ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Νοµικών Θεµάτων 26.4.2012 ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΠΡΟΣ ΤΑ ΜΕΛΗ (0047/2012) Θέµα: Αιτιολογηµένη γνώµη του Γερµανικού Οµοσπονδιακού Συµβουλίου (Bundesrat) σχετικά µε την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα από αρµόδιες αρχές για τους σκοπούς της πρόληψης, διερεύνησης, ανίχνευσης ή δίωξης ποινικών αδικηµάτων ή της εκτέλεσης ποινικών κυρώσεων, και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδοµένων αυτών. (COM(2012)0010) C7-0024/2012-2012/0010(COD)) Βάσει του άρθρου 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 σχετικά µε την εφαρµογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, κάθε εθνικό κοινοβούλιο µπορεί, εντός προθεσµίας οκτώ εβδοµάδων από την ηµεροµηνία διαβίβασης ενός σχεδίου νοµοθετικής πράξης, να απευθύνει προς τους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συµβουλίου και της Επιτροπής γνωµοδότηση εκθέτοντας τους λόγους για τους οποίους εκτιµά ότι το εν λόγω σχέδιο δεν συνάδει µε την αρχή της επικουρικότητας. Σύµφωνα µε τον Κανονισµό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αρµόδια για την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας είναι η Επιτροπή Νοµικών Θεµάτων. Επισυνάπτεται, προς ενηµέρωσή σας, αιτιολογηµένη γνώµη του Γερµανικού Οµοσπονδιακού Συµβουλίου (Bundesrat) σχετικά µε την ως άνω πρόταση. CM\899454.doc PE487.797v01-00 Eνωµένη στην πολυµορφία
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Αιτιολογηµένη γνώµη του Γερµανικού Οµοσπονδιακού Συµβουλίου (Bundesrat) Το Οµοσπονδιακό Συµβούλιο κατά την 895η συνεδρίασή του στις 30 Μαρτίου 2012, εξέδωσε την εξής γνωµοδότηση σύµφωνα µε το άρθρο 12 στοιχείο β) της ΣΕΕ: 1. Το Οµοσπονδιακό Συµβούλιο χαιρετίζει το στόχο που θέτει η πρόταση οδηγίας σε σχέση µε τη διευκόλυνση της συνεργασίας µεταξύ των αστυνοµικών και των δικαστικών αρχών σε ποινικές υποθέσεις, σεβόµενη το θεµελιώδες δικαίωµα της προστασίας των δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα. 2. Η αιτίαση που αφορά την παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας σύµφωνα µε το άρθρο 12 στοιχείο β) της ΣΕΕ περιλαµβάνει επίσης το ζήτηµα της αρµοδιότητας της ΕΕ - βλ. τις γνωµοδοτήσεις του Οµοσπονδιακού Συµβουλίου της 9ης Νοεµβρίου 2007, έγγραφο Οµοσπονδιακού Συµβουλίου 390/07 (απόφαση), σηµείο 5, και της 26ης Μαρτίου 2010, έγγραφο Οµοσπονδιακού Συµβουλίου 43/10 (απόφαση), σηµείο 2, καθώς και της 16ης εκεµβρίου 2011, έγγραφο Οµοσπονδιακού Συµβουλίου 646/11 (απόφαση). Η αρχή της επικουρικότητας είναι αρχή που αφορά την άσκηση αρµοδιοτήτων. Παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας υφίσταται και στην περίπτωση που δεν υπάρχει αρµοδιότητα της Ένωσης. Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο του ελέγχου της επικουρικότητας πρέπει να εξεταστεί πρωτίστως το ζήτηµα της νοµικής βάσης. 