Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα. Η μέθοδος παραχώρησης στην Ελλάδα: Η περίπτωση του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ

Transcript

1 ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΠΟΛΥΤΕΧΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΕΧΝΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ Διπλωματική Εργασία Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα. Η μέθοδος παραχώρησης στην Ελλάδα: Η περίπτωση του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ Ηλιάνα Στύλλα Επιβλέπων καθηγητής: Παναγιώτης Παπαϊωάννου Καθηγητής Τομέα Μεταφορών, Συγκοινωνιακής Υποδομής, Διαχείρισης Έργων και Ανάπτυξης (Το.Με.Σ.Υ.Δ.Ε.Αν.) Μέλη εξεταστικής επιτροπής: Γλυκερία Καλφακάκου Καθηγήτρια Τομέα Μεταφορών, Συγκοινωνιακής Υποδομής, Διαχείρισης Έργων και Ανάπτυξης (Το.Με.Σ.Υ.Δ.Ε.Αν.) Ιωάννης Ξενίδης Λέκτορας Τομέα Μεταφορών, Συγκοινωνιακής Υποδομής, Διαχείρισης Έργων και Ανάπτυξης (Το.Με.Σ.Υ.Δ.Ε.Αν.) Θεσσαλονίκη, Νοέμβριος 2013

2 Ευχαριστίες Θα ήθελα να ευχαριστήσω και να εκφράσω την εκτίμησή μου προς τον κ. Παναγιώτη Παπαϊωάννου, Καθηγητή του Τμήματος Πολιτικών Μηχανικών του Α.Π.Θ και επιβλέποντα της διπλωματικής μου εργασίας στα πλαίσια του Μεταπτυχιακού Προγράμματος «Διοίκησης και Διαχείρισης Τεχνικών Έργων», για τη σημαντική καθοδήγηση αλλά και την ενθάρρυνσή του καθ όλη τη διάρκεια της εκπόνησης της εν λόγω εργασίας. Ευχαριστώ, επίσης, τους εμπλεκόμενους φορείς στο έργο παραχώρησης του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ, για τη συμμετοχή τους στη διεξαγωγή συμπερασμάτων όσον αφορά στην υλοποίηση του πλαισίου των συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων στην Ελλάδα. Τέλος, θα ήθελα να εκφράσω την ευγνωμοσύνη μου στην οικογένειά μου για τη διακριτική αγωνία της κατά τη διάρκεια της εκπόνησης της διπλωματικής εργασίας, αλλά και για την υποστήριξη, ψυχική και υλική, που μου παρείχαν όλα αυτά τα χρόνια. 1

3 Περιεχόμενα Ευρετήριο Εικόνων...5 Ευρετήριο Πινάκων...6 Περίληψη...7 Abstract...8 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1: ΕΙΣΑΓΩΓΗ Αντικείμενο και σκοπός διπλωματικής εργασίας Δομή διπλωματικής εργασίας...10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2: ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΚΑΙ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ Ορισμός ΣΔΙΤ Κατηγορίες ΣΔΙΤ Μέθοδοι ΣΔΙΤ Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα της εφαρμογής των ΣΔΙΤ Πλεονεκτήματα Μειονεκτήματα Προϋποθέσεις επιτυχίας της εφαρμογής ΣΔΙΤ Κρίσιμοι παράγοντες επιτυχίας Οι εμπλεκόμενοι φορείς σε έργα ΣΔΙΤ Αρμόδιοι φορείς Ο ρόλος των εμπλεκόμενων φορέων Η χρηματοδότηση των ΣΔΙΤ Αρχές χρηματοδότησης Δομή χρηματοδότησης Πηγές χρηματοδότησης Οι κίνδυνοι σε έργα ΣΔΙΤ Οι κατηγορίες κινδύνων Η κατανομή των κινδύνων Το νομικό πλαίσιο των ΣΔΙΤ και των ΣΠ Κοινοτικό νομικό πλαίσιο Ελληνικό νομικό πλαίσιο Ο Ν.3389/2005 περί Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα

4 2.8.4 Η κύρωση της σύμβασης παραχώρησης από τη Βουλή...54 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3: ΟΙ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΟΔΙΚΩΝ ΑΞΟΝΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Πλαίσιο συνεργασίας Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα στην Ελλάδα Η πρώτη γενιά έργων παραχώρησης Οι συμβάσεις παραχώρησης των ελληνικών αυτοκινητοδρόμων Το αντικείμενο των συμβάσεων παραχώρησης Το χρηματοδοτικό σχήμα των συμβάσεων παραχώρησης Η κατανομή κινδύνων των συμβάσεων παραχώρησης Η πορεία των έργων παραχώρησης Προβλήματα των έργων παραχώρησης Η πρόοδος των έργων παραχώρησης...79 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4: ΤΟ ΕΡΓΟ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΤΟΥ ΑΥΤΟΚΙΝΗΤΟΔΡΟΜΟΥ ΜΟΡΕΑ Η σημασία και ο σκοπός του έργου Η διαδικασία του διαγωνισμού και η επιλογή του παραχωρησιούχου Το περιεχόμενο του έργου Το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης Τα τεχνικά χαρακτηριστικά Περίοδος παραχώρησης Υποχρεώσεις συμβαλλόμενων μερών Παράδοση Χώρων Εκτέλεσης Έργου Αδειοδοτήσεις Κατασκευή του έργου Λειτουργία και εκμετάλλευση του έργου Χρονοδιαγράμματα έργου Χρηματοδότηση του έργου Επιδότηση Λειτουργίας Χρηματοδοτικό σχήμα Χρηματοοικονομικό μοντέλο Εγγυήσεις Ασφαλίσεις- Φορολογικά Θέματα Αποζημιώσεις Ανωτέρα Βία-Παρέμβαση Δημοσίου

5 4.17 Επίλυση διαφορών Κατανομή των κινδύνων Η πορεία του έργου ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5: ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΟΥ ΑΥΤΟΚΙΝΗΤΟΔΡΟΜΟΥ ΜΟΡΕΑ Δομή Ερωτηματολογίου Διεξαγωγή συνεντεύξεων με εμπλεκόμενους φορείς στα έργα παραχώρησης Γενικές ερωτήσεις Ερωτήσεις σχετικά με το έργο του ΜΟΡΕΑ Τελικά Ερωτήματα ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6: ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

6 Ευρετήριο Εικόνων Εικόνα 2.1 Λειτουργία σχήματος ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ (Πηγή: Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006)...17 Εικόνα 2.2 Λειτουργία σχήματος μη ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ (Πηγή: Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006)...18 Εικόνα 2.3 Δομή χρηματοδότησης μη ανταποδοτικού έργου ΣΔΙΤ (Πηγή: Grant Thornton Consulting Α.Ε, 2003 στην Κιτσόγλου, 2008)...36 Εικόνα 2.4 Δομή χρηματοδότησης ανταποδοτικού έργου ΣΔΙΤ (Πηγή: Grant Thornton Consulting Α.Ε, 2003 στην Κιτσόγλου, 2008)...36 Εικόνα 3.1 Θέματα προς συζήτηση κατά τις διαπραγματεύσεις Δημοσίου και υποψήφιου Αναδόχου (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012)...57 Εικόνα 3.2 Διαδικασία παραχώρησης δημόσιου έργου (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012)...59 Εικόνα 3.3 Οι συμβάσεις παραχώρησης των ελληνικών αυτοκινητοδρόμων (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012, με προσαρμογή)...65 Εικόνα 3.4 Τυπική συμβατική δομή των έργων παραχώρησης (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012 με προσαρμογή)...70 Εικόνα 3.5 Χρηματοροές συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012)...73 Εικόνα 4.1 Ο Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ (Πηγή: 5

7 Ευρετήριο Πινάκων Πίνακας 3.1 Περίοδος παραχώρησης και χρονικά ορόσημα των έργων (Πηγή: Τσαμπούλας, 2003; Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005)...61 Πίνακας 3.2 Κόστος κατασκευής και πηγές χρηματοδότησης (Πηγή: Τσαμπούλας, 2003; Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005)...62 Πίνακας 3.3 Κύρωση των συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012)...66 Πίνακας 3.4 Περίοδος κατασκευής των συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012, Smyrnioudis, 2012)...69 Πίνακας 3.5 Πηγές χρηματοδότησης των έργων (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012, με προσαρμογή)...71 Πίνακας 3.6 Χρηματοδοτικό σχήμα των συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012)...72 Πίνακας 3.7 Κατανομή κινδύνων συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012, με προσαρμογή)...75 Πίνακας 4.1 Συντελεστές χρέωσης διοδίων ανάλογα με τον τύπο του οχήματος (Πηγή: άρθ.24 παρ.24.4)...94 Πίνακας 4.2 Χρηματοδοτικό σχήμα (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012)...97 Πίνακας 4.3 Φορολογικές απαλλαγές (Πηγή: άρθ.36 παρ.36.1) Πίνακας 4.4 Κατανομή κινδύνων (Πηγή: Ν.3559/2007 ΦΕΚ Α 102) Πίνακας 4.5 Πορεία Χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου (Πηγή: Υ.ΥΠΟ.ΜΕ.ΔΙ., 2013)

8 Περίληψη Η παρούσα διπλωματική εργασία πραγματεύεται το καθεστώς των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα και των Συμβάσεων Παραχώρησης των έργων που υλοποιούνται αυτή την περίοδο στην Ελλάδα. Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα αποτελούν μία μορφή συνεργασίας μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών φορέων στον τομέα της δημιουργίας υποδομών και της παροχής υπηρεσιών του Δημοσίου. Παρουσιάζονται ως μία εναλλακτική και αποτελεσματική μέθοδο για την άντληση χρηματοδοτικών πόρων και οφελών από την αποδοτικότητα του ιδιωτικού τομέα, λόγω του χρηματοοικονομικού ελλείμματος του δημόσιου τομέα. Στην Ελλάδα τα έργα υποδομών, τα οποία έχουν υλοποιηθεί έως σήμερα και αυτά που βρίσκονται υπό εξέλιξη, έχουν αναπτυχθεί μέσω Συμβάσεων Παραχώρησης. Η Σύμβαση Παραχώρησης αναφέρεται στη συνεργασία δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και συνίσταται στο συμβατικό αντάλλαγμα που λαμβάνει ο ιδιωτικός τομέας της εκμετάλλευσης του έργου καθ όλη τη διάρκεια της παραχώρησης, με τη μορφή επιβολής τελών στους χρήστες του έργου. Η οικονομική ύφεση στην οποία έχει περιέλθει η χώρα οδήγησε σε προβλήματα κατά την ανάπτυξη των έργων αυτών, με αποτέλεσμα την αναστολή της κατασκευής τους και την τροποποίηση των συμβάσεων παραχώρησης. Στο πλαίσιο αυτό, επιχειρείται η αξιολόγηση των συμβάσεων παραχώρησης, μέσα από την περίπτωση του έργου του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ. Γίνεται προσπάθεια να εντοπιστούν τα προβλήματα που επηρέασαν την πορεία κατασκευής των έργων, τόσο στην περίοδο της οικονομικής ύφεσης, αλλά και γενικά, και παρουσιάζονται τα ιδιαίτερα σημεία τα οποία χρήζουν προσοχής αλλά και τα συμπεράσματα τα οποία προέκυψαν από την εν λόγω αξιολόγηση. Λέξεις κλειδιά: Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, Συμβάσεις Παραχώρησης, Συμβάσεις Παραχώρησης Ελληνικών Αυτοκινητοδρόμων, Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ, οικονομική ύφεση 7

9 Abstract This thesis is concerned with the situation of Public Private Partnerships and Concession Contracts of the projects which are currently under construction in Greece. Public Private Partnerships constitute a form of cooperation between public and private authorities in the sectors of infrastructure construction and public services. They are presented as an alternative and effective method to attract financing resources and benefits from private sector s efficiency, due to public sector s financing deficit. Infrastructure projects in Greece, both completed and under construction, have been developed so far through Concession Contracts. A concession contract refers to the cooperation between public and private sector and consists of the contractual return the private sector obtains for the utilization of the project during the concession period, in the form of rates imposed to the project s users. The financial recession the country is confronted with, has created to problems in those project s development, which caused the suspension of their construction and the modification of their concession contracts. In this framework, an attempt is made to evaluate the concession contracts through the case of MOREAS Highway project. There is also an effort to detect problems which have affected the evolution of the projects construction during the financial recession period, but also in general, and the key issues that demand attention are presented, together with the results of the aforementioned evaluation. Key words: Public Private Partnerships, Concession Contracts, Greek Highway Concession Contracts, MOREAS Highway, financial recession 8

10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1: ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1.1 Αντικείμενο και σκοπός διπλωματικής εργασίας Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ), που αποδίδουν στα ελληνικά τον αγγλικό όρο Public Private Partnerships (PPPs), αποτελούν μία μορφή συνεργασίας μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών φορέων με σκοπό τη δημιουργία υποδομών και την παροχή υπηρεσιών του Δημοσίου. Μέσω των συμπράξεων ο ιδιωτικός τομέας παρέχει μακροχρόνιες υπηρεσίες, αναλαμβάνοντας την ευθύνη του σχεδιασμού, της κατασκευής, της λειτουργίας και της χρηματοδότησης, και όχι απλά την αρχική κατασκευή του έργου (European Commission, 2003). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μέσα από το κείμενο της Πράσινης Βίβλου (2004) αναφέρει πως οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα έχουν αναπτυχθεί σε πολλά επίπεδα του δημόσιου τομέα και η αύξηση αυτών οφείλεται σε διάφορους παράγοντες. Αφενός, λόγω των δημοσιονομικών περιορισμών που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη, οι ΣΔΙΤ ανταποκρίνονται στην ανάγκη του δημοσίου τομέα για ιδιωτική χρηματοδότηση και αφετέρου, προσφέρουν στο δημόσιο τομέα τη δυνατότητα να επωφεληθεί περισσότερο από την τεχνογνωσία και τις μεθόδους λειτουργίας του ιδιωτικού τομέα. Η μακροχρόνια σύμπραξη μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, η χρηματοδότηση από ιδιωτικούς πόρους, η κατανομή των διαφόρων κινδύνων και, τέλος, οι ειδικοί νέοι ρόλοι που αναλαμβάνονται από τους εταίρους και των δύο τομέων μπορούν να χαρακτηριστούν ως κοινά χαρακτηριστικά στις ΣΔΙΤ (Adamantidou et al., 2010). Η Σύμβαση Παραχώρησης αποτελεί την πιο γνωστή μέθοδο συνεργασίας δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και χαρακτηρίζεται από την άμεση σχέση που υπάρχει μεταξύ του ιδιωτικού τομέα και του τελικού χρήστη του έργου ή της υπηρεσίας. Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει την υλοποίηση ενός έργου ή την παροχή μιας υπηρεσίας στο κοινό υπό τον έλεγχο του δημόσιου τομέα με αντάλλαγμα την επιβολή τελών στους τελικούς χρήστες, κατά περίπτωση, ή τις επιδοτήσεις εκ μέρους των δημόσιων αρχών. (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2004) Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα βρίσκουν ευρεία εφαρμογή στην κατασκευή των έργων υποδομών (TÁNCZOS και KONG, 2001; Chung et al., 2010). Τα έργα που έχουν κατασκευαστεί έως σήμερα στην Ελλάδα, και αυτά που κατασκευάζονται αυτή την περίοδο, 9

11 έχουν υλοποιηθεί με τη μέθοδο παραχώρησης (Τσαμπούλας, 2003; Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005; Γιάνναρος, 2005b). Στα πλαίσια αυτά η παρούσα διπλωματική εργασία πραγματεύεται το καθεστώς των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα και των Συμβάσεων Παραχώρησης των έργων υποδομών που υλοποιούνται αυτή την περίοδο στην Ελλάδα. Επιχειρείται η αξιολόγηση του πλαισίου υλοποίησης των συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων, και ειδικότερα η αξιολόγηση του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ, γενικά, αλλά και στην περίπτωση της οικονομικής ύφεσης που επικρατεί στη χώρα, εντοπίζοντας τα προβλήματα που προέκυψαν κατά την εξέλιξη του έργου καθώς επίσης τα ειδικά ζητήματα που χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής. 1.2 Δομή διπλωματικής εργασίας Στο πρώτο κεφάλαιο περιλαμβάνεται η εισαγωγή και παρουσιάζεται το περιεχόμενο και ο σκοπός της διπλωματικής εργασίας. Στο δεύτερο κεφάλαιο παρουσιάζεται η έννοια των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα και τα στοιχεία εκείνα που χαρακτηρίζουν τις συμπράξεις. Παρουσιάζονται οι διάφορες μορφές συμπράξεων με βάση τις κοινοτικές οδηγίες καθώς επίσης και αυτοί που δίνονται με βάση τα ελληνικά δεδομένα. Παραθέτονται οι λόγοι που οδηγούν στην ανάπτυξη τέτοιων μορφών συνεργασίας καθώς και οι προϋποθέσεις για την επιτυχή ανάπτυξη αυτών. Τέλος, γίνεται αναφορά στο σχετικό νομοθετικό πλαίσιο που διέπει τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, καθώς και τις Συμβάσεις Παραχώρησης, σύμφωνα με το κοινοτικό και ελληνικό δίκαιο. Το τρίτο κεφάλαιο αφορά στις συμβάσεις παραχώρησης των οδικών αξόνων στην Ελλάδα. Παρουσιάζεται το πλαίσιο υλοποίησης των συμβάσεων παραχώρησης και περιγράφονται τα έργα υποδομών τα οποία έχουν κατασκευαστεί έως τώρα με τη μέθοδο της παραχώρησης. Επιπλέον, παρουσιάζονται τα υπό εξέλιξη έργα παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων και τα προβλήματα, τα οποία αντιμετώπισαν κατά την πορεία εξέλιξης τους, καθώς επίσης η σημερινή πρόοδος των έργων. Στη συνέχεια, το τέταρτο κεφάλαιο αναφέρεται εξ ολοκλήρου στο έργο παραχώρησης του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ. Παρουσιάζεται η δομή και το περιεχόμενο της σύμβασης παραχώρησης, βάσει του νόμου με τον οποίο κυρώθηκε, μέσα από την οποία 10

12 περιγράφονται οι ρόλοι και οι υποχρεώσεις των εμπλεκόμενων μερών, καθώς επίσης γίνεται αναφορά στη σημερινή πρόοδο του έργου. Στο πέμπτο κεφάλαιο επιχειρείται η αξιολόγηση των συμβάσεων παραχώρησης μέσα από την περίπτωση του έργου παραχώρησης του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ. Εντοπίζονται τα προβλήματα τα οποία εμφανίστηκαν κατά την εξέλιξη του έργου καθώς επίσης διατυπώνονται τα γενικά προβλήματα τα οποία παρουσιάζονται στην ανάπτυξη των έργων παραχώρησης. Τέλος, παρουσιάζονται τα συμπεράσματα τα οποία προέκυψαν τόσο από όσα μελετήθηκαν στα προηγούμενα κεφάλαια αλλά και από αυτά που προέκυψαν από την αξιολόγηση που πραγματοποιήθηκε. 11

