ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 1999 Έγγραφο συνόδου 2004 ΤΕΛΙΚΟ A5-0288/2000 12 Οκτωβρίου 2000 ΕΚΘΕΣΗ σχετικά µε τη στενότερη συνεργασία (2000/2162(INI)) Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων Εισηγητής: José María Gil-Robles Gil-Delgado RR\423103.doc PE 286.950
RR\423103.doc 2/14 PE 286.950
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Σελίδα ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ...4 ΠΡΟΤΑΣΗ ΨΗΦΙΣΜΑΤΟΣ...5 ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ... 9 ΑΠΟΨΗ ΤΗΣ ΜΕΙΟΨΗΦΙΑΣ... 15 RR\423103.doc 3/14 PE 286.950
ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ Κατά τη συνεδρίαση της 8ης Σεπτεµβρίου 2000, η Πρόεδρος του Κοινοβουλίου ανακοίνωσε ότι εγκρίθηκε η εκ µέρους της Επιτροπής Συνταγµατικών Υποθέσεων εκπόνηση έκθεσης πρωτοβουλίας, σύµφωνα µε το άρθρο 163 του Κανονισµού, σχετικά µε τη στενότερη συνεργασία, καθώς και ότι κλήθηκαν να γνωµοδοτήσουν η Επιτροπή Νοµικών Θεµάτων και Εσωτερικής Αγοράς και η Επιτροπή Ελευθεριών και ικαιωµάτων των Πολιτών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων. Κατά τη συνεδρίασή της στις 6 Ιουλίου 2000, η Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων όρισε εισηγητή τον κ. José María Gil-Robles Gil-Delgado. Κατά τις συνεδριάσεις της στις 11 Σεπτεµβρίου 2000, 2 και 12 Οκτωβρίου 2000, η επιτροπή εξέτασε το σχέδιο έκθεσης. Κατά την τελευταία από τις συνεδριάσεις αυτές, η επιτροπή ενέκρινε την πρόταση ψηφίσµατος µε ψήφους 19 υπέρ, 2 κατά και 3 αποχές. Κατά την ψηφοφορία προήδρευσε ο κ. Giorgio Napolitano. ψήφισαν υπέρ: Giorgio Napolitano, πρόεδρος Ursula Schleicher, αντιπρόεδρος José María Gil-Robles Gil-Delgado, εισηγητής Teresa Almeida Garrett, Enrique Barón Crespo, Richard Graham Corbett, Γιώργος ηµητρακόπουλος, Andrew Nicholas Duff, Monica Frassoni, Jo Leinen, Hanja Maij-Weggen, Iñigo Méndez de Vigo, Gérard Onesta (αναπλ. Johannes Voggenhuber), Jacques F. Poos (αναπλ. ηµήτρης Τσάτσος) Reinhard Rack (αναπλ. François Bayrou) Mariotto Segni, António José Seguro, Margrietus J. van den Berg (αναπλ. Olivier Duhamel), Bob van den Bos (αναπλ. Cecilia Malmström ψήφισαν κατά: Georges Berthu, Jens-Peter Bonde απείχαν: Christopher J.P. Beazley, αντιπρόεδρος Sylvia-Yvonne Kaufmann, The Earl of Stockton. Στις 9 Οκτωβρίου 2000, η Επιτροπή Νοµικών Θεµάτων και Εσωτερικής Αγοράς και στις 2 Οκτωβρίου 2000, η Επιτροπή Ελευθεριών και ικαιωµάτων των Πολιτών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων, αποφάσισαν να µη γνωµοδοτήσουν. Η έκθεση κατατέθηκε στις 12 Οκτωβρίου 2000. Η προθεσµία κατάθεσης τροπολογιών θα αναγράφεται στο σχέδιο ηµερήσιας διάταξης της περιόδου συνόδου κατά την οποία θα εξετασθεί η έκθεση. RR\423103.doc 4/14 PE 286.950
ΠΡΟΤΑΣΗ ΨΗΦΙΣΜΑΤΟΣ Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά µε τη στενότερη συνεργασία (2000/2162(INI)) Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, έχοντας υπόψη τον τίτλο VII της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωσης, ο οποίος τιτλοφορείται " ιατάξεις στενότερης συνεργασίας", καθώς και τα άρθρα 40 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και 11 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, έχοντας υπόψη τα ψηφίσµατά του της 19ης Νοεµβρίου 1997 1, της 16ης Ιουλίου 1998 2 και της 13ης Απριλίου 2000 3, έχοντας υπόψη τα συµπεράσµατα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου της Φέιρα σχετικά µε τη στενότερη συνεργασία, έχοντας υπόψη το άρθρο 163 του Κανονισµού του, έχοντας υπόψη την έκθεση της Επιτροπής Συνταγµατικών Υποθέσεων (A5-0288/2000), Α. λαµβάνοντας υπόψη τη θεµελιώδη