3. Η υποβληθείσα πρόταση οδηγίας για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα για τους σκοπούς της πρόληψης, διερεύνησης, ανίχνευσης ή δίωξης ποινικών αδικηµάτων δεν µπορεί να στηριχθεί στο άρθρο 16 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, εφόσον το πεδίο εφαρµογής της οδηγίας καλύπτει και την επεξεργασία δεδοµένων στο πλαίσιο των εσωτερικών διαδικασιών των κρατών µελών. Ως εκ τούτου, η πρόταση της Επιτροπής δεν καλύπτεται από τη νοµική βάση του άρθρου 16 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, στο βαθµό που συµπεριλαµβάνει µια αµιγώς εγχώρια ανταλλαγή πληροφοριών µεταξύ των αστυνοµικών αρχών. Σύµφωνα µε την αρχή της δοτής αρµοδιότητας που προβλέπεται στο άρθρο 5 παράγραφος 2 της ΣΕΕ, η ΕΕ µπορεί να ενεργεί µόνο εντός των ορίων των αρµοδιοτήτων που της έχουν µεταβιβάσει τα κράτη µέλη στις Συνθήκες για την υλοποίηση των στόχων που ορίζονται σε αυτές. Το άρθρο 16 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ προβλέπει µόνο τη θέσπιση κανόνων σχετικά µε την προστασία φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδοµένων PE487.797v01-00 2/6 CM\899454.doc
προσωπικού χαρακτήρα από τα κράτη µέλη κατά την άσκηση δραστηριοτήτων που εµπίπτουν στο πεδίο εφαρµογής του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, οι ποινικές διαδικασίες σε εθνικό επίπεδο εµπίπτουν στο πεδίο εφαρµογής του δικαίου της Ένωσης µόνο εντός στενών ορίων. Η περιορισµένη εξουσία της ΕΕ για τη θέσπιση οδηγιών σχετικά µε ποινικές διαδικασίες (άρθρο 82 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ) περιορίζει τη δικαιοδοσία της ΕΕ σε σχέση µε την προστασία δεδοµένων και σε αυτόν τοµέα. Εποµένως, η εναρµόνιση της αµιγώς εγχώριας επεξεργασίας δεδοµένων στις ποινικές διαδικασίες καθίσταται ανέφικτη. Η επεξεργασία δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα αποτελεί σηµαντικό στοιχείο της ποινικής διαδικασίας. Η πρόταση οδηγίας επιτρέπει, εποµένως, εκτεταµένες επεµβάσεις στον κώδικα ποινικής δικονοµίας, οι οποίες δεν είναι απαραίτητες για τη διευκόλυνση της αµοιβαίας αναγνώρισης αποφάσεων και τη συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις µε διασυνοριακές διαστάσεις. Η πρόταση περιλαµβάνει ρυθµίσεις που θεσπίζουν εκτενείς υποχρεώσεις για τα κράτη µέλη όσον αφορά την τήρηση των διαδικαστικών εγγράφων (άρθρα 5 και 6), τα ερευνητικά µέτρα µε τη χρήση ειδικών κατηγοριών δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα (άρθρο 8) και το δικαίωµα πρόσβασης και την παροχή ενηµέρωσης (άρθρα 11 έως 14). Στην αιτιολόγηση της πρότασης οδηγίας αναφέρεται, όσον αφορά την συµπερίληψη της επεξεργασίας δεδοµένων σε εθνικό επίπεδο, ότι οι αρµόδιες αρχές δεν µπορούν να διακρίνουν µεταξύ της επεξεργασίας δεδοµένων σε εθνικό επίπεδο και της διασυνοριακής ανταλλαγής δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα ή να γνωρίζουν εάν ορισµένα δεδοµένα προσωπικού χαρακτήρα θα αποτελέσουν σε µεταγενέστερο στάδιο αντικείµενο διασυνοριακών ανταλλαγών. Ωστόσο, αυτό δεν δικαιολογεί την ανάγκη ενός ευρέως πεδίου εφαρµογής της οδηγίας. Οι