13 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2: ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΚΑΙ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ 2.1 Ορισμός ΣΔΙΤ Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα αναφέρονται στη συνεργασία μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών φορέων με σκοπό τη δημιουργία υποδομών και την παροχή υπηρεσιών, οι οποίες ανήκουν στην αρμοδιότητα του Δημοσίου. Αποτελούν συμβατικές σχέσεις μακράς διάρκειας (που μπορεί να εκτείνονται σε διάρκεια και 20 ή περισσότερων ετών), οι οποίες συνάπτονται μεταξύ ενός Δημόσιου και ενός Ιδιωτικού Φορέα για την εκτέλεση έργων και / ή την παροχή υπηρεσιών. Με βάση τη σύμβαση που συνάπτεται, ο Ιδιωτικός Φορέας υποχρεούται να χρηματοδοτήσει την επένδυση, ενώ αναλαμβάνει και σημαντική ευθύνη για το σχεδιασμό του έργου. Η Αναθέτουσα Αρχή καθορίζει τις απαιτήσεις της με βάση λειτουργικές προδιαγραφές και εγκρίνει τον αναλυτικό σχεδιασμό του έργου. Ο Ιδιωτικός Φορέας αμείβεται κατά τη διάρκεια της φάσης της λειτουργίας του έργου, χρεώνοντας σε ετήσια βάση είτε την Αναθέτουσα Αρχή, είτε απευθείας τους χρήστες, είτε, σε ορισμένες περιπτώσεις, και τους δύο. (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) Μία ΣΔΙT ορίζεται ως μία συνεργασία μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, με σκοπό την παράδοση ενός έργου ή μιας υπηρεσίας που παραδοσιακά παρέχονται από το δημόσιο τομέα. Μέσω των ΣΔΙΤ ο ιδιωτικός τομέας παρέχει μακροχρόνιες υπηρεσίες, αναλαμβάνοντας την ευθύνη του σχεδιασμού, της κατασκευής, της λειτουργίας και ενδεχομένως της χρηματοδότησης, και όχι απλά την αρχική κατασκευή του έργου. Με αυτό τον τρόπο ο ρόλος των κυβερνητικών υπηρεσιών είναι ρυθμιστικός και επικεντρώνεται στο σχεδιασμό των υπηρεσιών, την παρακολούθηση των επιδόσεων και της διαχείρισης των συμβάσεων και όχι στην άμεση διαχείριση και παροχή υπηρεσιών. Το αποτέλεσμα είναι ότι η αποστολή του Δημοσίου παραδίδεται μέσω του ιδιωτικού τομέα. (European Commission, 2003) Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην Πράσινη Βίβλο (2004) αναφέρει πως σε κοινοτικό επίπεδο δεν υπάρχει ένας συγκεκριμένος ορισμός για τις συμπράξεις, ο όρος αναφέρεται σε μορφές συνεργασίας των δημόσιων φορέων με τον κόσμο των επιχειρήσεων αποσκοπώντας στην εξασφάλιση της χρηματοδότησης, της κατασκευής, της διαχείρισης ή της συντήρησης μιας 12

14 υποδομής ή στην παροχή μιας υπηρεσίας. Ωστόσο, παρουσιάζει τα στοιχεία εκείνα που χαρακτηρίζουν μία ΣΔΙΤ ως τα ακόλουθα: τη μακρά σχετικά διάρκεια της έννομης σχέσης που συνάπτεται μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα τον τρόπο της χρηματοδότησης, η οποία εξασφαλίζεται ολοκληρωτικά από τον ιδιωτικό τομέα ή σε συνδυασμό με δημόσια χρηματοδότηση το σημαντικό ρόλο του οικονομικού φορέα και το σωστό καθορισμό και έλεγχο των στόχων σε όλα τα στάδια του σχεδίου (μελέτη, υλοποίηση, εφαρμογή, χρηματοδότηση) την ορθολογική κατανομή των κινδύνων μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, ανάλογα με την ικανότητα της κάθε πλευράς να τους αξιολογεί, να τους ελέγχει και να τους διαχειρίζεται. Οι ΣΔΙΤ αναφέρονται επίσης (TÁNCZOS και KONG, 2001; Li et al., 2005a) ως οι τεχνικές με τις οποίες ο δημόσιος και ο ιδιωτικός τομέας ενώνονται με σκοπό να μοιραστούν τους κινδύνους και τα οφέλη που συνδέονται με την ανάπτυξη και τη χρηματοδότηση των δημόσιων υποδομών και υπηρεσιών. Αποτελούν επενδύσεις επιμερισμού κινδύνου για την παροχή δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών, που θεωρούνται από τις κυβερνήσεις ως μέσο για την προώθηση επενδυτικών προγραμμάτων, τα οποία δεν θα ήταν δυνατόν εντός του διαθέσιμου προϋπολογισμού του δημόσιου τομέα, μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα (European Investment Bank, 2005 στους Roumboutsos και Anagnostopoulos, 2008). Σύμφωνα με το συνοπτικό οδηγό της Ειδικής Γραμματείας ΣΔΙΤ του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών (2006), οι Συμπράξεις είναι συμβάσεις, κατά κανόνα μακροχρόνιες, οι οποίες συνάπτονται μεταξύ ενός δημόσιου και ενός ιδιωτικού φορέα, με σκοπό την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών. Στο πλαίσιο της συνεργασίας ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει το σύνολο ή μέρος της χρηματοδότησης του έργου και ένα σημαντικό μέρος των κινδύνων που σχετίζονται με την κατασκευή και λειτουργία του, ενώ ο δημόσιος τομέας είναι υπεύθυνος για τον καθορισμό των τεχνικών και λειτουργικών απαιτήσεων του έργου και την αποπληρωμή του ιδιωτικού τομέα είτε με καταβολές από την πλευρά του Δημοσίου είτε από τους τελικούς χρήστες. Το κράτος κεντρικά, αλλά και οι φορείς της αυτοδιοίκησης, οφείλουν να ανταποκρίνονται στις ολοένα αυξανόμενες ανάγκες και απαιτήσεις των πολιτών για σύγχρονες ποιοτικές υποδομές και υπηρεσίες. Τα έργα ΣΔΙΤ έρχονται να λειτουργήσουν εντός του στρατηγικού 13

15 σχεδιασμού κάθε φορέα, συμπληρωματικά τόσο ως προς τα παραδοσιακά δημόσια έργα, που σε καμία περίπτωση δεν περιορίζονται, αλλά και ως προς τις άλλες μορφές συνεργασίας κράτους και ιδιωτών, όπως τα μοντέλα των συμβάσεων παραχώρησης ή οι συνεργασίες των ΟΤΑ με ιδιώτες που συνεχίζουν να εφαρμόζονται. Με τον τρόπο αυτό, το Δημόσιο μπορεί να υλοποιήσει και να προσφέρει στους πολίτες ταχύτερα περισσότερα έργα και υπηρεσίες. (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) Επιπρόσθετα, όπως αναφέρεται στον οδηγό, η ενσωμάτωση του σχεδιασμού, της χρηματοδότησης, της κατασκευής και της λειτουργίας ενός έργου σε μία σύμβαση ΣΔΙΤ και η μεταβίβαση των αντίστοιχων κινδύνων στον ιδιωτικό τομέα, δημιουργούν κίνητρα για μεγαλύτερη επιμέλεια στην υλοποίηση του έργου. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των υπερβάσεων του κόστους κατασκευής και την έγκαιρη παράδοση των έργων. Η ανάληψη από τους ιδιώτες της ευθύνης για συντήρηση των έργων οδηγεί επιπλέον σε ποιοτικότερες υποδομές και υπηρεσίες προς τους πολίτες με μεγαλύτερη λειτουργικότητα σε όλη τη διάρκεια ζωής τους. (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) Μέσα από τις ΣΔΙΤ το δημόσιο παρέχει τη δυνατότητα σε διάφορους φορείς και επενδυτές του ιδιωτικού τομέα να συμμετέχουν σε αναπτυξιακά έργα, να αναπτύξουν καινοτομίες και νέες δημιουργικές δραστηριότητες. Ο μακροχρόνιος χαρακτήρας των συμβάσεων ΣΔΙΤ δημιουργεί εταιρείες με προβλέψιμα έσοδα και οικονομική σταθερότητα. Οι δράσεις αυτές ανατροφοδοτούν την αγορά, με αποτέλεσμα τη συνολική βελτίωση της οικονομίας. (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) Μέσω των ΣΔΙΤ λοιπόν, επιχειρείται η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην υλοποίηση έργων ή στην παροχή υπηρεσιών, με σκοπό όχι μόνο την εξασφάλιση πρόσθετων πόρων, αλλά και την αξιοποίηση προς όφελος των πολιτών, της τεχνογνωσίας και του ανθρώπινου δυναμικού που διαθέτει, των ικανοτήτων του να καινοτομεί και να διαχειρίζεται αποτελεσματικά σύνθετα έργα, επιτυγχάνοντας υψηλότερη ποιότητα προδιαγραφών των έργων και των παρεχόμενων υπηρεσιών και οικονομική αποδοτικότητα (value for money) από ότι μέσω των παραδοσιακών μεθόδων. 2.2 Κατηγορίες ΣΔΙΤ Σύμφωνα με τις ισχύουσες κοινοτικές διατάξεις, οι ΣΔΙΤ διακρίνονται σε δύο βασικές κατηγορίες (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2004; Γιάνναρος, 2005b): 14

16 i. στις ΣΔΙΤ καθαρά συμβατικού τύπου, στις οποίες η σύμπραξη μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα βασίζεται σε αποκλειστικά συμβατικούς δεσμούς, και ii. στις ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου, στις οποίες υπάρχει συνεργασία μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στο πλαίσιο της δημιουργίας ενός άλλου φορέα ή της εισόδου του ιδιώτη σε έναν υπάρχοντα φορέα. Η παραπάνω διάκριση βασίζεται στις διαφορετικές πρακτικές ΣΔΙΤ που απαντώνται στα κράτη μέλη και έχει ιδιαίτερη σημασία για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2004; Γιάνναρος, 2005b). Σε ότι αφορά στις ΣΔΙΤ καθαρά συμβατικού τύπου, καλύπτονται οι διάφορες ρυθμίσεις με τις οποίες ανατίθενται ένα ή περισσότερα καθήκοντα στον ιδιωτικό τομέα, τα οποία μπορούν να περιλαμβάνουν το σχεδιασμό, τη χρηματοδότηση, την υλοποίηση, την ανακαίνιση ή την εκμετάλλευση ενός έργου ή μιας υπηρεσίας. Στο πλαίσιο αυτό το μοντέλο της παραχώρησης αποτελεί την πιο γνωστή μέθοδο και χαρακτηρίζεται από την άμεση σχέση που υπάρχει μεταξύ του ιδιωτικού τομέα και του τελικού χρήστη του έργου ή της υπηρεσίας. Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει την υλοποίηση ενός έργου ή την παροχή μιας υπηρεσίας στο κοινό υπό τον έλεγχο του δημόσιου τομέα με αντάλλαγμα την επιβολή τελών στους τελικούς χρήστες, κατά περίπτωση, ή τις επιδοτήσεις εκ μέρους των δημόσιων αρχών. (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2004) Έναν άλλο τύπο ρυθμίσεων αποτελεί το μοντέλο PFI (Private Finance Initiative), πρόγραμμα της βρετανικής κυβέρνησης που επιτρέπει τον εκσυγχρονισμό των δημοσίων υποδομών μέσω της προσφυγής σε ιδιωτική χρηματοδότηση, όπου ο ιδιωτικός τομέας καλείται να υλοποιήσει και να διαχειριστεί μία υποδομή για τη δημόσια διοίκηση (πχ ένα σχολείο, νοσοκομείο, σωφρονιστικό ίδρυμα, μία υποδομή μεταφορών). Η αμοιβή του ιδιωτικού τομέα δεν έχει τη μορφή τελών που καταβάλλονται από τους χρήστες του έργου ή της υπηρεσίας, αλλά τακτικών πληρωμών από το δημόσιο τομέα, οι οποίες μπορεί να είναι σταθερές ή να υπολογίζονται με μεταβλητό τρόπο, ανάλογα με τη διαθεσιμότητα του έργου ή της υπηρεσίας ή ακόμη ανάλογα με τη συχνότητα χρήσης του έργου. (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2004) Οι ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου συνεπάγονται τη δημιουργία ενός φορέα, ο οποίος ελέγχεται από κοινού από το δημόσιο και ιδιωτικό τομέα και μεριμνά για την εκτέλεση ενός έργου ή την παροχή μιας υπηρεσίας προς όφελος του κοινού. Στα κράτη μέλη οι δημόσιες 15

17 αρχές προσφεύγουν σε δομές αυτού του είδους κυρίως για τη διαχείριση δημόσιων υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο (πχ υπηρεσίες ύδρευσης ή αποκομιδής απορριμμάτων). Αυτή η μορφή ΣΔΙΤ επιτρέπει στο δημόσιο τομέα να διατηρήσει ένα σχετικά υψηλό επίπεδο ελέγχου των εργασιών, το οποίο μπορεί να προσαρμόζει κατά διαστήματα ανάλογα με τις περιστάσεις, μέσω της παρουσίας του στη μετοχική ομάδα και τα διοικητικά όργανα του κοινού φορέα, παρέχοντας επίσης τη δυνατότητα να αναπτύξει τη δική του εμπειρία όσον αφορά στην εκμετάλλευση της σχετικής υπηρεσίας, υποστηριζόμενος συγχρόνως από τον ιδιωτικό τομέα. (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2004) Η Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών (2006) διακρίνει επίσης τις συμπράξεις σε δύο βασικές κατηγορίες, σε ανταποδοτικά και μη ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ, ανάλογα με το αντικείμενο του έργου, το είδος και το μέγεθος της συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα σε αυτό καθώς επίσης και των κινδύνων που αναλαμβάνουν τα δύο μέρη. Η βασική διαφορά των δύο αυτών κατηγοριών έγκειται στο γεγονός ότι στα ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ ο ιδιωτικός τομέας εκτός από την ευθύνη της χρηματοδότησης, του σχεδιασμού, της κατασκευής και της συντήρησης των έργων ή υπηρεσιών αναλαμβάνει και την εκμετάλλευσή τους, μέσω της είσπραξης τελών από τους τελικούς χρήστες αυτών, ενώ στα μη ανταποδοτικά έργα οι πληρωμές πραγματοποιούνται με βάση τη διαθεσιμότητα και τα επίπεδα λειτουργίας της υποδομής ή της υπηρεσίας. Στα ανταποδοτικά έργα η είσπραξη τελών από τους χρήστες, το ύψος των οποίων καθορίζεται στη σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ των δύο φορέων, αποσκοπεί στην αποπληρωμή της αρχικής χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα και στην εξασφάλιση ενός εύλογου κέρδους. Στο πλαίσιο αυτό ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει, εκτός από τον κίνδυνο της χρηματοδότησης και της κατασκευής, και τον κίνδυνο της ζήτησης, δηλαδή το επίπεδο της προβλεπόμενης χρήσης του έργου ή της υπηρεσίας ώστε να εισπράξει τα προσδοκώμενα από την σύμπραξη έσοδα. Μετά το πέρας της συμβατικής περιόδου λειτουργίας το έργο επιστρέφει στην ιδιοκτησία του Δημοσίου. Σε περίπτωση που το έργο δεν είναι πλήρως ανταποδοτικό προβλέπεται χρηματοδοτική συμβολή από το Δημόσιο, είτε με εφάπαξ ποσό κατά την περίοδο κατασκευής, είτε με τμηματικές καταβολές κατά την περίοδο λειτουργίας, για να επιτευχθεί η βιωσιμότητα του έργου. Τα ανταποδοτικά έργα αφορούν συνήθως συγκοινωνιακά έργα (λιμάνια, αυτοκινητόδρομοι, αεροδρόμια) αλλά και περιβαλλοντικά έργα (ύδρευση, διαχείριση αποβλήτων). (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) 16

18 Εικόνα 2.1 Λειτουργία σχήματος ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ (Πηγή: Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) Αντίθετα, στα μη ανταποδοτικά έργα η αποπληρωμή του ιδιωτικού τομέα πραγματοποιείται απευθείας από το κράτος μέσω τμηματικών πληρωμών διαθεσιμότητας (availability payments), δηλαδή δεν υπάρχει το στοιχείο της εκμετάλλευσης της υποδομής ή της υπηρεσίας για τον ιδιωτικό τομέα. Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει τους κινδύνους που σχετίζονται με τη χρηματοδότηση και την κατασκευή, όχι όμως και τον κίνδυνο της ζήτησης, αλλά τον κίνδυνο της διαθεσιμότητας. Ο κίνδυνος της διαθεσιμότητας αναφέρεται στη διαχείριση και συντήρηση της υποδομής, ώστε να είναι διαθέσιμη σύμφωνα με τα καθορισμένα από το Δημόσιο επίπεδα ποιότητας και λειτουργικότητας καθ όλη τη διάρκεια της σύμβασης. Τα έσοδα σε αυτή την περίπτωση συνδέονται με την τήρηση των προδιαγραφών, δηλαδή χαμηλή ποιότητα υποδομών ή υπηρεσιών οδηγεί σε χαμηλές πληρωμές στον ιδιωτικό φορέα και αντιστρόφως. Τα μη ανταποδοτικά έργα είναι συνήθως έργα κοινωνικού χαρακτήρα και παρέχονται στους πολίτες δωρεάν από το κράτος, όπως σχολεία, νοσοκομεία, κτίρια δημόσιων υπηρεσιών, η παροχή υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών και μηχανοργάνωσης καθώς και συγκοινωνιακά έργα με χαμηλή ζήτηση. (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) 17

19 Εικόνα 2.2 Λειτουργία σχήματος μη ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ (Πηγή: Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006) Μέθοδοι ΣΔΙΤ Οι διάφορες μορφές ΣΔΙΤ χαρακτηρίζονται από την ελάχιστη ως τη μέγιστη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα, δηλαδή διαφοροποιούνται ως προς τη μορφή και το είδος των υποχρεώσεων του ιδιωτικού τομέα καθώς επίσης και από τη συμμετοχή του στη διάρθρωση της χρηματοδότησης. Οι πιο διαδεδομένες μέθοδοι ΣΔΙΤ αποτελούν (Γιάνναρος, 2005b): BOT (Build-Operate-Transfer)/BOOT (Build-Own-Operate-Transfer), (Κατασκευή- Λειτουργία-Μεταφορά)/(Κατασκευή-Ιδιοκτησία-Λειτουργία- Μεταφορά): Πρόκειται για το πλέον διευρυμένο μοντέλο παραχώρησης, όπου ο ιδιωτικός τομέας κατασκευάζει ένα έργο με βάση τις προδιαγραφές που έχει συμφωνήσει με το δημόσιο τομέα. Λειτουργεί το έργο που ανήκει, είτε στο Δημόσιο (Β.Ο.Τ.), είτε στον ιδιώτη (Β.Ο.Ο.Τ.) για ένα προκαθορισμένο χρονικό διάστημα και στη συνέχεια, με τη λήξη της περιόδου εκμετάλλευσης, μεταβιβάζει τη λειτουργία του ή και την ιδιοκτησία του στο Δημόσιο. Στις περισσότερες περιπτώσεις, ο ιδιώτης είναι υπεύθυνος για τμήμα ή για το σύνολο της χρηματοδότησης του έργου, συνεπώς και η περίοδος εκμετάλλευσης πρέπει να είναι 18

