10. Τα Μέσα Δράσης του Κράτους 10.1 Εισαγωγή Για την πραγματοποίηση των οικονομικών στόχων, το Κράτος µέσω των φορέων του χρησιμοποιεί διάφορα μέσα τα οποία μπορούν να ταξινομηθούν στις ακόλουθες κατηγορίες: (α) Τα δημοσιονομικά μέσα. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται όλα τα μέσα που έχουν άμεση σχέση µε τα έσοδα και τα έξοδα των δημοσίων φορέων.ταδημοσιονομικάμέσα ταξινομούνται σε τρεις κατηγορίες: - Δημόσιες Δαπάνες, π.χ. Μισθοί δημοσίων υπαλλήλων, δημόσιες επενδύσεις, συντάξεις, επιδόματα ανεργίας, κ.ά. - Φόροι, π.χ. οι φόροι που πληρώνουν μισθωτοί από το μισθό τους, οι επιχειρήσεις από τα κέρδη τους, ο ΦΠΑ, οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, ο φόρος βενζίνης, κ.ά. - Δημόσιος Δανεισμός, π.χ. ο δανεισμός δημοσίων φορέων από το κοινόµε έκδοση ομολογιακών δανείων, έντοκων γραμματίων κ.ά. (β) Τα Νομισματικά και Πιστωτικά μέσα. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται όλα τα μέσα που των δημόσιων φορέων που έχουν άμεση σχέση µε τα νομισματικά μεγέθη της οικονομίας και τις πιστώσεις, π.χ. η ποσότητα χρήματος που κυκλοφορεί στην οικονομία, το ύψος και η διάρθρωση των επιτοκίων, κ.ά. (γ Τα μέσα Εξωτερικής Οικονομικής Πολιτικής. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται όλα τα μέσα των δημόσιων φορέων τα οποία επηρεάζουν άμεσα το ισοζύγιο διεθνών συναλλαγών της χώρας, π.χ. δασμοί, επιδοτήσεις εξαγωγών, τιμή συναλλάγματος, κ.ά. (δ) Τα μέσα Άμεσου Ελέγχου. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται διάφορα μέσα, µε τα οποία οι δημόσιοι φορείς παρεμβαίνουν άμεσα και ρυθμίζουν διάφορες σχέσεις των ιδιωτικών φορέων, όπως: - Ο έλεγχος των τιμών των αγαθών και υπηρεσιών, π.χ. καθορισμός κατώτατων τιμών για αγροτικά προϊόντα ή ανώτατων τιμών πώλησης βασικών ειδών διατροφής, κ.ά. - Ο έλεγχος των τιμών των παραγωγικών συντελεστών, π.χ. καθορισμός κατώτατων ορίων μισθών και ημερομισθίων, κ.ά. - Ποσοτικοί και ποιοτικοί έλεγχοι των αγαθών. - Ενθάρρυνση ή αποθάρρυνση των επενδύσεων σε ορισμένους κλάδους της οικονομίας ή σε ορισμένα διαμερίσματα της χώρας. - Κανονισμοί εργασίας, που αφορούν τις ώρες και τις συνθήκες περιβάλλοντος των εργαζομένων. - Κανονισμοί πολεοδομίας, κυκλοφορίας, κοκ. (ε) Θεσμικά μέσα. Σελ.105/131
Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται διάφορα μέσα που αναφέρονται στη δημιουργία νέων ή στη μεταρρύθμιση παλαιών θεσμών της χώρας, π.χ. αγροτικοί συνεταιρισμοί, δημόσιοι οργανισμοί και επιχειρήσεις, κ.ά. Από τα παραπάνω μέσα θα εξετάσουμε µόνο τα δημοσιονομικά μέσα, καθώς αυτά αποτελούν το κύριο αντικείμενο μελέτης της Δημόσιας Οικονομικής. 10.2 Δημόσιες Δαπάνες Για τις δημόσιες δαπάνες αναφερθήκαμε στο πρώτο μέρος του παρόντος, παρουσιάζοντας τις επιμέρους σχετικές θεωρητικές προσεγγίσεις. Παρακάτω θα αναφερθούμε σε αυτές, προσεγγίζοντας τις ως μέσο δράσης του κράτους για την υλοποίηση του οικονομικού του ρόλου 19. Υπενθυμίζουμε ότι, δημόσιες δαπάνες είναι οι πληρωμές που διενεργείτο κράτος µέσω του προϋπολογισμού, για την επίτευξη των οικονομικών στόχων του, οι οποίοι σχηματικά είναι αυτοί: - Της άριστης κατανομής των παραγωγικών μέσων, π.χ. δαπάνες για αγορά αγαθών, μισθών δημοσίων υπαλλήλων, καταβολή ενοικίων, κ.ά. - Της «δίκαιης» διανομής του εισοδήματος, π.χ. δαπάνες κοινωνικής πρόνοιας, συντάξεις, οικογενειακά επιδόματα, ενισχύσεις αγροτών, κ.ά. - Της σταθεροποίησης της οικονομίας, δηλαδή της αντιμετώπισης της ύφεσης και του πληθωρισμού, π.χ. προσλήψεις υπαλλήλων σε περιόδους ύφεσης, περιορισμός κρατικών προμηθειών σε περιόδους πληθωρισμού, κ.ά. - Της οικονομικής μεγέθυνσης, π.χ. δαπάνες για την παιδεία, την έρευνα, κ.ά. 10.2.1 Ταξινόμηση Δημοσίων Δαπανών Οι δημόσιες δαπάνες ταξινομούνται με βάση ορισμένα κριτήρια σε κατηγορίες ως εξής: 10.2.1.1 Οικονομική ταξινόμηση Με βάση το κριτήριο ότι, οι δημόσιες δαπάνες επηρεάζουν την παραγωγή και το εθνικό εισόδημα, διακρίνονται σε: (α) Δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες: Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται όλες τις δημόσιες δαπάνες για αγορές καταναλωτικών και επενδυτικών αγαθών και υπηρεσιών. Οι δαπάνες αυτές έχουν την ιδιότητα να τονώνουν την εγχώρια ζήτηση και να αυξάνουν το εθνικό προϊόν, π.χ. μισθοί δημοσίων υπαλλήλων, ενοίκια κτιρίων που στεγάζονται οι δημόσιες υπηρεσίες, κρατικές προμήθειες, κ.ά. Οι δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες περαιτέρω διακρίνονται σε: - Τρέχουσες δαπάνες ή δαπάνες δημόσιας κατανάλωσης: είναι οι δαπάνες για την αγορά αγαθών, των οποίων το όφελος εξαντλείται στη διάρκεια της χρονικής περιόδου κατά την οποία διενεργούνται οι δαπάνες, π.χ. μισθοί δημοσίων υπαλλήλων, γραφική ύλη, αναλώσιμα, κ.ά. 19 ΙΟΒΕ, Θέσεις του ΙΟΒΕ για την ανάπτυξη της Ελληνικής οικονομίας, ΙΟΒΕ, Αθήνα, 1997..Π. Kαράγιωργας, Οι Οικονομικές Λειτουργίες του Κράτους, Εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 1981. Σελ.106/131
- Δαπάνες δημοσίων επενδύσεων ή κεφαλαιουχικές δαπάνες: είναι δαπάνες για την αγορά αγαθών, των οποίων το όφελος διαχέεται και πέραν της χρονικής περιόδου κατά την οποία διενεργούνται οι δαπάνες, π.χ. ανέγερση και εξοπλισμός σχολείων ή νοσοκομείων, κατασκευή αεροδρομίων, κ.ά. (β) Δαπάνες για μεταβιβαστικές πληρωμές: Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται οι μονομερείς παροχές του δημοσίου προς τους ιδιωτικούς φορείς που αυξάνουν το διαθέσιμο εισόδημα των δικαιούχων, λειτουργούν δηλαδή ως αρνητικοί φόροι εισοδήματος, π.χ. επιδόματα ανεργίας, οικογενειακά επιδόματα, συντάξεις, επιδοτήσεις ιδιωτικών επιχειρήσεων, κ.ά. Οι δαπάνες αυτές δεν γίνονται ως αντάλλαγμα για τη χρησιμοποίηση υπηρεσιών ή την αγορά αγαθών από τους δικαιούχους και δεν αποτελούν τμήμα του εθνικού εισοδήματος. Οι δαπάνες για μεταβιβαστικές πληρωμές περαιτέρω διακρίνονται σε: - Μεταβιβάσεις εισοδήματος: αφορούν τις δαπάνες που ενισχύουν το εισόδημα των νοικοκυριών, π.