αρµόδιες αρχές µπορούν,σύµφωνα µε την ισχύουσα νοµοθεσία, να αξιολογούν την διασυνοριακή διαβίβαση δεδοµένων, τα οποία έχουν προηγουµένως συλλεχθεί σύµφωνα µε τις εθνικές διατάξεις του κώδικα ποινικής δικονοµίας. Σε περίπτωση που υπάρχουν νοµικά κενά όσον αφορά τη διαβίβαση δεδοµένων στο πλαίσιο της συνεργασίας των δικαστικών και των αστυνοµικών αρχών, θα µπορούσαν να αναθεωρηθούν οι εκάστοτε συγκεκριµένες ρυθµίσεις. Αντιθέτως, οι πρακτικές δυσκολίες που προκύπτουν από τη νοµική διάκριση µεταξύ της εγχώριας επεξεργασίας δεδοµένων και της διασυνοριακής ανταλλαγής δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα που προτείνει η Επιτροπή δεν δικαιολογούν την διεύρυνση των ισχυουσών αρµοδιοτήτων. Τα παραπάνω ισχύουν αντίστοιχα και για την επεξεργασία δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα στον τοµέα του αστυνοµικού δικαίου. 4. Το κατά το άρθρο 16 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ («πεδίο εφαρµογής του δικαίου της Ένωσης») πλαίσιο αρµοδιοτήτων συγκεκριµενοποιείται για τον τοµέα της αστυνοµίας, σύµφωνα µε το άρθρο 2 παράγραφος 6 της ΣΛΕΕ, µέσω του άρθρου 87 της ΣΛΕΕ. Το άρθρο αυτό καλύπτει µόνο τη συνεργασία µεταξύ των αστυνοµικών αρχών και των CM\899454.doc 3/6 PE487.797v01-00
αρχών επιβολής του νόµου των κρατών µελών. Το άρθρο 87 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ δεν παραχωρεί εξουσίες για τη ρύθµιση θεµάτων που εµπίπτουν αποκλειστικά στην αρµοδιότητα των αντίστοιχων αρχών εντός του κράτους µέλους και, κατά συνέπεια, δεν σχετίζονται µε τη συνεργασία µεταξύ των κρατών µελών. Η ρυθµιστική αρµοδιότητα για την ανταλλαγή πληροφοριών από τις αστυνοµικές αρχές που προβλέπεται στο άρθρο 87 παράγραφος 2 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, παραπέµποντας στο σκοπό που προβλέπεται στο άρθρο 87 παράγραφος 1, ισοδυναµεί ως προς την έκτασή της µε το πεδίο αρµοδιοτήτων που ορίζεται για τη συνεργασία µεταξύ των αρχών των κρατών µελών. Αυτό σηµαίνει ότι, και σε σχέση µε την προστασία των δεδοµένων, η κυκλοφορία πληροφοριών από τις αστυνοµικές αρχές εµπίπτει στο πεδίο εφαρµογής των ρυθµίσεων της ΕΕ µόνο όσον αφορά τη συνεργασία µεταξύ των αρχών επιβολής του νόµου των κρατών µελών. Σύµφωνα µε το άρθρο 51 του Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων, το άρθρο 8 του Χάρτη καλύπτει δραστηριότητες των κρατών µελών εφόσον εφαρµόζεται το δίκαιο της Ένωσης. Το άρθρο 51 παράγραφος 2 του Χάρτη αποκλείει τη διεύρυνση των αρµοδιοτήτων µε την εφαρµογή του Χάρτη. Σύµφωνα µε την ερµηνεία του άρθρου 8 του Χάρτη και του άρθρου 16 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, ακόµα και αν εξαιρεθούν οι ιδιαιτερότητες των κανόνων για το χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, η πρόταση οδηγίας διευρύνει υπερβολικά το πρωτογενές δίκαιο, µε αποτέλεσµα να δηµιουργούνται συγκρούσεις που είναι σηµαντικές από συνταγµατική σκοπιά, όπως αναφέρεται σε απόφαση του Οµοσπονδιακού Συνταγµατικού ικαστηρίου της 30ής Ιουνίου 2009 (α.