20 επαρκής, προκειμένου, μέσω των τελών χρήσης του έργου, να επιτευχθεί μια ελάχιστη απόδοση επί του κεφαλαίου επένδυσης. Στο τέλος της προκαθορισμένης περιόδου εκμετάλλευσης του έργου από τον ιδιώτη, το Δημόσιο μπορεί να αναλάβει τη λειτουργία του έργου ή να την αναθέσει εκ νέου στον ιδιώτη που το κατασκεύασε ή ακόμα και σε τρίτο. Παράδειγμα αυτής της μορφής ΣΔΙΤ αποτελούν τα Parking που έχουν κατασκευασθεί και λειτουργούν σε αρκετές ελληνικές πόλεις καθώς επίσης οι υποδομές μεταφορών. DBFO (Design-Built-Finance-Operate), (Μελέτη-Κατασκευή-Χρηματοδότηση- Λειτουργία): Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει την ευθύνη του σχεδιασμού, της κατασκευής, της χρηματοδότησης και της λειτουργίας και επανακτά την αξία των επενδυμένων κεφαλαίων από τις πληρωμές, που καταβάλει το δημόσιο για τις υπηρεσίες που του παρέχονται, κατά τη διάρκεια της σύμβασης. Το δημόσιο αγοράζει τις υπηρεσίες που προέρχονται από το έργο αποκτώντας το δικαίωμα χρήσης για μια συμβατική, περίοδο στο τέλος της οποίας μεταφέρεται η ιδιοκτησία σε αυτό. Το κέντρο βάρους μετατοπίζεται από την κατασκευή στην παροχή υψηλού επιπέδου υπηρεσιών, ενώ η καταβολή αμοιβής εκ μέρους του δημόσιου τομέα βασίζεται στην αποδοτικότητα του ιδιωτικού τομέα σε συμφωνημένα επίπεδα παροχής ορισμένων υπηρεσιών. Η μέθοδος αυτή βρίσκει εφαρμογή κυρίως στην κατασκευή, λειτουργία και συντήρηση δημοτικών κτιρίων και υποδομών, στη διαχείριση απορριμμάτων, σε υποδομές βιολογικών καθαρισμών. BOO (Build-Own-Operate), (Κατασκευή-Ιδιοκτησία-Λειτουργία): Ο δημόσιος τομέας απευθύνεται στον ιδιωτικό τομέα για την υλοποίηση ενός κοινωφελούς έργου χορηγώντας του την άδεια λειτουργίας για μία μακρά χρονική περίοδο. Ο ιδιωτικός τομέας σχεδιάζει, χρηματοδοτεί, κατασκευάζει και λειτουργεί το έργο, το οποίο ανήκει στην ιδιοκτησία του, σύμφωνα με τις προδιαγραφές λειτουργίας, τους κανόνες ασφαλείας και το ανώτατο όριο τελών χρήσης που προσδιορίζονται από το δημόσιο. Παράδειγμα εφαρμογής της μεθόδου αποτελεί η κατασκευή, συντήρηση και αξιοποίηση οδικών δικτύων. BTO (Build-Transfer-Operate), (Κατασκευή-Μεταφορά-Λειτουργία): Με αυτή τη μέθοδο ο ιδιωτικός τομέας σχεδιάζει, χρηματοδοτεί και κατασκευάζει το έργο και μετά την αποπεράτωσή του μεταβιβάζει την ιδιοκτησία στο δημόσιο. Στη συνέχεια ο ιδιώτης και το Δημόσιο συμφωνούν τη μίσθωση του έργου, για μια προκαθορισμένη χρονική περίοδο κατά την οποία ο ιδιωτικός τομέας διαχειρίζεται το έργο και εισπράττει τα έσοδα λειτουργίας του. Ένας τομέας που μπορεί να εφαρμοστεί η μέθοδος αυτή είναι η 19

21 κατασκευή, συντήρηση και αξιοποίηση των οδικών δικτύων, με τη διαφοροποίηση της ιδιοκτησίας κατά την περίοδο της εκμετάλλευσης. BOLT (Build-Own-Lease-Transfer), (Κατασκευή-Ιδιοκτησία-Μίσθωση-Μεταφορά): Ο ιδιωτικός τομέας χρηματοδοτεί και κατασκευάζει τις εγκαταστάσεις, τις οποίες στη συνέχεια ενοικιάζει, με leasing, σε κρατικό φορέα ή ΟΤΑ, ο οποίος καταβάλει περιοδικές πληρωμές στον ιδιώτη μέσω των οποίων σταδιακά μεταβιβάζει και την ιδιοκτησία των εγκαταστάσεων. Στο τέλος της περιόδου μίσθωσης ο κρατικός φορέας ή ο ΟΤΑ είναι πλέον ιδιοκτήτης των εγκαταστάσεων ή τις αγοράζει με τίμημα που έχει προσδιοριστεί στη σύμβαση leasing. Κατά τη διάρκεια της περιόδου μίσθωσης οι εγκαταστάσεις δύναται να λειτουργούν είτε από τον κρατικό φορέα είτε από τον ιδιωτικό τομέα. Η μέθοδος αυτή εφαρμόζεται σε περιπτώσεις όπου ο δημόσιος τομέας δε διαθέτει το σύνολο των αναγκαίων κεφαλαίων για την κατασκευή των εγκαταστάσεων (πχ ενός δημαρχιακού κτιρίου) και αντί να προχωρήσει σε δανεισμό και να αναλάβει την κατασκευή ως δημόσιο έργο, προχωρά σε σύμπραξη με ένα ιδιώτη, ο οποίος αναλαμβάνει την κατασκευή και στη συνέχεια με χρηματοδοτική μίσθωση παραχωρεί τη χρήση του στο φορέα του δημόσιου τομέα. Με τη μέθοδο αυτή ο δημόσιος τομέας ικανοποιεί ταχύτερα τις ανάγκες για τη χρήση των εγκαταστάσεων καθώς επίσης είναι δυνατόν να αναθέσει στον ιδιώτη και σχετικές υπηρεσίες (πχ συντήρησης, καθαρισμού). BBO (Buy-Build-Operate), (Αγορά-Κατασκευή-Λειτουργία): Με αυτή τη μέθοδο ο δημόσιος τομέας προσπαθεί να προσελκύσει ιδιωτικά κεφάλαια πουλώντας εγκαταστάσεις κοινής ωφέλειας σε ιδιώτες, με σκοπό την υλοποίηση πρόσθετων επενδύσεων, όπως ανακαινίσεις ή επεκτάσεις. Ο ιδιωτικός τομέας αγοράζει το πάγιο από το δημόσιο τομέα, χρηματοδοτεί τις απαραίτητες εργασίες και είναι υπεύθυνος για τη συνεχή λειτουργία και συντήρηση των εγκαταστάσεων για μια προκαθορισμένη χρονική περίοδο. Επιτυγχάνεται έτσι η μέγιστη δυνατή εκμετάλλευση των επιχειρηματικών δεξιοτήτων των ιδιωτών, αναδεικνύεται η υπεραξία των υφισταμένων έργων υποδομής και μειώνονται οι αυξημένοι κίνδυνοι που απορρέουν από την ιδιοκτησία και λειτουργία τέτοιας μορφής έργων. LRO (Lease-Rehabilitate-Operate), (Μίσθωση-Ανανέωση-Λειτουργία): Ο ιδιωτικός τομέας ενοικιάζει τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις από ένα κρατικό φορέα ή ΟΤΑ, επενδύει τα κεφάλαια προκειμένου να εκσυγχρονίσει ή και να επεκτείνει τις εγκαταστάσεις και στη συνέχεια τις λειτουργεί, στα πλαίσια ενός συμβολαίου με αυτόν. Η 20

22 ιδιοκτησία διατηρείται από το δημόσιο τομέα ενώ ο ιδιώτης αποκτά το δικαίωμα της εκμετάλλευσης των εγκαταστάσεων για ένα προκαθορισμένο χρονικό διάστημα, ώστε να αποσβεστεί το κεφάλαιό του, μέσω ενός ρυθμισμένου τιμολογίου καταναλωτών. Για παράδειγμα, η μέθοδος αυτή θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί στην περίπτωση ενός Δημοτικού Αθλητικού Κέντρου, το οποίο χρήζει επισκευών και αναβαθμίσεων των υπηρεσιών που παρέχονται στους χρήστες του, χωρίς να απολέσει όμως τον κοινωνικό του χαρακτήρα. Ο Ιδιώτης αναλαμβάνει να αναβαθμίσει τις εγκαταστάσεις, να λειτουργήσει και να συντηρήσει το κέντρο για ένα ορισμένο χρονικό διάστημα. Τα έσοδά του προέρχονται από την χρέωση των χρηστών πολιτών, αλλά και την ανάπτυξη συμπληρωματικών εμπορικών δραστηριοτήτων. Το Δημόσιο είναι δυνατόν, αν το επιθυμεί, να αναλάβει μέρος ή το σύνολο της χρέωσης για τους δημότες με επιδότηση του ιδιώτη, ελέγχοντας ταυτόχρονα το είδος και την ποιότητα των προσφερομένων υπηρεσιών. Χαρακτηριστικά έργα που υλοποιούνται μέσω συμβάσεων παραχώρησης αποτελούν οι υποδομές μεταφορών, η βιωσιμότητα των οποίων εξαρτάται από τη ζήτηση. Οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται περισσότερο σε αυτού του είδους έργα είναι η μέθοδος BOT και DBFO (European Commission, 2003; Γιάνναρος 2005b). Στην Ελλάδα η μέθοδος η οποία έχει εφαρμοστεί έως σήμερα σε έργα υποδομών μεταφορών, στα οποία θα γίνει αναφορά σε επόμενα κεφάλαια, είναι η μέθοδος BOT (Τσαμπούλας, 2003; Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005; Γιάνναρος, 2005b). Συμπεραίνεται λοιπόν πως οι διάφορες μορφές ΣΔΙΤ κυμαίνονται από την απλή ανάθεση των υπηρεσιών μέχρι τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση, στο σχεδιασμό, στην κατασκευή, στη λειτουργία, στη συντήρηση και, σε ορισμένες περιπτώσεις, στην κυριότητα των υποδομών. Η επιλογή λοιπόν της κατάλληλης μεθόδου βασίζεται στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των έργων ή υπηρεσιών και στο βαθμό της συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα, που συνεπάγεται την ανάληψη κινδύνων και ευθυνών. 2.3 Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα της εφαρμογής των ΣΔΙΤ Πλεονεκτήματα Ως βασική αρχή της υιοθέτησης των συμπράξεων μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα αποτελεί η επίτευξη της οικονομικής αποδοτικότητας (value for money) σε σχέση με τις 21

23 παραδοσιακές συμβάσεις (European Commission, 2003; Rutter και Gidado, 2005; Li et al., 2005a). Δίνοντας κατάλληλα κίνητρα, ρύθμιση και έλεγχο, ο ιδιωτικός τομέας είναι σε καλύτερη θέση να προσφέρει οικονομική αποδοτικότητα για το κοινό (OECD, 1992; Jones, 2002 στους Ng και Loosemore, 2007). Η εφαρμογή της μεθόδου ΣΔΙΤ παρουσιάζει μία σειρά από πλεονεκτήματα και οφέλη για όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, τα οποία σε πολλές περιπτώσεις αποδεικνύονται ως ιδιαίτερα σημαντικά. Αρχικά, με τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην κατασκευή των υποδομών είναι δυνατόν να διατεθούν τα απαιτούμενα κεφάλαια, σε περίπτωση έλλειψης ή αδυναμίας από την πλευρά του δημόσιου τομέα, για τη χρηματοδότηση και κατ επέκταση τη δυνατότητα υλοποίησης των έργων (Ng και Loosemore, 2007). Η ανάληψη της ευθύνης χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα μειώνει επίσης το δημόσιο χρέος και το κόστος της χρηματοδότησης, απελευθερώνοντας χρήματα τα οποία μπορούν να επενδυθούν σε άλλους τομείς δημόσιου ενδιαφέροντος, όπως είναι η εκπαίδευση και η κοινωνική πρόνοια, που διαφορετικά δεν θα μπορούσαν να είχαν κατασκευαστεί για κάποια χρονικό διάστημα (Ng και Loosemore, 2007). Αυτή η δυνατότητα χρηματοδότησης του δημόσιου τομέα σε τομείς που είναι λιγότερο ελκυστικοί για επενδυτές, αποτέλεσε επιχείρημα της εκτεταμένης εφαρμογής του συστήματος της παραχώρησης στην Ελλάδα (Λαμπροπούλου, 2011). Η βιωσιμότητα των έργων εξαρτάται από τα έσοδα κατά την περίοδο λειτουργίας, με αποτέλεσμα να παρέχονται κίνητρα στον ιδιωτικό τομέα να παραδώσει τα έργα εντός μικρότερων προθεσμιών κατασκευής (European Commission, 2003). Ο παραχωρησιούχος επωφελείται από την έγκαιρη ολοκλήρωση της υποδομής, καθώς είναι σε θέση να επανεισπράξει τα κεφάλαια της επένδυσης, να αποπληρώσει τα δάνεια και να διανείμει τα μερίσματα στους μετόχους, αποκομίζοντας και κέρδη από τη σύμβαση (Λαμπροπούλου, 2011). Αντίθετα, με τη μέθοδο της κλασικής δημόσιας σύμβασης, το έργο χωρίζεται σε μικρότερα τμήματα και εκτελείται σε μεγάλη χρονική περίοδο, με την έναρξη κάθε φάσης να εξαρτάται από τον προγραμματισμό των Δημοσίων Επενδύσεων του κάθε έτους (Utt, 1999 στον Γιάνναρος, 2005b). Με το σύστημα της παραχώρησης ο σχεδιασμός και η κατασκευή μπορούν να πραγματοποιούνται ταυτόχρονα αντί διαδοχικά, αναπτύσσοντας περισσότερο ολοκληρωμένες λύσεις και συμβάλλοντας στη μείωση της συνολικής περιόδου ολοκλήρωσης των έργων (Γιάνναρος, 2005b). 22

24 Η λειτουργία και η συντήρηση των έργων, που αναλαμβάνονται από τον ιδιωτικό τομέα, προσφέρει ισχυρά κίνητρα για την ελαχιστοποίηση του κόστους καθ όλη τη διάρκεια ζωής του έργου (European Commission, 2003). Παρότι µπορεί να υπάρξει επιπρόσθετο κόστος για τη χρηματοδότηση του έργου µε ιδιωτικά κεφάλαια, καθώς το κόστος δανεισµού του ιδιωτικού τοµέα είναι συνήθως υψηλότερο από το κόστος δανεισµού του Δηµοσίου, το κόστος αυτό µπορεί να αντισταθµιστεί από τις συνέργιες που αναπτύσσονται από το συνδυασµό του σχεδιασµού, της κατασκευής και της λειτουργίας του έργου από τον ίδιο προμηθευτή (Αρβανιτάκη, 2007). Οι συνέργιες αυτές µπορεί να οδηγήσουν σε µείωση του λειτουργικού κόστους και του κόστους συντήρησης και στη βελτίωση του επιπέδου των παρεχόμενων υπηρεσιών (value for money), µε αποτέλεσµα το συνολικό κόστος ανάπτυξης και λειτουργίας του έργου να είναι µικρότερο από αυτό που προκύπτει από το συµβατικό τύπο (Αρβανιτάκη, 2007). Έχει υποστηριχθεί επίσης πως οι συμπράξεις προσφέρουν τη δυνατότητα να μειωθεί σημαντικά το κόστος ή να παραδοθεί ένα έργο υψηλότερης ποιότητας με το ίδιο κόστος, τόσο στο στάδιο της κατασκευής αλλά και της λειτουργίας του έργου. Στη Μ.Βρετανία έχει υπολογιστεί ότι η κατασκευή ενός έργου με ΣΔΙΤ έχει 17%-20% εξοικονόμηση πόρων σε σχέση με τον κλασσικό τρόπο κατασκευής ενός δημόσιου έργου. (Arthur Andersen, 2000 και National Audit Office στον Γιάνναρος, 2005b) Μία βασική αρχή του κάθε έργου που υλοποιείται μέσω συμπράξεων είναι η κατανομή των κινδύνων σε εκείνο τον φορέα που είναι σε καλύτερη θέση να τους διαχειριστεί με το μικρότερο δυνατό κόστος, με σκοπό την επίτευξη της οικονομικής αποδοτικότητας (value for money) (European Commission, 2003). Ένας γενικός κανόνας αποτελεί η μεταφορά στον ιδιωτικό τομέα των κινδύνων του σχεδιασμού, της κατασκευής και της λειτουργίας (Thobani, 1999 στον Γιάνναρος, 2005). Σε αρκετές χώρες, ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει επίσης και τον χρηματοοικονομικό κίνδυνο των επιτοκίων (Thobani, 1999 στον Γιάνναρος, 2005b). Οι κίνδυνοι της ζήτησης και κάποιοι άλλοι κατανέμονται συνήθως ανάλογα με το έργο ή τη διαφορετική μορφή της υπηρεσίας που παρέχει στον Κύριο του Έργου ο ιδιωτικός τομέας (Thobani, 1999 στον Γιάνναρος, 2005). Στο πλαίσιο αυτό, της ανάληψης μέρους των κινδύνων, ο ανάδοχος θα επιδιώξει τη βελτίωση της διαχείρισης και της απόδοσης του έργου, τηρώντας τις απαιτούμενες προδιαγραφές σε συνεχή βάση, με σκοπό την απόκτηση της πληρωμής (European Commission, 2003). Ο ιδιώτης θα πληρωθεί, είτε από το δημόσιο τομέα, είτε από τους 23

