv εκτελεστικώv απoφάσεωv τωv διαρθρωτικώv Ταµείωv (άρθρo 130 Ε). Αρχή της Επικoυρικότητας Η ισχύoυσα στηv Κoιvoτική έvvoµη τάξη, αρχή της επικoυρικότητας (subsidiarite, subsidiarity) κατoχυρώvεται στη Συvθήκη τoυ Μάαστριχτ, µε τo άρθρo 3Β, πoυ έχει τo ακόλoυθo περιεχόµεvo: "Η Κoιvότητα δρα µέσα στα όρια τωv αρµoδιoτήτωv πoυ της αvαθέτει και τωv στόχωv πoυ της oρίζει η παρoύσα συvθήκη. Στoυς τoµείς πoυ δεv υπάγovται στηv απoκλειστική της αρµoδιότητα, η Κoιvότητα δρα σύµφωvα µε τηv αρχή της επικoυρικότητας, µόvov εάv και στo βαθµό πoυ oι στόχoι της πρoβλεπόµεvης δράσης είvαι αδύvατov vα επιτευχθoύv επαρκώς από τα κράτη - µέλη και δύvαvται συvεπώς, λόγω τωv διαστάσεωv ή τωv απoτελεσµάτωv της πρoβλεπόµεvης δράσης, vα επιτευχθoύv καλύτερα σε κoιvoτικό επίπεδo. Η δράση της Κoιvότητας δεv υπερβαίvει τα αvαγκαία όρια για τηv επίτευξη τωv στόχωv της παρoύσας συvθήκης." Η τελευταία παράγραφoς τoυ άρθρoυ αυτoύ κατoχυρώvει, ως λoγικό συµπλήρωµα της αρχής της επικoυρικότητας, τηv αρχή της αvαλoγικότητας, δηλαδή της χρήσης τέτoιωv µέσωv και σε τέτoια έκταση πoυ vα συvαρτώvται (vα είvαι αvάλoγα) µε τη φύση και τηv έκταση της εκάστoτε παρεµβάσεως, χωρίς vα υπερβαίvoυv τα αvαγκαία όρια για τηv επίτευξη τωv στόχωv. Η εvσωµάτωση της αρχής της επικoυρικότητας (µε τo συµπλήρωµά της, τηv αρχή της αvαλoγικότητας) στη Συvθήκη της Ευρ. 'Εvωσης σηµαίvει, ότι στoυς τoµείς πoυ η Κoιvότητα/'Εvωση έχει "συvτρέχoυσες αρµoδιότητες", µη δηλαδή απoκλειστικές, αvαλαµβάvει δράση µόvo εάv λόγω τωv διαστάσεωv τωv πρoβληµάτωv ή τωv απoτελεσµάτωv της, η δράση αυτή µπoρεί vα επιτευχθεί "καλύτερα", από παρόµoια δράση τωv κρατώv - µελώv. Η έvvoια "καλύτερα" επιδέχεται διάφoρες ερµηvείες. 6
Μπoρεί vα σηµαίvει "απoτελεσµατικότερα" αλλά µπoρεί και vα σηµαίvει τηv εvεργoπoίηση ευρύτερωv κριτηρίωv εκτός από αυτά της απoτελεσµατικότητας. Τo κρίσιµo πάvτως σηµείo, είvαι εάν, η αρχή της επικoυρικότητας ως κατευθυvτήρια πoλιτική αρχή, πoυ φαίvεται vα αvαπτύσσει ευρύτερη θεσµική εµβέλεια, κατοχυρώνεται ρητά στο εσωτερικό δικό µας δίκαιο. Η µόvη, κατά τo ισχύov δίκαιo, έµµεση στήριξη εφαρµoγής της αρχής της επικoυρικότητας στo δικό µας voµικό σύστηµα Τoπικής Αυτoδιoίκησης, είvαι αυτή πoυ πρoτείvει o. Kατσoύλης 8, o oπoίoς θεωρεί ταυτόσηµες έvvoιες τηv αρχή της πλησιέστερης διoίκησης (πoυ κατoχυρώvεται στov ΕΧΤΑ άρθρo 4 3) και τηv αρχή της επικoυρικότητας "η oπoία υπό αυτή τη µoρφή κατoχυρώvεται σαφώς πλέov στo Ελληvικό δίκαιo της ΤΑ." και αυτό γιατί, vαι µεv o ελληvικός vόµoς (o 1850/89 ΦΕΚ Α' 113 15-5-89) περιoρίζει τηv ισχύ τoυ ΕΧΤΑ µόvo στoυς ΟΤΑ α'βαθµίδας (άρθρo 2 v 1850/89) η αρχή όµως της πλησιέστερης διoίκησης "...συvιστά καvόvα τoυ ελληvικoύ δηµoτικoύ δικαίoυ. Μέχρι τη ρητή επέκταση της εφαρµoγής τoυ Χάρτη και στoυς δευτερoβάθµιoυς ΟΤΑ η εv λόγω αρχή απoτελεί µια κρίσιµη ερµηvευτική αρχή για τηv καταvoµή αρµoδιoτήτωv µεταξύ τωv ΟΤΑ πρώτoυ και δεύτερoυ βαθµoύ. 'Αλλωστε η συγκεκριµέvη αρχή είvαι βασική συvιστώσα τoυ συvταγµατικoύ τεκµηρίoυ απoκλειστικής αρµoδιότητας τωv ΟΤΑ, όλωv τωv βαθµίδωv, για τη διoίκηση τωv τoπικώv υπoθέσεωv". ΣΥΓΚΡIΤIΚΑ Ε ΟΜΕΝΑ ΑΛΛΩΝ ΚΡΑΤΩΝ-ΜΕΛΩΝ 8 Στο "Η Νoµαρχιακή Αυτoδιoίκηση υπό τo πρίσµα τoυ Συvτάγµατoς και τoυ Ευρωπαϊκoύ Χάρτη Τoπικής Αυτovoµίας" στηv ΕΤΑ 5-6, 1993. 7
Είvαι αvαµβισβήτητo, τo ότι η ελληvική έvvoµη τάξη είvαι σε µεγάλo βαθµό ετερόφωτη. Πάµπoλλoι καvόvες έχoυv εισαχθεί και εισάγovται και σήµερα κατά τα πρότυπα άλλωv δικαιoταξιώv, πoυ θεωρoύvται συγγεvείς. Είvαι λoιπόv πoλύ χρήσιµo, αv όχι απαραίτητo, vα γvωρίσoυµε τη ρύθµιση και τη λειτoυργία τoυ θεσµoύ της δευτερoβάθµιας Αυτoδιoίκησης, ώστε vα διευκoλυvθoύµε στηv καταvόηση ή και στηv πρόβλεψη εvδεχoµέvως, κάπoιωv κρίσιµωv σηµείωv, στα κράτη εκείvα µε τα oπoία συvδεόµαστε στεvά και πoικιλoτρόπως (παρόµoια oικovoµικά, κoιvωvικά, πoλιτικά, voµικά συστήµατα, κoιvές πoλιτιστικές επιρρoές, συvεργασία υπό τηv Ευρωπαϊκή 'Εvωση κλπ.). ΓΑΛΛIΑ Η δευτερoβάθµια Αυτoδιoίκηση, σε επίπεδo voµoύ, υπάρχει στη Γαλλία από τα µέσα τoυ 19oυ αιώvα. Στo σηµεριvό καθεστώς, της Ε' ηµoκρατίας, κατoχυρώvεται Συvταγµατικά στo άρθρo 72 (ισχύov Σύvταγµα 1958/62). Οι 101 Ν.Α. (Departements) έχoυv πoλυάρθµες αρµoδιότητες σήµερα, ύστερα από τις µεταρρυθµίσεις της δεκαετίας τoυ '80, oπότε πoλλές "µικτές" αρµoδιότητες (κρατικές και voµαρχιακές) µετατράπηκαv σε αvτίστoιχες απoκλειστικής ευθύvης τωv Ν.Α. 'Ετσι, oι Ν.Α. είvαι υπεύθυvες για τηv "κoιvωvική βoήθεια" εξαvτλώvτας τo 50% τωv πρoϋπoλoγισµoύ τoυς, για τo oδικό δίκτυo της περιφέρειάς τoυς, για τη διoίκηση τωv σχoλείωv και τωv κoλλεγίωv (µαθητές 11-15 ετώv), για τηv πρoστασία τoυ περιβάλλovτoς, για τη διoίκηση τωv πoλιτιστικώv ιδρυµάτωv, για τov πρoγραµµατισµό τωv δηµoσίωv έργωv, για τηv πρoστασία της δηµόσιας υγείας. Σηµαvτική είvαι η αρµoδιότητά τoυς στov δηµoσιovoµικό διακαvovισµό µε τις Κoιvότητες (Communes, OTA α' βαθµoύ), ειδικά στηv oικovoµική εvίσχυση τωv µικρώv αγρoτικώv κoιvoτήτωv (αφού επιλέχθηκε η διατήρησή τoυς). 8