φ.: 2 BvE 2/08 κ. α.), σε σχέση µε τη δοτή αρµοδιότητα και την ευθύνη ενσωµάτωσης σύµφωνα µε το σύνταγµα κάθε κράτους µέλους, γεγονός που έχει επιπτώσεις για την ουσιαστική διασφάλιση της ασφάλειας και της τάξης. Η τυποποιηµένη διατύπωση του άρθρου 2 παράγραφος3 στοιχείο α) της πρότασης κανονισµού κρίνεται ακατάλληλη, διότι αναπόφευκτα οδηγεί σε αντικειµενική αύξηση των αρµοδιοτήτων που αποβαίνει σε µεγάλο βαθµό εις βάρος των εξουσιών της αστυνοµίας στα οµόσπονδα κράτη. 5. Το Οµοσπονδιακό Συµβούλιο θεωρεί, επιπλέον, ότι η ΕΕ δεν είναι αρµόδια για τη ρύθµιση θεµάτων ασφάλειας όταν δεν αφορούν ποινικές υποθέσεις. Και σε αυτήν την περίπτωση ελλοχεύει ο κίνδυνος η ΕΕ να γενικεύσει σε µεγάλο βαθµό και ουσιαστικά να επεκτείνει τις αρµοδιότητές της σε σχέση µε την προστασία των δεδοµένων, σύµφωνα µε το άρθρο 16 της ΣΛΕΕ, χωρίς σαφώς καθορισµένες εξαιρέσεις, εις βάρος των αρµοδιοτήτων των κρατών µελών για ζητήµατα ασφάλειας που δεν αφορούν ποινικές υποθέσεις, κατά την έννοια της απόφασης του Οµοσπονδιακού Συνταγµατικού ικαστηρίου της 30ής Ιουνίου 2009 (α.φ.: 2 BvE 2/08 κ.ά.). Η τυποποιηµένη διατύπωση του άρθρου 2 παράγραφος 3 στοιχείο α) δεν κρίνεται επαρκής και σε αυτή την περίπτωση για να αποφευχθεί η µεταφορά αρµοδιοτήτων που ορίζουν συγκεκριµένες διατάξεις. PE487.797v01-00 4/6 CM\899454.doc
6. Παράλληλα, η πρόταση οδηγίας δεν συνάδει µε τη στενότερη έννοια της αρχής της επικουρικότητας κατά το άρθρο 5 παράγραφος 3 της ΣΕΕ, από τη στιγµή που η πρόταση περιλαµβάνει ρυθµίσεις για την αµιγώς εγχώρια συλλογή και επεξεργασία δεδοµένων. Σε σχέση µε αυτό, οι προτεινόµενες ενιαίες ευρωπαϊκές ρυθµίσεις δεν φαίνεται να έχουν προσθετική αξία. Αντιθέτως, τα κράτη µέλη µπορούν να ρυθµίζουν σε εθνικό επίπεδο επαρκώς την αµιγώς εγχώρια επεξεργασία δεδοµένων (συλλογή, αποθήκευση και διαβίβαση), στο δε γερµανικό δίκαιο ο συγκεκριµένος τοµέας ρυθµίζεται ικανοποιητικά µε την ισχύουσα νοµοθεσία για την προστασία των δεδοµένων. 7. Η αιτιολόγηση σχετικά µε την κάλυψη της αποκλειστικά εγχώριας κυκλοφορίας πληροφοριών από τις αστυνοµικές αρχές και τη συµβατότητα αυτής µε την αρχή της επικουρικότητας δεν συνάδει µε το περιεχόµενο του άρθρου 5 του πρωτοκόλλου αριθ.2 της Συνθήκης της Λισαβόνας, το οποίο η Επιτροπή οφείλει να τηρεί, σύµφωνα µε το άρθρο 51 της ΣΕΕ. Το σηµείο 3.2 στην αιτιολόγηση της πρότασης οδηγίας επικαλείται τη συµβατότητα µε την αρχή της επικουρικότητας, χωρίς όµως να παραθέτει τις ποιοτικές και ποσοτικές αποδείξεις που είναι απαραίτητες σύµφωνα µε το άρθρο 5 του πρωτοκόλλου. Στη σελίδα 3 του συνοδευτικού εγγράφου SEC (2012) 73 γίνεται αναφορά µόνο σε υποθετικά προβλήµατα κατά την ανταλλαγή πληροφοριών µεταξύ των αρµόδιων αρχών των κρατών µελών. Ωστόσο, η υπόθεση αυτή βασίζεται αποκλειστικά στην εκτίµηση ανεπίσηµης µελέτης που διεξήχθη από ινστιτούτο µεταναστευτικής πολιτικής, σύµφωνα µε το στοιχείο δ) της σελίδας 34 της συνοδευτικής εκτίµησης επιπτώσεων SEC (2012) 72. Αυτό σηµαίνει ότι τα στοιχεία στα οποία βασίστηκε η µελέτη του µη άµεσα σχετιζόµενου ινστιτούτου είναι µη επαληθεύσιµα και δεν µπορούν να παρατεθούν διεξοδικά, εποµένως κρίνονται ακατάλληλα. Λοιπά βάσιµα στοιχεία δεν υπάρχουν. 