χ. επιδόματα ανεργίας, οικογενειακά επιδόματα ή των επιχειρήσεων, π.χ. επιδοτήσεις πρώτων υλών ή τιμών προϊόντων. - Μεταβιβάσεις κεφαλαίου: είναι οι δαπάνες που καλύπτουν μέρος των δαπανών των νοικοκυριών, π.χ.επιδότηση κατασκευής κατοικίας ή των επιχειρήσεων για την αγορά κεφαλαιουχικών αγαθών, π.χ. επιδότηση για αγορά μηχανολογικού εξοπλισμού. Προβλήματα οικονομικής ταξινόμησης των δημοσίων δαπανών. Κατά την οικονομική ταξινόμηση των δημοσίων δαπανών παρουσιάζονται προβλήματα που σχετίζονται με τη φύση τους, ως εξής: - Συντάξεις: Θεωρούνται δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες, ενώ θα έπρεπε να ενταχθούν στις μεταβιβαστικές πληρωμές, αφού αποτελούν μονομερείς παροχές του δημοσίου στους συνταξιούχους. - Τόκοι δημοσίου χρέους: Αποτελούν αμοιβές για τις υπηρεσίες του συντελεστή κεφάλαιο. Κατατάσσονται στην κατηγορία των μεταβιβαστικών πληρωμών στην πράξη, αλλά θα έπρεπε ίσως να θεωρούνται δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες, αφού αποτελούν αμοιβή των δανειστών για την παραχώρηση των κεφαλαίων τους στο δημόσιο. - Δαπάνες για αγορά παλαιών κεφαλαιουχικών αγαθών: περιλαμβάνονται λανθασμένα ίσως στην κατηγορία των μεταβιβαστικών πληρωμών, αφού οι δαπάνες αυτές δε δημιουργούν άμεσα εισοδήματα. - Παροχές του δημοσίου σε είδος: Θα έπρεπε ίσως να περιλαμβάνονται στις δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες, αφού συντελούν άμεσα στη δημιουργία εισοδημάτων, αλλά τελικά περιλαμβάνονται στις μεταβιβαστικές πληρωμές. Προβλήματα παρουσιάζονται και κατά το χαρακτηρισμό ορισμένων δαπανών ως καταναλωτικών ή επενδυτικών, π.χ. οι τρέχουσες δαπάνες για την παιδεία χαρακτηρίζονται ως καταναλωτικές, ενώ θα μπορούσαν να θεωρούνται επενδυτικές, καθώς συμβάλλουν στη δημιουργία ανθρώπινου κεφαλαίου υψηλών προσόντων. Χρησιμότητα οικονομικής ταξινόμησης. Με την οικονομική ταξινόμηση των δημοσίων δαπανών, οι φορείς άσκησης της οικονομικής πολιτικής (policymakers) μπορούν να αξιολογούν καλύτερα τις οικονομικές επιπτώσεις των Σελ.107/131
δημοσίων δαπανών και να τις χρησιμοποιούν καλύτερα για την άσκηση οικονομικής πολιτικής, διότι: Σελ.108/131
Οι δημόσιες δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες: είναι πιο αποτελεσματικές για την αύξηση ή μείωση της ενεργούς ζήτησης και τη σταθεροποίηση της οικονομίας σε επίπεδο πλήρους απασχόλησης. Οι δημόσιες δαπάνες για μεταβιβαστικές πληρωμές: είναι πιο κατάλληλες για αναδιανομή του εισοδήματος. Οι δαπάνες για δημόσιες επενδύσεις: προωθούν περισσότερο την οικονομική ανάπτυξη της χώρας. 10.2.1.2 Λειτουργική ταξινόμηση Με κριτήριο το είδος της ανάγκης την οποία προορίζεται να καλύψει η κάθε κατηγορία δαπάνης, οι δημόσιες δαπάνες διακρίνονται σε: (α) Τρέχουσες δημόσιες δαπάνες: Οι Εθνικοί Λογαριασμοί του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (ΓΛΚ) ταξινομούν λειτουργικά τις τρέχουσες δημόσιες δαπάνες στις εξής επτά κατηγορίες συνήθως: Διοίκησης, - Άμυνας, - Δικαιοσύνης, - Υγείας, - Πρόνοιας, - Εκπαίδευσης, - Λοιπής δράσης. (β) Δημόσιες δαπάνες επενδύσεων: Οι Εθνικοί Λογαριασμοί του ΓΛΚταξινομούν λειτουργικά τις επενδυτικές δαπάνες στις εξής οκτώ κατηγορίες: - Γεωργίας, - Κτηνοτροφίας, - Ορυχείων, - Μεταποίησης, - Ενέργειας-Ύδρευσης, - Μεταφορών-Επικοινωνιών, - Κατοικίας, - Δημόσιας Διοίκησης, - Λοιπών Δραστηριοτήτων. Προβλήματα λειτουργικής ταξινόμησης των δημοσίων δαπανών. Κατά την λειτουργική ταξινόμηση των δημοσίων δαπανών παρουσιάζονται προβλήματα που σχετίζονται με τις ανάγκες που καλύπτουν, ως εξής: Σελ.109/131
- Ορισμένες κατηγορίες δαπανών εξυπηρετούν περισσότερες από µία ανάγκες, π.χ. οι μισθοί των υπαλλήλων του Υπουργείου Παιδείας θα πρέπει να ενταχθούν στον τομέα της εκπαίδευσης ή της Διοίκησης; - Είναι δύσκολο να καθοριστεί το σημείο μέχρι το οποίο θα πρέπει να γίνεται η ανάλυση και η εξειδίκευση των δημοσίων δαπανών, π.χ. δαπάνες εκπαίδευσης. Χρησιμότητα της λειτουργικής ταξινόμησης. Με την λειτουργική ταξινόμηση των δημοσίων δαπανών, οι φορείς άσκησης της οικονομικής πολιτικής μπορούν: - να ιεραρχούν τις διάφορες κατηγορίες δαπανών, και - να διευκολύνουν τους πολίτες να εξακριβώνουν την προτεραιότητα που δίνειη κυβέρνηση στην ικανοποίηση των διαφόρων κατηγοριών αναγκών και να κρίνουν αν τους ικανοποιεί η ιεράρχηση αυτή ή όχι. 10.2.1.3 Διοικητική ταξινόμηση Η διοικητική ταξινόμηση των δημοσίων δαπανών γίνεται µε κριτήριο το δημόσιο φορέα που πραγματοποιεί τη δαπάνη. Σύμφωνα µε τη διοικητική ταξινόμηση, οι δημόσιες δαπάνες διακρίνονται σε: - Δαπάνες Κεντρικής Διοίκησης - Δαπάνες Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) - Δαπάνες Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ) - Δαπάνες λοιπών Νομικών Προσώπων ΔημοσίουΔικαίου (ΝΠ ) Χρησιμότητα διοικητικής ταξινόμησης. Η διοικητική ταξινόμηση των δημοσίων δαπανών παρέχει πληροφορίες σχετικά µε: - Το βαθμό διοικητικής αποκέντρωσης: όσο μεγαλύτερο είναι το % των δαπανών των ΟΤΑ προς τις δαπάνες της Δημόσιας Διοίκησης, τόσο πιο αποκεντρωμένο είναι το διοικητικό σύστημα της χώρας. - Το κόστος της κοινωνικής ασφάλισης: όσο περισσότερο αυξάνουν οι δαπάνες των ΟΚΑ ως ποσοστό του ΑΕΠ, τόσο περισσότερο αυξάνει ο βαθμός ωρίμανσης και η παθογένεια του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος. - Τα περιθώρια ιδιωτικοποίησης δημοσίων φορέων: όσο υψηλότερες είναι οι δημόσιες δαπάνες των ΝΠ ως ποσοστό του ΑΕΠ, τόσο ευρύτερα είναι τα περιθώρια ιδιωτικοποίησης τους. 10.2.2 Διαχρονική αύξηση των Δημοσίων Δαπανών Στις περισσότερες χώρες του κόσμου, οι δημόσιες δαπάνες παρουσιάζουν µία διαχρονική τάση συνεχούς αύξησης, η οποία σε ορισμένα κράτη άρχισε να αντιστρέφεται κυρίως από τα μέσα της δεκαετίας του 80, αλλά δε άλλα κράτη ίσχυσε το αντίθετο. Σελ.110/131