25 τελικούς χρήστες, με την έναρξη της λειτουργίας του έργου ή της υπηρεσίας, δηλαδή μετά την παράδοση των υποδομών προς χρήση, η δε πληρωμή είναι τμηματική, εκτείνεται σε όλη τη διάρκεια της σύμπραξης, που είναι μακροχρόνια, και συναρτάται άμεσα με την ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006). Επιπρόσθετα, η κατασκευή και λειτουργία των μεγάλων έργων υποδομής απαιτεί συγκεκριμένη τεχνογνωσία και εξειδίκευση, την οποία ενδέχεται να μην διαθέτει ο δημόσιος τομέας (Λαμπροπούλου, 2011). Από την άλλη πλευρά, οι ιδιώτες που αναλαμβάνουν τέτοιου μεγέθους έργα απαιτείται να διαθέτουν υψηλή κατάρτιση για να είναι ανταγωνιστικοί (Λαμπροπούλου, 2011). Έτσι, ο ιδιωτικός τομέας διαθέτει συγκεκριμένη εξειδίκευση, ιδιαίτερη μεθοδολογία, εξοπλισμό υψηλής τεχνολογίας και εξειδικευμένο προσωπικό (Λαμπροπούλου, 2011). Με την υλοποίηση του συστήματος της παραχώρησης, δηλαδή τη συνεργασία του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα σε όλα τα στάδια του έργου, επιτυγχάνεται η μεταφορά της ως άνω τεχνογνωσίας και στη δημόσια διοίκηση (Λαμπροπούλου, 2011). Με την εκμετάλλευση της τεχνογνωσίας και ευελιξίας επιτυγχάνεται επίσης η βελτιστοποίηση των παρεχόμενων υπηρεσιών στους πολίτες, καθ όλη τη μακροχρόνια διάρκεια της σύμπραξης, με αποτέλεσμα να επωφελούνται από τα πλεονεκτήματα του ιδιωτικού τομέα (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006). Η διεθνής εμπειρία έχει δείξει ότι η ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών που επιτυγχάνεται στο πλαίσιο της συνεργασίας δημόσιου και ιδιωτικού τομέα είναι συχνά καλύτερη από ότι εκείνη που επιτυγχάνεται με τις παραδοσιακές συμβάσεις (European Commission, 2003). Η υψηλή ποιότητα είναι αποτέλεσμα του ανταγωνισμού, της τεχνογνωσίας και κατ επέκταση των καινοτομικών λύσεων που χρησιμοποιεί ο ιδιωτικός τομέας, των κινήτρων απόδοσης καθώς επίσης και της προσχεδιασμένης συντήρησης για όλη τη διάρκεια ζωής του έργου (Αρβανιτάκη, 2007). Επιπλέον, το σύστημα της παραχώρησης εμφανίζει παράλληλα αναπτυξιακό και κοινωνικό χαρακτήρα, καθώς συνεπάγεται την επέκταση του κύκλου εργασιών φυσικών και νομικών προσώπων, του ιδιωτικού και του δημοσίου τομέα, που συνδέονται άμεσα ή έμμεσα με το παραχωρούμενο έργο, όπως είναι οι τεχνικές εταιρίες και οι υπεργολάβοι, οι προμηθευτές και οι φορείς παροχής υπηρεσιών, οι επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας. Επιπλέον, οδηγεί στη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας, τόσο για το προσωπικό που απασχολείται από τον ίδιο τον παραχωρησιούχο, όσο και για το προσωπικό που απασχολείται σε επιχειρήσεις που συνδέονται με το παραχωρούμενο έργο. (Λαμπροπούλου, 2011) 24

26 Τέλος, η προσφυγή σε διεθνείς τεχνικούς και χρηματοπιστωτικούς ομίλους για τη κατασκευή, εκμετάλλευση και χρηματοδότηση των δημοσίων έργων παρουσιάζει σημαντικά επενδυτικά πλεονεκτήματα, καθώς συνεπάγεται την εισαγωγή ιδιωτικών κεφαλαίων από το εξωτερικό, τα οποία διατίθενται για τη χρηματοδότηση των κρατικών υποδομών (Γκιτσάκης, n.d στη Λαμπροπούλου, 2011). Συνεπώς, με την ανάπτυξη και την ολοκλήρωση ενός σημαντικού αριθμού έργων σε περιόδους όπου υπάρχουν περιορισμοί στους κρατικούς προϋπολογισμούς, η ανάπτυξη συμβάσεων ΣΔΙΤ μπορεί να αποτελέσει κίνητρο για τον ιδιωτικό τομέα να συνεισφέρει στην αύξηση της απασχόλησης και στην ανάπτυξη της οικονομίας (Αρβανιτάκη, 2007). Συνοψίζοντας τα παραπάνω, τα κυριότερα πλεονεκτήματα που παρουσιάζονται από τη συνεργασία μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα είναι τα εξής: Δυνατότητα χρηματοδότησης έργων με ιδιωτικά κεφάλαια Απελευθέρωση πόρων του Δημοσίου για την υλοποίηση άλλων έργων Ταχύτερη υλοποίηση των υποδομών Μείωση του κόστους καθ όλη τη διάρκεια ζωής του έργου Καλύτερη κατανομή κινδύνων Βελτίωση διαχείρισης και απόδοσης των έργων Αξιοποίηση της τεχνογνωσίας του ιδιωτικού τομέα Υψηλότερο επίπεδο παρεχόμενων υπηρεσιών Βελτίωση επενδυτικού κλίματος και αύξηση της απασχόλησης Οικονομική ανάπτυξη Μειονεκτήματα Παρά το πλήθος των ωφελειών που παρουσιάζονται από τέτοιου είδους μορφές συνεργασίας μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, οι ΣΔΙΤ περιλαμβάνουν και κάποια μειονεκτήματα, τα οποία αξίζει να αναφερθούν. Ένα σημαντικό μειονέκτημα αποτελεί το αυξημένο κόστος των έργων που υλοποιούνται μέσω των συμβάσεων παραχώρησης, σε σχέση με το κόστος που θα είχε ένα έργο αν κατασκευαζόταν ως κλασικό δημόσιο έργο. Η κύρια αιτία είναι το κόστος δανεισμού του ιδιωτικού τομέα, το οποίο είναι υψηλότερο από αυτό του Δημοσίου. Παρά το μέγεθος των κεφαλαίων που διαθέτει ο ιδιωτικός τομέας, που σε αυτή την περίπτωση είναι ο 25

27 δανειολήπτης, για να εγγυηθεί την αξιοπιστία του στις τράπεζες, δανείζεται με υψηλά επιτόκια, με αποτέλεσμα το χρηματοοικονομικό κόστος του έργου να επιβαρυνθεί. Αντιθέτως στην περίπτωση που το έργο υλοποιείται ως κλασικό δημόσιο έργο, δανειζόμενος είναι το Κράτος, το οποίο διαθέτει μεγαλύτερη χρηματοπιστοληπτική αξιοπιστία και επιτυγχάνει ευνοϊκότερα επιτόκια. (Λαμπροπούλου, 2011) Επιπλέον, η πολυπλοκότητα των συμβάσεων οδηγεί στην ανάγκη πρόσληψης εξειδικευμένων συμβούλων από το Δημόσιο κατά τη διαδικασία ανάθεσης και σύναψης των συμβάσεων καθώς επίσης απαιτεί και περισσότερο χρόνο, με αποτέλεσμα την επιβάρυνση του προϋπολογισμού των έργων (Λαμπροπούλου, 2011; Αρβανιτάκη, 2007). Ωστόσο, το υψηλό κόστος δανεισμού και το κόστος που συνδέεται με την ανάπτυξη τέτοιων μορφών σύμπραξης κατά το στάδιο της διαμόρφωσης τους δεν συνεπάγεται ότι το συνολικό κόστος του έργου θα είναι κατ ανάγκη υψηλότερο σε σχέση με τον παραδοσιακό τρόπο προμήθειας των έργων (Αρβανιτάκη, 2007). Το υψηλό κόστος συναλλαγών, που περιλαμβάνουν οι συμβάσεις παραχώρησης, παρουσιάζεται λόγω των χρονοβόρων και πολύπλοκων ρυθμίσεων των διαγωνισμών και των διαπραγματεύσεων μετά την υποβολή της προσφοράς που προκύπτουν από υπερβολικά αισιόδοξες συγκρίσεις από το δημόσιο τομέα, το μεγάλο αριθμό των εμπλεκόμενων φορέων και το πολύπλοκο πλέγμα των συμβάσεων και της οικονομικής διάρθρωσης που θα πρέπει να ενωθούν. Αυτή η πολυπλοκότητα των ρυθμίσεων είναι δυνατόν να αυξήσει τον κίνδυνο για το δημόσιο τομέα καθώς επίσης και το κόστος των υπηρεσιών. (Moore και Muller, 1989 στους Ng και Loosemore, 2007) Η επιβολή υψηλών τελών στους χρήστες των υποδομών προέρχεται και από το στόχο του ιδιωτικού τομέα για μεγιστοποίηση των κερδών, σε αντίθεση με τη δέσμευση του Δημοσίου, για κοινωνικούς λόγους, για λειτουργία με χαμηλά τιμολόγια (Λαμπροπούλου, 2011). Επιπρόσθετα, προκειμένου να αντισταθμιστούν οι σε μεγάλο βαθμό άγνωστοι κίνδυνοι που εμπλέκονται σε έργα με μακρά περίοδο λειτουργίας, ο ιδιωτικός τομέας θα απαιτήσει υψηλά ασφάλιστρα κινδύνου καθώς επίσης και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που τα εξυπηρετούν (Ng και Loosemore, 2007). Υποστηρίζεται πως αυτή η αβεβαιότητα μεταφέρεται αναπόφευκτα στο κοινό με τη μορφή υψηλότερων τελών για τις παρεχόμενες υπηρεσίες (Ng και Loosemore, 2007). Καθώς η λειτουργία των έργων ανατίθενται στον ιδιωτικό τομέα και η περίοδος αυτής είναι ιδιαιτέρως μακρά, η εποπτεία εκ μέρους του Δημοσίου μειώνεται, με αποτέλεσμα την 26

28 υποβάθμιση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες, σε σχέση με αυτές που είχαν αρχικά συμφωνηθεί μεταξύ του Δημοσίου και του εταίρου του ιδιωτικού τομέα. (Λαμπροπούλου, 2011) Ένα επιπλέον μειονέκτημα αποτελεί η έλλειψη ανταγωνισμού. Τα έργα τα οποία ανατίθενται μέσω συμβάσεων παραχώρησης αποτελούν συνήθως μεγάλα έργα υποδομών και οι εταιρείες που καλύπτουν τις προϋποθέσεις στις διαγωνιστικές διαδικασίες είναι λίγες (Λαμπροπούλου, 2011). Τα τεχνικά προσόντα και τα οικονομικά κριτήρια που επιβάλλουν οι αναθέτουσες αρχές είναι συνήθως τέτοια που μόνο οι μεγάλες τεχνικές εταιρείες έχουν τη δυνατότητα να ανταποκριθούν σε αυτά (Λαμπροπούλου, 2011). Έχει επίσης υποστηριχθεί πως η πολυπλοκότητα των ρυθμίσεων των διαγωνισμών και των διαπραγματεύσεων αντιπροσωπεύει ένα εμπόδιο στην είσοδο των μικρών επιχειρήσεων, με αποτέλεσμα τη μείωση του ανταγωνισμού (Moore και Muller, 1989 στους in Ng και Loosemore, 2006). Έτσι, δημιουργείται ένα είδος ολιγοπωλιακού καθεστώτος και δεν διασφαλίζεται η έννοια του ελεύθερου ανταγωνισμού, που προβάλλεται ως ο βασικός παράγοντας για τη μείωση του κόστους (Λαμπροπούλου, 2011). Συμπερασματικά, τα κυριότερα μειονεκτήματα της συνεργασίας δημόσιου και ιδιωτικού τομέα είναι τα εξής: Υψηλότερο κόστος δανεισμού Αυξημένο κόστος διαδικασίας ανάθεσης και σύναψης των συμβάσεων Πολυπλοκότητα συμβάσεων Χρονοβόρα διαδικασία ανάθεσης Επιβολή υψηλών τελών στους χρήστες των υποδομών Περιορισμός του ελέγχου και της εποπτείας του έργου από το δημόσιο τομέα Υποβάθμιση ποιότητας παρεχόμενων υπηρεσιών Έλλειψη ανταγωνισμού 2.4. Προϋποθέσεις επιτυχίας της εφαρμογής ΣΔΙΤ Η βασική προϋπόθεση επιτυχίας των έργων ΣΔΙΤ, στηρίζεται στην επίτευξη της οικονομικής αποδοτικότητας (value for money) (European Commission, 2003; Rutter και Gidado, 2005). 27

29 Η οικονομική αποδοτικότητα επιτυγχάνεται με την ικανοποίηση τριών βασικών κριτηρίων, αυτών της (Rutter και Gidado, 2005; Gupta et al., 2013): Οικονομικότητας (Economic) Αποδοτικότητας (Efficiency) Αποτελεσματικότητας (Effectiveness) Η κυβέρνηση θεωρεί ότι τα χρήματα θα πρέπει να δαπανηθούν οικονομικά, αποδοτικά και αποτελεσματικά. Χρησιμοποιώντας τη χρηματοδότηση από τον ιδιωτικό τομέα και την τεχνογνωσία επιδιώκει να επιτύχει την οικονομική αποδοτικότητα, η οποία μπορεί να προέρχεται από την καινοτομία που χρησιμοποιεί ο ιδιωτικός τομέας καθώς και τις δεξιότητες στο σχεδιασμό, στην κατασκευή και στη λειτουργία των έργων. Ένα κρίσιμο βήμα είναι η αναγνώριση, η ανάλυση και η κατηγοριοποίηση των διάφορων παραγόντων, οι οποίοι είναι κρίσιμοι για την επιτυχία των έργων ΣΔΙΤ. (Gupta et al., 2013) Κρίσιμοι παράγοντες επιτυχίας Ο Rockart (1982, στους Li et al., 2005b) ορίζει ως κρίσιμους παράγοντες επιτυχίας (critical success factors) εκείνους τους βασικούς τομείς δραστηριότητας, στους οποίους ευνοϊκά αποτελέσματα είναι απολύτως αναγκαία για ένα διαχειριστή, ώστε να επιτύχει τους στόχους του. Η μεθοδολογία αυτή χρησιμοποιήθηκε πρώτη φορά στο πλαίσιο των συστημάτων πληροφόρησης και διαχείρισης των έργων (Rockart, 1982 στον Jefferies, 2006). Στη διπλωματική της Αρβανιτάκη (2007) παρουσιάζονται εκείνοι οι κρίσιμοι παράγοντες για την επιτυχή ανάπτυξη των συμβάσεων μορφής ΣΔΙΤ. Οι παράγοντες οι οποίοι ελέγχονται ή καθορίζονται από το δημόσιο τομέα είναι οι εξής: ο καθορισμός πολιτικών προτεραιοτήτων σε σχέση με τα προς ανάπτυξη έργα ο συντονισμός μεταξύ των δημόσιων υπηρεσιών και φορέων η ικανότητα του Δημοσίου να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις που έχουν οι συμβάσεις αυτής της μορφής, όσον αφορά στη διαπραγμάτευση, στην παρακολούθηση, στον έλεγχο και στην αξιολόγηση του έργου η προσέλκυση του ενδιαφέροντος της αγοράς με την αυξημένη ελκυστικότητα των υποψήφιων έργων η οικονομική βιωσιμότητα (affordability) του έργου από την πλευρά του Δημοσίου 28

30 το περιβάλλον μέσα στο οποίο αναπτύσσεται το έργο, σχετικά με το οικονομικό, νομοθετικό και θεσμικό πλαίσιο τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του έργου μιας και ειδικά στα έργα που γίνονται με ΣΔΙΤ το Δημόσιο είναι εκείνο που θα θέσει τις ποιοτικές απαιτήσεις η διάρκεια της σύμβασης η εμπειρία του δημόσιου τομέα και η τυποποίηση των διαδικασιών δημοπράτησης και εφαρμογής ενός σχεδίου για περιορισμό του κόστους και καθορισμό αποτελεσματικών διαδικασιών προμηθειών. Αντίθετα ο ιδιωτικός τομέας είναι σε θέση να ελέγχει τους παρακάτω παράγοντες: ικανότητα της αγοράς να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις του Δημοσίου και του έργου η οικονομική βιωσιμότητα (viability) για την υλοποίηση του έργου από τη πλευρά του ιδιωτικού τομέα δυνατότητα αποκόμισης αποδεκτού κέρδους για τον ιδιωτικό τομέα. Επιπλέον, παρουσιάζονται κάποιοι παράγοντες οι οποίοι ελέγχονται ή καθορίζονται και από τους δύο, όπως: η επαρκής χρηματοδότηση για την ολοκλήρωση των έργων η συμβατότητα των συμβάσεων με το ισχύον νομοθετικό και θεσμικό πλαίσιο δόμηση και διαχείριση συμβάσεων (καθορισμός ελαχίστων προδιαγραφών, μηχανισμοί πληρωμών κλπ) προσδιορισμός, αποτελεσματική διαχείριση και κατάλληλος επιμερισμός κινδύνων τεχνογνωσία και εμπειρία. Στη διεθνή βιβλιογραφία υπάρχουν αρκετές αναφορές σχετικά με την αναγνώριση των Κρίσιμων Παραγόντων Επιτυχίας των έργων ΣΔΙΤ καθώς και τη σημασία αυτών στα διάφορα στάδια ανάπτυξης των έργων (Li et al., 2005b; Jefferies, 2006; Gupta et al.,2013). Οι Li et al. (2005b) διεξήγαγαν μία έρευνα, σε εμπλεκόμενους φορείς έργων ΣΔΙΤ, από τον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα, με σκοπό να εξετάσουν τη σχετική σημασία δεκαεννέα πιθανών κρίσιμων παραγόντων για έργα ΣΔΙΤ/PFI στη Μ.Βρετανία και να κατατάξουν τους παράγοντες αυτούς, ιδιαίτερα με την προσοχή που θα πρέπει να δίνεται στα στάδια ανάπτυξης των έργων. Η έρευνα στηρίχτηκε σε βιβλιογραφική ανασκόπηση, που αποσκοπούσε στον προσδιορισμό των κρίσιμων παραγόντων επιτυχίας. Οι κρίσιμοι 29