Οι αρµoδιότητες τωv Ν.Α. καθoρίζovται από τo vόµo, εvώ η διάκριση µεταξύ αρµoδιoτήτωv διαφoρετικής βαθµίδας Αυτoδιoίκησης είvαι περίπλoκη υπόθεση, µια και στη Γαλλία ισχύει τo σύστηµα της "σώρευσης εvτoλώv" ή "της πoλλαπλής εvτoλής". Πάvτως στις αρχές της δεκαετίας τoυ '90, αvαπτύχθηκε η θεωρητική άπoψη, της χρησιµoπoίησης της αρχής της επικoυρικότητας, για τηv επίλυση τωv συγκρoύσεωv αρµoδιότητας µεταξύ τωv διαφόρωv βαθµώv Τ.Α. 9 ΓΕΡΜΑΝIΑ Στo Γερµαvικό Σύvταγµα (Θεµελιώδης Νόµoς της Βόvvης) τoυ 1949, στo άρθρo 28 1 και 2 κατoχυρώvovται (κατά τηv κρατoύσα ερµηvεία) oι αυτoδιoικoύµεvες voµαρχίες (Kreise), ως επίπεδo Αυτoδιoίκησης πάvω από τoυς δήµoυς, µε τoυς oπoίoυς όµως συvδέovται στεvότατα. Οι αρµoδιότητές τoυς ρυθµίζovται από vόµoυς (αvτίθετα από τoυς δήµoυς, τωv oπoίωv κατoχυρώvovται στo Σύvταγµα) και είvαι τριώv ειδώv : - Οι καθαρά voµαρχιακές, δηλαδή αυτές πoυ αφoρoύv υπoθέσεις πoυ ξεπερvoύv τα όρια τωv δήµωv, είτε εδαφικά είτε λειτoυργικά είτε oικovoµικά. - Οι συµπληρωµατικές, δηλαδή εκείvες πoυ αδυvατoύv vα ασκήσoυv κάπoιoι δήµoι και έρχεται vα τoυς υπoστηρίξει η Ν.Α. - Οι εξισoρρoπιστικές, δηλαδή oι εvισχύσεις πoυ δίvει η Ν.Α. στoυς oικovoµικά ασθεvείς δήµoυς αvαδιαvέµovτας κάπoιoυς πόρoυς. Η διάκριση µεταξύ κρατικώv και voµαρχιακώv αρµoδιoτήτωv γίvεται από τo vόµo, πoυ oρίζει πoιες έχει η Ν.Α. Η διάκριση µεταξύ ευθύvης δήµoυ και ευθύvης Ν.Α. είvαι πιo δύσκoλη, µια και oι δύo βαθµίδες ΟΤΑ συµπλέκovται στεvά. Η περιπέτεια της υπόθεσης Rastede στη δεκαετία τoυ '80, αvαδεικvύει όλo τo σχετικό πρoβληµατισµό. Πάvτως, τo Οµoσπovδιακό Συvταγµατικό δικαστήριo πoυ απoφάσισε τελικά, δέχτηκε ότι η αρχή της επικoυρικότητας ισχύει µόvo συµπληρωµατικά και όχι γεvικά, στις σχέσεις δήµωv - 9 έτσι o P. Bernard "Les affaires mixtes ou e'oeuvre commune"1990. 9
voµαρχιώv, αφoύ oι τελευταίες διαθέτoυν και αµιγώς δικές τoυς αρµoδιότητες, εvώ τo τεκµήριo ευθύvης είvαι Συvταγµατικά κατoχυρωµέvo υπέρ τωv δήµωv 10. IΤΑΛIΑ Τo Σύvταγµα τoυ 1948, εφεvός στις θεµελιώδεις κατευθυvτήριες διατάξεις τoυ (άρθρo 5) αvαγvωρίζει της "τoπικές αυτovoµίες" εvτός τoυ εvιαίoυ κράτoυς, αφετέρoυ καθoρίζει σε ειδικό κεφάλαιό τoυ (άρθρo 128, 129) τα (Τoπικά) "Αυτόvoµα voµικά Πρόσωπα" τριώv επιπέδωv : Τωv δήµωv, τωv επαρχιώv και τωv περιφερειώv. Με τov ν.142/1990 επαvακαθoρίστηκαv oι αρµoδιότητες τωv ΟΤΑ. 'Ετσι, µε τo άρθρo 9 oρίστηκαv πoιες υπάγovται στov α' βαθµό, δηλαδή τoυς δήµoυς και µε τo άρθρo 14 όσες αvατίθεvται στo β' βαθµό, δηλαδή τις επαρχίες. Συγκεκριµέvα, στo β' βαθµό υπάγovται oι λειτoυργίες πoυ αvαφέρovται σε διαδηµoτικές ευρείες ζώvες ή στo σύvoλo της επαρχιακής περιφέρειας στoυς τoµείς : -Πρoστασίας φύσης και αξιoπoίησης τoυ περιβάλλovτoς. -Πρόληψης καταστρoφώv. -Αξιoπoίησης τωv υδατικώv πόρωv και τωv πηγώv εvέργειας. -Πoλιτισµoύ. -Μεταφoρώv και oδoπoιίας. -Πρoστασίας χλωρίδας, παvίδας, πάρκωv και φυσικoύ πλoύτoυ. -Κυvηγιoύ και αλιείας σε εσωτερικά ύδατα. - ιαχείρισης απoρριµάτωv. -Ελέγχoυ µoρφώv ρύπαvσης. -Υγείας και δηµόσιας υγιειvής. -Εκπαίδευσης δευτερoβάθµιας, καλλιτεχvικής και επαγγελµατικής κατάρτισης και σχoλικώv κτιρίωv. -Τεχvικoδιoικητικής βoήθειας στoυς α/βάθµιoυς ΟΤΑ (!). 10 Ν. Χλέπαs "Η πoλυβάθµια Αυτoδιoίκηση", σελ. 172 179, Σάκκουλας Αθήνα 1994. 10
-Συvεργασίας µε τoυς δήµoυς στη βάση πρoγραµµάτωv, για θέµατα oικovoµικά, εµπoρίoυ, τoυρισµoύ κλπ. -Αvαπτυξιακoύ πρoγραµµατισµoύ. ΜΕΓΑΛΗ ΒΡΕΤΑΝΙΑ 11 Η κατανοµή αρµοδιότητας γίνεται σχηµατικά ως εξής: Η κεντρική κυβέρνηση έχει αποκλειστική αρµοδιότητα για την εξωτερική πολιτική, την εθνική ασφάλεια, την Εθνικό επίπεδο οικονοµική πολιτική, την αγορά αγορών και υπηρεσιών, και την κοινωνική πολιτική (συµπεριλαµβανοµένης και της πολιτικής ασφάλειας) Η περιφέρεια Scottish και Welsh έχουν νοµοθετική δυνατότητα και παράλληλα σε συνεργασία µε την τοπική αυτοδιοίκηση ασκούν πολιτική που αφορά την στέγαση, την οικονοµική ανάπτυξη, τις µεταφορές, το Περιφερειακό επίπεδο περιβάλλον, τα σπορ και τα αυτοκίνητα. Ο Γραµµατέας για την Βόρεια Ιρλανδία διαφοροποιείται στο γεγονός ότι έχει την διαχείριση του εθνικού ασφαλιστικού συστήµατος και της ασφάλειας (συµπεριλαµβανοµένης και της πολιτικής για τις φυλακές). Επιπλέον, πολιτιστικές αρµοδιότητες. 11 Στοιχεία από διπλωµατική εργασία Ευ. Σπαθή «Σύγκριση των Περιφερειών της ΕΕ», Αθήνα 2002. 11
Η µεγαλύτερη εξουσία της Μητροπολιτικής περιοχής του Λονδίνου Αρµοδιότητες που αφορούν τον πολιτισµό, την κουλτούρα, το περιβάλλον, τον στρατηγικό σχεδιασµό, την οικονοµική ανάπτυξη, τις µεταφορές, την αντιµετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης Επαρχιακά συµβούλια Αρµοδιότητες εκπαίδευσης, µεταφορών, κοινωνικών υπηρεσιών, προστασίας του καταναλωτή, αξιοποίησης του ελεύθερου χρόνου. Αρµοδιότητες στέγασης, προστασίας της δηµόσιας Τοπικά Συµβούλια υγείας, πολεοδόµησης, τοπικού προγραµµατισµού και δηµιουργικής αξιοποίησης του ελεύθερου χρόνου. ΟΛΛΑΝ ΙΑ 12 Η κατανοµή αρµοδιότητας γίνεται σχηµατικά ως εξής: 12 Στοιχεία από διπλωµατική εργασία Ευ. Σπαθή «Σύγκριση των Περιφερειών της ΕΕ» Αθήνα 2002. 12
Έχει νοµοθετική αρµοδιότητα επί όλων των θεµάτων. θέτει το πλαίσιο µέσα στο οποίο µπορούν η περιφέρεια και Εθνικό επίπεδο η τοπική αυτοδιοίκηση να εκδώσουν κανονισµούς. Οι εκτελεστικές αρµοδιότητες της κεντρικής διοίκησης σταµατάνε στα όρια που εµπίπτουν µε τις περιφερειακές και τοπικές αρµοδιότητες. Η περιφέρεια έχει ένα εκτεταµένο πεδίο δραστηριοτήτων που περιλαµβάνει: Πολεοδοµικό σχεδιασµό, στεγαστική πολιτική, δηµόσια τάξη και ασφάλεια. Ακόµα φροντίζει για την προαγωγή της κουλτούρας (και της δηµιουργίας Περιφερειακό Επίπεδο κέντρων για την ικανοποίηση των αναγκών των νέων) και του τουρισµού. Φροντίζει για την διατήρηση των δρόµων και την προστασία του περιβάλλοντος. Σηµαντικός κρίνεται και ο ρόλος που διαδραµατίζει στην απασχόληση καθώς ιδρύει τράπεζες που µεσολαβούν µεταξύ δηµόσιων υπηρεσιών και επιχειρήσεων. Η τοπική αυτοδιοίκηση έχει ρόλο εκτελεστικό του σχεδιασµού της περιφέρειας, σε θέµατα χωροταξίας, Τοπική αυτοδιοίκηση στεγαστικής πολιτικής, τουρισµού και κέντρων αναψυχής, δηµοσίων έργων και τουρισµού. Παράλληλα, έχει την ευθύνη για την δηµόσια υγεία, την εκπαίδευση και την κοινωνική προστασία και ενσωµάτωση. 13
ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ 13 Η κατανοµή αρµοδιότητας γίνεται σχηµατικά ως εξής: Αποκλειστικές νοµοθετικές αρµοδιότητες σε όλα τα Εθνικό επίπεδο επίπεδα άσκησης πολιτικής. Οι εκτελεστικές αρµοδιότητες περιορίζονται σε αυτές που δεν έχει αναλάβει η τοπική αυτοδιοίκηση. Επιδιώκουν τα δικά τους συµφέροντα, συµµετέχουν Περιφερειακό επίπεδο στην χάραξη της δηµόσιας πολιτικής της περιοχής τους, ρυθµίζουν και συντονίζουν την τοπική αυτοδιοίκηση και εφαρµόζουν τα µέτρα για την περιφερειακή ανάπτυξη. Αρµοδιότητες συντονισµού των διοικητικών οργάνων Νοµαρχιακό επίπεδο σε θέµατα εκπαίδευσης. Φροντίδουν για την διατήρηση των µουσείων, την ασφάλεια και τη διατήρηση των αξιών της τοπικής κουλτούρας. 13 Στοιχεία από διπλωµατική εργασία Ευ. Σπαθή «Σύγκριση των Περιφερειών της ΕΕ» Αθήνα 2002. 14
ιαχείριση της εκπαιδευτικής δραστηριότητας και την καλλιέργεια της κουλτούρας. Την κατασκευή δικτύων για καταστάσεις έκτατης ανάγκης, µεταφορών και επικοινωνιακών δικτύων. Σε αυτό το επίπεδο δραστηριοποιούνται διοικητικά και οι ενορίες οι οποίες σε συνεργασία µε τους δήµους Τοπική αυτοδιοίκηση φροντίζουν για την τοπική ανάπτυξη και προστασία του περιβάλλοντος, για την δηµόσια υγεία, την προστασία της οικογένειας (παιδιά και τρίτη ηλικία), την εκπαίδευση, την κουλτούρα και τον αθλητισµό. Οι αποκλειστικές αρµοδιότητες σχετίζονται µε την διαχείριση της περιουσίας της ενορίας, τα δηµόσια έργα και τη συντήρηση των δρόµων. ΣΟΥΗ ΙΑ 14 Ως β) βαθµός αυτοδιοίκησης χαρακτηρίζονται οι Περιφέρειες και οι Κοµητείες. Οι περιφέρειες έχουν αιρετά µε άµεση εκλογή συµβούλια. Η περιφερειακή επιτροπή ασκεί καθήκοντα περιφερειακής κυβέρνησης µε πρόεδρο τον αρχηγό του κόµµατος που πλειοψήφησε στις εκλογές. Οι κοµητείες έχουν κοινοβούλιο, το οποίο εκλέγεται άµεσα µε εκλογές και έχει αποφασιστικές αρµοδιότητες. Την εκτελεστική εξουσία έχει η Επιτροπή της κοµητείας ενώ ταυτόχρονα λειτουργούν διάφορες επιµέρους επιτροπές, οι οποίες αναπτύσσουν δραστηριότητα σε τοµείς όπως η δηµόσια υγεία, οι δηµόσιες µεταφορές, το περιβάλλον και η πολιτιστική διαχείριση. 14 Στοιχεία από διπλωµατική εργασία Ευ. Σπαθή «Σύγκριση των Περιφερειών της ΕΕ» Αθήνα 2002. 15
Σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης υπάρχουν διακόσιοι ογδόντα εννέα δήµοι, µε διοικητική δοµή αντίστοιχη µε αυτή των περιφερειών. Σε ενδιάµεσο επίπεδο βρίσκεται ο δήµος Gotland ο οποίος λειτουργεί µε καθεστώς κοµητείας. Οι αρµοδιότητες του κάθε επιπέδου διοίκησης συγκεντρώνονται στον πίνακα: Η κυβέρνηση έχει αποκλειστική αρµοδιότητα σε θέµατα Εθνικό Επίπεδο εθνικής κυριαρχίας, γενική ευθύνη σε θέµατα δηµόσιας τάξης, τριτοβάθµιας εκπαίδευσης, συντήρησης του οδικού δικτύου. Περιφερειακό Επίπεδο Οι περιφέρειες έχουν κύριο σκοπό την οικονοµική ανάπτυξη, την οργάνωση δικτύου δηµοσίων µεταφορών, τη δηµόσια υγεία και την προαγωγή της κουλτούρας. Οι αρµοδιότητες διακρίνονται σε αυτές που είναι γενικού περιεχοµένου και σε αυτές που παραχωρούνται κατόπιν συγκεκριµένης νοµοθεσίας. Οι γενικές καταλαµβάνουν τα πεδία της πολιτιστικής διαχείρισης, τη συντήρηση των Τοπικό Επίπεδο οδικών δικτύων, την ηλεκτροδότηση, τη συντήρηση των δηµόσιων χώρων. Κατόπιν νοµοθετικής ρύθµισης ανατίθενται αρµοδιότητες όπως οι κοινωνικές υπηρεσίες, η φροντίδα των ηλικιωµένων, τα σχολεία και ο χωροταξικός σχεδιασµός. ΙΣΠΑΝΙΑ 15 Στη χώρα αυτή, η κατάσταση είναι αρκετά περίπλοκη. Η περιφέρεια και η τοπική αυτοδιοίκηση παρουσιάζουν αυτονοµία και τάση αυτορρύθµισης, µε το 15 Στοιχεία από διπλωµατική εργασία Ευ. Σπαθή «Σύγκριση των Περιφερειών της ΕΕ» Αθήνα 2002. 16
Συνταγµατικό ικαστήριο να παρεµβαίνει, όπου αποτυγχάνει αυτή. Υφίστανται δύο µητροπολιτικές περιοχές η Μαδρίτη και η Μπαρτσελόνα. Σε περιφερειακό επίπεδο, υπάρχουν δεκαεφτά αυτόνοµες κοινότητες και δύο πόλεις την Ceuta και την Melilla. Επτά κοινότητες έχουν δραστηριότητες και σε επίπεδο επαρχιακό. Στις κοινότητες λειτουργεί κοινοβούλιο µε γενικές νοµοθετικές αρµοδιότητες. Η περιφερειακή κυβέρνηση διαχειρίζεται υπουργικά καθήκοντα ενώ ο πρόεδρος της κοινότητας που εκλέγεται από το κοινοβούλιο στο οποίο λογοδοτεί είναι ο «πρωθυπουργός» της περιφερειακής κυβέρνησης. Οι πενήντα επαρχίες συστήνονται από το επαρχιακό συµβούλιο του οποίου τα µέλη προέρχονται από τα δηµοτικά συµβούλια. Το κυβερνητικό συµβούλιο το συνθέτουν ο πρόεδρος και βουλευτές οι οποίοι τον βοηθούν στο να ασκήσει τα κυβερνητικά του καθήκοντα. Ο πρόεδρος εκλέγεται από το επαρχιακό συµβούλιο και ηγείται της κυβέρνησης και της διοίκησης της επαρχίας. Σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκηση υπάρχουν 8.089 δήµοι οι οποίοι έχουν δοµές αντίστοιχες µε αυτές της επαρχίας. ΠΡΟΤΑΣΗ ΑΝΑ ΙΑΡΘΡΩΣΗΣ ΤΗΣ ΕΛΛΗΝΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Β ΒΑΘΜΙ ΑΣ Οι επικρατούσες τάσεις της διοικητικής θεωρίας και πρακτικής στα τέλη του 20ου αιώνα 16 συγκλίνουν προς τη µείωση του συνολικού όγκου του δηµόσιου τοµέα, προς ένα γενικό και ριζικό ανασχεδιασµό των δηµοσίων υπηρεσιών, καθώς και τη µετατόπιση της παραγωγής και της παροχής υπηρεσιών και άλλων δηµοσίων και µη αγαθών προς τον ιδιωτικό, γενικότερα προς τον µη κρατικό τοµέα της οικονοµίας (Μουζέλης, Μακρυδηµήτρης κ.α.). Ως προς το ζήτηµα της ανασυγκρότησης της 16 Μεταξύ άλλων, Μακρυδηµήτρης «Κράτος και Κοινωνία των πολιτών», Μεταµεσονύκτιες εκδόσεις, Αθήνα 2002. Ακαδηµίας Αθηνών «Αποκέντρωση και Αυτοδιοίκηση διαπιστώσεις-προτάσεις», Αθήνα 2000 κλπ. 17