Παρακάτω παρουσιάζοντα οι διάφορες θεωρίες που προσπαθούν να διερευνήσουν τα αίτια της διαχρονικής αύξησης των δημοσίων δαπανών. (α) Ο Νόμος του Wagner Σύμφωνα με το νόμο του Wagner, καθώς µία οικονομία αναπτύσσεται, η δραστηριότητα του δημόσιου τομέα της σε σχέση µε αυτήν του ιδιωτικού τομέα αυξάνεται. Οι λόγοι αυτής της συμπεριφοράς του δημόσιου τομέα είναι οι εξής: - Η αύξηση των διοικητικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών ασφαλείας, λόγω αύξησης του πληθυσμού και της αστικοποίησης. - Η αύξηση των δαπανών του κοινωνικού κράτους. - Η αύξηση των δραστηριοτήτων του δημοσίου για τον έλεγχο των μονοπωλίων. (β) Η Υπόθεση της Κλιμακωτής Αύξησης των Δημοσίων Δαπανών Σύμφωνα με αυτή τη θεωρία, το μέγεθος του δημόσιου τομέα δεν αυξάνεται ή αυξάνεται ελαφρά σε ομαλές περιόδους, επειδή η αύξησή του περιορίζεται για τους εξής λόγους: - Τα νοικοκυριά έχουν διαμορφώσει ένα κοινωνικά ανεκτό επίπεδο φορολογικής επιβάρυνσης και δεν είναι διατεθειμένα να δεχθούν υπέρβαση του ορίου αυτού, προκειμένου να αυξηθούν οι δημόσιες δαπάνες. - Οι κυβερνήσεις δεν επιθυμούν να υπερβούν το όριο αυτό για να µη χάσουν την εξουσία. Σε περιόδους κοινωνικών κρίσεων, π.χ. πόλεμος, οι πολίτες είναι διατεθειμένοι να καταβάλλουν μεγαλύτερα ποσά φόρων για τη χρηματοδότηση αυτών των έκτακτων δαπανών. Επομένως, προκαλείται µία μόνιμημετατόπιση του ανεκτού ορίου φορολογίας και του ύψους των δαπανών προς τα πάνω, καθώς οι ανάγκες εξακολουθούν να είναι ιδιαίτερα αυξημένες επί αρκετά χρόνια μετά την κρίση. Ο κρατικός μηχανισμός αναλαμβάνει νέες δραστηριότητες (π.χ. σίτιση ατόμων, προγράμματα ανασυγκρότησης της βιομηχανίας κ.ά.), τις οποίες το κράτος πρέπει να ασκεί και να επεκτείνει στις ομαλές περιόδους. (γ) Η Θεωρία της Υστέρησης της Παραγωγικότητας του Δημόσιου Τομέα. Σύμφωνα με τη θεωρία αυτή, η ταχύτερη αύξηση των δημοσίων δαπανών οφείλεται στην υστέρηση της παραγωγικότητας που παρουσιάζει ο δημόσιος τομέας σε σχέση µε τον ιδιωτικό. Η παραγωγικότητα του δημόσιου τομέα αυξάνεται λιγότερο από την αύξηση τωνμισθών των υπαλλήλων του, επειδή το δημόσιο παράγει κυρίως αγαθά έντασης εργασίας χωρίς τη χρήση προηγμένης τεχνολογίας. Η παραγωγικότητα στον ιδιωτικό τομέα αυξάνεται µε ρυθμό μεγαλύτερο από το ρυθμό αύξησης της παραγωγικότητας του δημόσιου τομέα και άρα επιτρέπει αυξήσεις στους μισθούς του ιδιωτικού τομέα. Άρα, οι τιμές των δημοσίων αγαθών διαμορφώνονται σε υψηλότερα επίπεδα από τις τιμές των ιδιωτικών, οπότε και οι δημόσιες δαπάνες που απαιτούνται για την παραγωγή των δημοσίων αγαθών, θα αυξάνονται συνεχώς. Σελ.111/131
(δ) Άλλες Ερμηνείες για τη διαχρονική αύξηση των δημοσίων δαπανών. Εκτός των προαναφερομένων θεωρητικών προσεγγίσεων, υπάρχουν και ορισμένες διαφορετικές ερμηνείες της διαχρονικής αύξησης των δημοσίων δαπανών, οι οποίες είναι οι ακόλουθες: (1) Η διαχρονική αύξηση των δημοσίων δαπανών οφείλεται στη συμπεριφορά των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων. Η τεκμηρίωση αυτής της ερμηνείας είναι η εξής: Για τον υπολογισμό του ύψους των δημοσίων δαπανών λαμβάνεται ως βάση η δαπάνη της προηγούμενης περιόδου, η οποία προσαυξάνεται κατά ορισμένο ποσοστό. Επομένως, διατηρούνται πολλές δαπάνες µε μηδενική ίσως χρησιμότητα, ενώ θεσπίζονται νέες κατηγορίες δαπανών για νέες ανάγκες. - Το ύψος των δημοσίων δαπανών προσδιορίζεται µε βάση τη χρησιμότητα που αντλεί από αυτές η πλειοψηφία του εκλογικού σώματος και δεν λαμβάνεται καθόλου υπόψη η μειοψηφία, η οποία μπορεί να επιθυμεί ένα χαμηλότερο επίπεδο δαπανών, άρα οι δαπάνες αυξάνονται περισσότερο από ότι επιθυμεί το σύνολο της κοινωνίας. - Οι φορολογούμενοι συνήθως υποεκτιμούν το κόστος παραγωγής των δημοσίων αγαθών και ζητούν μεγαλύτερες ποσότητες, άρα οι δημόσιες δαπάνες αυξάνονται. - Οι πολιτικοί ενδιαφέρονται για αύξηση των δημοσίων δαπανών, π.χ. για διενέργεια προσλήψεων, επομένως οι ψηφοφόροι τους επιθυμούν διεύρυνση του δημόσιου τομέα. Παράλληλα οι δημόσιοι φορείς επιθυμούν αναβάθμιση του ρόλου τους και επομένως αυτοί που στελεχώνουν το διοικητικό και πολιτικό μηχανισμό του κράτους, δεν ενεργούν µε γνώμονα το κοινωνικό συμφέρον. (2) Η διαχρονική αύξηση των δημοσίων δαπανών οφείλεται σε οικονομικούς και δημογραφικούς παράγοντες. Η τεκμηρίωση αυτής της ερμηνείας είναι η εξής: - Η αύξηση των δημοσίων δαπανών σε περιόδους ύφεσης θα πρέπει να αντισταθμίζεται µε μείωση τους σε περιόδους πληθωρισμού, οπότε διαχρονικά το μέγεθος του δημόσιου τομέα θα παραμένει αμετάβλητο, πράγμα όμως που δε συμβαίνει στην πράξη. - Ο αυξημένος αριθμός συνταξιοδοτούμενων επιβραδύνει το ρυθμό αύξησης του ΑΕΠ και των ασφαλιστικών εισφορών και επιταχύνει τις δαπάνες για την εξυπηρέτηση των αναγκών των ατόμων της τρίτης ηλικίας. - Οι τεχνολογικές ανακαλύψεις αναγκάζουν συχνά το κράτος να προβαίνει σε μεγάλης κλίμακας επενδυτικές δαπάνες. - Το επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης παίζει σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση του μεγέθους του δημόσιου τομέα, π.χ. στις αναπτυγμένες χώρες τα έσοδα από φόρους είναι υψηλά και η χρηματοδότηση ενός υψηλού επιπέδου δημοσίων δαπανών δεν παρουσιάζει δυσκολίες. Σελ.112/131
10.3 Φόροι Για τους φόρους αναφερθήκαμε στο πρώτο μέρος του παρόντος, παρουσιάζοντας από θεωρητικής σκοπιάς τις επιπτώσεις τους στην συνολική οικονομική δραστηριότατα, ως η πρώτη πηγή εσόδων του κράτους για τη χρηματοδότηση των δημοσίων δαπανών. Παρακάτω θα αναφερθούμε σε αυτούς, προσεγγίζοντας τους ως μέσο δράσης του κράτους για την υλοποίηση του οικονομικού του ρόλου. Δηλαδή θα εξετάσουμε τις πρακτικές εφαρμογές της διάκρισης τους µε κριτήριο το φορολογικό συντελεστή 20. 