31 παράγοντες που προέκυψαν, και στη συνέχεια χρησιμοποιήθηκαν για την έρευνα, είναι οι ακόλουθοι: Ισχυρή κοινοπραξία ιδιωτών Κατάλληλη κατανομή κινδύνων Ανταγωνιστική διαδικασία ανάθεσης Δέσμευση αρμοδιοτήτων του δημόσιου-ιδιωτικού τομέα Ενδελεχής και ρεαλιστική μελέτη κόστους-οφέλους Τεχνική εφικτότητα έργου Διαφάνεια κατά τη διαγωνιστική διαδικασία Χρηστή διαχείριση Ευνοϊκό νομοθετικό πλαίσιο Διαθέσιμη χρηματοπιστωτική αγορά Πολιτική στήριξη Αποκομιδή πολλαπλών ωφελειών Εμπλοκή του κράτους με τη μορφή παροχής εγγυήσεων Ισχυρή οικονομική πολιτική Σταθερό μακρο-οικονομικό περιβάλλον Καλή οργάνωση του δημόσιου φορέα διαχείρισης Από κοινού δικαιοδοσία του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα Κοινωνική στήριξη και ενθάρρυνση Μεταφορά τεχνογνωσίας Η ισχυρή κοινοπραξία ιδιωτών, η κατάλληλη κατανομή των κινδύνων και η διαθέσιμη χρηματοπιστωτική αγορά χαρακτηρίστηκαν ως οι πιο σημαντικοί παράγοντες στην επιτυχή ανάπτυξη των έργων ΣΔΙΤ, ενώ η από κοινού δικαιοδοσία του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα καθώς επίσης η κοινωνική στήριξη θεωρήθηκαν οι λιγότεροι σημαντικοί. Ωστόσο, η ανάλυση των παραγόντων χρησιμοποιήθηκε για να προσδιοριστούν οι κύριες ομάδες των παραγόντων επιτυχίας που διέπουν την ανάθεση των έργων και οι οποίες είναι η αποτελεσματική ανάθεση, η δυνατότητα εκτέλεσης του έργου, η κρατική εγγύηση, οι ευνοϊκές οικονομικές συνθήκες και η διαθέσιμη χρηματοπιστωτική αγορά. Αυτές οι ομάδες παραγόντων αντιπροσωπεύουν τα βασικά στοιχεία των κρίσιμων παραγόντων επιτυχίας για την ανάπτυξη των έργων ΣΔΤ και θα πρέπει πάντα να λαμβάνονται υπόψη από το δημόσιο 30

32 τομέα για την ενημέρωση και τη διαμόρφωση της πολιτικής ανάπτυξης των ΣΔΙΤ καθώς και από τους ιδιωτικές παραχωρησιούχους στη διαχείριση των έργων. Θα πρέπει να τονιστεί πως στη συγκεκριμένη έρευνα η πολιτική στήριξη και η μεταφορά της τεχνογνωσίας δεν συμπεριλήφθηκαν στα αποτελέσματα. Αυτοί οι παράγοντες είναι περισσότερο σχετικοί με έργα τα οποία αναλαμβάνονται σε αναπτυσσόμενες χώρες. (Li et al., 2005b) Επιπρόσθετα, οι Qiao et al. (2001), μετά από έρευνα που πραγματοποίησαν σε επιτυχημένα έργα BOT, τα οποία υλοποιήθηκαν στην Κίνα, προσδιόρισαν οκτώ ανεξάρτητους κρίσιμους παράγοντες επιτυχίας σε τέτοιους είδους έργα. Ο κατάλληλος προσδιορισμός του έργου, η σταθερή πολιτική και οικονομική κατάσταση, το ελκυστικό χρηματοδοτικό πακέτο, τα αποδεκτά επίπεδα διοδίων/δασμών, η κατάλληλη κατανομή των κινδύνων, η επιλογή των κατάλληλων υπεργολάβων, ο έλεγχος διαχείρισης και η μεταφορά της τεχνογνωσίας αποτελούν τους κρίσιμους παράγοντες επιτυχίας των έργων. Οι παράγοντες αυτοί αποδόθηκαν στα διάφορα στάδια ανάπτυξης των έργων με σκοπό τη δημιουργία ενός πλαισίου αξιολόγησης των κρίσιμων παραγόντων επιτυχίας για μελλοντικά έργα αυτού του είδους. Συγκεκριμένα, αναφέρουν πως στο προκαταρκτικό στάδιο αξιολόγησης των έργων, ο κατάλληλος προσδιορισμός του έργου καθώς και η σταθερή πολιτική και οικονομική κατάσταση αποτελούν τους παράγοντες εκείνους που συνεισφέρουν στην επιτυχία των έργων. Για την ανάθεση των έργων προσδιορίστηκαν ως κρίσιμοι παράγοντες επιτυχίας το ελκυστικό χρηματοδοτικό πακέτο, τα αποδεκτά επίπεδα των τελών προς τους χρήστες και η κατάλληλη κατανομή των κινδύνων. Στο στάδιο της κατασκευής και της λειτουργίας των έργων προϋπόθεση επιτυχίας αποτελεί η επιλογή κατάλληλων υπεργολάβων και ο έλεγχος διαχείρισης αντίστοιχα. Τέλος, η αποτελεσματική μεταφορά της τεχνογνωσίας κατά το στάδιο μεταβίβασης του έργου έχει μία θετική επίδραση στην απόδοση των έργων BOT. Ακόμη μία έρευνα, που αναφέρεται σε έργα BOT, παρουσίασε τους τέσσερις πιο σημαντικούς κρίσιμους παράγοντες επιτυχίας (Gupta et al., 2013). Αυτούς αποτελούν η σύμβαση παραχώρησης, η σύντομη περίοδο κατασκευής, η διαδικασία επιλογής του παραχωρησιούχου και τέλος η επαρκής μακροχρόνια ζήτηση και οι επαρκείς καθαρές ταμειακές ροές (Gupta et al., 2013). Επιπλέον, όσον αφορά σε συγκεκριμένες περιπτώσεις μελέτης έργων, ο Jefferies (2006) διερεύνησε τους κρίσιμους παράγοντες επιτυχίας ενός έργου ΣΔΙΤ, το οποίο υλοποιήθηκε με τη μέθοδο BOOT. Από την έρευνα αυτή προέκυψε ότι τους πιο σημαντικούς παράγοντες επιτυχίας του έργου, αποτελούν το θέμα του 31

33 διαγωνισμού, το οποίο διαχειρίζεται επιτυχώς από την κυβέρνηση, η σύμβαση του έργου, η οποία είναι μία εκσυγχρονισμένη έγκριση, και οι διαδικασίες διαπραγμάτευσης. Συμπερασματικά, τα στοιχεία εκείνα τα οποία αποτελούν βασικές προϋποθέσεις επιτυχίας για την ανάπτυξη των έργων, τα οποία υλοποιούνται μέσω των συμβάσεων ΣΔΙΤ, θα πρέπει να εξετάζονται από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς στα διάφορα στάδια ανάπτυξης των έργων. 2.5 Οι εμπλεκόμενοι φορείς σε έργα ΣΔΙΤ Αρμόδιοι φορείς Στο πλαίσιο υλοποίησης ενός έργου ΣΔΙΤ, ως «Δημόσιοι Φορείς», σύμφωνα με το Ν.3389/2005, ορίζονται (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006): το Ελληνικό Δημόσιο οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) Νομικά Πρόσωπα Δημόσιου Δικαίου (ΝΠΔΔ) ανώνυμες εταιρείες, των οποίων το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου ανήκει στους ανωτέρω φορείς. Ενώ οι «Ιδιωτικοί Φορείς» μπορεί να είναι (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006): μεγάλες εταιρείες Α.Ε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, εξαιρουμένων των προσώπων που ορίζονται ως «Δημόσιοι Φορείς». Δεδομένου ότι οι συμβάσεις σύμπραξης είναι πολυετούς διάρκειας και το αντικείμενο τους σημαντικό, οι τράπεζες που χρηματοδοτούν τους ιδιωτικούς φορείς, προτιμούν να συναλλάσσονται με ανώνυμες εταιρείες, οι οποίες έχουν συσταθεί αποκλειστικά για την επίτευξη του συγκεκριμένου σκοπού της σύμπραξης και δε βαρύνονται με άλλες υποχρεώσεις εκτός αυτών που σχετίζονται με την υλοποίηση του αντικειμένου της σύμπραξης. Η πρακτική αυτή ακολουθείται στο πλαίσιο εκτέλεσης έργων με παραχώρηση στην Ελλάδα αλλά και με σύμπραξη διεθνώς. Προκειμένου να συμμετάσχουν σε μία σύμβαση σύμπραξης και σε παρεπόμενες της σύμβασης σύμπραξης συμβάσεις, όπως πχ δανειοδοτικές ή χρηματοδοτικές συμβάσεις, οι ιδιωτικοί φορείς οφείλουν να συστήσουν μία «Ανώνυμη Εταιρεία Ειδικού Σκοπού». (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006) 32

34 2.5.2 Ο ρόλος των εμπλεκόμενων φορέων Ο σαφής προσδιορισμός των ρόλων και κατ επέκταση η αποτελεσματική συνεργασία των εμπλεκόμενων φορέων συντελούν στην επιτυχία των έργων ΣΔΙΤ. Σύμφωνα με το συνοπτικό οδηγό της Ειδικής Γραμματείας ΣΔΙΤ του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών (2006), αναφορικά με τους ρόλους των μερών, ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει: τον καθορισμό του γενικού σχεδίου ΣΔΙΤ την αξιολόγηση της πρότασης του ιδιωτικού φορέα την υποστήριξη εκτέλεσης του έργου την παρακολούθηση της υλοποίησης του έργου και της τήρησης των συμβατικών υποχρεώσεων του ιδιώτη, ενώ ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει: την εκπόνηση των μελετών σύμφωνα με το γενικό σχέδιο της προκήρυξης την κατασκευή του έργου την εξασφάλιση της απαιτούμενης χρηματοδότησης του έργου τη διαχείριση και λειτουργία του έργου ή τη συντήρησή του την επιστροφή στο Δημόσιο του έργου μετά τη λήξη της συμβατικής περιόδου. Ωστόσο, η επιτυχής ανάπτυξη ενός έργου ΣΔΙΤ στηρίζεται στη συμφωνία και στην κατανόηση των στόχων των εμπλεκόμενων μερών. Οι στόχοι του δημόσιου τομέα σχετίζονται με τη μείωση των οικονομικών περιορισμών, αποφεύγοντας τον περιορισμό της δημόσιας χρηματοδότησης, την αποτελεσματική παροχή δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών, τη μεταφορά των κινδύνων καθώς και την επίτευξη της οικονομικής αποδοτικότητας (value for money). Αντίθετα, οι στόχοι του ιδιωτικού τομέα είναι η αύξηση των κερδών και η είσοδος στην αγορά, η διαφοροποίηση και η τεχνολογία και η απόκτηση δεξιοτήτων, ενώ οι στόχοι των ενδιαφερόμενων ομάδων των χρηστών είναι να λαμβάνουν καλύτερες υπηρεσίες ή ένα καλύτερο περιβάλλον. (Li et al. 2005b) 33

35 2.6 Η χρηματοδότηση των ΣΔΙΤ Αρχές χρηματοδότησης Η χρηματοδότηση των έργων (Project Finance) διαφέρει από την παραδοσιακή εταιρική χρηματοδότηση, όπου οι δανειστές χορηγούν κεφάλαια σε μία επιχείρηση εξετάζοντας την πιστοληπτική ικανότητα, βασιζόμενη στο ιστορικό δανεισμού της επιχείρησης και στο σύνολο των περιουσιακών της στοιχείων και των μελλοντικών χρηματοροών της (Παπαδόπουλος και Φραγκιαδάκης, 2008 στη Λαμπροπούλου, 2011). Τα έργα ΣΔΙΤ βασίζονται στις αρχές της χρηματοδότησης τύπου Non-Recourse, δηλαδή το ανειλημμένο για τη χρηματοδότηση ενός έργου χρέος καλύπτεται και αποπληρώνεται από την ταμειακή ροή του έργου, χωρίς να βασίζεται η αποπληρωμή στην πιστοληπτική αξία των μεμονωμένων επενδυτών του έργου (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006). Τα έργα αναλαμβάνονται από Εταιρείες Ειδικού Σκοπού (ΕΕΣ-Special Purpose Vehicle), οι οποίες δημιουργούνται από ιδιώτες και έχουν συνήθως μικρή κεφαλαιακή βάση (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006). Στην ΕΕΣ μπορούν να συμμετέχουν εργολάβοι, κατασκευαστικές εταιρείες, φορείς διαχείρισης έργου, φορείς παροχής τεχνικού εξοπλισμού, φορείς μετοχικών κεφαλαίων και χρηματοδότες (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006). Θα πρέπει να επισημανθεί πως η δημιουργία της ΕΕΣ συνιστάται για να αναλάβει τα συγκεκριμένα έργα και αποτελεί μία ξεχωριστή οντότητα από τους αναδόχους που θα υλοποιήσουν το έργο και τα δανειακά κεφάλαια εξαρτώνται αποκλειστικά από τις ταμειακές ροές του έργου και των ιδίων κεφαλαίων της ΕΕΣ (Estache et al., 2007). Οι τράπεζες επιδιώκουν να εξασφαλιστούν από τις ταμειακές ροές της εταιρείας του έργου, έχοντας προτεραιότητα έναντι των υπόλοιπων πιστωτών σε περίπτωση αθέτησης. Συνεπώς, η ανάλυση των δανειστών επικεντρώνεται στις ταμειακές ροές του έργου και τα συμβατικά τεύχη του έργου σχεδιάζονται με τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζουν στους δανειστές την πρώτη θέση έναντι των άλλων αξιώσεων επί της ταμειακής ροής, για να είναι δυνατή η αποπληρωμή του αρχικού κεφαλαίου και του τόκου κατά την πάροδο του χρόνου. (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006) Στο πλαίσιο αυτό, οι δανειστές εξετάζουν την ταμειακή ροή για όλη τη διάρκεια του έργου, όχι μόνο για την περίοδο κατασκευής, και χρειάζεται να κατανοήσουν το μηχανισμό 34

36 πληρωμής και τον τρόπο με τον οποίο σχετίζεται με την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Το κύριο μέτρο σύγκρισης που χρησιμοποιούν είναι οι δείκτες οι οποίοι μετρούν την ταμειακή ροή, η οποία είναι διαθέσιμη για την εξυπηρέτηση των δανείων έναντι του κόστους εξυπηρέτησης και αποπληρωμής του δανείου ετησίως (Annual Debt Service Cover Ratio) με προβολή τόσο σε όλη τη διάρκεια του δανείου (Loan Life Cover Ratio) όσο και στην πλήρη διάρκεια του έργου (Project Life Cover Ratio). Οι τράπεζες διεκπεραιώνουν μία διαδικασία ελέγχου (stress testing) των προβλέψεων του έργου για διάφορες ευαισθησίες, που συνήθως περιλαμβάνουν διαφορετικές παραδοχές για τον όγκο, την απόδοση, τον πληθωρισμό, τα επιτόκια κλπ, με σκοπό τη διασφάλιση ότι σε όλες τις εύλογα προβλεπόμενες συνθήκες η αποπληρωμή των δανείων θα είναι εφικτή καθ όλη τη διάρκεια του έργου. (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006) Δομή χρηματοδότησης Στο πλαίσιο των έργων ΣΔΙΤ, η φύση και οι κίνδυνοι της χρηματοδότησης είναι διαφορετικοί από ότι στις παραδοσιακές μορφές δημόσιων έργων, καθώς ο ιδιωτικός τομέας είναι υπεύθυνος για την αρχική χρηματοδότηση του έργου, για τη συντήρηση και την παροχή υπηρεσιών στη διάρκεια της σύμβασης. Μέσω των συμπράξεων ο δημόσιος τομέας δεν επιβαρύνεται άμεσα για την υλοποίηση των έργων καθώς τη χρηματοδότηση αυτών αναλαμβάνουν οι ιδιώτες, οι οποίοι αποπληρώνονται σε βάθος χρόνου κατόπιν συμβατικής συμφωνίας, ενώ το Δημόσιο γνωρίζει εκ των προτέρων, σε περίπτωση που αυτό και όχι ο τελικός χρήστης έχει αναλάβει την αποπληρωμή, το ακριβές τίμημα που θα πληρώνει για τα επόμενα χρόνια. (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006) Στην περίπτωση των μη ανταποδοτικών έργων, τα δανειακά και ίδια κεφάλαια της ΕΕΣ χρησιμοποιούνται για την κατασκευή της υποδομής ή την παροχή της υπηρεσίας στο έργο ΣΔΙΤ. Οι πληρωμές στον ιδιωτικό τομέα δεν καταβάλλονται έως ότου το έργο ή οι υπηρεσίες παραδοθούν προς χρήση στην αναθέτουσα αρχή. Η αναθέτουσα αρχή καθ όλη τη διάρκεια της σύμβασης καταβάλει ετήσιες πληρωμές (πληρωμές διαθεσιμότητας) που βασίζονται σε ένα μηχανισμό πληρωμών που συμφωνείται βάσει της σύμβασης σύμπραξης και που στηρίζεται σε προδιαγραφές ποιότητας που τίθενται. Με τις πληρωμές αυτές η ΕΕΣ αποπληρώνει τα δανειακά κεφάλαια και εξασφαλίζει το εύλογο κέρδος της. (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006) 35

37 Εικόνα 2.3 Δομή χρηματοδότησης μη ανταποδοτικού έργου ΣΔΙΤ (Πηγή: Grant Thornton Consulting Α.Ε, 2003 στην Κιτσόγλου, 2008) Όσον αφορά στα ανταποδοτικά έργα, ο ιδιωτικός τομέας πέρα από τη μελέτη, κατασκευή και χρηματοδότηση του έργου ή της υπηρεσίας αναλαμβάνει και τη λειτουργία ή εκμετάλλευση της σχετικής υποδομής. Μέσα από τις χρεώσεις που επιβάλει στους τελικούς χρήστες του έργου ή της υπηρεσίας, η ΕΕΣ δε λαμβάνει καμία πληρωμή από το κράτος. Τα συγκεκριμένα έργα, λόγω του μεγάλου κινδύνου που αναλαμβάνεται από τον ιδιωτικό τομέα για την αποπληρωμή των κεφαλαίων, χρειάζονται ιδιαίτερη προετοιμασία και ρύθμιση μίας σειράς θεμάτων που σχετίζονται με τη χρηματοδοτησιμότητά τους (bankability). (Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, 2006) Εικόνα 2.4 Δομή χρηματοδότησης ανταποδοτικού έργου ΣΔΙΤ (Πηγή: Grant Thornton Consulting Α.Ε, 2003 στην Κιτσόγλου, 2008) 36