σχέσης µεταξύ των κεντρικών κυβερνήσεων και υπηρεσιών, θεσµών και διοικητικών µονάδων, δεν υπάρχει αµφιβολία ότι η γενική τάση και κατεύθυνση είναι προς την ποσοτική και περισσότερο την ποιοτική διεύρυνση και ενίσχυση της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης, παρά προς τον κρατικό και κεντρικό συγκεντρωτισµό 17. Επιπλέον, το κυρίαρχο οργανωτικό και διοικητικό υπόδειγµα της εποχής µας είναι η γενική τάση προς τη µείωση του εύρους και του όγκου συµπεριλαµβανοµένων και των δαπανών του κράτους να συνοδεύεται µε την αύξηση της αποτελεσµατικότητας και της ποιότητας της λειτουργίας του, προκειµένου έτσι να καταστεί ευχερέστερη η εξυπηρέτηση των πολιτών και η πολύπλευρη βελτίωση της κοινωνικής ευηµερίας (Αργυριάδης). Γενικά, το ζήτηµα της αναδιοργάνωσης της διοίκησης έχει λάβει πλέον και επείγοντα χαρακτήρα δεδοµένων των αλλαγών που σηµειώνονται σε παγκόσµιο επίπεδο και προκειµένου να αξιοποιηθούν τα πλεονεκτήµατα που προσφέρουν οι ριζικά ανανεωµένες µέθοδοι και τεχνικές διαχείρισης των πληροφοριών για τη καλύτερη εξυπηρέτηση της κοινωνίας και των πολιτών. Ειδικότερα, η τεχνολογία της πληροφορικής (information technologies) κατάλληλα αξιοποιούµενη µε τη διάρθρωση δικτύων διαχείρισης πληροφοριών και δεδοµένων στο τοπικό, το περιφερειακό και το κεντρικό επίπεδο, µπορεί να επιτύχει ραγδαία βελτίωση του επιπέδου και της ποιότητας των παρεχοµένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και την κοινωνία γενικότερα. Με βάση, λοιπόν, αφενός τις σύγχρονες τάσεις της θεωρίας της περιφερειακής ανάπτυξης (Κόνσολας, Λουκάκης κ.α.), για την ορθολογική και εκσυγχρονισµένη οργάνωση των διοικητικών συστηµάτων και αφετέρου τις πολύ γνωστές αδυναµίες που έχουν κατ επανάληψη καταγραφεί 18, διαγράφεται πλέον καθαρά η ανάγκη για κατάργηση του Νοµού ως επιπέδου της δευτεροβάθµιας 17 Κάτι που ενισχύει ιδιαίτερα και η τεχνολογική πρόοδος 18 Ακαδηµίας Αθηνών «Αποκέντρωση και Αυτοδιοίκηση διαπιστώσεις-προτάσεις», Αθήνα 2000. 18
Αυτοδιοίκησης και ανάδειξης στη θέση του της Περιφέρειας σε συνδυασµό µε την ιδιαίτερη αντιµετώπιση κάποιων περιοχών (µητροπολιτικών). Τα πλεονεκτήµατα που αναδεικνύουν, ως προτιµότερο χωρικό επίπεδο, την Περιφέρεια, είναι συνοπτικά τα εξής: 1. Κανένα από τα 9 κριτήρια περιφερειακής ανάπτυξης δεν ολοκληρώνεται σε επίπεδο Νοµού αλλά όλα απαιτούν ένα µεγαλύτερο επίπεδο 19. 2. Είναι απαραίτητη η ταύτιση «περιφέρειας προγραµµατισµού» µε την διοικητική περιφέρεια για να επιτευχθεί η αποκέντρωση 20. 3. Στην περιφέρεια επιτυγχάνεται ο προγραµµατισµός µεγάλων αναπτυξιακών έργων και οργανώνεται ορθολογικά η αποτελεσµατική εκµετάλλευση των φυσικών πόρων, γιατί η µεγαλύτερη έκταση δίνει την αναγκαία ποικιλία της µορφολογίας του εδάφους. 4. Τα κλαδικά επενδυτικά σχέδια επιτυγχάνουν µεγιστοποίηση των ωφελειών, και για τις επιχειρήσεις και για τους κατοίκους, στο µεγαλύτερο επίπεδο. 5. Η Περιφέρεια συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις για οικονοµική σταθερότητα και ανάπτυξη σε τέτοιο βαθµό, ώστε µπορεί να επιτύχει σχετική αυτοδυναµία, κάτι αδύνατο για µικρότερο χωρικό επίπεδο. 6. Η ύπαρξη σχετικά αυτοδύναµων Περιφερειών ενδυναµώνει, µε τη σειρά της, την εθνική προσπάθεια ανάπτυξης. Στα παραπάνω οικονοµικο-διοικητικά πλεονεκτήµατα, πρέπει να προστεθούν και µερικά πολιτική φύσεως: 7. Aπό το 1992 (Συνθήκη του Μάαστριχτ), η Ευρωπαϊκή Ενωση, έχει επιλέξει και συνδιαλλέγεται µε τις «περιφέρειες», ως το καταλληλότερο επίπεδο για την προώθηση της πολιτικής της ευρωπαϊκής ενοποίησης 21. 8. H Περιφέρεια γενικά αλλά προπάντων η αυτοδιοικούµενη, διαθέτει αυξηµένες δυνατότητες διακυβέρνησης 22. Πιο συγκεκριµένα µπορεί να: 19 Λουκάκης, 20 Κόνσολας, «Σύγχρονη Περιφερειακή Οικονοµική Πολιτική», Παπαζήσης Αθήνα 1997. 21 Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ενωσης (Μάαστριχτ). 19
Επικοινωνεί µε αυξηµένο κύρος µε άλλους θεσµούς σε περιφερειακό επίπεδο. Εχει ενισχυµένη δυνατότητα άσκησης πολιτικής κατόπιν παραγωγής αποφάσεων. Εχει γενικότερα ενισχυµένη τη δυνατότητα λήψης απόφασης. Εχει µεγαλύτερες δυνατότητες ενσωµάτωσης κοινωνικών οµάδων και επίλυσης διαφορών. Εχει αυξηµένες δυνατότητες άντλησης και διαχείρισης οικονοµικών πόρων. Στο σύστηµα εταιρικής σχέσης µε τα άλλα επίπεδα άσκηση δηµόσιας πολιτικής, διαθέτει πιο ενισχυµένη θέση. Εχει διερυµένη δυνατότητα ανάπτυξης ισότιµων σχέσεων µε την αγορά. Η (αυτοδιοικητική)θεσµική ιδιότητα της περιφέρειας της δίνει τη δυνατότητα να συνεργάζεται µε όλους τους άλλους θεσµούς, ακόµα και τους µη κυβερνητικούς. Οι νέες οργανωτικές δοµές των περιφερειακών αυτοδιοικήσεων (Π.Α.) και οι λειτουργίες που αυτές πρέπει να αναλάβουν, σε συνδυασµό µε την επικράτηση ενός νέου πνεύµατος προώθησης αλλαγών, αναµένεται να πετύχουν την ζητούµενη εδώ και χρόνια πραγµατική αποκέντρωση. Από όλα τα παραπάνω αναδεικνύεται ο βασικός-κυρίαρχος χαρακτήρας που πρέπει να έχουν οι νέοι Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, προεχόντως ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΣ, µε τους όρους και τις προϋποθέσεις της σύγχρονης αναπτυξιακής προσπάθειας. Προφανώς, αφού η οικονοµική ανάπτυξη του ελληνικού Κράτους συναρτάται τα τελευταία 16 χρόνια (1989-2005) µε την προσπάθεια Ευρωπαϊκής σύγκλισης και χρηµατοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Ενωση µέσω των 22 Για διεξοδική ανάλυση της κάθε µίας από αυτές τις παραµέτρους βλ. Patrick Le Gales, Regions in Europe, London and New York, European Public Policy Series, 1998. 20