υποχρέωση που ανέλαβαν όλα τα κράτη µέλη για τη δηµιουργία µιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης και των κρατών µελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο πλαίσιο της τήρησης των αρχών της επικουρικότητας και της συµπληρωµατικότητας, Β. λαµβάνοντας υπόψη ότι οι υπερβολικές διαφοροποιήσεις ενέχουν τον κίνδυνο ρήξης των δεσµών αλληλεγγύης µεταξύ των κρατών µελών και κατάτµησης του κοινοτικού νοµικού χώρου, και για τον λόγο αυτό κάθε διαφοροποίηση πρέπει να οργανώνεται µε τέτοιο τρόπο ώστε να αποτρέπεται ο κίνδυνος αυτός, Γ. λαµβάνοντας υπόψη ότι εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος µπλοκαρίσµατος, δεδοµένου ιδίως ότι τα κράτη µέλη έχουν, ενίοτε, διιστάµενες προσδοκίες και ότι σε πολλές περιπτώσεις εξακολουθεί να απαιτείται οµοφωνία στο πλαίσιο του Συµβουλίου ότι ο κίνδυνος αυτός επιδεινώνεται στο µέτρο που αυξάνεται ο αριθµός των µελών της Ένωσης,. λαµβάνοντας υπόψη ότι η κοινοτική µέθοδος αναγνωρίζει, από το 1957, ότι µια ορισµένη διαφοροποίηση στο ρυθµό και την έκταση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης µπορεί να είναι χρήσιµη για την πρόοδο της οικοδόµησης της Κοινότητας, εφόσον διαφυλάσσονται οι κοινοί στόχοι και εφόσον νοείται η διαφοροποίηση ως ένα µέσο προσωρινού και µεταβατικού χαρακτήρα, Ε. λαµβάνοντας υπόψη ότι η Συνθήκη του Άµστερνταµ εισήγαγε στη Συνθήκη της 1 ΕΕ C 371, 8.12.1997, σελ. 99. 2 ΕΕ C 292, 21.09.1998, σελ. 143. 3 Επίκειται η δηµοσίευσή του στην ΕΕ. RR\423103.doc 5/14 PE 286.950
Ευρωπαϊκής Ένωσης ένα σύνολο ρητρών που προβλέπουν τη γενική εξουσιοδότηση για µία διαφοροποιηµένη ολοκλήρωση που αποκαλείται "στενότερη συνεργασία", και οι οποίες ισχύουν στον πρώτο και τρίτο πυλώνα, ΣΤ. λαµβάνοντας υπόψη ότι το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Φέιρα στις 19 Ιουνίου 2000 αποφάσισε ότι οι εργασίες της θα πρέπει να καλύψουν και τις διατάξεις που εισήχθησαν στη Συνθήκη του Άµστερνταµ για τη στενότερη συνεργασία, µε σεβασµό της επιταγής για συνοχή και αλληλεγγύη στη διευρυµένη Ένωση, Ζ. λαµβάνοντας υπόψη ότι η προσεχής διεύρυνση θα επιτείνει την ανοµοιογένεια εντός της Ένωσης και ότι στο πλαίσιο αυτό είναι σηµαντικό να υπενθυµιστεί ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία έχει ως πρωταρχικό στόχο τη διατήρηση της δηµοκρατίας και της ειρήνης, είναι υπεύθυνη για ολόκληρη την ευρωπαϊκή ήπειρο, Η. λαµβάνοντας υπόψη ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να δώσει ικανοποιητικές πολιτικές απαντήσεις στην εντεινόµενη αυτή ετερογένεια, διαφυλάσσοντας την αλληλεγγύη µεταξύ των κρατών µελών, Αρχές 1. φρονεί ότι είναι απαραίτητο η στενότερη συνεργασία να αναπτυχθεί εντός του θεσµικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θεωρεί εντελώς αναγκαία τη διατήρηση ενιαίου θεσµικού πλαισίου εντός του οποίου όλα τα µέλη του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής θα συµµετέχουν πλήρως στην άσκηση των καθηκόντων που αντιστοιχούν στο κάθε όργανο 2. πιστεύει, πράγµατι, ότι µόνο το κοινοτικό σύστηµα προσφέρει τις απαραίτητες εγγυήσεις από απόψεως δηµοκρατικού ελέγχου, δικαστικού ελέγχου και αλληλεγγύης 3. υπενθυµίζει ότι οι πολιτικές και νοµικές προϋποθέσεις που επιβάλει η Συνθήκη του Άµστερνταµ στην ανάπτυξη των στενότερων συνεργασιών έχουν ως στόχο τον περιορισµό των κινδύνων ρήξης των δεσµών αλληλεγγύης µεταξύ των κρατών µελών και κατάτµησης του κοινοτικού νοµικού χώρου, κινδύνων εγγενών σε κάθε µορφής διαφοροποίηση, επιτρέποντας σε µερικά κράτη να ολοκληρωθούν περισσότερο σε ορισµένους συγκεκριµένους τοµείς, µε τελικό στόχο την παρότρυνση των υπολοίπων να