10.3.1 Η προοδευτικότητα του φόρου Ο βαθμός προοδευτικότητας ενός φορολογικού συστήματος επηρεάζει τις επιλογές του κράτους μεταξύ δικαιοσύνης και αποτελεσματικότητας. Όσο προοδευτικότερος είναι ένας φόρος, τόσο δικαιότερη είναι η κατανομή των φορολογικών βαρών και η διανομή του εισοδήματος. Ο προοδευτικός φόρος όμως μπορεί να επηρεάσει δυσμενώς το κίνητρο για: - Εργασία και αποταμίευση, διότι όσο περισσότερο εργάζεται το άτομο, τόσο μεγαλύτερο ποσοστό του εισοδήματος του εκχωρεί στο κράτος, - Επενδύσεις, διότι όσο περισσότερα κέρδη πραγματοποιεί µια επιχείρηση, τόσο μεγαλύτερο ποσοστό των κερδών της εκχωρεί στο κράτος, - Κατανάλωση, διότι όσο περισσότερα δαπανά το άτομο για την αγορά καταναλωτικών αγαθών, τόσο μεγαλύτερο ποσοστό δαπάνης περιέρχεται στο κράτος. Στην πράξη, οι κυβερνήσεις ακολουθούν ενδιάμεσες πολιτικές, έτσι ώστε η προώθηση του στόχου της δικαιοσύνης να µη βλάπτει ανεπανόρθωτα το στόχο της αποτελεσματικότητας. 10.3.2 Ο αναλογικός φόρος επί των κερδών Τα κέρδη των ανωνύμων εταιρειών επιβαρύνονται µε αναλογικό φορολογικό συντελεστή, αν και ο συντελεστής αυτός μπορεί να διαφέρει ανάλογα µε το είδος της επιχείρησης. Η επιβολή ενός προοδευτικού ΦΕΝΠ είναι ανεπιθύμητη, καθώς: - Δημιουργεί κίνητρο για διάσπαση των μεγάλων επιχειρήσεων σε πολλές μικρές, ώστε να επιμερίζεται το φορολογικό βάρος, - Πλήττει βαρύτερα τις μεγάλες επιχειρήσεις που έχουν σημαντική επενδυτική δραστηριότητα και επομένως επιβραδύνει την οικονομική ανάπτυξη. - Δεν υπηρετεί το στόχο της φορολογικής ισότητας, καθώς τα νομικά πρόσωπα δεν έχουν φυσική υπόσταση, που να δικαιολογεί τη δίκαιη κατανομή των φορολογικών βαρών μεταξύ των επιχειρήσεων. 10.3.3 Η κλιμακωτή προοδευτικότητα Σύμφωνα µε το σύστημα της κλιμακωτής προοδευτικής φορολογίας, η φορολογική βάση χωρίζεται σε κλιμάκια και σε κάθε κλιμάκιο αντιστοιχεί ένας διαφορετικός οριακός φορολογικός συντελεστής, ο οποίος βαίνει αυξανόμενος καθώς αυξάνονται τα κλιμάκια. 20 StiglitzJoseph, Οικονομική του Δημόσιου Τομέα, Εκδ. ΚΡΙΤΙΚΗ Α.Ε, Αθήνα 2007. Alesina, A, R. Hausman, R. Hommes, αnd E. Stein, (1995), Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America, Manuscript. Σελ.113/131
Σε ορισμένο εισοδηματικό κλιμάκιο, σταματά η αύξηση του οριακού φορολογικού συντελεστή (συνήθως σε επίπεδο 40%-60%). Στον ακόλουθο πίνακα παρουσιάζεται η κλιμακωτή προοδευτικότητα του ΦΕΦΠ. Κλιμάκιο εισοδήματος (ευρώ) Οριακός φορολογικός συντελεστής% Φόρος κλιμακίου Συνολικό εισόδημα (1) (2) (3) (4) (5) 0-10.000 0 0 10.000 0 10.001-13.400 15 510 13.400 510 Συνολικός φόρος 13.401-23.400 30 3.000 23.400 3.510 23.401 καιάνω 40 - - - 10.3.4 Διαστρωματική και διαχρονική προοδευτικότητα Η προοδευτικότητα του φόρου μπορεί να πάρει τις εξής δύο μορφές: (α) ιαστρωµατική προοδευτικότητα: Η συγκεκριμένη μορφή προοδευτικότητας ισχύει όταν, ομέσος φορολογικός συντελεστής ανέρχεται, καθώς μεταβαίνουμε από τα χαμηλότερα στα υψηλότερα εισοδήματα. Από τον προηγούμενο πίνακα προκύπτει ότι ο χαμηλός εισοδηματίας των13.400 ευρώ πληρώνει το 3,81% του εισοδήματος του ως φόρο, ο μέσος εισοδηματίας των 23.400 ευρώ πληρώνει το 17,18% και ο υψηλός εισοδηματίας έστω των 40.000 ευρώ πληρώνει το 26,65%. Δηλαδή το κράτος εισπράττει μεγαλύτερα ποσά συνολικού φόρου, όσο ανεβαίνουμε από τα χαμηλά στα ψηλά εισοδηματικά κλιμάκια. (β) Διαχρονική προοδευτικότητα: Κατά τη συγκεκριμένη μορφή προοδευτικότητας, ομέσος φορολογικός συντελεστής ενός νοικοκυριού ανέρχεται από το ένα έτος στο άλλο. Από τον ακόλουθο πίνακα υποθέτουμε ότι, το νοικοκυριό που πραγματοποιεί εισόδημα 10.000 ευρώ πληρώνει το 30% του εισοδήματος του ως φόρο το έτος 2008, το έτος 2009 που πραγματοποιεί εισόδημα 13.000ευρώ πληρώνει το 40% ως φόρο και το έτος 2010 που πραγματοποιεί εισόδημα 15.000ευρώ πληρώνει 46% ως φόρο. Η διαχρονική προοδευτικότητα έχει το στοιχείο της κοινωνικής αδικίας σε περιόδους πληθωριστικής αύξησης του εισοδήματος, καθώς η αγοραστική δύναμη του νοικοκυριού παραμένει σταθερή, αυτό καλείται να πληρώνει από χρόνο σε χρόνο όλο και μεγαλύτερο ποσοστό αυτού σαν φόρο. Το σύστημα αυτό όμως αποτελεί ενδεχομένως ένα αποτελεσματικό µέσο για την καταπολέμηση του πληθωρισμού, καθώς µε την αυξανόμενη φορολογία μειώνεται η αγοραστική δύναμη των νοικοκυριών και άρα η ζήτηση τους και επομένως επέρχεται σταθεροποίηση στην οικονομία. Σελ.114/131
Έτος Υ Υ Τ Τ t=τ/υ t =ΔΤ/ΔΥ (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 2008 10-30 - 0,30-2009 13 0 30 52 22 0,40 0,73 2010 15 0 0 20 69 17 0,46 0,85 10.3.5 Εμφανής και αφανής προοδευτικότητα Η εμφανής προοδευτικότητα προκύπτει από την εφαρμογή της ισχύουσας φορολογικής κλίμακας στη φορολογική βάση. Η αφανής προοδευτικότητα προκύπτει από την εφαρμογή διαφόρων ευνοϊκών φορολογικών ρυθμίσεων, όπως φορολογικές απαλλαγές, εκπτώσεις από το εισόδημα και εξαιρέσεις για οικογενειακά βάρη, για δαπάνες ιατρικής και νοσοκομειακής περίθαλψης, ασφάλιστρα ζωής κλπ. Η αφανής προοδευτικότητα μετατρέπει την αναλογική φορολογία σε προοδευτική και την προοδευτική σε περισσότερο προοδευτική. Για παράδειγμα, στον ακόλουθο πίνακα παρουσιάζεται η φορολογία δυο ατόμων ίσου εισοδήματος. Οι Α και Β πραγματοποιούν το ίδιο εισόδημα (30.000 ευρώ) και ο φορολογικός συντελεστής είναι αναλογικός (20%). Ο Α έχει εξαμελή οικογένεια και ο Β τριμελή. Αν δε ληφθούν υπόψη οι εκπτώσεις λόγω οικογενειακών βαρών, οι Α και Β θα πληρώσουν τον ίδιο φόρο, δηλαδή 30.000Χ20%=6.000 ευρώ. Αν συνυπολογιστούν οι εκπτώσεις λόγω οικογενειακών βαρών (π.χ. 10.000 ευρώ. για την 6µελή και 5.000 ευρώ για την 3µελή), ο Α θα πληρώσει20.000χ20%=4.000 ευρώ και ο Β 25.000Χ20%=5.000 ευρώ, δηλαδή ο Α θα καταβάλλει4.000/30.000=13,3% του εισοδήματος του ως φόρο, ενώ ο Β 5.000/30.000=16,7%. Εμφανής προοδευτικότητα Αφανής προοδευτικότητα Υ Τ Υ Τ Α 30.000 6.000 20.000 4.000 Β 30.000 6.000 25.000 5.000 Σελ.115/131