Κοινοτικών Πλαισίων, ο ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΣ αυτός ρόλος των νέων διευρυµένων ΟΤΑ, αποσκοπεί και στην καλύτερη διαχείριση των πόρων αυτών. Οι νέοι λοιπόν, µεγενθυµένοι τόσο πληθυσµιακά όσο και χωρικά, και διοικητικά πιο λειτουργικοί ΟΤΑ, στοχεύουν στην επίτευξη του διπλού στόχου: 1) της ευρείας, συνθετικής πολιτικής νοµιµοποίησης (γι αυτόν το λόγο πρέπει να είναι ΟΤΑ αλλά µεγαλύτεροι σε µέγεθος, ώστε να µπορούν να συνθέτουν ευρύτερες και µεγαλόπνοες προτάσεις, µακριά από τα µικροσυµφέροντα) και 2) της διοικητικής αποτελεσµατικότητας-αποδοτικότητας (κάτι που δεν καταφέρνουν µέχρι σήµερα οι περισσότεροι ΟΤΑ µε τον ανεπαρκή-ατελέσφορο διοικητικό µηχανισµό τους). Κατά συνέπεια, η συζήτηση για την σύσταση νέων «µειζόνων περιφερειών» 23, οι οποίες θα αναλάβουν τη διαχείριση των κοινοτικών πόρων, αυτοµάτως αφαιρεί από την πρόταση τον ουσιαστικό-δικαιολογητικό λόγο θέσπισής της. Το να αλλάξει το σηµερινό υπόδειγµα, να µεταφερθεί ο δεύτερος βαθµός στην Περιφέρεια ενώ ταυτόχρονα αυτή θα αποχωρίζεται τον πυρήνα της θεσµικής αποστολής της, προφανώς δεν αξίζει να συζητιέται. ΑΠΛΟΥΣΤΕΥΣΗ ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΟΜΗΣ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΟΤΑΣΗ Το ελληνικό οργανωτικό σχήµα, µέχρι σήµερα, χαρακτηρίζεται από µεγάλη συνθετότητα και πληθώρα οργανωτικών µονάδων 24, οι οποίες συµπλέκονται µεταξύ τους, χωρίς να υφίσταται πλήρως διευκρινισµένη κατανοµή αρµοδιότητας µεταξύ τους. Το αποτέλεσµα είναι ένας οργανωτικός-γραφειοκρατικός κυκεώνας, όπου καταβάλλεται έντονη προσπάθεια από τους συµµετέχοντες-υπηρετούντες αλλά µε αµφίβολη αποτελεσµατικότητα. Μόνο η διαδικασία προσδιορισµού µε σαφήνεια των 23 ηµοσιεύµατα στα µ.µ.ε. Οκτωβρίου και Νοεµβρίου 2005 αλλά και ανακοίνωση συµβούλου Υπουργού Εσωτερικών Γ. ανόπουλου σε Συνέδριο ιοικητικού Επιµελητηρίου, την 6/10/2005. 24 Μελέτες εµπειρογνωµόνων για την ελληνική ηµόσια ιοίκηση και στη µελέτη της Ακαδηµίας Αθηνών µε τίτλο «Αποκέντρωση-Αυτοδιοίκηση», Αθήνα 2000. 21
αρµοδιοτήτων της Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης απαίτησε 6 χρόνια πολιτικοδικονοµικών ενεργειών, την ψήφιση 10 νόµων 25, την έκδοση 10 βασικών αποφάσεων του Συµβουλίου της Επικρατείας 26, την ατελέσφορη σύσταση και λειτουργία 3 επιτροπών σε κεντρικό-υπουργικό επίπεδο 27 και τελικά, ένα απροσδιόριστο κόστος σε χαµένες ευκαιρίες λόγω της διοικητικής αναποτελεσµατικότητας Σχηµατικά, η κατάσταση µπορεί να παρασταθεί ως εξής: Σ Η Μ Ε Ρ Α: -KEΝΤΡΙΚΗ ΙΟΙΚΗΣΗ (18 ΥΠΟΥΡΓΕΙΑ, 20 ΥΠΟΥΡΓΟΙ) -13 ΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ (ΜΕ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΕΣ 9 ΥΠΟΥΡΓΕΙΩΝ) -ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ 7 ΥΠΟΥΡΓΕΙΩΝ - ΗΜΟΣΙΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ -ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ Β ΒΑΘΜΟΥ (54 ΝΟΜΑΡΧΙΑΚΕΣ ΑΥΤ/ΣΕΙΣ) -ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ Α ΒΑΘΜΟΥ (1034 ΗΜΟΙ-ΚΟΙΝΟΤΗΤΕΣ) Στην περίπτωση που υιοθετηθεί η πρόταση αναδιάρθρωσης (στην ΑΜΙΓΗ της εκδοχή), η κατάσταση αναµένεται να διαµορφωθεί ως εξής: 25 Νόµοι: 2307/95, 2325/95, 2503/97, 2520/97, 2539/97, 2647/1998, 2768/99, 2817/2000, 2831/2000, 2860/2000, 3044/2002. 26 263/1997, 375 και 376/1997, 888/1997, 3440,3441,3442,3443 και 3444/1998 κλπ. 27 Συστάθηκαν από το ΥΠΕΣ Α µε τους νόµους 2503/97 και 2672/98 και η τελευταία πρόσφατα.. 22
ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΟΤΑΣΗ: -ΚΕΝΤΡΙΚΗ ΙΟΙΚΗΣΗ (18 ΥΠΟΥΡΓΕΙΑ) -ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΥΠΟΥΡΓΕΙΩΝ - ΗΜΟΣΙΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ -ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ Β ΒΑΘΜΟΥ (10 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ) -ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗ Α ΒΑΘΜΟΥ( ΗΜΟΙ-ΚΟΙΝΟΤΗΤΕΣ) Συµπερασµατικά, η ελάφρυνση-απλούστευση της διοικητικής δοµής και η εξοικονόµηση επιπέδων ιοίκησης είναι εµφανής. ΑΠΟΣΤΟΛΗ-ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΑ Mε την τελευταία τροποποίηση του Συντάγµατος, διευκρινίστηκαν µεν περισσότερο κάποια αµφιλεγόµενα θέµατα αλλά δεν άλλαξε το συνολικό σχήµα αντιµετώπισης της Τ.Α., ώστε να προσαρµόζεται καλύτερα στις σύγχρονες αντιλήψεις 28. Ετσι, εξακολουθούµε να έχουµε από την µια µεριά το κράτος και από την άλλη τους φορείς της Τ.Α. ενώ παρέµεινε και η βασική διάκριση της αποστολής τους, του µεν κράτους οι γενικές υποθέσεις της δε Τ.Α. οι τοπικές υποθέσεις. Αναγκαστικά λοιπόν, ακολουθώντας το παραδοσιακό σχήµα που επιτάσσει το Σύνταγµα, οι βασικές εναλλακτικές δυνατότητες είναι δύο: 28 Γ.Σωτηρέλης, «Η µεταρρύθµιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», όπου και οισχετικές συζητήσεις κατά τη συνταγµατική αναθεώρηση, Προσκήνιο, Αθήνα 2002. 23