ενσωµατωθούν σε αυτήν τη στενότερη συνεργασία Πεδίο εφαρµογής 4. πιστεύει ότι η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και η πολιτική άµυνας πρέπει να περιληφθούν στον τοµέα της στενότερης συνεργασίας που διέπεται από τον Τίτλο VII της Συνθήκης ΕΕ 5. τονίζει ότι η εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής, η πλήρης συµµετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου µέσω της συναπόφασης στο νοµοθετικό τοµέα, της διαβούλευσης σε θέµατα κοινής εξωτερικής πολιτικής, ασφάλειας και άµυνας, και της σύµφωνης γνώµης για τα λοιπά θέµατα και ο δικαστικός έλεγχος του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου πρέπει να συνιστούν τον κανόνα σε όλες τις στενότερες συνεργασίες, τόσο τις υιοθετούσες αυτήν την ονοµασία όσο και τις χρησιµοποιούσες τη φόρµουλα του "προκαθορισµού" των ίδιων RR\423103.doc 6/14 PE 286.950
των συνθηκών (τύπου Schengen ή ΟΝΕ) 6. πιστεύει ότι η απαίτηση να χρησιµοποιείται η στενότερη συνεργασία αποκλειστικά ως ύστατη λύση θα πρέπει να συµπληρωθεί αποκλείοντας τη δυνατότητα θέσπισής της επί των θεµάτων για τα οποία οι Συνθήκες προβλέπουν την έγκριση των αποφάσεων µε πλειοψηφία, και θεσπίζοντας τις απαραίτητες προθεσµίες για να γίνει κατανοητό ότι δεν πρέπει να προεξοφλείται µία απόφαση, λόγω της έλλειψης οµοφωνίας στο Συµβούλιο και ότι πρέπει να επιδιώκεται το ξεπέρασµα αυτού του µπλοκαρίσµατος µε τη στενότερη συνεργασία µερικών κρατών µελών 7. θεωρεί ότι, σύµφωνα µε το ψήφισµα του Κοινοβουλίου της 13ης Απριλίου 2000, πρέπει να διατηρηθεί η απαίτηση να συµµετέχει στη στενότερη συνεργασία τουλάχιστον το εν τρίτο των κρατών µελών τονίζει ωστόσο ότι όσο µεγαλύτερος είναι ο αριθµός των συµµετεχόντων τόσο µεγαλύτερη η εγγύηση ότι η πρωτοβουλία ανταποκρίνεται σε µία ευρέως αποδεκτή ανάγκη και ότι δεν αποτελεί ένα µέσο διαφοροποίησης στην υπηρεσία µιας µικρής οµάδας 8. πιστεύει ότι πρέπει να διαγραφούν οι λέξεις "τα συµφέροντα" στο εδάφιο στ) του άρθρου 43.1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση 9. υπογραµµίζει ότι δεν πρέπει να αποκλείεται κανένα κράτος µέλος από την ανά πάσα στιγµή δυνατότητα συµµετοχής του σε ήδη υπάρχουσα στενότερη συνεργασία, και, προς τον σκοπό αυτό, πιστεύει ότι πρέπει να συµπληρωθεί το εδάφιο ζ) του άρθρου 43.1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, απαιτώντας να καθορίζονται στην απόφαση βάσης οι προϋποθέσεις για µελλοντικές συµµετοχές 10. πιστεύει ότι οι ειδικοί όροι εξουσιοδότησης των διαφόρων πυλώνων πρέπει να εναρµονιστούν χάριν της απλούστευσης και διαφάνειας για τους πολίτες, ιδίως δε το εδάφιο α) του άρθρου 40 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση µε τα εδάφια α) και β) του άρθρου 11 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας 11. τονίζει ότι πρέπει να καταργηθούν οι περιορισµοί των εδαφίων γ) και δ) του άρθρου 11, παράγραφος 1, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ενεργοποίηση µιας στενότερης συνεργασίας 12. θεωρεί ότι η δυνατότητα αρνησικυρίας που προσφέρει η Συνθήκη του Άµστερνταµ σε όλα τα κράτη µέλη έρχεται σε αντίθεση µε την πρόθεση αντιµετώπισης ορισµένων αδιεξόδων µε το µέσο αυτό και ότι, κατά συνέπεια, θα πρέπει να καταργηθεί 13. θεωρεί ότι η διαδικασία ενεργοποίησης της στενότερης συνεργασίας πρέπει να είναι ίδια σε όλους τους πυλώνες, λαµβάνοντας ως βάση την προβλεπόµενη για τον πρώτο πυλώνα µε τις κάτωθι τροποποιήσεις: - να περιληφθεί σε κάθε περίπτωση η απαίτηση αρχικής πρότασης της Επιτροπής, - να αντικατασταθεί η διαβούλευση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου µε τη σύµφωνη γνώµη του, - να εξαλειφθεί η δυνατότητα εκ νέου παραποµπής στο Συµβούλιο που αποτελείται από RR\423103.doc 7/14 PE 286.950
τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων, ή, εν πάση περιπτώσει, να αντικατασταθεί η οµόφωνη απόφασή του από την απόφαση µε ειδική πλειοψηφία ηµοκρατικός έλεγχος 14. υπενθυµίζει ότι δεν πρέπει επ' ουδενί να αµφισβητηθεί η θεσµική ενότητα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της Επιτροπής µε την ευκαιρία της ενεργοποίησης ή εφαρµογής µιας στενότερης συνεργασίας 15. πιστεύει ότι, τη στιγµή της θέσπισης µιας στενότερης συνεργασίας, θα πρέπει να γίνεται σεβαστή η αρχή της δηµοσιονοµικής ενότητας ο προϋπολογισµός της ΕΕ πρέπει να προβλέπει µία δοµή που θα περιλαµβάνει έσοδα και δαπάνες για να µπορούν να εγγράφονται οι προβλεπόµενες δαπάνες οι πιστώσεις αυτές δεν πρέπει να περιλαµβάνονται στο ανώτατο όριο των ιδίων πόρων και των δηµοσιονοµικών προοπτικών οι διαδικασίες εφαρµογής µπορούν να οριστούν στο πλαίσιο µιας διοργανικής συµφωνίας και της αναθεώρησης του δηµοσιονοµικού κανονισµού 16. ζητεί την αυστηρή εφαρµογή της διαφάνειας στον τοµέα της στενότερης συνεργασίας 17. τονίζει ότι, όσον αφορά τη διεύρυνση, θα πρέπει να γίνεται προσφυγή στο έγκυρο µέσο των µεταβατικών λύσεων προτού χρησιµοποιηθεί η στενότερη συνεργασία Εσωτερική ανάπτυξη και ενσωµατώσεις 18. τονίζει ότι κατά την εσωτερική ανάπτυξη των στενότερων συνεργασιών πρέπει να διατηρηθεί σε όλους τους πυλώνες ο παραλληλισµός µε τη συνήθη λειτουργία των θεσµικών οργάνων που προβλέπεται επί του παρόντος για τον πρώτο πυλώνα 19. θεωρεί ότι η διαδικασία ενσωµάτωσης στη στενότερη συνεργασία ενός κράτους που δεν έλαβε µέρος σε αυτήν εξ αρχής θα πρέπει να αναθεωρηθεί ως εξής: - εξαλείφοντας τη διάκριση µεταξύ πυλώνων, - απαιτώντας πρόταση της Επιτροπής, σύµφωνη γνώµη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και απόφαση του Συµβουλίου µε ειδική πλειοψηφία, - θεσπίζοντας για κάθε µία από αυτές τις διαδικασίες τρίµηνη προθεσµία, - στην περίπτωση αρνητικής πρότασης, γνώµης ή απόφασης, θα θεσπίζεται ετήσια προθεσµία για τη νέα εξέτασή της 20. αναθέτει στην Πρόεδρό του να διαβιβάσει το παρόν ψήφισµα στη ιακυβερνητική ιάσκεψη για τη µεταρρύθµιση των Συνθηκών, στο Συµβούλιο, στην Επιτροπή, στις κυβερνήσεις και τα κοινοβούλια των κρατών µελών και των υποψηφίων χωρών. RR\423103.doc 8/14 PE 286.950
ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Η Κοινότητα, σήµερα Ευρωπαϊκή Ένωση, επιδιώκει από της γενέσεώς της το στόχο της ενότητας, που δεν πρέπει να συγχέεται µε την οµοιοµορφία. Πράγµατι, η ιδιαίτερη κατάσταση ορισµένων κρατών µελών, οι διαδοχικές διευρύνσεις και η διαφορετική "vis comunitaria" των διαφόρων ευρωπαϊκών λαών προσέδωσε διάφορες µορφές ευελιξίας στην ολοκλήρωση, τους ρυθµούς και τη µορφή της. 2. Για τους σκοπούς της παρούσας έκθεσης πρέπει να προβούµε σε λεπτοµερή έκθεση του ιστορικού. Αρκεί να λάβουµε υπόψη ότι η Συνθήκη του Άµστερνταµ εισήγαγε: i) νέο Τίτλο VII, που αποκαλείται " ιατάξεις στενότερης συνεργασίας" ii) νέα άρθρα, 11 ΣΕΚ και 40 ΣΕΕ, που θεσπίζουν τις ειδικές προϋποθέσεις εφαρµογής της στενότερης συνεργασίας στον πρώτο και τρίτο πυλώνα της Συνθήκης αντίστοιχα iii) ειδικό πρωτόκολλο για την ενσωµάτωση στη Συνθήκη του κεκτηµένου του Schengen. 3. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Feira έκρινε ότι οι εργασίες της "θα πρέπει να καλύψουν και τις διατάξεις που εισήχθησαν στη Συνθήκη του Άµστερνταµ σχετικά µε τη στενότερη συνεργασία, µε σεβασµό της επιταγής για συνοχή και αλληλεγγύη στη διευρυµένη Ένωση". Κατά συνέπεια, η Προεδρία υπέβαλε στην προπαρασκευαστική Οµάδα πέντε ερωτήµατα που θα εξεταστούν στην παρούσα έκθεση. II. ΣΤΟΧΟΣ ΤΗΣ ΣΤΕΝΟΤΕΡΗΣ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ 4. Οι θέσεις που θα υιοθετηθούν επί των ερωτηµάτων αυτών θα εξαρτηθούν σε µεγάλο βαθµό από τη στάση που θα τηρηθεί όσον αφορά το σκοπό ή στόχο της στενότερης συνεργασίας. Η συνεργασία αυτή θεσπίστηκε στη Συνθήκη του Άµστερνταµ ως ένα µέσο που: i) ξεπερνάει την αντίφαση µεταξύ αφενός της ανάγκης για µια όλο και στενότερη και πληρέστερη ένωση των λαών της Ευρώπης και αφετέρου της ετερογένειας των κρατών µελών, που ενισχύεται µε τις διευρύνσεις της ΕΕ ii) επιτρέπει σε µερικά κράτη να ολοκληρωθούν περισσότερο σε συγκεκριµένους τοµείς ως µία προφυλακή ή κινητήρια δύναµη, µε τελικό στόχο να παροτρυνθούν και οι άλλοι να συµµετάσχουν σε αυτές τις στενότερες συνεργασίες iii) υπάρχει εντός του πλαισίου της ΕΕ και όχι εκτός αυτής. 5. Ο εισηγητής πιστεύει ότι πρέπει να διατηρηθούν αυτοί οι στόχοι, αποφεύγοντας τις δύο άλλες εναλλακτικές λύσεις που συνίστανται στη: RR\423103.doc 9/14 PE 286.950
i) χρησιµοποίηση της στενότερης συνεργασίας για την προοδευτική δηµιουργία µιας Ευρώπης "α λα καρτ", ή "µεταβλητής γεωµετρίας", στην οποία κάθε κράτος µέλος θα συµµετέχει µόνο στις πολιτικές και προγράµµατα που θεωρεί συµφέροντα, περιορίζοντας στο ελάχιστο το κοινοτικό κεκτηµένο µία ΕΕ οργανωµένη στη βάση αυτή όχι µόνο θα διέθετε δραστικά περιορισµένη δύναµη ολοκλήρωσης, αλλά και θα αποδεικνυόταν ακυβέρνητη ii) δηµιουργία, µέσω της στενότερης συνεργασίας, ενός "σκληρού πυρήνα" ή διευθυντηρίου της 'αφρόκρεµας' των κοινοτικών χωρών που, λόγω της συνοχής του και του ειδικού βάρους του θα κατευθύνει τις υπόλοιπες χώρες, χρησιµοποιώντας τα κοινά θεσµικά όργανα, ή θεσπίζοντας άλλα όργανα κάτι τέτοιο θα ήταν απαράδεκτο για την πλειοψηφία των κρατών µελών και των υποψηφίων για προσχώρηση χωρών πράγµατι, οι συνεχείς εκδηλώσεις υπέρ της ανάγκης αυτού του "σκληρού πυρήνα" ή ενός "κέντρου βάρους" προκάλεσαν πολλές από τις επιφυλάξεις που εκδήλωσαν κράτη µέλη και το ίδιο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσον αφορά τη στενότερη συνεργασία. 6. Η ενδεχόµενη αναθεώρηση του µέσου αυτού από τη σηµερινή θα πρέπει, κατά συνέπεια, να εµπνευστεί -κατά την άποψη του εισηγητή- από το στόχο της παροχής της δυνατότητας για µία προφυλακή ή κινητήρια δύναµη, αποφεύγοντας τον κίνδυνο επικράτησης οιασδήποτε εκ των δύο άλλων λύσεων. Με αυτό το σκεπτικό θα εξεταστούν τα διάφορα θέµατα που αποτελούν το αντικείµενο της έκθεσης αυτής. III. Η ΑΝΑΓΚΗ ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΩΝ ΣΗΜΕΡΙΝΩΝ ΟΡΩΝ ΕΞΟΥΣΙΟ ΟΤΗΣΗΣ 7. Το σηµείωµα της Προεδρίας του Συµβουλίου της 11ης Ιουλίου 2000 (CONFER 4758/00) υποβάλει κατ' αρχήν στην προπαρασκευαστική Οµάδα τις εξής δύο ερωτήσεις: - Οι σηµερινοί όροι εξουσιοδότησης, που περιλαµβάνονται στη ΣΕΕ (άρθρα 40, 43, 44 και 45) και στη ΣΕΚ (άρθρο 11), συνιστούν έναν από τους παράγοντες που εξηγούν τη µη χρησιµοποίηση των στενότερων συνεργασιών που εισήγαγε η Συνθήκη του Άµστερνταµ; - Εάν ναι, ποιοι είναι οι πιεστικότεροι όροι που θα πρέπει να εξετάσει κατά προτεραιότητα η ; 8. Ο εισηγητής θεωρεί δύσκολη, εάν όχι αδύνατη, την απάντηση της πρώτης ερώτησης, λόγω της έλλειψης αντικειµενικών, δηµόσιων και συγκρίσιµων δεδοµένων στα οποία να µπορούµε να βασιστούµε. Επιπλέον δεν πιστεύει ότι χρειάζεται να απαντηθεί αυτό το πρώτο ερώτηµα για να αναθεωρηθούν οι προαναφερθέντες όροι εξουσιοδότησης. Η δεν περιορίζεται στη µεταρρύθµιση των όσων δεν λειτουργούν καλά ή δεν λειτουργούν καθόλου, αλλά προσπαθεί επίσης να προκαταλάβει ενδεχόµενες µελλοντικές δυσλειτουργίες και να τελειοποιήσει τους υφιστάµενους µηχανισµούς. Κατά συνέπεια, θα έπρεπε να εξετάσει εάν χρειάζεται να τροποποιηθούν αυτοί οι όροι εξουσιοδότησης, ανεξαρτήτως του εάν δεν µπορεί να αξιολογηθεί η επίπτωσή τους στο σύντοµο χρονικό διάστηµα που ισχύουν. 9. Ο πρώτος όρος εξουσιοδότησης είναι ότι η στενότερη συνεργασία αποσκοπεί στην προώθηση των στόχων της Ένωσης και στην προστασία και εξυπηρέτηση των συµφερόντων της. ύσκολα µπορεί να διατυπωθεί ρητά διαφορετικός στόχος, και κατά συνέπεια δεν RR\423103.doc 10/14 PE 286.950