10.4 Ο Δημόσιος Δανεισμός και το Δημόσιο Χρέος Ο δημόσιος δανεισμός αποτελεί τη δεύτερη σημαντική πηγή χρηματοδότησης των δημοσίων δαπανών. Με το δημόσιο δανεισμό έχουμε μετάθεση πόρων από τον ιδιωτικό στο δημόσιο τομέα, ώστε να γίνει δυνατή η κάλυψη των δημοσίων δαπανών 21. 10.4.1 Διακρίσεις δημοσίου δανεισμού και δημοσίου χρέους Οι κυριότερες ταξινομήσεις δημοσίου δανεισμού και δημοσίου χρέους είναι οι ακόλουθες: (α) Ανάλογα µε την πηγή προέλευσης των πόρων, ο δανεισμός και το χρέος διακρίνονται στις εξής δυο κατηγορίες: (1) Εσωτερικό δημόσιο δανεισμό και δημόσιο χρέος: Στην περίπτωση αυτή οι πόροι δανεισμού προέρχονται από πηγές που είναι μέσα στη χώρα.ο εσωτερικός δανεισμός δεν αυξάνει τους συνολικούς πόρους της οικονομίας επειδή οι εσωτερικές πηγές είναι διαθέσιμες στην οικονομία, αλλά δε χρησιμοποιούνται. Επίσης μειώνει την αγοραστική δύναμη και την ενεργό ζήτηση, σε αντίθεση µε τον εξωτερικό δανεισμό. (2) Εξωτερικό δημόσιο δανεισμό και δημόσιο χρέος: Στην περίπτωση αυτή οι πόροι δανεισμού προέρχονται από πηγές έξω από την επικράτεια της χώρας. Ο εξωτερικός δανεισμός βελτιώνει το ισοζύγιο πληρωμών στην περίοδο του συνάπτεται το δάνειο, αλλά συνεπάγεται συναλλαγματική επιβάρυνση της οικονομίας κατά την εξόφληση του δανείου, λόγω διάθεσης συναλλάγματος στο εξωτερικό. Με τον εξωτερικό δανεισμό επίσης οι τόκοι περνούν σε κατοίκους ξένων χωρών, ενώ µε τον εσωτερικό σε κατοίκους του εσωτερικού, άρα υπάρχουν επιπτώσεις στη διανομή του εισοδήματος. (β) Ανάλογα µε το χρόνο λήξης των δανείων, Ο δανεισμός και το χρέος διακρίνονται στις εξής δυο κατηγορίες: (1) Τα πάγια δάνεια: Είναι τα δάνεια τα οποία οι δημόσιοι φορείς δεν έχουν υποχρέωση να εξοφλήσουν ποτέ. Αποτελούν πάγια περιουσιακά στοιχεία που αποφέρουν τόκο στον κάτοχό τους, ο οποίος μπορεί να απαλλαγεί από αυτά µε πώλησή τους στο χρηματιστήριο. (2) Τα εξοφλητέα δάνεια: Είναι τα δάνεια τα οποία οι δημόσιοι φορείς πρέπει να εξοφλήσουν. Ανάλογα µε το χρόνο μέσα στον οποίο θα πρέπει να εξοφληθούν, τα δάνεια διακρίνονται σε: - Δάνεια που είναι απαιτητά μόλις ο κομιστής των τίτλων τα εμφανίσει για εξόφληση. - Δάνεια ορισμένης προθεσμίας εξόφλησης, τα οποία οι δημόσιοι φορείς πρέπει να εξοφλήσουν μέσα σε µια ορισμένη προθεσμία. Ανάλογα µε τη διάρκεια των δανείων ορισμένης προθεσμίας, τα δάνεια διακρίνονται σε: Βραχυπρόθεσμα: διάρκεια μικρότερη του έτους, 21 Σ. Καραγιάννη-Μ. Πεμπετζόγλου, Δημόσια Οικονομική (σημειώσεις), Τμήμα Κοινωνικής Διοίκησης, Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης, 2009. Σελ.116/131
Μεσοπρόθεσμα: διάρκεια μέχρι 10 έτη, Μακροπρόθεσμα: διάρκεια πάνω από 10 έτη. Στην πράξη, τα δάνεια που συνάπτουν οι δημόσιοι φορείς είναι εξοφλητέα σε ορισμένη προθεσμία και είναι συνήθως βραχυπρόθεσμα ή μεσοπρόθεσμα. Στην Ελλάδα, το μεγαλύτερο μέρος του εσωτερικού κρατικού χρέους είναι βραχυπρόθεσμο. (γ) Ανάλογα µε τη χρήση του προϊόντος του δανείου, ο δανεισμός και το χρέος διακρίνονται στις εξής δυο κατηγορίες: (1) Τα παραγωγικά: Είναι τα δάνεια που γίνονται για τη χρηματοδότηση παραγωγικών επενδύσεων. (2) Τα καταναλωτικά: Είναι τα δάνεια που χρησιμοποιούνται για καταναλωτικούς σκοπούς. (δ) Με βάση το αν οι τίτλοι τους έχουν εισαχθεί και αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης στο χρηματιστήριο. Τα συγκεκριμένα δάνεια και το χρέος διακρίνονται στις εξής δυο κατηγορίες: (1)Διαπραγματεύσιμα:οι τίτλοι τους έχουν µπει στο χρηματιστήριο. (β) Μη-διαπραγματεύσιμα: οι τίτλοι δεν έχουν µπει στο χρηματιστήριο. (ε) Με βάση το αν οι δημόσιοι φορείς έχουν το δικαίωμα να μετατρέψουν εκ των υστέρων τους όρους του δανείου. Τα συγκεκριμένα δάνεια και το χρέος διακρίνονται στις εξής δυο κατηγορίες: (1) Μετατρέψιμα: δηλαδή όταν οι δημόσιοι φορείς έχουν τη δυνατότητα να μετατρέψουν εκ των υστέρων τους όρους του δανείου, π.χ. το επιτόκιο, το χρόνο λήξης κ.ά. (2) Μη-μετατρέψιμα: δηλαδή όταν οι δημόσιοι φορείς δεν έχουν αυτή τη δυνατότητα. 10.4.2 Λόγοι για τους οποίους δανείζονται οι Δημόσιοι Φορείς (α) Η χρηματοδότηση των δημοσίων επενδύσεων. Οι δημόσιες επενδύσεις πρέπει να χρηματοδοτούνται τουλάχιστον εν μέρει µε δημόσιο δανεισμό, επειδή τα οφέλη των επενδύσεων όπως και η κατανομή του κόστους των επενδύσεων και η εξόφληση του δανείου - περιέρχονται στο κοινωνικό σύνολο τμηματικά σε διάστημα πολλών ετών. (β) Η ανεπάρκεια των τρεχόντων εσόδων. Η ανεπάρκεια των τρεχόντων εσόδων αφορά συνήθως φορολογικά έσοδα και μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι: - Οι δημόσιοι φορείς δεν επιθυμούν αύξηση των φόρων, επειδή προκαλούνται αρνητικές επιδράσεις στην οικονομική δραστηριότητα και από την πλευρά των καταναλωτών και από την πλευρά των επιχειρήσεων. - Η αύξηση των φόρων προκαλεί την αντίδραση των φορολογουμένων και έχει πολιτικό κόστος. Σελ.117/131
- Διάφοροι οργανισμοί, π.χ. κοινωνικής ασφάλισης ή τοπικής αυτοδιοίκησης, δεν έχουν τη δυνατότητα να κάνουν αυξήσεις των φορολογικών τους εσόδων και καταφεύγουν στο δανεισμό. (γ) Η ανάγκη κρατικής παρέμβασης για σταθεροποίηση της οικονομίας. Όταν στην οικονομία υπάρχει ανεργία, οι δημόσιοι φορείς δανείζονται τις αποταμιεύσεις των ιδιωτικών φορέων, ώστε να αυξήσουν τις δημόσιες δαπάνες και την ενεργό ζήτηση έως ότου επιτευχθεί το εισόδημα πλήρους απασχόλησης. Όταν στην οικονομία υπάρχει πληθωρισμός, οι δημόσιοι φορείς δανείζονται για να περιορίσουν τη ρευστότητα και την ενεργό ζήτηση έως ότου επιτευχθεί περιορισμός των πληθωριστικών πιέσεων. (δ) Η διοχέτευση των αποταμιεύσεων στους κλάδους που επιθυμούν οι δημόσιοι φορείς. Πολλές φορές, οι δημόσιοι φορείς δανείζονται µε σκοπό να επαναδανείσουν τα χρήματα αυτά σε ιδιωτικούς φορείς µε χαμηλότερο επιτόκιο από αυτό που ισχύει στην αγορά, προκειμένου να ενισχύσουν ορισμένους κλάδους οικονομικής δραστηριότητας. Σελ.118/131