8. Η ρύθµιση θίγει επίσης το προστατευτικό περιεχόµενο του άρθρου 72 της ΣΛΕΕ. Το άρθρο 72 της ΣΛΕΕ συµπληρώνει το άρθρο 5 παράγραφος 3 της ΣΕΕ σε σχέση µε τον τοµέα των αστυνοµικών αρχών. Η διεξοδική εξέταση της αναγκαιότητας αντίστοιχων παρεµβάσεων που πηγάζει από το άρθρο 72 της ΣΛΕΕ δεν αναφέρεται στην πρόταση οδηγίας και στα συνοδευτικά έγγραφα. Το άρθρο 72 της ΣΛΕΕ εγγυάται την ευθύνη και την ικανότητα της αστυνοµίας για την άσκηση καθηκόντων σε σχέση µε την τήρηση της καθαρά εγχώριας ασφάλειας και τάξης. Οι αρµοδιότητες αυτές θίγονται από τους προτεινόµενους περιορισµούς της καθαρά εγχώριας κυκλοφορίας πληροφοριών από τις αστυνοµικές αρχές, καθώς και από τις δυνατότητες που παρέχει το άρθρο 27 της πρότασης οδηγίας για δεσµευτική ρύθµιση των απαιτήσεων και της νοµιµότητας της χρήσης των εγχώριων διαδικασιών και συστηµάτων πληροφορικής. Σε περίπτωση που ορισµένες διαδικασίες και συστήµατα κριθούν ασύµβατα µε τη νοµοθεσία περί προστασίας των δεδοµένων, θα τεθούν εκτός χρήσης, µε συνέπεια να περιοριστεί CM\899454.doc 5/6 PE487.797v01-00
σηµαντικά η άσκηση συγκεκριµένων καθηκόντων της αστυνοµίας σε ορισµένες περιπτώσεις. 9. Η υποχρεωτική τροποποίηση των ισχυουσών διµερών ή πολυµερών συµφωνιών αστυνοµικής συνεργασίας όπως ορίζει το άρθρο 60 της πρότασης οδηγίας θίγει τις διατάξεις της Σύµβασης της Βιέννης περί δικαίου των συνθηκών, καθώς και την εξουσία άσκησης εξωτερικής πολιτικής των κρατών µελών. Το άρθρο 351 της ΣΛΕΕ προβλέπει ότι τα κράτη µέλη προσφεύγουν σε όλα τα πρόσφορα µέσα για να άρουν τα ασυµβίβαστα που διαπιστώνονται µεταξύ συµβάσεων που έχουν συναφθεί και των συνθηκών της ΕΕ. Η στενή διατύπωση του άρθρου 60 της πρότασης οδηγίας πρέπει, εποµένως, να εξετασθεί προσεκτικά. Θα πρέπει να εξετασθεί η διατύπωση ως ρήτρα λήξης ισχύος. 10. εν είναι σαφές ότι τα κράτη µέλη αδυνατούν να επιτύχουν ικανοποιητικά την εσωτερική προστασία δεδοµένων µέσω του καθορισµού των καθηκόντων και των αρµοδιοτήτων των αρµόδιων υπεύθυνων προστασίας δεδοµένων. Επιπλέον, η πρόταση οδηγίας δεν αποδεικνύει ότι το ρυθµιστικό εύρος όπως ορίζεται στο άρθρο 30 έπ. της πρότασης οδηγίας, επιτυγχάνει ικανοποιητικότερα την επίσηµη προστασία των δεδοµένων συγκριτικά µε τις εν µέρει ήδη ισχύουσες εθνικές διατάξεις, γεγονός που αντίκειται στην αρχή της επικουρικότητας. 11 Τέλος, το Οµοσπονδιακό Συµβούλιο παραπέµπει στη γνωµοδότησή του σχετικά µε την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συµβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών: Συνολική προσέγγιση όσον αφορά την προστασία των δεδοµένων προσωπικού χαρακτήρα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, COM(2010) 609 τελικό, έγγραφο Οµοσπονδιακού Συµβουλίου 707/10 (απόφαση) σηµείο 8. PE487.797v01-00 6/6 CM\899454.doc