ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2014-2019 Επιτροπή Νομικών Θεμάτων 5.3.2015 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τις συστάσεις προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσον αφορά τις διαπραγματεύσεις για τη διατλαντική εταιρική σχέση εμπορίου και επενδύσεων (TTIP) Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Εισηγητής: Axel Voss DT\1052934EL.doc PE551.772v01-00 DOCPROPERTY "<Extension>" Eνωμένη στην πολυμορφία DOCPROPERTY &qu
ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ Στην πορεία της εξέλιξής της, η Ευρωπαϊκή Ένωση απεκόμισε πολλές και ποικίλες εμπειρίες, ιδίως κατά τη δημιουργία ενός δικού της, κοινού «χώρου εμπορίου και επενδύσεων», της κοινής ευρωπαϊκής εσωτερικής αγοράς. Σε αυτό το πλαίσιο έπρεπε πάντα να είναι ρυθμισμένες δύο προϋποθέσεις: 1) απαλλαγή των εμπορικών συναλλαγών και των επενδύσεων άλλου κράτους μέλους από την κρατική αυθαιρεσία, δηλαδή απαγόρευση των διακρίσεων, και 2) δυνατότητα επίλυσης διαφορών δια της νομικής οδού. Ακόμη κι αν αυτό φαίνεται αυτονόητο, στην πραγματικότητα εμφανίζονταν και εξακολουθούν κάθε τόσο να εμφανίζονται στην ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά εμπόδια που απαιτούν δικαστική επίλυση. Οι παραπάνω προϋποθέσεις δεν πρέπει να ισχύουν μόνο μεταξύ μας. Πρέπει να ισχύουν και όταν κινούμαστε στο πλαίσιο διεθνών συμφωνιών ελευθέρου εμπορίου και επενδύσεων, και συνακόλουθα στη σχέση μας με τις ΗΠΑ. Ιδιωτικές επενδύσεις σε άλλα κράτη διενεργούνται μόνον εφόσον ο επενδυτής είναι βέβαιος ότι η επένδυσή του δεν θα χαθεί εξαιτίας κρατικής αυθαιρεσίας. Για τον λόγο αυτόν, η ΕΕ και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενδιαφέρονται εξαιρετικά για την προστασία των ευρωπαίων επενδυτών και των επενδύσεών τους βάσει της TTIP στις ΗΠΑ. Αυτό ισχύει ασφαλώς ανάλογα και από τη σκοπιά των ΗΠΑ. Συνεπώς, οι διατάξεις για την προστασία των επενδύσεων και οι μηχανισμοί επίλυσης διαφορών δίνουν σημαντική προστιθέμενη αξία στις συμφωνίες ελευθέρου εμπορίου και επενδύσεων και έχουν όπως γνωρίζουμε εξ ιδίας πείρας εξαιρετική σημασία, είναι υποχρεωτικές και αντικατοπτρίζουν επιπλέον την πολιτική παιδεία μας που στηρίζεται στο κράτος δικαίου. Γι' αυτό πρέπει να εξασφαλίζεται και στην TTIP ότι οι επενδυτές από το εσωτερικό και το εξωτερικό θα έχουν ίση μεταχείριση στις ΗΠΑ, ή αντίστροφα στην ΕΕ, και θα υπόκεινται σε δίκαιους και κοινούς κανόνες και πρότυπα και σε ίσους όρους ανταγωνισμού. Εδώ πρέπει λοιπόν να επιτευχθεί ισορροπία, η οποία θα εξασφαλίζει ότι, αφενός, δεν θα επιτρέπεται η εκ των υστέρων, σε βάρος των επενδυτών, αδικαιολόγητη και αυθαίρετη τροποποίηση εθνικών νόμων ότι δηλαδή ο επενδυτής δεν θα εκτίθεται σε κρατική αυθαιρεσία και αφετέρου ότι δεν θα εμποδίζεται ο εθνικός νομοθέτης να τροποποιεί σύμφωνα με τις απόψεις του και στο πλαίσιο της δημοκρατικής του νομιμοποίησης υφιστάμενα εθνικά πρότυπα και επίπεδα, για παράδειγμα στους τομείς της προστασίας του περιβάλλοντος, της κοινωνικής