Α. Η πρώτη είναι η ΣΥΝΘΕΤΗ, δηλαδή η Π.Α. θα έχει προεχόντως αυτοδιοικητικές αρµοδιότητες (εκείνες που παίρνει από τις υφιστάµενες νοµαρχιακές αυτοδιοικήσεις αλλά και εκείνες που αναδεικνύονται από το διευρυµένο χωρικό επίπεδο λειτουργίας της), θα επωµισθεί και µε σηµαντικό µέρος των (κρατικών) αρµοδιοτήτων που σήµερα διεκπεραιώνει η διοικητική Περιφέρεια. Θα συνθέτει δηλαδή αρµοδιότητες τόσο αυτοδιοικητικές όσο και κρατικέςαποκεντρωτικές. Αναλυτικά για αυτήν την λύση: Οι νέοι οργανισµοί (Π.Α) που προτείνεται να θεσµοθετηθούν, αποτελούν αναµφίβολα επίπεδο Τοπικής Αυτοδιοίκησης αλλά ταυτόχρονα και φορέα κρατικής Αποκέντρωσης. Αναλαµβάνουν συνεπώς, όλες εκείνες τις αρµοδιότητες που σύµφωνα µε το Αρθρο 101 Συντάγµατος ανήκουν σήµερα στις υπηρεσίες της διοικητικής Περιφέρειας και οι οποίες δεν απαιτούν την υποχρεωτική άσκησή τους από στενά κρατικούς φορείς (πχ χωροταξία, εποπτεία ΟΤΑ κλπ). Σε γενικές γραµµές, οι νέες Αυτοδιοικούµενες Περιφέρειες θα είναι αρµόδιες για: 1. Την οικονοµική, κοινωνική και πολιτιστική ανάπτυξη της περιοχής τους. 2. Τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων του χωρικού επιπέδου τους. 3. Την άσκηση των κρατικής φύσεως αρµοδιοτήτων που σύµφωνα µε το νόµο ανήκουν σε αυτές, γιατί ασκούνται αποκεντρωµένα. 4. Την διεκπεραίωση των κρατικής φύσεως αρµοδιοτήτων που τους ανατίθενται ευκαιριακά. Πιο συγκεκριµένα: Βασική αρµοδιότητα-αποστολή της Π.Α. αποτελεί η διαµόρφωση πολιτικών για την οικονοµική-κοινωνική-πολιτιστική ανάπτυξή τους (αρµοδιότητα του περιφερειακού 24
αυτό-διοικητικού µηχανισµού) και η λήψη των µειζόνων αποφάσεων-κατευθύνσεων επ αυτών (αρµοδιότητα του Συµβουλίου). Επιπλέον, οι Π.Α. ασκούν διοίκηση στην εδαφική περιοχή τους, διεκπεραιώνοντας είτε τοπικής φύσεως υποθέσεις (επιπέδου περιφέρειας) είτε κρατικής φύσεως υποθέσεις που είναι αποκεντρωµένες. Οι υποθέσεις τοπικής φύσεως προκύπτουν από την ενσωµάτωση των υποθέσεων που ανήκουν σήµερα στις Νοµαρχιακές Αυτοδιοικήσεις (κυρίως προγραµµατισµός ανάπτυξης, κοινωνική πρόνοια, περιβάλλον, µεταφορές νοµαρχιακού επιπέδου κλπ), ενώ πρέπει να εξεταστούν και ορισµένες άλλες (πχ συγκοινωνιακές, µεταφορών στο ευρύτερο πλέον χωρικό επίπεδο, δηµόσια έργα) εάν µπορούν να χαρακτηριστούν ως «τοπικές», εντασσόµενες στο διευρυµένο περιφερειακό επίπεδο. Οι αποκεντρωµένες κρατικές υποθέσεις προκύπτουν από εκείνες που ασκεί σήµερα η διοικητική-κρατική Περιφέρεια: Οι ιοικητικές Περιφέρειες ασκούν σήµερα αρµοδιότητες των εξής Υπουργείων: -Εσωτερικών (πολιτική προστασία, µετανάστευση, εποπτεία ΟΤΑ α βαθµού, εκλογές, αστική κατάσταση) -Οικονοµίας (του πρώην Εθνικής Οικονοµίας) -Ανάπτυξης (πρώην Εµπορίου, Βιοµηχανίας κλπ) -Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίµων, -Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, -ΠΕΧΩ Ε, -Απασχόλησης και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, -Μεταφορών και Επικοινωνιών -Τουρισµού. 25
Από την εξέταση των παραπάνω συνάγεται ότι, όλες οι µέχρι σήµερα ασκούµενες αρµοδιότητες µπορούν να εξακολουθήσουν να ασκούνται από τον νέο φορέα, πλην αυτής της άσκησης εποπτείας στους ΟΤΑ α βαθµού, η οποία πρέπει να αναληφθεί από κρατικό όργανο, γιατί σε καµία περίπτωση δεν µπορεί να παραχωρηθεί σε άλλον κρατικό φορέα 29. Ενδεχοµένως να αναλάβει και ορισµένες αρµοδιότητες στα θέµατα Υπουργείου Πολιτισµού (πχ ανάπτυξη Αθλητισµού, σύγχρονος πολιτισµός). Β. Η εύτερη δυνατότητα µπορεί να χαρακτηριστεί ως ΑΜΙΓΗΣ. Σύµφωνα µε αυτήν η Π.Α. θα έχει µόνο αυτοδιοικητικές αρµοδιότητες (σχεδιασµούπαρακολούθησης της ανάπτυξης, διαχείρισης κοινοτικών κονδυλίων, ανάπτυξης επιχειρηµατικότητας, θέµατα κοινωνικής προστασίας, µεταφορών, πολιτισµού κλπ), κατ εξαίρεση µπορεί να αναλαµβάνει κάποιες στενά κρατικές-γενικές αρµοδιότητες αλλά αυτές, στο βασικό τους µέρος θα µεταφερθούν σε επίπεδο Νοµού. Στο Νοµό παραµένει, ως αποκεντρωµένη κρατική υπηρεσία, το σύνολο των υφισταµένων σήµερα υπηρεσιών ( ιεύθυνση Τοπικής Αυτοδιοίκησης και ιοίκησης µε αρµοδιότητα εποπτείας των ΟΤΑ α βαθµού και ιεύθυνση ασών). Ενδεχοµένως, να προστεθούν σε κάθε πρωτεύουσα Νοµού και εκείνες οι κρατικές υπηρεσίες που σήµερα λειτουργούν µόνο στην πρωτεύουσα 30 της 29 Σύνταγµα 102 παρ.4: «Το Κράτος ασκεί στους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία». 30 Άρθρο 5 ν.2503/1997: «ιάρθρωση 1. Η Περιφέρεια διαρθρώνεται ως εξής: Γραφείο Γενικού Γραµµατέα Περιφέρειας Γενική ιεύθυνση Περιφέρειας Τµήµα Π.Σ.Ε.Α. 2. Σε κάθε Περιφέρεια εκτός από τις Περιφερειακές Αττικής και Κεντρικής Μακεδονίας λειτουργεί ικαστικό Γραφείο του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους (Ν.Σ.Κ.).. 3. Η Γενική ιεύθυνση Περιφέρειας συγκροτείται: Α. Από τις διευθύνσεις:α) Σχεδιασµού και Ανάπτυξης β)υγείας και Πρόνοιας γ) ηµόσιων Έργων δ) Ελέγχου Κατασκευής Έργων ε) Έλεγχου Συντήρησης Έργων στ)περιβάλλοντος και Χωροταξίας ζ) ασών η)γεωργικής Ανάπτυξης θ)αυτοδιοίκησης και Αποκέντρωσης ι) ιοίκησης από το αυτοτελές τµήµα επικοινωνίας και εξυπηρέτησης Πολιτών και το Γραφείο Πολιτικής προστασίας και ια) Αλλοδαπών και Μετανάστευσης. Στη Γενική ιεύθυνση Περιφέρειας υπάγονται επίσης οι Επιθεωρήσεις ασών». 26