11. Ελληνικό Κράτος και Κρατικός Προϋπολογισμός 11.1 Το νομικό πλαίσιο του Ελληνικού Κράτους Οι βασικές οικονομικές λειτουργίες του κράτους διατυπώνονται στο Σύνταγμα της Ελλάδος. Ειδικότερα σε ότι αφορά το ρόλο του κράτους στην οικονομία, στο άρθρο 106 του Συντάγματος τονίζονται τα εξής: Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Χαράσσοντας τα όρια της δράσης του ιδιωτικού τομέα το Σύνταγμα ορίζει ότι: «Η ιδιωτική οικονομική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονομίας». Από την πιο πάνω διατύπωση είναι σαφές ότι ο ρόλος του κράτους στην οικονομία μπορεί να είναι πολύ ευρύς και άπτεται όλων σχεδόν των τομέων οικονομικής δραστηριότητας. Για την προστασία της ιδιωτικής περιουσίας το Σύνταγμα αναφέρει (άρθρο 17): «Η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους, τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτή δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος.κανένας δεν στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνο για δημόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόμος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση». Πέρα από τις πιο πάνω γενικές διατάξεις, το κράτος είναι υποχρεωμένο να διασφαλίζει και μια σειρά από δικαιώματα με σημαντικές επιπτώσεις στη λειτουργία της οικονομίας. Έτσι, με βάση το άρθρο 22: «Η εργασία αποτελεί δικαίωμα και προστατεύεται από το Κράτος, που μεριμνά για τη δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών. Όλοι οι εργαζόμενοι, ανεξάρτητα από φύλο ή άλλη διάκριση, έχουν δικαίωμα ίσης αμοιβής για παρεχόμενη εργασία ίσης αξίας. Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει». Πώς χρηματοδοτούνται όμως όλες αυτές οι δραστηριότητες του κράτους; Σύμφωνα με το άρθρο 4, που αναφέρεται στην ισότητα των πολιτών: «Οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους». Για να επιτελέσει μάλιστα αυτές τις δραστηριότητες το κράτος συντάσσει προϋπολογισμό, όπως επιτάσσει το άρθρο 79: «Στον προϋπολογισμό πρέπει να αναγράφονται όλα τα έσοδα και έξοδα του Κράτους για το επόμενο έτος. Ο προϋπολογισμός πρέπει να ψηφιστεί από την Ολομέλεια της Βουλής και η καταψήφιση του σημαίνει και άρση της εμπιστοσύνης της Βουλής προς την κυβέρνηση. Επιπλέον η κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη, το αργότερο μέσα σε ένα έτος από τη λήξη του οικονομικού έτους να καταθέτει στη Βουλή απολογισμό και γενικό ισολογισμό του κράτους, που συνοδεύονται από έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου». Σελ.119/131
11.2 Ελληνικός κρατικός προϋπολογισμός Η σύνταξη του Ο Ελληνικός κρατικός προϋπολογισμός σύμφωνα με το σύνταγμα πρέπει να περιλαμβάνει όλα τα έσοδα και όλες τις δαπάνες της κεντρικής κυβέρνησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης, δηλαδή τα έσοδα και τις δαπάνες των υπουργείων, των ΝΠΔΔ, της Βουλής και της Προεδρίας της Δημοκρατίας. Ο προϋπολογισμός των υπουργείων, της Προεδρίας της Δημοκρατίας και της Βουλής λέγεται Προϋπολογισμός της Κεντρικής Κυβέρνησης (ΠΚΚ). Αν σε αυτόν προσθέσουμε τους προϋπολογισμούς της τοπικής αυτοδιοίκησης, των φορέων κοινωνικής ασφάλισης και των άλλων κρατικών υπηρεσιών ή δημόσιων φορέων, τότε έχουμε αυτό που λέγεται Προϋπολογισμός της Γενικής Κυβέρνησης(ΠΓΚ). Ο προϋπολογισμός της Κεντρικής Κυβέρνησης (ΠΚΚ) αποτελείται από δύο διακριτά τμήματα:τον Τακτικό Προϋπολογισμό (ΤΠ) και το Πρόγραμμα Δημόσιων Επενδύσεων (ΠΔΕ). Ο Τακτικός Προϋπολογισμός καταρτίζεται από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (ΓΛΚ) και περιλαμβάνει τα έσοδα του κράτους και τις τρέχουσες δαπάνες των επιμέρους υπουργείων (με τα επιχορηγούμενα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ) και Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου (ΝΠΙΔ) που εποπτεύονται από αυτά. Το Πρόγραμμα Δημόσιων Επενδύσεων περιλαμβάνει τα έσοδα και τις δαπάνες που αφορούν την κατασκευή, συντήρηση και εκσυγχρονισμό υποδομών. Το ΠΔΕ δεν καταρτίζεται από το ΓΛΚ, αλλά από τις ειδικές γι αυτό υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών. Στο ΠΔΕ περιλαμβάνονται και οι δαπάνες που χρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε,Ε) στα πλαίσια των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης (ΚΠΣ). Στο ΠΔΕ δεν γίνεται λεπτομερειακή ανάλυση κάθε κονδυλίου, όπως με τον Τακτικό Προϋπολογισμό, αλλά προσδιορίζεται γενικά το ύψος του προγράμματος και εξειδικεύονται οι πηγές χρηματοδότησης, οι οποίες εκτός από εθνικές είναι και οι πόροι των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης. 11.2.1 Χρήσιμες έννοιες Για την κατανόηση της σύνταξης και εκτέλεσης του Ελληνικού Κρατικού Προϋπολογισμού είναι απαραίτητη η αποσαφήνιση των παρακάτω στοιχείων: α) Πρωτογενείς δαπάνες: Είναι όλες οι τρέχουσες δαπάνες, χωρίς το συνυπολογισμό των τόκων του δημοσίου χρέους. Η καταβολή τόκων είναι µια συμβατική υποχρέωση του κράτους προς τους δανειστές του, την οποία δεν μπορεί να αποφύγει χωρίς σοβαρές συνέπειες. Επειδή λοιπόν το κράτος δεν μπορεί να αυξομειώσει τους τόκους κατά βούληση, χωρίς τη συναίνεση των δανειστών, αναγράφονται χωριστά στον Προϋπολογισμό, για ναδιακρίνονται από τις λοιπές δαπάνες στις οποίες το κράτος έχει περιθώρια ελιγμών. (β) Πρωτογενές πλεόνασμα ή έλλειμμα: Είναι το πλεόνασμα ή έλλειμμα που δεν περιλαμβάνει τους τόκους. Ηαποτελεσματικότητα της δημοσιονομικής πολιτικής μετράται µε βάση τις επιδόσεις των δημόσιων φορέων στην περιστολή του πρωτογενούς ελλείμματος ή την αύξηση του πρωτογενούς πλεονάσματος. Η δημιουργία υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων στον προϋπολογισμό επί σειρά ετών αποτελεί τη µία από τις δύο βασικές προϋποθέσεις για τη μείωση του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ. Η δεύτερη προϋπόθεση είναι ότι η οικονομία πρέπει να επιτυγχάνει ρυθμούς ανάπτυξης υψηλότερους από το µέσο επιτόκιο δανεισμού του κράτους. Σελ.120/131