ασφάλειας, των εργασιακών δικαιωμάτων, της προστασίας των εργαζομένων, της προστασίας της υγείας, της προστασίας των καταναλωτών, των υπηρεσιών κοινής ωφελείας, των δημοσίων υπηρεσιών, των πολιτιστικών θεσμών και της πολιτισμικής πολυμορφίας, χωρίς να δίνεται εν προκειμένω στον επενδυτή δυνατότητα προσφυγής. Για τον σκοπό αυτόν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη η δημόσια συζήτηση και οι ανησυχίες που διατυπώνονται σε αυτό το πλαίσιο σχετικά με το ζήτημα της προστασίας των επενδύσεων και της επίλυσης διαφορών. Στο σημείο αυτό τίθεται το ερώτημα πώς μπορεί να επιτευχθεί αντικειμενική επίλυση των διαφορών μεταξύ ενός ιδιώτη και ενός κράτους λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω: 1. Η μη επίτευξη συμφωνίας επί ενός μηχανισμού επίλυσης διαφορών δεν είναι επιθυμητή και, για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, δεν κρίνεται ορθή. Επιπροσθέτως, κάτι τέτοιο θα είχε ως συνέπεια την περαιτέρω χρησιμοποίηση των συμφωνηθέντων μηχανισμών επίλυσης διαφορών στις εννέα ήδη υφιστάμενες διμερείς συμφωνίες μεταξύ των ΗΠΑ και PE551.772v01-00 2/5 DT\1052934EL.doc
των κρατών μελών, με αποτέλεσμα να μην είναι πλέον δυνατή η ενιαία εφαρμογή του δικαίου και να ισχύουν διαφορετικά δίκαια εντός της ΕΕ. 2. Δεν είναι δυνατή η χρησιμοποίηση υφισταμένων διεθνών δικαστηρίων ως μηχανισμών επίλυσης διαφορών, καθώς δεν νομιμοποιούνται να προσφύγουν σε αυτά οι επενδυτές ως ιδιώτες, παρά μόνο τα κράτη. 3. Τα δικαστήρια, διαιτητικά δικαστήρια ή άλλοι μηχανισμοί επίλυσης διαφορών που προέρχονται από διεθνείς πολυμερείς συμφωνίες, όπως για παράδειγμα η συμφωνία για τον χάρτη ενέργειας που θεμελιώνει διαιτησία, μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνο για συγκεκριμένους τομείς και ως εκ τούτου δεν είναι διαθέσιμοι για άλλους αυτό σημαίνει ότι το πεδίο εφαρμογής μιας συμφωνίας ελευθέρου εμπορίου και επενδύσεων δεν θα μπορούσε να συμπεριληφθεί εξ ολοκλήρου εδώ, οπότε ο συγκεκριμένος τρόπος επίλυσης διαφορών δεν προσφέρεται για μια τέτοιου είδους συμφωνία. 4. Ούτε η διακρατική επίλυση διαφορών αποτελεί αποτελεσματική εναλλακτική, αφού η εν λόγω διαδικασία αφορά σημαντικές και συστηματικές παραβιάσεις των κανόνων, οι οποίες θα μπορούσαν να επηρεάσουν συνολικά τον τομέα του εμπορίου, και ως εκ τούτου είναι ενδεδειγμένη μόνο σε υποθέσεις ιδιαίτερου εμπορικού συμφέροντος. Πολλές φορές οι διαφορές που αφορούν θέματα επενδύσεων περιλαμβάνουν πτυχές εταιρικού ενδιαφέροντος, οι οποίες συχνά συνδέονται με μεμονωμένα ειδικά μέτρα, κυρίως διοικητικής φύσεως, τα οποία επηρεάζουν τη λειτουργία της εταιρείας, όπως για παράδειγμα η ανάκληση αδειών. Από τις αποφάσεις που αφορούν έναν επενδυτή, είναι ελάχιστες και μεμονωμένες αυτές που πληρούν κατά βάση τους όρους για την αντιμετώπισή τους με διακρατική διαδικασία επίλυσης διαφορών. Εάν εμμείνουμε σε διακρατικές διαδικασίες επίλυσης διαφορών, οι διαφορές θα επανέλθουν στο επίκεντρο των πολιτικών μας σχέσεων και θα οδηγήσουν αναπόφευκτα στην επιλογή