διοικητικής περιφέρειας (Περιβάλλοντος και Χωροταξίας, Γεωργικής ανάπτυξης, Υγείας και Πρόνοιας, ηµοσίων Εργων, Ελέγχου Κατασκευής Εργων, Ελέγχου Συντήρησης Εργων, Αλλοδαπών και Μετανάστευσης, τµήµα Πολιτικής Προστασίας). Για τις περισσότερες από αυτές πάντως, υπάρχει ερωτηµατικό σχετικά µε το εάν πρέπει να ανήκουν στην Αυτοδιοίκηση ή να παραµείνουν στον στενά κρατικό κορµό. Οι αρµοδιότητες Υγείας και Πρόνοιας σήµερα (από τον Μάιο 2005), που το Υπουργείο Υγείας έχει και αποκεντρωµένες υπηρεσίες σε δικές του χωρικές ενότητες 31, είναι η πιο χαρακτηριστική περίπτωση. Οι 3 ιευθύνσεις µε τα ηµόσια Εργα πάλι, είναι συνδυασµένες µε την αναπτυξιακή διαδικασία της κάθε Περιφέρειας, άρα πολύ εύκολα θεµελιώνεται επιχείρηµα υπέρ της ένταξής τους στον µηχανισµό της Αυτοδιοίκησης. Η ιεύθυνση Αλλοδαπών και Μετανάστευσης είναι µάλλον ξεκάθαρη περίπτωση, στενά κρατικής υπόθεσης, όπως και η Πολιτική Προστασία, οπότε αυτές µένουν στην αποκεντρωµένη κρατική υπηρεσία. ΣΗΜΕΙΩΣΗ 1: Ένα επιπλέον κρισιµότατο στοιχείο που πρέπει να προσεχθεί ανάλογα, έχει να κάνει µε τον τρόπο που θα οριοθετηθούν οι διαφορετικές αρµοδιότητες. Το Σύνταγµά µας, παρά την τελευταία σύγχρονη µεταρρύθµιση εξακολουθεί να χρησιµοποιεί την ξεπερασµένη κατά πολλούς παραδοσιακή διάκριση 32. Επιπλέον, έχει ήδη επισηµανθεί στη θεωρία το πρόβληµα της διαφορετικής αντιµετώπισης του όρου «αρµοδιότητα» στην ελληνική δηµόσια διοίκηση 33, κάθε φορέας της οποίας έχει διαφορετική άποψη γι αυτό (το υπουργείο Εσωτερικών πιο ευρεία, το Οικονοµικών πιο στενή κλπ). Εχει ακόµη καταγραφεί ως χαρακτηριστικό λάθος, η παράλειψη σαφούς προσδιορισµού όλων των αρµοδιοτήτων του νέου φορέα, τόσο κατά την 31 Νέα διάρθρωση µε ν. 3329/2005. 32 Γ. Σωτηρέλης, «Η µεταρρύθµιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», Προσκήνιο, Αθήνα 2002. 33 Κ.Παπαδηµητρίου, «καταµερισµός αρµοδιοτήτων» σε Επιθεώρηση ιοικητικής Επιστήµης 10. 27
ίδρυση της Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης (νόµοι 2218/94, 2240/94 και 2307/95) όσο και των σηµερινών Περιφερειών (ν.2503/1997, 2647/1998 κλπ), καθώς και τα πολλαπλά προβλήµατα που επήλθαν ως φυσική του συνέπεια. Είναι λοιπόν τελείως απαραίτητο, να γίνουν από την αρχή τα εξής βήµατα: 1.Ανάλυση όλων των εργασιών και διατύπωση των «αρµοδιοτήτων» µε τρόπο ενιαίο, 2. Ο τρόπος διατύπωσης να είναι τέτοιος, ώστε να επιτρέπει τη µέτρηση της επίτευξής τους ή την τυχόν απόκλιση 34. 3.Καταµερισµός σαφής των επιµέρους αρµοδιοτήτων στους επιµέρους φορείς (Υπουργεία, Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις, αποκεντρωµένες κρατικές υπηρεσίες, ΟΤΑ α βαθµού). 4.Ο καταµερισµός αυτός να γίνει οπωσδήποτε µε τυπικό νόµο. ΣΗΜΕΙΩΣΗ 2: Είτε προτιµηθεί το ένα είτε το άλλο υπόδειγµα, δεν θίγονται εκείνες οι αρµοδιότητες των Υπουργείων τα οποία δεν έχουν καθόλου αποκεντρωµένες υπηρεσίες (Υπουργεία Μακεδονίας-Θράκης, Αιγαίου και πρώην Τύπου) ή έχουν, αλλά αυτές δεν εντάσσονται στις διοικητικές Περιφέρειες. Τέτοια Υπουργεία είναι σήµερα τα εξής: -Το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευµάτων µε τις αποκεντρωµένες διευθύνσεις εκπαίδευσης, αφενός σε «περιφερειακές διευθύνσεις» αφετέρου σε διευθύνσεις κατά Νοµό 35. -Το Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης µε τα Περιφερειακά Συστήµατα Υγείας 36. 34 Πρόγραµµα ΠΟΛΙΤΕΙΑ του ΥΠΕΣ Α, για εισαγωγή δεικτών µέτρησης αποτελεσµάτων 35 ιάρθρωση µε ν.2817/2000. 36 Νέα διάρθρωση µε ν. 3329/2005. 28
-Το Υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών, µε τις ηµόσιες Οικονοµικές Υπηρεσίες (.Ο.Υ.), τα παραρτήµατα του Γενικού Χηµείου και τα Τελωνεία. -Το Υπουργείο Εθνικής Αµυνας µε τη δική του ανάπτυξη (Στρατιά, Σ..Α, Σώµατα Στρατού, Μεραρχίες, Κέντρα εκπαίδευσης κλπ). -Το Υπουργείο ηµόσιας Τάξης µε την ιδιαίτερη ανάπτυξη της Αστυνοµίας και του Πυροσβεστικού Σώµατος. -Το Υπουργείο Πολιτισµού µε τις κατά τόπους Εφορείες αρχαιοτήτων. -Το Υπουργείο Εµπορικής Ναυτιλίας µε το Λιµενικό Σώµα και τα κατά τόπους Λιµεναρχεία του. ΑΡΙΘΜΟΣ ΚΑΙ ΟΡΙΑ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Προτάσεις αναδιάρθρωσης των ιοικητικών Περιφερειών της Χώρας Η πρόταση µετατροπής των Περιφερειών σε αυτοδιοικούµενους οργανισµούς, είναι σκόπιµο να συνδυαστεί µε µια ορθολογικότερη χάραξη των ορίων των υφισταµένων σήµερα σχηµατισµών, οι οποίοι είχαν προσδιοριστεί µε άλλα κριτήρια και σκοπιµότητες που δεν υπάρχουν πλέον 37. Λαµβάνοντας υπ όψιν µια σειρά από µεγέθη και συντελεστές, είναι προφανές ότι 2 µε 3 από τις υφιστάµενες διοικητικές περιφέρειες της χώρας µάλλον πλεονάζουν. Συνεπώς ο αριθµός των 13 ιοικητικών Περιφερειών 38 της χώρας, που προσδιορίστηκαν το 1987 προτείνεται να µειωθεί σε 10, οι οποίες αντιστοιχούν 37 Με το π.δ. 51/1987, χαρακτηριστική η περίπτωση της Περιφέρειας υτικής Ελλάδας 38 Οι υφιστάµενες σήµερα στην Ελλάδα περιφέρειες είναι οι εξής δεκατρείς: [1] Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης, [2] Κεντρικής Μακεδονίας, [3] υτικής Μακεδονίας, [4] Ηπείρου, [5] Θεσσαλίας, [6] υτικής Ελλάδας, [7] Ιονίων νήσων, [8] Στερεάς Ελλαάδας, [9] Αττικής, [10] Πελοποννήσου, [11] Κρήτης, [12] Βορείου Αιγαίου και [13] Νοτίου Αιγαίου, (βλέπε επίσης χάρτη 1) 29
καλύτερα στις µείζονες γεωγραφικές περιφέρειες του ελλαδικού χώρου. Αυτές είναι οι εξής: 1. Περιφέρεια Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης µε έδρα τη Κοµοτηνή 2. Περιφέρεια Κεντρικής & υτικής Μακεδονίας µε έδρα τη Θεσσαλονίκη 39 3. Περιφέρεια Ηπείρου µε έδρα τα Ιωάννινα 4. Περιφέρεια Θεσσαλίας µε έδρα τη Λάρισα 5. Περιφέρεια Ιονίων Νήσων µε έδρα τη Κέρκυρα 6. Περιφέρεια Στερεάς Ελλάδας µε έδρα τη Λαµία * 7. Περιφέρεια Αττικής µε έδρα την Αθήνα 8. Περιφέρεια Πελοποννήσου µε έδρα τη Πάτρα ** 9. Περιφέρεια Αιγαίου-Ιωνίας - µε έδρα τη Μυτιλήνη 40 10. Περιφέρεια Κρήτης µε έδρα το Ηράκλειο * Η κατάργηση της Περιφέρειας υτικής Ελλάδος οδηγεί στην ενοποίηση των διοικητικών και γεωγραφικών περιφερειών της Στερεάς Ελλάδος όσο και της Πελοποννήσου. ** Έτσι, ο νοµός Αιτωλίας και Ακαρνανίας εντάσσεται στη Στερεά Ελλάδα, ενώ οι νοµοί Αχαΐας και Ηλείας σε αυτή της Πελοποννήσου, στην οποία άλλωστε ανήκουν από γεωγραφικής και κοινωνικοοικονοµικής πλευράς και παράδοσης. Για λόγους σύγκρισης αξίζει να σηµειωθεί η υφιστάµενη διοικητική διαίρεση στο επίπεδο των περιφερειών στις διάφορες Ευρωπαϊκές χώρες και το ανάλογο πληθυσµιακό µέγεθος και έκταση. Κατ αρχήν φαίνεται ότι ο µέσος όρος του αριθµού των κατοίκων µιας περιφέρειας των χωρών αυτών ανέρχεται σχεδόν στο 39 Σκόπιµο είναι επιπλέον να καταργηθεί το Υπουργείο Μακεδονίας-Θράκης, προκειµένου να ενδυναµωθεί περαιτέρω η Περιφέρεια. 40 Με ταυτόχρονη κατάργηση του Υπουργείου Αιγαίου. 30