38 2.6.3 Πηγές χρηματοδότησης Οι πηγές χρηματοδότησης των έργων ΣΔΙΤ, εκτός της συμβολής του ιδιωτικού τομέα με τη μορφή ιδίων κεφαλαίων, όπως έχει ήδη αναφερθεί, προέρχονται κυρίως από δάνεια που εξασφαλίζουν οι ιδιωτικοί φορείς του έργου. Οι δανειστές σε ένα έργο ΣΔΙΤ μπορεί να είναι (Γιάνναρος, 2005b): η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) οι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί οι οργανισμοί εξαγωγικών πιστώσεων και το Χρηματιστήριο, η έκδοση ομολόγων. Σε περιπτώσεις όπου το Δημόσιο συμμετέχει στη χρηματοδότηση των έργων, η συμμετοχή αυτή μπορεί να είναι σε χρήμα ή σε είδος, η οποία αφορά σε παραχώρηση ακινήτων κατά χρήση, παραχώρηση εμπράγματων δικαιωμάτων επί ακινήτων ή εκχώρηση δικαιωμάτων εκμετάλλευσης έργων. Συνήθως το 80-90% του κόστους του επενδυτικού έργου χρηματοδοτείται με τραπεζικό δανεισμό, εάν δεν υπάρξει χρηματοδοτική συμμετοχή από το δημόσιο τομέα, ενώ τα ίδια κεφάλαια των μετόχων της ΕΕΣ ανέρχονται συνήθως στο 10-15% του συνολικού κόστους του έργου τα οποία ανακτώνται σε σχετικά μικρό χρονικό διάστημα. Τα ίδια κεφάλαια αποτελούνται από το μετοχικό κεφάλαιο της ΕΕΣ και τυχόν δάνεια μειωμένης εξασφάλισης (subordinated debt), ενώ ο τραπεζικός δανεισμός αποτελείται από δάνεια αυξημένης εξασφάλισης (senior debt), τα οποία χορηγούνται από τράπεζες ή κοινοπραξία τραπεζών. (Κιτσόγλου, 2008) Η συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων στη χρηματοδότηση των έργων παρουσιάζει ορισμένα πλεονεκτήματα, τα οποία είναι (Γιάνναρος, 2005b): δυνατότητα χορήγησης κεφαλαίων με μακροχρόνιο δανεισμό ανταγωνιστικά επιτόκια και προϊόντα μοναδικός δανειστής χωρίς συνδυασμούς τραπεζών (syndication) ευέλικτο σχήμα ευρεία γνώση των ευρωπαϊκών συνθηκών, καταλύτης για άλλους δανειστές. Ωστόσο, παρουσιάζει και κάποια μειονεκτήματα, όπως (Γιάνναρος, 2005b): δε δεσμεύεται μέχρι την ανάδειξη του προσωρινού αναδόχου 37

39 απαιτεί εγγυήσεις των δανείων από τράπεζες τουλάχιστον μέχρι την ολοκλήρωση της κατασκευής. Τέλος, οι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί με σκοπό την εξασφάλιση των απαιτούμενων πιστώσεων δημιουργούν syndicates και παρουσιάζουν διάφορες εναλλακτικές δανειακές λύσεις (Γιάνναρος, 2005b). Ανάλογα με τον παραχωρησιούχο και το έργο τα πιστωτικά ιδρύματα μπορούν να παρέχουν δάνεια έως και 25 χρόνια (Γιάνναρος, 2005b). Οι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί, λόγω αρκετών αποτυχιών στη χρηματοδότηση των έργων, απαιτούν συνήθως (Γιάνναρος, 2005b): καθαρό νομικό καθεστώς ξεκάθαρη πολιτική κατανομής κινδύνων δικαίωμα υποκατάστασης του παραχωρησιούχου κατ αποκοπή τίμημα χωρίς αναθεώρηση καθορισμένο χρόνο εκτέλεσης του έργου ενεχυρίαση μετοχών παραχωρησιούχου εγγυητικές επιστολές και εγγυήσεις ποινικές ρήτρες μετοχικό κεφάλαιο σε αναμονή (stand-by equity) δάνεια σε αναμονή (stand-by loans) χρήση ανεξάρτητου μηχανικού απευθείας σύμβαση με τον κατασκευαστή πλήρη ασφαλιστική κάλυψη. 2.7 Οι κίνδυνοι σε έργα ΣΔΙΤ Οι κατηγορίες κινδύνων Ο κίνδυνος ορίζεται ως ο παράγοντας, το γεγονός ή η επιρροή που μπορεί να απειλήσει την επιτυχή ολοκλήρωση ενός έργου, όσον αφορά στο χρόνο, στο κόστος και στην ποιότητα (European Commission, 2003). Τα έργα ΣΔΙΤ συνδέονται με ένα μεγάλο αριθμό κινδύνων, οι οποίοι μπορεί να προκαλέσουν καθυστερήσεις ή / και προβλήματα για την υλοποίηση των έργων (Adamantidou et al., 2010). Το μεγάλο εύρος των πιθανών κινδύνων στις συμβάσεις 38

40 παραχώρησης, οι οποίοι μπορούν να επηρεάσουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, προέρχεται από την πολυπλοκότητα των σχέσεων μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων, το μέγεθος του αντικειμένου των έργων καθώς και τη μακρά περίοδο της παραχώρησης (Ng και Loosemore, 2007). Στη διεθνή βιβλιογραφία υπάρχουν αρκετές αναφορές σχετικά με την κατηγοριοποίηση των κινδύνων που ενδέχεται να εμφανιστούν σε τέτοια έργα, αποσκοπώντας στον καθορισμό των παραγόντων που τους προκαλούν καθώς και στη σωστή διαχείριση και κατανομή μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών. Στο πλαίσιο της αναγνώρισης και κατανόησης των κινδύνων, με σκοπό τη σωστή διαχείριση και κατ επέκταση την ορθολογική κατανομή αυτών στους ενδιαφερόμενους φορείς των έργων, έχουν αναπτυχθεί κατάλογοι κινδύνων και επιμέρους παραγόντων που τους προκαλούν. Μία τέτοια προσέγγιση αναπτύχθηκε από τους Li (2003, στους Li et al., 2005a) ταξινομώντας τους κινδύνους, που μπορούν να εμφανιστούν σε έργα PPP/PFI, σε τρία επίπεδα κινδύνων με βάση το περιβάλλον προέλευσης των παραγόντων που τους προκαλούν. Συγκεκριμένα στο πρώτο επίπεδο (macro level) περιέχονται οι κίνδυνοι οι οποίοι προέρχονται εξωγενώς, δηλαδή εκτός του ίδιου του έργου, και σχετίζονται με πολιτικές, νομικές, οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες, επηρεάζοντας ωστόσο το αποτέλεσμα του έργου. Το δεύτερο επίπεδο (meso level) περιλαμβάνει ενδογενείς κινδύνους, που έχουν συνέπειες στην εφαρμογή του έργου, όπως ο κίνδυνος μελέτης, κατασκευής, ζήτησης και λειτουργίας. Τέλος, το τρίτο επίπεδο (micro level) αναφέρεται στους κινδύνους οι οποίοι απορρέουν από τις διαφορές μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών στη διαχείριση της σύμβασης και μπορούν να χαρακτηριστούν ως κίνδυνοι των συμμετεχόντων παρά ως κίνδυνοι του έργου. Το όφελος της ομαδοποίησης και ταξινόμησης των κινδύνων του έργου με αυτόν τον τρόπο είναι ότι διευκολύνει μια στρατηγική προσέγγιση για τη διαχείριση των κινδύνων για τους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς του έργου (Li et al., 2005a). Μία ακόμα παρόμοια προσέγγιση διακρίνει δύο μεγάλες ομάδες κινδύνων, τους κινδύνους του έργου και τους γενικούς κινδύνους. Η κατηγοριοποίηση αυτή στηρίζεται σε γεγονότα που σχετίζονται με το άμεσο και έμμεσο περιβάλλον (microenvironment and macro environment) στο οποίο υλοποιούνται τα έργα. Έτσι η πρώτη ομάδα αναφέρεται σε κινδύνους που μπορεί να προκύπτουν από τον τρόπο διαχείρισης του έργου και περιλαμβάνει φυσικούς κινδύνους, κινδύνους που προέρχονται από τεχνικά προβλήματα, 39

41 προβλήματα προμηθειών καθώς επίσης και συμβατικά προβλήματα σχετικά με τις συμφωνίες των φορέων. Αντίθετα οι γενικοί κίνδυνοι προέρχονται από φυσικά, πολιτικά, ρυθμιστικά, νομικά και οικονομικά γεγονότα που μπορούν να επηρεάσουν επίσης τα αναμενόμενα αποτελέσματα. (Ng και Loosemore, 2007) Σύμφωνα με την Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών (2006), οι βασικότερες κατηγορίες κινδύνων είναι οι εξής: Κατασκευαστικό κίνδυνος: Ο κίνδυνος κατασκευής συνδέεται με ένα σημαντικό αριθμό επιμέρους κινδύνων. Οι υπερβάσεις του χρόνου και του προϋπολογισμού της κατασκευής, καθώς επίσης προβλήματα σχεδιασμού, όπως μη τήρηση των συμφωνημένων προδιαγραφών, κακοτεχνίες ή κακή διαχείριση από τους υπεργολάβους αποτελούν παράγοντες που μπορούν να επηρεάσουν την κατασκευή των έργων. Η ανάληψη και διαχείριση του κατασκευαστικού κινδύνου επιβαρύνει τους ιδιωτικούς φορείς. Κίνδυνος διαθεσιμότητας: Ο κίνδυνος αυτός αναλαμβάνεται κατά κύριο λόγο από τον ιδιωτικό φορέα, ο οποίος φέρει την ευθύνη για την παροχή συγκεκριμένης ποσότητας και ποιότητας υπηρεσιών στους τελικούς χρήστες, σύμφωνα με τις προδιαγραφές που έχουν ρητά προβλεφθεί στη σύμβαση. Οι δύο αυτές παράμετροι μετρούν ουσιαστικά την επίδοση του έργου που διαχειρίζεται και εκμεταλλεύεται ο ιδιώτης. Ο ιδιώτης, αναλαμβάνοντας την κατασκευή και συντήρηση ενός έργου ΣΔΙΤ, έχει την υποχρέωση να διατηρεί το έργο διαθέσιμο προς χρήση, ανεξάρτητα από το αν υπάρχουν χρήστες ή όχι, καθώς αυτός είναι ένας κίνδυνος που αναλαμβάνεται από το Δημόσιο. Κίνδυνος ζήτησης: Ο κίνδυνος της ζήτησης πηγάζει από αστάθμητους παράγοντες που μπορούν να εκδηλωθούν κατά την εκμετάλλευση του έργου. Αναφέρεται στις μεταβολές της προβλεπόμενης ζήτησης από την αρχικά προσδοκώμενη, βάσει του σχεδιασμού του έργου, και συνδέεται με εξωγενείς παράγοντες, όπως οι νέες τάσεις της αγοράς, η ένταση του ανταγωνισμού. Η δημόσια αρχή φέρει το μεγαλύτερο μέρος αυτού του κινδύνου σε περιπτώσεις όπου υποχρεώνεται να εξασφαλίσει ένα προκαθορισμένο επίπεδο εσόδων του ιδιωτικού φορέα ανεξάρτητα από τυχόν διακυμάνσεις της ζήτησης. Θα πρέπει να σημειωθεί πως ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει έναν από τους κινδύνους της διαθεσιμότητας ή της ζήτησης. 40

42 Πιστωτικός κίνδυνος: Τον πιστωτικό κίνδυνο ενός έργου ΣΔΙΤ φέρουν οι υποψήφιες δανείστριες τράπεζες, τον οποίο υπολογίζουν και καλύπτουν με βάση τις παραδοχές και τις επιμέρους συμφωνίες που έχουν γίνει μεταξύ των εταίρων για τον επιμερισμό των κινδύνων. Το ποσοστό του κόστους του επενδυτικού έργου, το οποίο χρηματοδοτείται με τραπεζικό δανεισμό, μπορεί να ανέλθει έως και 80-90% σε περιπτώσεις όπου δεν υπάρχει χρηματοδοτική συμμετοχή από το δημόσιο τομέα. Σε κάθε περίπτωση, οι ιδιωτικοί φορείς θα πρέπει να εξασφαλίζουν τη διαθεσιμότητα επαρκούς χρηματοδότησης, με σκοπό να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν. Επιπλέον, προβλέπεται η κατά περίπτωση δυνατότητα των δημόσιων φορέων να συνάπτουν απευθείας συμβάσεις με τους δανειστές των ιδιωτικών φορέων. Εκτός των ανωτέρω, υπάρχουν και άλλες κατηγορίες κινδύνων, που σχετίζονται με έργα ΣΔΙΤ, όπως (European Commission, 2003): Κίνδυνος εσόδων (Revenue risk): Οι ροές των εσόδων καθορίζονται από δύο παράγοντες, από το επίπεδο της χρήσης και τα τέλη. Το επίπεδο της ζήτησης και της ελαστικότητας των τιμών διαφέρουν σε κάθε τομέα υποδομών. Για τη χρηματοδότηση των έργων απαιτείται να γίνονται υποθέσεις σχετικά με το επίπεδο της χρήσης και του εισοδήματος. Υπερεκτιμημένες υποθέσεις και απρόβλεπτα μελλοντικά γεγονότα μπορούν να έχουν αρνητικές επιπτώσεις. Κίνδυνος επιλογής φορέα ιδιωτικού τομέα (Choice of private sector risk): Ο κίνδυνος αυτός συνδέεται με τη σύναψη συνεργασίας με άγνωστους εταίρους και οφείλεται στην ανεπαρκή περίοδο διαπραγμάτευσης κατά τη διαδικασία του διαγωνισμού, ώστε να επιτραπεί ένας βαθμός γνώσης και εμπιστοσύνης μεταξύ των μερών. Οι κύριοι κίνδυνοι απορρέουν από το γεγονός ότι ο ιδιωτικός τομέας αποδεικνύεται ανεπαρκής ή όχι αρκετά ικανός να παραδώσει τις υπηρεσίες σύμφωνα με τις αρχικές προδιαγραφές. Κοινή ανησυχία των δημόσιων φορέων είναι ότι με τη χρηματοδότηση μιας ΣΔΙΤ μπορεί να δημιουργηθεί μία μονοπωλιακή κατάσταση για την ιδιωτική επιχείρηση ή τουλάχιστον μία κατάσταση αθέμιτου ανταγωνισμού ή πρόσβασης στην αγορά. Έναν επιπλέον κίνδυνο αποτελεί η ύπαρξη διαφθοράς καθώς επίσης και ο καθορισμός της αγοράς ή και των τιμών. Κατασκευαστικός κίνδυνος (Construction risk): Υπερβάσεις κόστους μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την οικονομική σκοπιμότητα της παραχώρησης. Οι αρνητικές επιπτώσεις που απορρέουν από τον ακατάλληλο καθορισμό του έργου, τις χαλαρά καθορισμένες προδιαγραφές και τις καθυστερήσεις της κατασκευής 41

43 μπορούν να μετριαστούν με προσεκτικές τεχνικές μελέτες και προσεκτική διαχείριση της κατασκευής. Εξωτερικοί παράγοντες, όπως ο πληθωρισμός, η οικονομική πολιτική και οι πολιτικές συγκρούσεις μπορεί να έχουν δραματικές επιπτώσεις στο κόστος κεφαλαίου. Ο κατασκευαστικός κίνδυνος αποδίδεται τις περισσότερες φορές στον ιδιωτικό τομέα, δίνοντας κίνητρα για την έγκαιρη ολοκλήρωση των έργων. Συναλλαγματικός κίνδυνος (Foreign exchange risk): Ο δανεισμός από το εξωτερικό μπορεί να αποτελέσει απειλή για τη βιωσιμότητα του έργου, λόγω των διακυμάνσεων του ξένου συναλλάγματος. Ο κίνδυνος αυτός μπορεί να επιδεινωθεί όταν απαιτείται από τους αναδόχους μέρος της χρηματοδότησης να προέρχεται από ξένες πηγές και εμπλέκονται μη ισχυρά νομίσματα, θέτοντας σε μεγαλύτερο κίνδυνο έργα που υλοποιούνται σε αναπτυσσόμενες χώρες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο κίνδυνος αυτός μπορεί να αναλαμβάνεται από κυρίαρχες κυβερνήσεις, οργανισμούς εξαγωγικών πιστώσεων ή διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, καθιστώντας τα έργα παραχώρησης πιο ελκυστικά για τους ιδιώτες επενδυτές. Ρυθμιστικός/Συμβατικός κίνδυνος (Regulatory/Contractual risk): Παρόλο που οι κυβερνήσεις διαπραγματεύονται τους όρους των συμβάσεων με τους αναδόχους, δεν επιτυγχάνουν πάντα την τήρηση των συμφωνημένων δεσμεύσεων τους. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για τα διόδια και τα τέλη χρηστών, που τείνουν να είναι πολιτικά ευαίσθητα. Οι κίνδυνοι αυτοί μπορεί να έχουν ουσιαστική επίδραση στις υπάρχουσες συμφωνίες παραχώρησης και να αποδυναμώνουν το ενδιαφέρον για μελλοντικά έργα. Ο ρυθμιστικός κίνδυνος επιτείνεται σε χώρες όπου νέοι και μη δοκιμασμένοι νόμοι διέπουν τα έργα ΣΔΙΤ, καθώς επίσης και σε χώρες με συγκριτικά μικρή εμπειρία στη χρηματοδότηση έργων. Πολιτικός κίνδυνος (Political risk): Ο πολιτικός κίνδυνος αυξάνει το κόστος εξασφάλισης της χρηματοδότησης. Η μακρά διάρκεια των περισσότερων συμφωνιών παραχώρησης και η κοινή αποστροφή προς τις αυξήσεις των τελών χρήσης, καθιστούν τα έργα ΣΔΙΤ ιδιαίτερα ευαίσθητα στον πολιτικό κίνδυνο. Το γεγονός αυτό εντείνεται όταν νέες κυβερνήσεις επιτηρούν μη δημοφιλή έργα, που υποκινήθηκαν από προηγούμενες κυβερνήσεις. Η επιρροή διάφορων οργανώσεων και η παροχή εγγυήσεων πολιτικού κινδύνου στους παραχωρησιούχους από συμμαχείς χώρες μπορεί να συμβάλει στο μετριασμό αυτού του κινδύνου. Περιβαλλοντικός/Αρχαιολογικός κίνδυνος (Environmental/Archeological risk): 42