υποθέσεων μεγάλης οικονομικής σημασίας, ενώ οι μεσαίες και μικρές επιχειρήσεις θα μείνουν απροστάτευτες. Επιπλέον, οι διακρατικές διαδικασίες επίλυσης διαφορών, όπως τις γνωρίζουμε στο σύστημα του ΠΟΕ, μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα να αποφασίσει ένα κράτος να προβεί σε αλλαγές της νομοθεσίας προκειμένου να επιλύσει μια διαφορά γενικού και θεμελιώδους συμφέροντος με την εφαρμογή των διατάξεων της TTIP. Οι διαδικασίες επίλυσης διαφορών που αφορούν επενδύσεις προορίζονται αποκλειστικά για την αντιμετώπιση ενός συγκεκριμένου προβλήματος, για το οποίο προσφεύγει ένας μεμονωμένος επενδυτής, και ως εκ τούτου μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα το πολύ μία και μοναδική οικονομική αποζημίωση. Επιπροσθέτως, ο εισηγητής θεωρεί ότι είναι ανησυχητικό από άποψη συνταγματικού δικαίου όταν ένα κράτος, που οφείλει να υπηρετεί το κοινό καλό, γίνεται υπερασπιστής ενός ιδιώτη. 5. Προτείνεται συχνά στη δημόσια συζήτηση η επίλυση διαφορών μέσω της οδού της εθνικής νομοθεσίας: στην πρόταση αυτή όμως δεν λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων, το νομικό σύστημα στο οποίο θα βασιζόταν, και δεν θα ήταν κατάλληλη λύση για όλες τις διαφορές: α) Τα εθνικά δικαστήρια δεν συνιστούν εναλλακτική των μέχρι τώρα ρυθμίσεων (της επονομαζόμενης επίλυσης διαφορών επενδυτή-κράτους), αλλά έχουν συμπληρωματικό ρόλο, διότι κάθε σύστημα διέπεται από διαφορετικό σύνολο κανόνων τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο. Οι διεθνείς συμφωνίες, για παράδειγμα στο πλαίσιο του ΠΟΕ ή άλλων συμφωνιών ελευθέρου εμπορίου, δεν αποτελούν μέρος του δικαίου των ΗΠΑ. Κατά συνέπεια, τα δικαστήρια των ΗΠΑ περιορίζονται στην εφαρμογή του εθνικού δικαίου, ακόμα κι αν αυτό βρίσκεται σε αντίθεση με τη διεθνή συμφωνία που έχουν DT\1052934EL.doc 3/5 PE551.772v01-00
συνάψει οι ΗΠΑ. Αυτό ισχύει και για την ΕΕ: Οι διεθνείς συμφωνίες και οι συμφωνίες ελευθέρου εμπορίου δεν αποτελούν, επίσης, μέρος του δικαίου της ΕΕ. β) Στην ιδανική περίπτωση, τα εθνικά δικαστήρια θα έπρεπε να είναι το πρώτο σημείο στο οποίο απευθύνονται αλλοδαπές επιχειρήσεις όταν πλήττονται από ένα (μεμονωμένο) κρατικό μέτρο όμως το εθνικό δίκαιο δεν περιλαμβάνει πάντοτε επαρκείς διατάξεις σχετικά με τα επενδυτικά πρότυπα που ορίστηκαν στη συμφωνία, όπως είναι για παράδειγμα η απαγόρευση της αυθαίρετης μεταχείρισης, η αρνησιδικία ή η απαγόρευση των διακρίσεων. Στο δίκαιο των ΗΠΑ δεν προβλέπεται συγκεκριμένα π.χ. η απαγόρευση των διακρίσεων σε βάρος αλλοδαπών, και έτσι προφανώς επιτρέπονται. γ) Τα εθνικά δικαστήρια δεν μπορούν πάντα να επιλύουν διαφορές στο πλαίσιο διεθνών συμφωνιών προστασίας του ελευθέρου εμπορίου και των επενδύσεων. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τα εθνικά δικαστήρια δεν αναγνωρίζουν ως νομική βάση τις διεθνείς συμφωνίες ελευθέρου εμπορίου και επενδύσεων, και έτσι οι επενδυτές δεν μπορούν καν να απευθυνθούν στο δικαστήριο και δεν τους δίνεται πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Ορισμένα κράτη έχουν αμφιλεγόμενα νομικά συστήματα σε αυτές τις χώρες οι προσφυγές θα ήταν εκ των προτέρων καταδικασμένες σε αποτυχία και η TTIP δεν θα μπορούσε στην περίπτωση αυτή να χρησιμεύσει ως πρότυπο. δ) Σε αντίθεση με τον μηχανισμό επίλυσης διαφορών που καθορίζεται εκ των μερών στη συμφωνία ελευθέρου εμπορίου, η προσφυγή σε εθνικό δικαστήριο στο εναγόμενο κράτος είναι χρονοβόρα, ενώ πέρα από γραφειοκρατικά και πολλές φορές γλωσσικά εμπόδια, γίνεται σύμφωνα με το δίκαιο κατά του οποίου προσφεύγει ο επενδυτής. Μια τέτοια διαδικασία επίλυσης διαφορών αντιβαίνει στο συμφέρον του επενδυτή, γιατί δεν θα ήταν αρκετά αποτελεσματική, γρήγορη και στοχευμένη. ε) Η επιβολή της επίλυσης διαφορών μόνο μέσω εθνικών δικαστηρίων θα είχε επίσης ως συνέπεια να μην είναι πλέον ενιαία η εφαρμογή ευρωπαϊκών συμφωνιών. Μια τέτοια ρήξη στο ευρωπαϊκό σύστημα δικαίου θα μπορούσε, κατά τη γνώμη του εισηγητή, να είναι αντίθετη ακόμα και με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Άλλωστε, η ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά διαθέτει δικαιολογημένα ένα κοινό δικαστήριο, το οποίο εξασφαλίζει την ενιαία εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου. 6. Η σύσταση ενός τέτοιου κοινού δικαστηρίου, δηλαδή ενός κοινού (ή αργότερα και διεθνούς) εμποροδικείου (με δεύτερο βαθμό δικαιοδοσίας) θα ήταν, αντιθέτως, μια λύση κατάλληλη μέσα σε αυτό το νομικό πλέγμα διεθνούς δικαίου, ευρωπαϊκού δικαίου και εθνικού δικαίου, και συνεπώς από θεσμική άποψη συγκρίσιμη με το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στο Λουξεμβούργο. Αυτή η λύση θα ήταν μεσοπρόθεσμα έως μακροπρόθεσμα νοητή και επιθυμητή και θα είχε το μεγάλο πλεονέκτημα ότι θα καθιέρωνε μια δικαιοδοσία που θα ικανοποιούσε με τον καλύτερο τρόπο και από κάθε άποψη τις απαιτήσεις του κράτους δικαίου (διαδικασία, αρμοδιότητα, διαφάνεια κ.λπ.) στο πλαίσιο του πλέγματος «επενδυτής-κράτος». Αυτό ωστόσο σχετίζεται με ζητήματα (έδρα, λειτουργικές δαπάνες, διαδικασία, διαδικαστικές δαπάνες, συλλογή αποδεικτικών στοιχείων, δυνατότητα έφεσης, δυνατότητες ανακοπής κ.λπ.), των οποίων η λύση δεν είναι εφικτή μέχρι την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων για την TTIP. Για τον λόγο αυτόν, ο εισηγητής ζήτησε στη γνωμοδότησή του από την Επιτροπή την αξιολόγηση της σύστασης ενός εμποροδικείου. Εάν υλοποιείτο ένα τέτοιο διεθνές εμποροδικείο, το πρότυπο αυτό θα είχε επιπλέον το πλεονέκτημα να εγγυάται την ασφάλεια δικαίου μέσω της εφαρμογής αρχών κράτους δικαίου ακόμα και σε κράτη με αμφισβητήσιμα νομικά συστήματα. PE551.772v01-00 4/5 DT\1052934EL.doc