φαίνεται σκόπιµη η τροποποίηση ή διαγραφή αυτού του όρου. 10. Βέβαια, θα ήταν συνεπές µε το στόχο αυτό να συµπεριληφθεί η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας στον τοµέα της στενότερης συνεργασίας, και όχι να αποκλειστεί, όπως φαίνεται να πράττει το άρθρο 45, παρότι όχι ρητώς. Πράγµατι, δυνάµει του άρθρου 11 της Συνθήκης του Άµστερνταµ, η πολιτική αυτή προσπαθεί να επιτύχει µερικούς από τους σηµαντικότερους στόχους της ΕΕ (ανεξαρτησία, ακεραιότητα, ειρήνη, σεβασµός των δικαιωµάτων του ανθρώπου ). Γιατί να αποκλειστεί; 11. Υποστηρίζεται προς τούτο ότι υπάρχουν στο II ο πυλώνα εναλλακτικά µέσα, όπως η εποικοδοµητική αποχή. Όµως, η εποικοδοµητική αποχή µπορεί να είναι χρήσιµη για την υλοποίηση µιας δράσης από µερικά µόνο κράτη µέλη, αλλά όχι για την προετοιµασία των µέσων άµυνας ή προληπτικής δράσης. Αυτό είναι τόσο αληθές ώστε η ίδια η Συνθήκη προβλέπει ρητά, στο άρθρο 17.4, τη στενότερη συνεργασία µεταξύ δύο ή περισσοτέρων κρατών µελών επί θεµάτων κοινής άµυνας. Γιατί να τεθούν αυτές οι στενότερες συνεργασίες εκτός του πλαισίου της ΕΕ; 12. Ο εισηγητής πιστεύει ότι η λύση αυτή όχι µόνο δεν είναι συνεπής µε το στόχο της στενότερης συνεργασίας, αλλά και ζηµιώνει τη διαφάνεια των αποφάσεων και το δηµοκρατικό τους έλεγχο. Γι' αυτό πιστεύει ότι πρέπει να περιληφθεί ο II ος πυλώνας στο πλαίσιο του κοινού καθεστώτος των στενότερων συνεργασιών και ότι η εναλλακτική λύση, ήτοι η διατήρηση του σηµερινού status quo, δεν είναι ούτε λειτουργική ούτε σκόπιµη. Κατά συνέπεια, πρέπει να δοθεί θετική απάντηση στο τέταρτο ερώτηµα της Γαλλικής Προεδρίας. 13. Ο δεύτερος από τους όρους του άρθρου 45 είναι ότι η στενότερη συνεργασία σέβεται τις αρχές των εν λόγω Συνθηκών και το ενιαίο θεσµικό πλαίσιο της Ένωσης. Με αυτόν επιδιώκεται ο αποκλεισµός της δηµιουργίας θεσµικών δοµών διαφορετικών από τις προβλεπόµενες στις Συνθήκες, διαφυλάσσοντας έτσι τη συνοχή του συστήµατος και τη συµµετοχή όλων των κρατών µελών, τουλάχιστον µέσω της πληροφόρησης και συζήτησης. 14. Ο εισηγητής πιστεύει ότι αυτή η απαίτηση πρέπει να διατηρηθεί και να ενισχυθεί πρέπει δηλαδή η εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής και η συµµετοχή του Κοινοβουλίου, τουλάχιστον υπό µορφή διαβούλευσης, να αποτελούν τον κανόνα σε όλες τις στενότερες συνεργασίες, συµπεριλαµβανοµένων εκείνων που δεν φέρουν αυτήν την ονοµασία, αλλά στην πράξη αποτελούν στενότερες συνεργασίες, όπως, π.χ., η τρίτη φάση της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης. εν έχει νόηµα η µεταβολή της θεσµικής ισορροπίας της ΕΕ εις βάρος της δηµοκρατίας επειδή δηµιουργείται κάποια στενότερη συνεργασία. 15. Ο τρίτος όρος εξουσιοδότησης του άρθρου 45 είναι το να χρησιµοποιείται η στενότερη συνεργασία µόνον ως ύστατη λύση. Αυτή η απαίτηση φαίνεται ορθή, αλλά κατά τη γνώµη του εισηγητή χρειάζεται περισσότερες διευκρινίσεις από διττή άποψη: - να αποκλειστούν τα θέµατα επί των οποίων οι Συνθήκες προβλέπουν την έγκριση αποφάσεων µε πλειοψηφία η στενότερη συνεργασία πρέπει να χρησιµεύει για την επίτευξη προόδου όποτε η απαίτηση οµοφωνίας µετατρέπεται σε µέσο RR\423103.doc 11/14 PE 286.950