44 Τα έργα υποδομής προκαλούν πολλές φορές περιβαλλοντική ανησυχία σε κυβερνήσεις και ομάδες πολιτών, οι οποίοι στρέφουν τις προσπάθειες τους στο μετριασμό των πιθανών αρνητικών συνεπειών στο περιβάλλον. Απρόβλεπτα περιβαλλοντικά ζητήματα μπορεί να αυξήσουν το κόστος κεφαλαίου και να οδηγήσουν σε σοβαρές καθυστερήσεις. Οι επενδυτές αναλαμβάνοντας τον κίνδυνο θα πρέπει να προβαίνουν σε μελέτες περιβαλλοντικών εκτιμήσεων και προγράμματα μετριασμού του κινδύνου. Κίνδυνος αφανών ελαττωμάτων (Latent defect risk): Σε πολλές περιπτώσεις τα νέα έργα μπορεί να περιλαμβάνουν την αναβάθμιση και επέκταση υφιστάμενων συστημάτων με σκοπό τη βοήθεια της χρηματοδότησης. Ενώ τέτοια έργα αρχικά φαίνονται ελκυστικά, άγνωστα κατασκευαστικά ελαττώματα μπορεί να κρύβουν επιπλέον κόστος για τους παραχωρησιούχους. Ο κίνδυνος αυτός μπορεί να μειωθεί με προσεκτική επιθεώρηση των εγκαταστάσεων πριν τη σύναψη της σύμβασης παραχώρησης. Κίνδυνος κοινωνικής αποδοχής (Public acceptance risk): Τα έργα υποδομών μπορεί να προκαλέσουν ηχηρές διαμαρτυρίες από τις τοπικές κοινότητες, γεγονός το οποίο μπορεί να αποδειχθεί μοιραίο για τις παραχωρήσεις. Οι προνοητικοί επενδυτές θα πρέπει να κάνουν προσεκτικές εκτιμήσεις για τις απαιτούμενες εγκρίσεις των έργων, καθώς επίσης και για το κοινό συναίσθημα προς το έργο πριν τη λήψης απόφασης της επένδυσης. Κίνδυνος βιωσιμότητας (Sustainability risk): Πρωταρχικό στόχο του δημόσιου τομέα αποτελεί η προστασία του δημόσιου συμφέροντος και η διασφάλιση της οικονομικής αποδοτικότητας. Η είσοδος ιδιωτών σε δημόσια έργα μπορεί να μειώσει τον έλεγχο της ποιότητας μέσω των ψήφων και τον φόρων από τους φορολογούμενους, αν δεν αναπτυχθούν αποτελεσματικά συστήματα ελέγχου και παρακολούθησης. Απαραίτητη θεωρείται η ανάπτυξη ελεγκτικών οργανώσεων από τους καταναλωτές και η ενημέρωση του κοινού, με σκοπό να επιτευχθεί η άμεση σχέση με τον ιδιώτη λειτουργό και η ενδυνάμωση του αισθήματος της κοινής ιδιοκτησίας ή της συμμετοχής σε έργα ΣΔΙΤ. Κρυμμένος προστατευτισμός (Hidden protectionism): Η συμμετοχή ιδιωτών στην υλοποίηση έργων μπορεί να προκαλέσει επιφύλαξη και δυσπιστία στο κοινό, ιδιαίτερα όταν αυτοί προέρχονται από άλλα κράτη και μάλιστα πλουσιότερα, έχοντας τη δυνατότητα αποκόμισης κερδών από την επένδυσή τους. Το 43

45 γεγονός αυτό μπορεί επίσης να έχει επιπτώσεις και στο πολιτικό πεδίο καθιστώντας δυσκολότερη την επίλυση διαφορών. Οι πιθανοί επενδυτές θα πρέπει να διερευνήσουν τις εμπειρίες άλλων ξένων επενδυτών στις χώρες που προτίθενται να επενδύσουν. Ο κίνδυνος αυτός μπορεί να αναληφθεί από τον παραχωρησιούχο και να αντιμετωπιστεί με την υποστήριξη της κυβέρνησης. Άλλοι κίνδυνοι που σχετίζονται με έργα ΣΔΙΤ αποτελούν επίσης: Χρηματοοικονομικός κίνδυνος (Financial risk): Ο χρηματοοικονομικός κίνδυνος αναφέρεται στην περίπτωση όπου οι ταμειακές ροές μπορεί να είναι ανεπαρκείς για την κάλυψη της εξυπηρέτησης του χρέους καθώς και για την απόδοση ιδίων κεφαλαίων στον ανάδοχο (Estache et al., 2007). Οι κίνδυνοι αυτοί μπορούν να εμφανιστούν σε όλα τα στάδια του κύκλου ζωής του έργου, θέτοντας σε κίνδυνο τη βιωσιμότητα του έργου και την κερδοφορία (Xenidis και Angelides, 2005). Νομικοί (Legal risk): Οι νομικοί κίνδυνοι αποτελούν κινδύνους που προέρχονται από τις αβεβαιότητες της ερμηνείας και της αμέλειας στην εφαρμογή των κανόνων του δικαίου (Xenidis και Angelides, 2005 στους Adamantidou et al., 2010). Η έννοια των νομικών κινδύνων μπορεί επίσης να αφορά πολιτικούς, κοινωνικούς και οργανωτικούς κινδύνους (Xenidis και Angelides, 2005 στους Adamantidou et al., 2010). Νομικοί κίνδυνοι μπορούν να συμβούν σε διαφορετικές χρονικές περιόδους κατά τη διάρκεια του κύκλου ζωής του έργου (Adamantidou et al., 2010). Για την ελαχιστοποίηση των δυσμενών επιπτώσεων από περιστατικά κινδύνου, απαιτείται ένα διαφανές, δίκαιο και σταθερό νομικό και ρυθμιστικό πλαίσιο σε συνδυασμό με την κατάλληλη εφαρμογή των διαδικασιών διαχείρισης κινδύνου (Adamantidou et al., 2010). Ανωτέρα βία (Force majeure): Αναφέρεται σε κινδύνους οι οποίοι είναι εκτός της δυνατότητας ελέγχου είτε του δημόσιου είτε του ιδιωτικού τομέα, όπως φυσικές καταστροφές (π.χ. πλημμύρες ή σεισμός), και μπορούν να επηρεάσουν τα έσοδα των έργων (Estache et al., 2007). Καθώς θα πρέπει να διατίθεται κάποια ασφάλιση για τον ιδιωτικό τομέα, ο δημόσιος τομέας οφείλει να αναδιαρθρώσει το έργο σε περιπτώσεις τέτοιων γεγονότων (Estache et al., 2007). Τα διαρθρωτικά μέτρα θα πρέπει να αναφέρονται στις συμβάσεις και μπορεί να περιλαμβάνουν επέκταση της διάρκειας παραχώρησης ή χρηματοδοτική στήριξη (Estache 44

46 et al., 2007). Γεγονότα που δεν ασφαλίζονται ή είναι ασύμφορα να ασφαλιστούν πρέπει να αναλαμβάνονται από την αναθέτουσα αρχή (Γιάνναρος, 2005b) Η κατανομή των κινδύνων Όπως έχει ήδη αναφερθεί σε προηγούμενη ενότητα, η επιτυχής ανάπτυξη των έργων ΣΔΙΤ καθορίζεται από την κατάλληλη κατανομή των κινδύνων μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών. Η κατανομή των κινδύνων σε έργα ΣΔΙΤ διαφέρει από εκείνη στα δημόσια έργα, όπου ο ιδιώτης έχει μόνο την ευθύνη της μελέτης και της κατασκευής ενώ ο δημόσιος τομέας είναι υπεύθυνος για τη χρηματοδότηση (Grimsey και Lewis, 2004 στους Ng και Loosemore, 2007). Καθώς στα έργα δημόσιου χρέους οι κίνδυνοι αναλαμβάνονται από την αναθέτουσα αρχή, ο ανάδοχος μπορεί ωστόσο να μη φέρει κανένα κίνδυνο του έργου (Papaioannou και Aretoulis, 2009). Οι στόχοι της μεταφοράς του κινδύνου σε έργα ΣΔΙΤ περιλαμβάνουν (European Commission, 2003): τη μακροπρόθεσμη μείωση του κόστους ενός έργου μέσω της κατανομής του κινδύνου στον τομέα που είναι σε καλύτερη θέση να το διαχειριστεί με τον πιο οικονομικά αποδοτικό τρόπο την παροχή κινήτρων στον ανάδοχο να παραδώσει τα έργα στην ώρα τους, με τα απαιτούμενα πρότυπα και εντός του προϋπολογισμού τη βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών και την αύξηση των εσόδων μέσω της αποτελεσματικότερης λειτουργίας την παροχή ενός πιο σταθερού και προβλέψιμου προφίλ των δαπανών. Θα πρέπει να σημειωθεί πως δεν υπάρχει ένα συγκεκριμένο μοντέλο ούτε κατευθυντήριες γραμμές για την κατανομή των κινδύνων για όλα τα έργα ΣΔΙΤ (Papaioannou και Aretoulis 2009; Roumpoutsos και Anagnostopoulos, 2008). Ωστόσο, τις περισσότερες φορές ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει τους κινδύνους εκείνους που σχετίζονται με τη μελέτη, την κατασκευή και τη συντήρηση, ενώ η αναθέτουσα αρχή με τους πολιτικούς, περιβαλλοντικούς, αρχαιολογικούς και τους κινδύνους ανωτέρας βίας (Papaioannou και Aretoulis 2009). Ωστόσο, έχει υποστηριχθεί πως η αντίληψη και η αρχική προδιάθεση των εμπλεκόμενων φορέων έναντι των κινδύνων, που εμφανίζονται σε έργα ΣΔΙΤ, αποτελούν σημαντικό 45

47 στοιχείο της κατανομής των κινδύνων (Li et al., 2005a; Roumboutsos και Anagnostopoulos, 2008; Chung et al., 2010). Στο πλαίσιο αυτό έχουν πραγματοποιηθεί έρευνες σε εμπλεκόμενους φορείς σε έργα ΣΔΙΤ, με σκοπό την διερεύνηση των προτιμήσεων των εμπλεκόμενων μερών για την κατανομή των κινδύνων. Οι Li et al. (2005a) πραγματοποίησαν μία έρευνα ερωτηματολογίου σε εμπλεκόμενους φορείς σε έργα ΣΔΙΤ/PFI στη Μ.Βρετανία, και παρουσίασαν τις προτιμήσεις για την κατανομή των κινδύνων, χρησιμοποιώντας την κατηγοριοποίηση των κινδύνων σε τρία επίπεδα (macro, meso and micro level), όπως προαναφέρθηκε. Από τα αποτελέσματα προέκυψε πως ο δημόσιος τομέας θα πρέπει να αναλάβει τους κινδύνους οι οποίοι αφορούν στην απόκτηση γης καθώς και στους πολιτικούς κινδύνους (π.χ. τον κίνδυνο της ανεπαρκούς διαδικασίας λήψης αποφάσεων ή της ασταθούς κυβέρνησης). Η πλειοψηφία των κινδύνων, ειδικότερα αυτών που σχετίζονται άμεσα με το έργο (meso level), θα πρέπει να κατανέμεται στον ιδιωτικό τομέα, αποδεικνύοντας ότι μέσω των συμβάσεων ΣΔΙΤ έχει επιτευχθεί ο στόχος της μεταφοράς των κινδύνων από το δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα. Επιπλέον, οι κίνδυνοι οι οποίοι θεωρήθηκαν ότι θα πρέπει να αναλαμβάνονται από κοινού μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα είναι οι κίνδυνοι που απορρέουν από τις διαφορές μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών στη διαχείριση της σύμβασης, κίνδυνοι σχέσεων όπως αναφέρονται, η ανωτέρα βία και ο κίνδυνος αλλαγής της νομοθεσίας. Τέλος, προσδιορίστηκαν οι κίνδυνοι των οποίων η κατανομή εξαρτάται από συγκεκριμένες περιστάσεις και θα πρέπει να εξετάζεται σε κάθε περίπτωση έργου. Οι κίνδυνοι αυτοί αφορούν στο επίπεδο της κοινωνικής στήριξης, στην έγκριση και στην άδεια του έργου, στην τροποποίηση της σύμβασης και στην έλλειψη εμπειρίας. Χρησιμοποιώντας την ίδια κατηγοριοποίηση κινδύνων, ακόμη μία έρευνα διεξήχθη σε φορείς τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι έδειξαν ενδιαφέρον για τη συμμετοχή σε έργα ΣΔΙΤ. Οι κύριοι κίνδυνοι οι οποίοι θα πρέπει να αναλαμβάνονται από το δημόσιο τομέα αφορούν στους πολιτικούς και νομικούς κινδύνους, στους κινδύνους σχετικά με τα αρχαιολογικά ευρήματα, οι οποίοι αποτελούν σημαντικό ζήτημα στην Ελλάδα, καθώς και στον κίνδυνο απόκτησης γης και του επιπέδου ζήτησης του έργου. Οι κίνδυνοι οι οποίοι σχετίζονται άμεσα με το έργο, όπως ο κίνδυνος κατασκευής, λειτουργίας και χρηματοδότησης του έργου, καθώς και οι κίνδυνοι οι οποίοι αφορούν στις σχέσεις μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών θα πρέπει να ανατίθενται στον ιδιωτικό τομέα. Τέλος, κίνδυνοι που προέρχονται από το μακροοικονομικό περιβάλλον, η ανωτέρα βία, ο 46

48 περιβαλλοντικός κίνδυνος και η κοινωνική στήριξη θα πρέπει να αναλαμβάνονται από κοινού μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, ενώ για τους κινδύνους που σχετίζονται με τις καθυστερήσεις των εγκρίσεων και αδειών του έργου, με τη μεταβλητότητα του πληθωρισμού και των επιτοκίων καθώς και με τη διαθεσιμότητα της χρηματοδότησης δεν υπήρχε μία επικρατέστερη προτίμηση για την κατανομή μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών. (Roumboutsos και Anagnostopoulos, 2008) Όσον αφορά στον τομέα των οδικών υποδομών, που υλοποιούνται μέσω των συμβάσεων ΣΔΙΤ, βάσει της έρευνας που πραγματοποιήθηκε σε φορείς που συμμετείχαν σε έργα αυτοκινητοδρόμων με διόδια στην Αυστραλία, προέκυψε πως ο ιδιωτικός τομέας είναι καλύτερα εξοπλισμένος να διαχειριστεί τους εμπορικούς κινδύνους που αφορούν στη λήψη οικονομικών αποφάσεων, όπως τον κίνδυνο κυκλοφορίας, χρηματοδότησης, κατασκευής και λειτουργίας, διότι είναι πιο εξοικειωμένος με την πειθαρχία της αγοράς (Chung et al., 2010). Αντίθετα, οι κίνδυνοι που έχουν ενσωματωμένες μη μετρήσιμες κοινωνικές και δημόσιες αξίες, όπως ο πολιτικός κίνδυνος, ο κίνδυνος ασαφών στόχων του έργου καθώς και ο κίνδυνος που προέρχεται από αβεβαιότητες της νομοθεσίας και της πολιτικής της κυβέρνησης (Chung et al., 2010). Ωστόσο, αν και ο ιδιωτικός τομέας είναι καλύτερος στη διαχείριση των εμπορικών κινδύνων, έχει υποστηριχθεί πως τα έργα μεταφορών εξαρτώνται σε ορισμένες περιπτώσεις από τη στήριξη του δημόσιου τομέα στην ανάληψη του κινδύνου κυκλοφορίας και εσόδων, με τη μορφή οικονομικής υποστήριξης ή εγγυήσεων εάν τα επίπεδα κυκλοφορίας κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργία είναι ανεπαρκή (Estache et al., 2007). Προκειμένου λοιπόν να επιτευχθούν οι στόχοι της οικονομικής αποδοτικότητας (value for money) στην ανάπτυξη των δημόσιων έργων και της παροχής υπηρεσιών, οι εταίροι του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα θα πρέπει να καταλήξουν σε ένα αμοιβαία αποδεκτό σύστημα κατανομής των κινδύνων πριν από την ανάθεση της σύμβασης (Li et al., 2005a). Κάθε έργο έχει μία διαφορετική σειρά από κινδύνους (Ng και Loosemore, 2007; Estache et al., 2007), οι οποίοι θα πρέπει να αναλυθούν και να κατανοηθούν σε βάθος (Ng και Loosemore, 2007). Η κατάλληλη κατανομή των κινδύνων εξαρτάται από τους πόρους και τις δυνατότητες των εμπλεκόμενων μερών σε μία σύμβαση (Ng και Loosemore, 2007) και θα πρέπει να αντικατοπτρίζει τις ιδιαιτερότητες του κάθε έργου (European Commission, 2003). 47

49 2.8 Το νομικό πλαίσιο των ΣΔΙΤ και των ΣΠ Στην ενότητα αυτή θα γίνουν κάποιες αναφορές στο νομικό πλαίσιο που διέπει τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα και τις Συμβάσεις Παραχώρησης, που θα αποτελέσουν το αντικείμενο των επόμενων κεφαλαίων της παρούσας διπλωματικής εργασίας. Στην Ελλάδα το νομοθετικό πλαίσιο των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα περιλαμβάνει ( το Ν.3389/2005, περί «Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα» την Πράσινη Βίβλο (COM((2004) 327 τελικό), σχετικά με τις συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και το Κοινοτικό δίκαιο των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης την ανακοίνωση (Communication) της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο και στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών, σχετικά με τις συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και το κοινοτικό δίκαιο των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης της τις οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το συντονισμό των διαδικασιών ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων, και συγκεκριμένα την Οδηγία 2004/17/ΕΚ και την Οδηγία 2004/18/ΕΚ το Προεδρικό Διάταγμα υπ αριθμ.59: Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/17/ΕΚ «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών», όπως τροποποιήθηκες και συμπληρώθηκε (ΦΕΚ Α 63), και το Προεδρικό Διάταγμα υπ αριθμ.60: Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων έργων, προμηθειών κι υπηρεσιών», όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2005/51/ΕΚ της Επιτροπής και την Οδηγία 2005/75/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16 ης Νοεμβρίου 2005 (ΦΕΚ Α 64). 48

50 2.8.1 Κοινοτικό νομικό πλαίσιο Μέσα από την Πράσινη Βίβλο (2004) επιχειρείται η διατύπωση των χαρακτηριστικών στοιχείων αλλά και των διαφορών μεταξύ των διάφορων ειδών ΣΔΙΤ, όπως αναφέρθηκε σε προηγούμενη ενότητα, καθώς επίσης γίνεται προσπάθεια να επιλυθούν κάποια προβλήματα που δημιουργούνταν σε σχέση με τη δημοπράτηση των έργων, τις υπεργολαβίες αλλά και σε σχέση με τη διαμόρφωση ενός καθεστώτος ανταγωνισμού και νομικής σαφήνειας για τις ΣΔΙΤ. Θα πρέπει να τονιστεί πως οι Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις για τις συμβάσεις παραχώρησης και η αντιμετώπισή τους στο ισχύον κοινοτικό δίκαιο γίνεται μέσω Οδηγιών και Ερμηνευτικών Ανακοινώσεων, οι οποίες δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα αλλά χαράσσουν τις βασικές κατευθυντήριες γραμμές (Λαμπροπούλου, 2011). Ωστόσο, η Οδηγία 2004/18/ΕΚ, «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών», τροποποίησε τις προηγούμενες Οδηγίες 92/50/ΕΟΚ, 93/36/ΕΟΚ και 93/37/ΕΟΚ, που διέπουν τις συμβάσεις δημόσιων έργων, και αφορά άμεσα στις συμβάσεις παραχώρησης καθώς εισάγει το νομοθετικό πλαίσιο για την εφαρμογή τους. Η Οδηγία εφαρμόζεται στις δημόσιες συμβάσεις έργων, προμηθειών και υπηρεσιών των οποίων η εκτιμώμενη αξία εκτός Φ.Π.Α είναι ίση προς ή ανώτερη από τα προκαθορισμένα κατώτατα όρια, όπως αυτά ορίζονται στην Οδηγία (άρθρο 7). Στο άρθρο 1 της Οδηγίας δίνονται οι ορισμοί των δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών. Ειδικότερα, στην παρ.2 α) οι δημόσιες συμβάσεις ορίζονται ως «οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων και μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας». Ακόμη, στο ίδιο άρθρο παρ. 2 β) δίνεται ο ακριβής ορισμός των συμβάσεων δημοσίων έργων, σύμφωνα με τον οποίο «δημόσιες συμβάσεις έργων είναι δημόσιες συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο είτε την εκτέλεση, είτε συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση, εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο Παράρτημα Ι ή ενός έργου, είτε ακόμη την πραγματοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, ενός έργου το οποίο ανταποκρίνεται στις επακριβώς οριζόμενες από την αναθέτουσα αρχή ανάγκες». Ως «έργο», νοείται το 49