7. Επομένως, μετά από αξιολόγηση των παραπάνω σημείων, ο εισηγητής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι μηχανισμοί επίλυσης διαφορών μεταξύ κρατών και επενδυτών είναι προτιμητέο μέσο του διεθνούς δημοσίου δικαίου, συχνά η έσχατη, αλλά η καλύτερη και καταλληλότερη επιλογή για τέτοιου είδους διαφορές. Ως εκ τούτου ο εισηγητής τάσσεται υπέρ της συμπερίληψης του μηχανισμού επίλυσης διαφορών μεταξύ κρατών και επενδυτών σε ρήτρα της TTIP, και συγκεκριμένα για το διάστημα που χρειάζεται μέχρι τη σύσταση ενός κοινού εμποροδικείου (σημείο 6). Από τότε που τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη της Λισαβόνας, η ΕΕ είναι αρμόδια και για τη διαπραγμάτευση συμφωνιών προστασίας των επενδύσεων. Όμως αυτό το συμβατικό δεδομένο δίνει και την ευκαιρία για αναθεώρηση των υφισταμένων διατάξεων προστασίας των επενδύσεων, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ενδοιασμοί που διατυπώνονται στη δημόσια συζήτηση και να δημιουργηθεί μεγαλύτερη εμπιστοσύνη σε τέτοιου είδους ρυθμίσεις. Η Επιτροπή έχει ήδη υποβάλει προτάσεις για τη βελτίωση των κανόνων σχετικά με την προστασία των επενδύσεων και τον τρόπο λειτουργίας του συστήματος επίλυσης διαφορών και συμπεριέλαβε στη συμφωνία ελευθέρου εμπορίου με τον Καναδά (CETA) κάποιες πρώτες βελτιώσεις. Αυτές επιδέχονται περαιτέρω συμπληρώσεων όπως απαριθμούνται στο στοιχείο 4δ της γνωμοδότησης, προκειμένου να εναρμονιστεί ακόμα περισσότερο η ιδιαιτερότητα μιας τέτοιας επίλυσης διαφορών με τις αρχές του κράτους δικαίου και να καταρριφθεί η εντύπωση ότι εν προκειμένω λαμβάνεται ένα είδος «τυχαίας απόφασης». Η επίλυση διαφορών στο πλαίσιο της TTIP χρειάζεται ακόμα καλύτερη εδραίωση σε μια διαφανή δομή, καθώς και προβλεψιμότητα, ακόμη κι αν τα σημερινά επίπεδα δεν μπορούν να αμφισβητηθούν από τη σκοπιά του κράτους δικαίου. Μακροπρόθεσμος στόχος της αναθεώρησης των ενωσιακών προτύπων προστασίας των επενδυτών πρέπει να είναι η εναρμόνιση των υφισταμένων κανόνων και η επιδίωξη ενός ενιαίου συστήματος προστασίας των επενδυτών, ούτως ώστε να μπορούν να βασίζονται σε αυτούς τους κανόνες και τα πρότυπα όλες οι υφιστάμενες και οι μελλοντικές εταιρικές σχέσεις εμπορίου και επενδύσεων της ΕΕ με τρίτες χώρες. Σκοπός της κανονιστικής συνοχής είναι να μειώσει περαιτέρω εμπόδια στις συναλλαγές και επενδυτικούς φραγμούς. Έτσι, τα προϊόντα που εξάγονται από την ΕΕ στις ΗΠΑ και αντίστροφα πρέπει να πληρούν τις διατάξεις του εκάστοτε άλλου εμπορικού εταίρου. Οι τελευταίες όμως είναι δυνατό να διαφέρουν και να συνδέονται με γραφειοκρατικό φόρτο και οικονομικό κόστος, που θα μπορούσαν να επιβαρύνουν ιδίως τις ΜΜΕ. Προκειμένου τα εμπόδια αυτά να περιοριστούν ή και να εξαλειφθούν στο μέλλον, θα ήταν θετικό αν οι δύο πλευρές συνεργάζονταν για τη βαθμιαία προσαρμογή αυτών των διαφορετικών προτύπων. Σε αυτό το πλαίσιο πρέπει να εξασφαλιστεί ότι θα διατηρηθούν τα πρότυπα της ΕΕ, π.χ. αναφορικά με το σύστημα υγείας, την προστασία του καταναλωτή, την προστασία του περιβάλλοντος κ.λπ., και ότι θα αποκλειστούν οι αρνητικές επιπτώσεις σε δημόσια αγαθά. Η Επιτροπή προτείνει τη σύσταση ενός φορέα κανονιστικής συνεργασίας («Regulatory Cooperation Body») για την ενίσχυση της κανονιστικής συνοχής. Το όργανο αυτό πρέπει να έχει ως μόνο στόχο τη συνεργασία και τη σύμπραξη και να μην διαθέτει αρμοδιότητες νομοθετικές ή λήψης αποφάσεων. DT\1052934EL.doc 5/5 PE551.772v01-00