µπλοκαρίσµατος µιας κατάστασης, και όχι για να παρακάµπτεται η προσπάθεια επίτευξης µιας πλειοψηφίας - να θεσπιστούν προθεσµίες, µετά την εκπνοή των οποίων να θεωρείται ότι η έλλειψη αποφάσεως του Συµβουλίου επιτρέπει το συµπέρασµα ότι υπάρχει µπλοκάρισµα, και ότι πρέπει να επιδιωχθεί απεµπλοκή µέσω της στενότερης συνεργασίας πρόκειται για διευκρίνιση που απορρέει από την αρχή της ασφάλειας δικαίου. 16. Ο τέταρτος όρος εξουσιοδότησης είναι ότι η στενότερη συνεργασία αφορά τουλάχιστον µία πλειοψηφία κρατών µελών. Παρότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρότεινε να µειωθεί αυτό το όριο στο ένα τρίτο των κρατών µελών, ο εισηγητής θεωρεί ότι το σηµερινό σύστηµα είναι προτιµητέο έναντι του ορισµού κάποιου συγκεκριµένου αριθµού, είτε µεγαλύτερου είτε µικρότερου πράγµατι, η παραίτηση από την απαιτούµενη πλειοψηφία κρατών θα σήµαινε την προαγωγή της θέσπισης στενότερων συνεργασιών µεταβαλλόµενης σύνθεσης (Ευρώπη α λα καρτ), και θα µείωνε τη δύναµη πειθούς της συνεργαζόµενης οµάδας αντιθέτως, η αύξηση του αριθµού των κρατών µελών θα καθιστούσε σχεδόν αδύνατη τη θέσπιση µιας στενότερης συνεργασίας. Επιπλέον, η απαίτηση της ύπαρξης πλειοψηφίας εγγυάται ότι η συνεργασία στο συγκεκριµένο τοµέα συνιστά ευρέως αποδεκτή ανάγκη και όχι ένα µέσο στην υπηρεσία µιας µικρής οµάδας κρατών. 17. Η πέµπτη προϋπόθεση του άρθρου 45 είναι ότι η στενότερη συνεργασία δεν θίγει το «κοινοτικό κεκτηµένο» ούτε τα µέτρα που έχουν θεσπισθεί δυνάµει άλλων διατάξεων των εν λόγω Συνθηκών. Η απαίτηση αυτή είναι σύµφωνη µε τη στενότερη συνεργασία, η οποία δεν πρέπει να εξυπηρετεί στην αποδυνάµωση της ΕΕ, αλλά στην ανάπτυξή της. Κατά συνέπεια πρέπει να διατηρηθεί. 18. Η έκτη προϋπόθεση εξουσιοδότησης είναι ότι η στενότερη συνεργασία δεν θίγει τις αρµοδιότητες, τα δικαιώµατα, τις υποχρεώσεις και τα συµφέροντα όσων κρατών µελών δεν συµµετέχουν σ αυτήν. Οι αρµοδιότητες, τα δικαιώµατα και οι υποχρεώσεις είναι προσδιορίσιµα από νοµικής απόψεως αντιθέτως, ο όρος συµφέροντα είναι πολύ πιο ασαφής και υποκειµενικός, και θα µπορούσε να παρεµποδίσει σοβαρά τη δηµιουργία στενότερων συνεργασιών. Γι' αυτό, ο εισηγητής προτείνει τη διαγραφή του και τη διατήρηση του υπολοίπου. 19. Ο έβδοµος όρος εξουσιοδότησης είναι ότι η στενότερη συνεργασία είναι ανοιχτή σε όλα τα κράτη µέλη και τους επιτρέπει να συµµετάσχουν στη συνεργασία ανά πάσα στιγµή, εφόσον συµµορφώνονται προς τη βασική απόφαση και τις αποφάσεις που έχουν ληφθεί στο πλαίσιο αυτό. Η προϋπόθεση αυτή είναι συνεπής µε την έννοια της προφυλακής ή της κινητήριας δύναµης για να γίνει όµως πιο λειτουργική, θα πρέπει να προστεθεί ότι οι προϋποθέσεις για µελλοντική συµµετοχή στη συνεργασία θα πρέπει να θεσπίζονται στη βασική απόφαση. Η πείρα της ΟΝΕ έχει καταδείξει ότι η µέθοδος αυτή όχι µόνο είναι δυνατή, αλλά και άκρως ωφέλιµη, αποφεύγοντας αποφάσεις για intuitu personae. 20. Όσον αφορά τους ειδικούς όρους εξουσιοδότησης, ο εισηγητής πιστεύει ότι: - πρέπει να εναρµονιστούν όσο το δυνατόν περισσότερο, προς όφελος της απλοποίησης και της διαφάνειας για τον πολίτη πρέπει ιδιαίτερα να εναρµονιστεί το εδάφιο α) του άρθρου 40 ΣΕΕ µε τα εδάφια α) και β) του άρθρου 11 ΣΕΚ RR\423103.doc 12/14 PE 286.950