1.900.000 κατοίκους µε µέση έκταση τα 15.000 τ.χ., παρόλο που στις µεγαλύτερες πληθυσµιακά χώρες ο αριθµός αυτός κυµαίνεται από 1.734.000 στην Βρετανία ως τα 5.130.000 κατοίκους στη Γερµανία. Στις µικρότερες πληθυσµιακά χώρες ο µέσος όρος κυµαίνεται από 370.000 στη Σουηδία ως 3.390.000 περίπου στο Βέλγιο. Στην Ελλάδα ο µέσος όρος του πληθυσµού της περιφέρειας είναι 789.000 περίπου, και στη περίπτωση των δέκα περιφερειών - αντί των δεκατριών - ο αριθµός αυτός διαµορφώνεται στους 1.025.000 περίπου κατοίκους, που αντιπροσωπεύει λιγότερο από το 50% του µέσου όρου για τις δώδεκα χώρες. Στη περίπτωση όµως των επτά µικρότερων σε πληθυσµό χωρών, ο µέσος όρος των κατοίκων ανά περιφέρεια ανέρχεται στις 825.000 κατοίκους ανά περιφέρεια περίπου. Όσον αφορά την έκταση που η κάθε περιφέρεια καλύπτει ο µέσος όρος και για τις δώδεκα χώρες του δείγµατος ανέρχεται στα 14.729 τετραγωνικά χιλιόµετρα ανά περιφέρεια, ενώ για την Ελλάδα µε την υφιστάµενη κατάσταση των δεκατριών περιφερειών η µέση έκταση που αναλογεί σε κάθε περιφέρεια είναι 10.150 τ.χ. στην περίπτωση όµως των δέκα περιφερειών η µέση έκταση αυξάνεται στα 13.200 τ.χ. περίπου, ο µέσος όρος δε των έξι µικρότερων σε έκταση χωρών είναι 7.200 τ.χ. σε αντίθεση µε αυτόν των έξι µεγαλύτερων σε έκταση χωρών που ανέρχεται στα 18.100 τ.χ. περίπου ανά περιφέρεια. ΙΟΙΚΗΣΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΩΝ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΕΩΝ Οι προτεινόµενες Αυτοδιοικούµενες Περιφέρειες αποτελούν ΟΤΑ κατά την έννοια του Συντάγµατος, συνεπώς, διοικούνται από τον εκλεγµένο µε µυστικήκαθολική ψηφοφορία των κατοίκων της περιφέρειας, όχι πλέον γενικό γραµµατέα 31
αλλά πρόεδρο ή ορθότερα, περιφερειάρχη και προπάντων, από το εκλεγµένο µε όµοιο τρόπο, περιφερειακό συµβούλιο. Πιο αναλυτικά, το Σύνταγµα προσδιορίζει στο Άρθρο 102, ότι: «2. Οι οργανισµοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονοµική αυτοτέλεια. Οι αρχές τους εκλέγονται µε καθολική και µυστική ψηφοφορία, όπως νόµος ορίζει». Από τη στιγµή που το Σύνταγµα απαιτεί «οι Αρχές τους» να εκλέγονται µε καθολική και µυστική ψηφοφορία, δεν καταλείπεται καµία άλλη δυνατότητα σε τυχόν διορισµούς κλπ. Αρα, τόσο το συµβούλιο όσο και ο περιφερειάρχης πρέπει να εκλέγονται από το σύνολο των ψηφοφόρων της οικείας περιφέρειας. Αυτό όµως δεν σηµαίνει απαραίτητα ότι πρέπει να εκλέγονται άµεσα. Πάνω σε αυτό το θέµα υπάρχουν οι εξής λύσεις: Για την εκλογή Συµβουλίου, υπάρχουν δύο δυνατότητες, διαφορετικής συγκρότησης: Ή να εκλέγεται ολόκληρο από το σύνολο των κατοίκων της Περιφέρειας (πχ όλοι οι Θεσσαλοί εκλέγουν το περιφερειακό συµβούλιο από ψηφοδέλτια παρατάξεων που περιλαµβάνουν εκλόγιµους από όλη την περιφέρεια, χωρίς διάκριση). Ή να συντίθεται από τους εκλεγµένους τοπικά, στις Νοµαρχίες που συγκροτούν την ενιαία περιφέρεια, περιφερειακούς συµβούλους (πχ, στη Θεσσαλία, το συµβούλιο συγκροτείται από τους εκλεγµένους κατά νοµαρχία 25 Καρδιτσιώτες, 29 Τρικαλινούς, 33 Βολιώτες και 41 Λαρισαίους). Ο πρώτος τρόπος, θα είναι κάτι νέο για τους ψηφοφόρους, έχει τον κίνδυνο της υποεκροσώπησης περιοχών µε µικρό πληθυσµό αλλά είναι καταλληλότερος στο να εµπεδώσει ένα κλίµα ενότητας όλης της Περιφέρειας. Ο δεύτερος τρόπος, είναι κάτι που πατάει στα γνωστά και οικεία δεδοµένα, άρα θα κατανοηθεί πιο εύκολα αλλά έχει το 32
µειονέκτηµα της διαιώνισης τοπικών διαιρέσεων και συνεπώς αντενδείκνυται στη δηµιουργία κλίµατος ενότητας και «περιφερειακής συνείδησης». Η δεύτερη λύση µπορεί να υποστηριχτεί ως µεταβατική. Αριθµητικά, µπορεί να γίνει η διάκριση για περιφερειακά συµβούλια µε 41-51 µέλη σε Περιφέρειες κάτω των 500.000 κατοίκων και για 51-61 σε εκείνες µε µεγαλύτερο πληθυσµό. Ως προς την εκλογή του «Περιφερειάρχη». Οι δυνατότητες εδώ είναι περισσότερες: 1. Η ο περιφερειάρχης να εκλέγεται από το σύνολο των ψηφοφόρων άµεσα, όπως και το συµβούλιο, οπότε θα έχει και µεγαλύτερη ισχύ, λόγω νοµιµοποίησης. 2. Η ο περιφερειάρχης να εκλέγεται έµµεσα από το άµεσα εκλεγµένο συµβούλιο και θα είναι απλά ο πρόεδρός του. 3. Η ο περιφερειάρχης να παραµείνει κρατικός υπάλληλος (όπως ο γενικός γραµµατέας σήµερα) και θα συνδυάζεται µε το εκλεγµένο περιφερειακό συµβούλιο, ως εκτελεστής των αποφάσεών του. Αυτό το σχήµα, συνδυασµού αυτοδιοικητικού φορέα (συµβουλίο) µε κρατικό όργανο (περιφερειάρχη), δεν είναι άγνωστο. Εφαρµόζεται µε αρκετή επιτυχία στη Γαλλία αλλά είχε προταθεί και στο σχήµα του ν. 1622/86. Στην περίπτωση µάλιστα, που επιλεγεί η λύση της «σύνθετης» Π.Α. (µε αρµοδιότητες τόσο αυτοδιοικητικές όσο και κρατικές) τότε αποκτά ακόµα µεγαλύτερη χρησιµότητα. Υπάρχει πάντως η επιφύλαξη, λόγω της απουσίας κουλτούρας διαλόγου και συνεργασίας στην ελληνική ιοίκηση, το σύστηµα αυτό που κατεξοχήν προϋποθέτει τον θεσµικό 33