(γ) Χρεολύσια: Είναι οι δαπάνες για τη μερική εξόφληση του δημοσίου χρέους. Κατά το ποσό των χρεολυσίων μειώνεται το δημόσιο χρέος ή ενισχύεται η καθαρή θέση του κράτους. Το σύνολο των δαπανών για τόκους και χρεολύσια αποτελεί τις δαπάνες εξυπηρέτησης του δημόσιου χρέους. 11.2.2 Τα στάδια του Ελληνικού Κρατικού Προϋπολογισμού Η διαδικασία σύνταξης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού στην Ελλάδα διέρχεται από τα εξής τέσσερα στάδια: (α) Κατάρτιση του Προϋπολογισμού. Ο προϋπολογισμός καταρτίζεται κάθε χρόνο από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους. Έξι μήνες πριν από την έναρξη του οικονομικού έτους στο οποίο αναφέρεται ο προϋπολογισμός, αποστέλλεται από τον Υπουργό Οικονομικών σε όλα τα Υπουργεία, Αποκεντρωμένες Περιφερειακές Διοικήσεις και Αιρετές Περιφέρειες, εγκύκλιος που περιέχει οδηγίες για την κατάρτιση του νέου προϋπολογισμού. Οι διάφοροι φορείς καταρτίζουν προσχέδια προϋπολογισμού των εξόδων τους και τα αποστέλλουν στον αρμόδιο Υπουργό τους για έγκριση, εκεί μπορούν να γίνουν οι ανακατανομές ή περικοπές, και στην συνέχεια αποστέλλονται στο Γενικό Λογιστήριο. Ο Υπουργός Οικονομικών σε συνεργασία µε άλλους Υπουργούς προβαίνει σε ανακατανομές κονδυλίων και όπου υπάρχει διάσταση απόψεων παρεμβαίνει ο Πρωθυπουργός. Ο προϋπολογισμός των εσόδων καταρτίζεται από το Γενικό Λογιστήριο. Όταν οριστικοποιηθούν τα σχέδια των προϋπολογισμών εσόδων και εξόδων, συντάσσεται ο Τακτικός προϋπολογισμός από το Υπουργείο Οικονομικών. Ο Προϋπολογισμός Δημοσίων Επενδύσεων ανήκει στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας, όπου συντάσσεται και αποστέλλεται στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους. Εκεί εντάσσεται μαζί µε τον Τακτικό Προϋπολογισμό στο Γενικό Προϋπολογισμό του Κράτους. (β) Ψήφιση του Προϋπολογισμού. Έπειτα, ο προϋπολογισμός τίθεται για ψήφιση στη Βουλή από τον Υπουργό Οικονομικών, ένα τουλάχιστον μήνα πριν από την έναρξη του έτους στο οποίο αναφέρεται. Παραπέμπεται στην Επιτροπή Οικονομικών Υποθέσεων και επαναφέρεται στη Βουλή µε τις εισηγητικές εκθέσεις του Υπουργού και των εισηγητών. Ακολουθεί συζήτηση τριών ημερών στην ολομέλεια της Βουλής και ψηφίζεται κατά άρθρο. Η Βουλή μπορεί να τροποποιήσειµόνο ορισμένα κονδύλιά του, όχι να αρνηθεί την ψήφισή του ως συνόλου. Αν δεν ψηφίσουν υπέρ του προϋπολογισμού τουλάχιστον 151 βουλευτές, η κυβέρνηση οφείλει να παραιτηθεί και προκηρύσσονται εκλογές. (γ) Εκτέλεση του Προϋπολογισμού. Η εκτέλεση του προϋπολογισμού γίνεται χωριστά για έσοδα και δαπάνες ως εξής: Η Εκτέλεση του προϋπολογισμού εσόδωνγίνεται με την παρακάτω διαδικασία: - Βεβαίωση εσόδων: η διοικητική πράξη που καθορίζει τη νόμιμη απαίτηση του δημοσίου, τον οφειλέτη, την αιτία της οφειλής και το ποσόν αυτής. - Είσπραξη εσόδων: πραγματοποιείται υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει νόμος που προβλέπει την είσπραξη του εσόδου, υπάρχεινόμιμος τίτλος βεβαίωσης και η Σελ.121/131
αρμοδιότητα της αρχής να εισπράξει το έσοδο. Σε περίπτωση άρνησης πληρωμής, ο δημόσιος φορέας μπορεί να προχωρήσει στη λήψη αναγκαστικών μέτρων. Η Εκτέλεση του προϋπολογισμού εξόδων γίνεται με την παρακάτω διαδικασία: - Ανάληψη δημόσιας δαπάνης: είναι η λήψη απόφασης από το αρμόδιο όργανο του κράτους, σύμφωνα µε την όποια το κράτος καθίσταται οφειλέτης.αρμόδια όργανα είναι ο Υπουργός και οι δημόσιοι λειτουργοί. - Εκκαθάριση δημόσιας δαπάνης: προσδιορίζεται ο δικαιούχος της απαίτησης από το κράτος, το ποσό και η αιτία του χρέους. - Εντολή προς πληρωμή δημόσιας δαπάνης: Μέσα από τη σύνταξη χρηματικού εντάλματος, η υπηρεσία εντελλομένων εξόδων δίνει εντολή πληρωμής της δαπάνης στο δημόσιο ταμείο. - Πληρωμή δαπάνης: Το χρηματικό ένταλμα υποβάλλεται στον Πάρεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου για έλεγχο, θεωρείται από αυτόν και αποστέλλεται στο Δημόσιο Ταμείο για πληρωμή. (δ) Έλεγχος εκτέλεσης του Προϋπολογισμού. Μετά την εκτέλεση του προϋπολογισμού διενεργούνται οι εξής έλεγχοι: - Διοικητικοί, από ειδικούς επιθεωρητές του Ελεγκτικού Συνεδρίου, - Κοινοβουλευτικοί, µε την κύρωση των απολογισμών και ισολογισμών του κράτους από τη Βουλή. - Δικαστικοί, από το Ελεγκτικό Συνέδριο. 11.3 Ελληνικός κρατικός προϋπολογισμός Προβλήματα με το σημερινό σύστημα κατάρτισης και εκτέλεσης του Με βάση τις αρχές και κανόνες σύνταξης και εκτέλεσης του κρατικού προϋπολογισμού, που συνοπτικά παρουσιάστηκαν παραπάνω, οι αδυναμίες του σημερινού συστήματος κατάρτισης και εκτέλεσης του Ελληνικού Κρατικού Προϋπολογισμού μπορούν να συνοψιστούν ως εξής 22 : (α) Έλλειψη διαφάνειας. Η ύπαρξη ουσιαστικά δύο προϋπολογισμών, του Τακτικού και του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων, που λειτουργούν με τελείως διαφορετικούς κανόνες, προκαλεί σύγχυση για τις συνολικές δαπάνες του προϋπολογισμού και το πόσο διατίθεται σε κάθε κατηγορία δαπανών. Η ενημέρωση για την εξέλιξη της υλοποίησης του προϋπολογισμού είναι μερική, αποσπασματική, και δεν γίνεται καμιά ουσιαστική συζήτηση γι αυτό στο Κοινοβούλιο. Οι εκτιμήσεις για την εκτέλεση του προϋπολογισμού του τρέχοντος έτους, που υποβάλλονται, στο τέλος του έτους, μαζί με τον προϋπολογισμό του επόμενου έτους, είναι ατελείς, σε μεγάλο βαθμό διαμορφώνονται με τρόπο που εξυπηρετεί τις πολιτικές σκοπιμότητες της κυβέρνησης και ελάχιστη ουσιαστική ενημέρωση γίνεται για τα πραγματικά μεγέθη του Προϋπολογισμού. 22 HarveyRosen - TedGayer - Βασίλης Θ. Ράπανος - Γεωργία Καπλάνογλου, Διαλέξεις Δημόσιας Οικονομικής, ΙΔΡΥΜΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ & ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ, 2008. Σελ.122/131
Λόγω του συστήματος κατάταξης των δαπανών, που είναι ανά φορέα και όχι ανά πρόγραμμα, η Βουλή εξετάζει και συζητεί τα ποσά που κατανέμονται ανά φορέα, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει σαφής εικόνα για τα ποσά που διατίθενται ανά δραστηριότητα. Εκπαίδευση π.