- πρέπει να διαγραφούν οι περιορισµοί γ) και δ) του άρθρου 11 ΣΕΚ, δεδοµένου ότι στόχος της στενότερης συνεργασίας είναι ακριβώς η επίτευξη προόδου προς την κατεύθυνση της ολοκλήρωσης. IV. ΑΝΑΓΚΗ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗΣ ΚΑΙ ΕΝΑΡΜΟΝΙΣΗΣ ΤΩΝ ΙΑ ΙΚΑΣΙΩΝ 21. Η σηµερινή ανοµοιότητα των διαδικασιών χρησιµεύει µόνο για να περιορίσει το ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής κατά την υλοποίηση στενότερων συνεργασιών του τρίτου πυλώνα. Πρέπει, συνεπώς, να εξαλειφθεί η διάκριση αυτή και να εξοµοιωθούν οι δύο διαδικασίες µε την προβλεπόµενη για τον πρώτο πυλώνα, µε τις κάτωθι τροποποιήσεις: - να διατηρηθεί η απαίτηση πρότασης της Επιτροπής - να διατηρηθεί η διαβούλευση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου µέσω σύµφωνης γνώµης - να εξαλειφθεί η εκ νέου παραποµπή στο Συµβούλιο των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων ή να αντικατασταθεί η οµοφωνία από την ειδική πλειοψηφία στα πλαίσια του Συµβουλίου αυτού δηλαδή να καταργηθεί το βέτο. 22. Όσον αφορά την εσωτερική ανάπτυξη των στενότερων συνεργασιών, κατά την άποψη του εισηγητή θα πρέπει: - να διατηρηθεί ο παραλληλισµός µε τη συνήθη λειτουργία των θεσµικών οργάνων που προβλέπεται για τον πρώτο πυλώνα - να µεταφερθεί αυτό το σύστηµα στον τρίτο πυλώνα. 23. Τέλος, η διαδικασία ενσωµάτωσης στην στενότερη συνεργασία των κρατών που δεν συµµετέχουν εξ' αρχής θα πρέπει να αναθεωρηθεί ως εξής: - κατάργηση της διάκρισης µεταξύ πυλώνων - απαίτηση πρότασης της Επιτροπής, σύµφωνης γνώµης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και απόφασης του Συµβουλίου µε ειδική πλειοψηφία - θέσπιση τρίµηνης προθεσµίας για καθεµιά εκ των διαδικασιών αυτών - στην περίπτωση αρνητικής πρότασης, γνώµης ή απόφασης, ορισµός ετήσιας προθεσµίας για νέα εξέταση. RR\423103.doc 13/14 PE 286.950
ΑΠΟΨΗ ΤΗΣ ΜΕΙΟΨΗΦΙΑΣ Η έκθεση Gil-Robles για τη στενότερη συνεργασία εκφράζει την αντίληψη για µια Ένωση υπερβολικά µονολιθική, όπου όλες οι συνεργασίες θα πρέπει να πραγµατοποιούνται εντός του ενιαίου θεσµικού πλαισίου και να κατατείνουν στο στόχο του «υπερκράτους». Η έκθεση προτείνει µάλιστα να ενταχθούν στο πεδίο των στενότερων συνεργασιών η κοινή εξωτερική και αµυντική πολιτική, γεγονός που θα δηµιουργούσε µία κατάσταση ακόµη µεγαλύτερης κεντρικής διαχείρισης από αυτή που υφίσταται σήµερα (παράγραφος 4). Οι προτάσεις αυτές δεν είναι αποδεκτές, καθώς οι ανάγκες συνεργασίας στην Ευρώπη, οι οποίες είναι έντονες, ποικίλες και πολύµορφες, δεν µπορούν να περιορίζονται σε ένα στενό και ενοποιηµένο κοινοτικό πλαίσιο, στο οποίο οι αποφάσεις θα λαµβάνονται µε πλειοψηφία. Εξάλλου, η έκθεση δεν εξηγεί συγκεκριµένα και πρόκειται για σοβαρή έλλειψη µε ποιον τρόπο θα επιτευχθεί η λειτουργία συνεργασιών στις οποίες θα συµµετέχει το εν τρίτον των µελών στο πλαίσιο των υπαρχόντων θεσµών, χωρίς να τροποποιηθούν οι θεσµοί αυτοί. Στην πραγµατικότητα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κάνει έναν αγώνα χρονοτριβής. Θέλησε να εµποδίσει τη θέσπιση διαφοροποιηµένων συνεργασιών στη Συνθήκη του Άµστερνταµ και υποχρεώθηκε τελικώς να υποχωρήσει, αποδεχόµενο τις «στενότερες συνεργασίες». Σήµερα προσπαθεί να εµποδίσει τη µεγαλύτερη ευελιξία των στενότερων συνεργασιών, και σε αυτή την περίπτωση τελικώς θα χάσει τον αγώνα. Θεωρούµε ότι οι συνεργασίες, οι οποίες θα πρέπει να αποκαλούνται «διαφοροποιηµένες», δεν πρέπει ούτε να προκαθορίζονται ως προς τους στόχους τους ούτε να περιορίζονται κατά τη θέσπισή τους ούτε να υποβάλλονται σε όρια ως προς τη λειτουργία τους. Ορισµένες θα µπορούσαν να χρησιµοποιήσουν το κοινοτικό πλαίσιο αν το επιθυµούν, άλλες θα µπορούσαν να δηµιουργήσουν ειδικούς θεσµούς, οι οποίοι θα συνδέονται µε την Ένωση µόνο µέσω µιας γραµµατείας συνδέσµου. Τέλος, είναι πολύ προτιµότερο οι διαφοροποιηµένες συνεργασίες να λειτουργούν µε βάση την αρχή της οµοφωνίας, έστω και µε κίνδυνο να υποβληθούν εκ νέου στα µειονεκτήµατα του κοινοτικού συστήµατος. RR\423103.doc 14/14 PE 286.950