χ. κάνει και το Υπουργείο Απασχόλησης και το Υπουργείο Γεωργικής Ανάπτυξης και το Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας και το Υπουργείο Παιδείας. Παρ όλα αυτά η όλη συζήτηση στη Βουλή διεξάγεται με βάση το τι ποσά διατίθενται σε κάθε Υπουργείο. Η διαφάνεια απαιτεί και συστηματικούς ελέγχους, οι οποίοι στην περίπτωση της χώρας μας περιορίζονται μόνο στη νομιμότητα και καθόλου στο αν οι δαπάνες αποδίδουν αποτελέσματα και αν οι διατεθείσες πιστώσεις χρησιμοποιήθηκαν πράγματι για το σκοπό για τον οποίο προϋπολογίστηκαν. (Εξαίρεση αποτελούν ίσως τα χρηματοδοτούμενα έργα από το ΚΠΣ αλλά κι εκεί εντοπίζονται σοβαρά προβλήματα). Ένα άλλο σημαντικό στοιχείο αδιαφάνειας είναι η ύπαρξη λογαριασμών εκτός Προϋπολογισμού (οι ειδικοί λογαριασμοί), μέσα από τους οποίους διοχετεύονται σημαντικά ποσά σε μισθούς, άλλες αμοιβές αλλά και δαπάνες για έργα και τα οποία ενώ είναι στην ουσία κρατικές δαπάνες, αυτές δεν εμφανίζονται στον Προϋπολογισμό. (β) Προϋπολογισμός ετήσιος και χωρίς σύνδεση με αποτελέσματα. Το Ελληνικό Κράτος δεν κατανέμει τις δαπάνες του προϋπολογισμού με βάση προγράμματα, αλλά με βάση τα υπουργεία. Επειδή ο Προϋπολογισμός της χώρας μας δεν καταρτίζεται με βάση προγράμματα και δεν υπάρχουν σαφείς και μετρήσιμοι στόχοι για αποτελέσματα, δεν είναι δυνατό να αξιολογηθεί το κατά πόσο οι δαπάνες αποδίδουν και οδηγούν σε επίτευξη συγκεκριμένων στόχων. Για τα έργα που χρηματοδοτούνται από το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης καταρτίζονται πολυετή προγράμματα και υπάρχει μέτρηση των εκροών και ακόμη του αποτελέσματος. Το συνολικό ποσό όμως που διατίθεται σε αυτά τα προγράμματα είναι μικρό σε σχέση με τα συνολικά ποσά που δαπανά το Ελληνικό Δημόσιο. (γ) Μεγάλος βαθμός συγκεντρωτισμού στη λήψη αποφάσεων, μικρή ευελιξία σε ανακατανομή πόρων, διασπορά αρμοδιοτήτων. Αν και κατά τη διαδικασία σύνταξης του Προϋπολογισμού, εκφράζονται οι απόψεις των Υπουργείων, στο τέλος το ΓΛΚ αποφασίζει για την κατανομή των δαπανών, όχι μόνο σε επίπεδο Υπουργείου αλλά και ανά κωδικό δαπάνης.είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι σε όλη αυτή τη διαδικασία, η οποία έχει τη μορφή διμερών διαπραγματεύσεων, δεν φαίνεται να υπάρχει ιδιαίτερη σύνδεση μεταξύ δαπανών και αποτελεσμάτων, ούτε φυσικά και κάποια δέσμευση των υπουργείων για συγκεκριμένα αποτελέσματα. Την όλη διαδικασία ορθολογικής κατανομής των πόρων δυσχεραίνει και το γεγονός ότι, πέρα από την αδυναμία απόλυσης προσωπικού, δεν υπάρχει και δυνατότητα ανακατανομής του προσωπικού μεταξύ των υπουργείων και δημόσιων υπηρεσιών, όπου αυτό είναι δυνατό.είναι σημαντικό να αναφερθεί ότι κατά την εκτέλεση του Προϋπολογισμού τα υπουργεία και οι φορείς έχουν ελάχιστες δυνατότητες ανακατανομής των πόρων που τους δίνονται χωρίς την έγκριση του ΥΠΟΟ. (δ) Πολλαπλοί έλεγχοι που όμως δεν είναι ουσιαστικοί. Υπάρχει πλήθος προληπτικών ελέγχων τόσο από τις υπηρεσίες του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (ΓΛΚ), όσο και από το Ελεγκτικό Συνέδριο(ΕΣ), αλλά οι έλεγχοι αυτοί αφορούν αποκλειστικά και μόνο τη νομιμότητα και σε καμιά περίπτωση τη σκοπιμότητα ή την αποτελεσματικότητα των δαπανών.είναι ακόμη σημαντικό να τονιστεί ότι, οι έλεγχοι αυτοί αφορούν ένα μικρό μόνο ποσοστό δαπανών, περί το 10% του συνόλου, αφού στις δαπάνες μισθοδοσίας, άμυνας και μια σειρά από άλλες δαπάνες δεν γίνονται έλεγχοι. Σελ.123/131
Είναι προφανές ότι οι εξαντλητικοί και επαναλαμβανόμενοι προληπτικοί έλεγχοι που ασκούνται τόσο από τις ΥΔΕ όσο και από το ΕΛΣ οδηγούν σε χρονοβόρες και δύσκαμπτες διαδικασίες που έχουν ως συνέπεια το Δημόσιο να παρουσιάζει μεγάλες καθυστερήσεις στην πληρωμή των υποχρεώσεων του και φυσικά τα άτομα και οι φορείς που πρέπει να πληρωθούν υφίστανται σημαντικό χρηματοοικονομικό κόστος λόγω αυτών των καθυστερήσεων. Ενώ υπάρχει όλο αυτό το δαπανηρό και αναποτελεσματικό σύστημα ελέγχων νομιμότητας, δεν υπάρχει ένα στοιχειώδες έστω σύστημα ελέγχου του πόσο αποδοτικά χρησιμοποιούνται οι δαπάνες του Προϋπολογισμού. (ε) Απουσία ουσιαστικής λογοδοσίας. Με το να καθορίζεται η κατανομή και του τελευταίου κονδυλίου από το ΓΛΚ, ο κάθε φορέας δεν έχει την αίσθηση ιδιοκτησίας της κάθε πολιτικής που χαράζει και δύσκολα μπορούν να του ζητηθούν ευθύνες. Το γεγονός ότι όλοι αυτοί οι έλεγχοι που προαναφέραμε αφορούν τη νομιμότητα και μόνο και δεν εξετάζεται καθόλου η σκοπιμότητα ή το αν οι δαπάνες αυτές πράγματι αποδίδουν, έχει οδηγήσει τους φορείς να ενδιαφέρονται να δαπανήσουν όλες τις πιστώσεις που τους έχουν εγκριθεί, αφού ο κάθε φορέας κρίνεται με το πόσα ξοδεύει και όχι με το πως τα ξοδεύει και το τι αποτέλεσμα αποδίδει. Αν και ο Προϋπολογισμός εγκρίνεται από τη Βουλή, στη διάρκεια του έτους γίνονται σημαντικές αλλαγές και μεταφορές κονδυλίων, με έγκριση του ΥΠΟΟ, χωρίς καν να γνωστοποιούνται στη Βουλή. Επίσης ο απολογισμός της εκτέλεσης του Προϋπολογισμού υποβάλλεται στη Βουλή ένδεκα μήνες μετά το κλείσιμο της χρήσης του και καμιά ουσιαστική συζήτηση δεν γίνεται γι αυτόν. Επίσης παρά το γεγονός ότι, οι φορείς κοινωνικής ασφάλισης, τα νοσοκομεία, και οι δήμοι έχουν σημαντικά έσοδα, δαπανούν μεγάλα ποσά και χρηματοδοτούνται από τον Τακτικό Προϋπολογισμό, η διαφάνεια και η λογοδοσία τους είναι πολύ περιορισμένη. Πολλοί από τους φορείς αυτούς, όπως τα νοσοκομεία, π.χ. δεν συντάσσουν καν ισολογισμούς και ούτε ελέγχονται από ανεξάρτητους ελεγκτές. (στ) Οργανωτικές αδυναμίες. Η όλη διαδικασία κατάρτισης και εκτέλεσης του Προϋπολογισμού είναι κατακερματισμένη σε πολλά στάδια, τα οποία συχνά επικαλύπτονται και είναι ασύνδετα μεταξύ τους. Στην εκτέλεση του Προϋπολογισμού εμπλέκονται πολλές κρατικές υπηρεσίες και φορείς (αρμόδιο υπουργείο, αρμόδια ΥΔΕ, ΔΟΥ, Ελεγκτικό Συνέδριο, ΤτΕ) με επαναλαμβανόμενες διαδικασίες. Αποτέλεσμα όλου αυτού του πολύπλοκου συστήματος είναι ότι το ΓΛΚ ενώ έχει την αρμοδιότητα της εποπτείας και διαχείρισης του συνόλου του συστήματος, να μην είναι σε θέση να παρακολουθεί και να ελέγχει όλες τις διαδικασίες και να παρακολουθεί αποτελεσματικά την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Το ΓΛΚ δεν διαθέτει ενιαίο πληροφοριακό σύστημα για το σύνολο των διαδικασιών του κρατικού προϋπολογισμού και αυτό που υπάρχει δεν είναι συνδεδεμένο με τα τοπικά πληροφοριακά συστήματα των ΥΔΕ, που είναι διασκορπισμένες σε όλη τη χώρα. Αποτέλεσμα αυτού του νηπιακού συστήματος πληροφορικής οργάνωσης του συστήματος διαχείρισης των δαπανών είναι, οι αρμόδιοι να μην μπορούν να έχουν σαφή και ακριβή εικόνα της πραγματικής κατάστασης των δαπανών. Σελ.124/131