51 αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού που προορίζεται να πληροί αυτό καθαυτό μια οικονομική ή τεχνική λειτουργία. Στο άρθρο 1 παρ.11 της Οδηγίας ορίζονται οι διαφορετικές διαδικασίες σύναψης συμβάσεων, η οποίες είναι η ανοικτή διαδικασία, η κλειστή διαδικασία και η διαδικασία διαπραγμάτευσης, καθώς επίσης προστίθεται και μία νέα διαδικασία, αυτή του ανταγωνιστικού διαλόγου. Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να προσφύγουν στον ανταγωνιστικό διάλογο σε περιπτώσεις πολύπλοκων συμβάσεων (άρθ.29 παρ.1), όταν δεν είναι σε θέση να καθορίσουν τα τεχνικά μέσα, που μπορούν να ανταποκριθούν στις ανάγκες και στους στόχους, καθώς επίσης τις νομικές ή/και χρηματοοικονομικές ρυθμίσεις ενός σχεδίου (Γιάνναρος, 2005b). Τα άρθρα 35 έως 37 αναφέρονται στις διαδικασίες δημοσίευσης των συμβάσεων καθώς και το άρθρο 38 στις προθεσμίες παραλαβής των αιτήσεων συμμετοχής και παραλαβής των προσφορών. Επίσης, στα άρθρα 44 και 45 αναγράφονται οι γενικές διατάξεις διεξαγωγής της διαδικασίας, με αναφορές στα κριτήρια και τον έλεγχο καταλληλότητας των υποψηφίων, ενώ όσον αφορά στην ανάθεση της σύμβασης το άρθρο 53 αναλύει τα κριτήρια ανάθεσης αυτών. Στο άρθρο 53 της Οδηγίας συνιστάται η εφαρμογή δύο κριτηρίων βάσει των οποίων οι αναθέτουσες αρχές αναθέτουν τις δημόσιες συμβάσεις της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς και αυτό της χαμηλότερης τιμής. Στην περίπτωση της πρώτης, οι αναθέτουσες αρχές θα πρέπει να αναφέρουν τα κριτήρια ανάθεσης και τη σχετική στάθμιση αυτών. Όσον αφορά στις συμβάσεις παραχώρησης, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ.3, η σύμβαση παραχώρησης δημοσίων έργων είναι «μία σύμβαση η οποία παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με τις συμβάσεις δημοσίων έργων, εκτός του ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται εξ ολοκλήρου στο δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου είτε σε συνδυασμό του δικαιώματος αυτού με καταβολή αμοιβής», όπως αντίστοιχα ορίζεται και για τη σύμβαση παραχώρησης δημόσιων υπηρεσιών (παρ.4). Ο Τίτλος ΙΙΙ της Οδηγίας, άρθρα 56 έως 61, αφορά ειδικά στους κανόνες στον τομέα των συμβάσεων παραχώρησης δημόσιων έργων. Ειδικότερα, αναφέρονται οι διαδικασίες δημοσίευσης των προκηρύξεων και οι προθεσμίες καθώς επίσης θέματα υπεργολαβιών και ανάθεσης συμπληρωματικών εργασιών στον ανάδοχο. Στο άρθρο 62 διευκρινίζεται ότι όταν ο ανάδοχος είναι ο ίδιος η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται, για τα έργα τα οποία θα εκτελεστούν από τρίτους, να τηρεί τις διατάξεις που προβλέπει η παρούσα Οδηγία. 50

52 Επιπλέον, οι διατάξεις των άρθρων 63 έως 65 αφορούν στις συμβάσεις που συνάπτουν οι ανάδοχοι σύμβασης παραχώρησης δημόσιων έργων, που δεν αποτελούν αναθέτουσες αρχές. Στο άρθρο 63 αναφέρεται στους κανόνες δημοσιότητας, κατώτατο όριο και εξαιρέσεις, καθώς και ότι οι αναθέτουσες αρχές θα πρέπει να εφαρμόζουν τους κανόνες δημοσιότητας που ορίζονται στο άρθρο 64 κατά τη σύναψη συμβάσεων με τρίτους. Το άρθρο 64 για τη δημοσίευση της προκήρυξης περιλαμβάνει τις πληροφορίες που αναφέρονται στο Παράρτημα VII. Τέλος, στο άρθρο 65 διευκρινίζονται οι προθεσμίες για την παραλαβή των αιτήσεων συμμετοχής και την παραλαβή των προσφορών Ελληνικό νομικό πλαίσιο Μέχρι την ενσωμάτωση στο εθνικό δίκαιο της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ, η έννοια της σύμβασης παραχώρησης δημοσίων έργων οριζόταν με το Προεδρικό Διάταγμα 334/2000 «Προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας για τα δημόσια έργα προς τις διατάξεις της Οδηγίας 93/37/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε για τις συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων» (Λαμπροπούλου, 2011). Με το Προεδρικό Διάταγμα 60/2007 «Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών», όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2005/51/ΕΚ της Επιτροπής και την Οδηγία 2005/75/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Νοεμβρίου 2005», εναρμονίζεται η ελληνική νομοθεσία με την οδηγία 2004/18 περί συντονισμού της διαδικασίας συνάψεως δημοσίων συμβάσεων έργων και προμηθειών. Στο Προεδρικό Διάταγμα ορίζονται οι δημόσιες συμβάσεις έργων και υπηρεσιών καθώς επίσης οι συμβάσεις παραχώρησης δημόσιων έργων, ορισμοί οι οποίοι είναι ίδιοι με αυτούς της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ. Όσον αφορά στις συμβάσεις παραχώρησης δημόσιων έργων, τα άρθρα 67 έως 76 αφορούν στους κανόνες που εφαρμόζονται στις συμβάσεις παραχώρησης δημόσιων έργων. Τα άρθρα αυτά, τα οποία αφορούν στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων, στις προθεσμίες υποβολής των υποψηφιοτήτων, στα θέματα υπεργολαβιών καθώς και στην ανάθεση συμπληρωματικών εργασιών στον ανάδοχο, αναφέρονται στα αντίστοιχα άρθρα της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ. 51

53 2.8.3 Ο Ν.3389/2005 περί Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα Στο πλαίσιο υλοποίησης δημόσιων υποδομών και παροχής δημόσιων υπηρεσιών με τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα και σε έργα μικρότερης κλίμακας, εισήχθη ο Ν.3389/2005 περί «Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα», παρουσιάζοντας για πρώτη φορά ένα ολοκληρωμένο θεσμικό και νομικό πλαίσιο υλοποίησης των έργων ΣΔΙΤ στην Ελλάδα (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006). Σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 1 παράγραφος 2 του Ν.3389/2005, Συμβάσεις Σύμπραξης είναι οι έγγραφες συμβάσεις συνεργασίας από επαχθή αιτία που συνάπτουν οι Δημόσιοι Φορείς σε τομείς της αρμοδιότητάς τους με νομικά πρόσωπα του ιδιωτικού τομέα («Ιδιωτικοί Φορείς») για την εκτέλεση έργων ή και την παροχή υπηρεσιών (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006). Από το συνδυασμό του ορισμού αυτού με τις διατάξεις του άρθρου 2 του ιδίου Ν.3389/2005, τα κύρια χαρακτηριστικά των Συμβάσεων Σύμπραξης είναι τα ακόλουθα (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006): i. το αντικείμενο των Συμβάσεων είναι η εκτέλεση έργων ή και η παροχή υπηρεσιών ii. το αντικείμενο των Συμβάσεων ανήκει στην αρμοδιότητα του Δημοσίου Φορέα βάσει διάταξης νόμου ή βάσει σύμβασης ή βάσει του καταστατικού του iii. η Σύμβαση προβλέπει ότι η χρηματοδότηση θα γίνει εν όλω ή εν μέρει με κεφάλαια και πόρους που εξασφαλίζουν οι Ιδιωτικοί Φορείς iv. η Σύμβαση είναι από επαχθή αιτία v. ο Ιδιωτικός Φορέας αναλαμβάνει ουσιώδες μέρος των κινδύνων. Επισημαίνεται πως ο θεσμός της παραχώρησης εκμετάλλευσης αποτελεί υποσύνολο του εννοιολογικά και πρακτικά ευρύτερου θεσμού των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα ( Έτσι o Ν.3389/2005 αφ' ενός μεν συστηματοποίησε τις διατάξεις που αποτέλεσαν τη βάση για την εκτέλεση έργων με το σύστημα της παραχώρησης εκμετάλλευσης, που προϋπήρχε, αφ' ετέρου εισήγαγε νέες διατάξεις για να καλύψει και άλλες μορφές συμπράξεων πέραν της παραχώρησης ( όπως έργα και υπηρεσίες κοινωνικού χαρακτήρα (π.χ. σχολεία, νοσοκομεία, δημόσια κτίρια κ.λπ.), το κόστος των οποίων δεν καλύπτεται από επιβάρυνση των τελικών χρηστών αλλά μελλοντικά, απευθείας από το Δημόσιο σε ετήσια βάση (Λαμπροπούλου, 2011). Ειδικότερα με το Ν.3389 (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006): 52

54 ορίζονται οι δημόσιοι φορείς (Υπουργεία, ΟΤΑ, ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ) που μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις σύμπραξης με ιδιωτικούς φορείς σε τομείς αρμοδιότητας ή δραστηριότητάς τους προσδιορίζεται το ελάχιστο περιεχόμενο των συμβάσεων σύμπραξης με αναλυτική περιγραφή των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων των αντισυμβαλλομένων σε σχέση με το αντικείμενό τους ρυθμίζονται θέματα χρηματοδότησης και συμμετοχής των δημόσιων φορέων στη σύμπραξη, διαδικασιών είσπραξης συμβατικών ανταλλαγμάτων, έκδοσης αδειών, προστασίας του περιβάλλοντος, αντιμετώπισης περιπτώσεων αρχαιολογικών ευρημάτων, απαλλοτριώσεων, εμπλοκής δημοσίων υπηρεσιών και ΔΕΚΟ ορίζονται τα νομικά θέματα που διέπουν αυτές τις συμπράξεις, όπως είναι η εκχώρηση απαιτήσεων, το κύρος των εμπράγματων ασφαλειών, οι εταιρικοί μετασχηματισμοί, τα φορολογικά ζητήματα και η επίλυση διαφορών (διαιτησία). Περαιτέρω, με το Ν.3389/2005 δημιουργήθηκαν δύο διοικητικά όργανα με σκοπό την υποστήριξη του δημόσιου τομέα για την καλύτερη προετοιμασία και διαχείριση των έργων ΣΔΙΤ (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006): η Διυπουργική Επιτροπή Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΔΕΣΔΙΤ), η οποία χαράσσει την κυβερνητική πολιτική για τη δημιουργία υποδομών και την παροχή υπηρεσιών με τη συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων, και η Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ (ΕΓΣΔΙΤ), με σκοπό τον εντοπισμό των υπηρεσιών και των αναγκαίων υποδομών που μπορούν να υλοποιηθούν μέσω ΣΔΙΤ και να υπαχθούν στις διατάξεις του νόμου, την προώθηση της ανάπτυξής τους, τη διευκόλυνση και υποστήριξη των δημοσίων φορέων στο πλαίσιο των διαδικασιών ανάθεσης για την επιλογή των ιδιωτικών φορέων που θα αναλάβουν την υλοποίηση. Η αξία των έργων που εντάσσονται στο Ν.3389/2005 ανέρχεται μέχρι 200 εκατ. ευρώ, ενώ για έργα μεγαλύτερης αξίας προβλέπεται είτε η υπαγωγή στο νόμο με απόφαση της αρμόδιας ΔΕΣΔΙΤ, είτε κυρώνεται η σύμβαση σύμπραξης από τη Βουλή (Κιτσόγλου, 2008). Τέλος, οι προβλεπόμενες διαδικασίες ανάθεσης είναι σύμφωνες με τα οριζόμενα στην Οδηγία 2004/18 της ΕΕ, αποσκοπώντας στην τυποποίηση όλων των σχετικών διαδικασιών σε συνδυασμό με τη βελτίωση της ανταπόκρισης και της αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης (Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, 2006). 53

55 2.8.4 Η κύρωση της σύμβασης παραχώρησης από τη Βουλή Τα έργα που έχουν υλοποιηθεί έως σήμερα στην Ελλάδα μέσω συμβάσεων παραχώρησης έχουν κυρωθεί από τη Βουλή με νόμο, μετά την υπογραφή αυτών από τα συμβαλλόμενα μέρη, ο οποίος αποτελεί και την έναρξη ισχύος τους. Η πρακτική αυτή στηρίχτηκε στη λογική της διασφάλισης των συναλλαγματικών σχέσεων, καθώς οι συμβάσεις δημιουργούν υποχρεώσεις για τρίτα μέρη, μη συμβαλλόμενα, όπως είναι οι χρήστες των έργων, οι οποίοι υποχρεούνται να συμμορφώνονται με τους όρους και τους κανόνες που τίθενται στη σύμβαση παραχώρησης σχετικά με την καταβολή τελών χρήσης στον ανάδοχο. Συνεπώς, η κύρωση της σύμβασης με νόμο αποσκοπεί στο να κατοχυρωθεί το δικαίωμα της εκμετάλλευσης του έργου από τον παραχωρησιούχο, να τεθούν οι κανόνες δικαίου που διέπουν τη λειτουργία του έργου (ύψος διοδίων τελών, τρόπος καταβολής κλπ) καθώς επίσης και να διασφαλιστούν η προστασία και τα δικαιώματα των χρηστών του έργου. (Λαμπροπούλου, 2011) Η κύρωση των συμβάσεων από τη Βουλή χρησιμοποιήθηκε επίσης ώστε να εισαχθούν παρεκκλίσεις από την κείμενη νομοθεσία με σκοπό να διευκολυνθεί η επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων (πχ επίσπευση χορηγήσεως αδειών, απαλλοτριώσεις, περιβαλλοντικά ζητήματα, φορολογικές ελαφρύνσεις κλπ). Η πρακτική της κύρωσης των συμβάσεων από τη Βουλή αποδείχθηκε αποτελεσματική ως προς την επίλυση νομικών προβλημάτων που ανέκυψαν κατά την ανάθεση και υλοποίηση των έργων. Ωστόσο, έχει και τις αρνητικές της πλευρές αφού δημιούργησε προβλήματα τόσο νομικής φύσης, καθώς η τροποποίηση των συμβάσεων απαιτεί κύρωση από τη Βουλή εκ νέου, όσο και πρακτικής, λόγων των σημαντικών καθυστερήσεων στην ολοκλήρωση των διαδικασιών ανάθεσης. (Λαμπροπούλου, 2011) 54

56 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3: ΟΙ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΟΔΙΚΩΝ ΑΞΟΝΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ 3.1 Πλαίσιο συνεργασίας Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα στην Ελλάδα Η κατασκευή των δημόσιων έργων, και ιδιαίτερα των συγκοινωνιακών, μέχρι πρόσφατα υλοποιούνταν από δημόσιους πόρους, ενώ οι δημόσιοι φορείς αποτελούσαν τόσο το φορέα κατασκευής όσο και το φορέα εκμετάλλευσης. Η ανάγκη ελάφρυνσης των πόρων του δημοσίου έχει οδηγήσει στην αναζήτηση κεφαλαίων από τον ιδιωτικό τομέα (Προφυλλίδης και Μποτζώρης, 2005). Κατά τη δεκαετία του 90 στην Ελλάδα εφαρμόζεται το σύστημα κατασκευής μεγάλων δημόσιων έργων με τη μέθοδο της συγχρηματοδότησης, όπου η κατασκευή των έργων πραγματοποιείται με τη συμμετοχή, πέραν των δημόσιων, των ιδιωτικών κεφαλαίων (Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005). Με το σύστημα αυτό ενσωματώνεται εκτός της κρατικής ευθύνης και η ευθύνη του ιδιωτικού τομέα στη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση και λειτουργία του έργου για ένα συγκεκριμένο χρονικό διάστημα (Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005). Επισημαίνεται, πως η μέθοδος αυτοχρηματοδότησης συγκοινωνιακών έργων στην Ελλάδα αποτελεί ουσιαστικά παραχώρηση στον ιδιωτικό τομέα της ανάπτυξης και για ορισμένο χρονικό διάστημα της εκμετάλλευσης συγκοινωνιακών έργων, που υπό άλλες συνθήκες, δηλαδή επάρκεια των διαθέσιμων πόρων του Δημοσίου, θα αποτελούσαν εξ ολοκλήρου δημόσια έργα (Τσαμπούλας, 2003; Προφυλλίδης και Μποτζώρης, 2005). Ωστόσο, ο όρος «συγχρηματοδότηση», που χρησιμοποιείται στην Ελλάδα, απορρέει από την υψηλή συμμετοχή του Δημοσίου στο χρηματοδοτικό σχήμα του έργου (Τσαμπούλας, 2003; Προφυλλίδης και Μποτζώρης, 2005). Η πιο διαδεδομένη μέθοδος συνεργασίας μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα για την υλοποίηση έργων υποδομών αποτελεί η μέθοδος BOT, η οποία εφαρμόστηκε στα έργα παραχώρησης που έχουν υλοποιηθεί έως σήμερα και σε αυτά που υλοποιούνται αυτή την περίοδο στη χώρα (Τσαμπούλας, 2003; Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005; Γιάνναρος, 2005a), για τα οποία θα γίνει αναφορά σε επόμενες ενότητες. Τα πιο σημαντικά στοιχεία του συμβολαίου παραχώρησης, αυτής της μεθόδου, αφορούν στη χρονική διάρκεια της παραχώρησης, στον τρόπο και τις διαδικασίες αναπροσαρμογής της φορολόγησης των 55

57 χρηστών, στην ευθύνη συντήρησης της υποδομής, στους λειτουργικούς περιορισμούς που τίθενται από το Δημόσιο και στη συμβολή του στη μείωση των δαπανών ή την αύξηση οφέλους από την εκμετάλλευση του έργου (Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005). Σε ένα συμβόλαιο παραχώρησης ο κάθε συμβαλλόμενος έχει διαφορετικά κίνητρα και αναμένει διαφορετικής μορφής ωφέλειες από την επικειμένη συνεργασία (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Το Δημόσιο ενδιαφέρεται για την κάλυψη των κοινωνικών αναγκών και την παροχή ποιοτικών υπηρεσιών προς τους πολίτες, ενώ ο ιδιωτικός τομέας για την αποδοτικότητα των κεφαλαίων που επενδύει, δηλαδή πρωταρχικό του ενδιαφέρον αποτελεί η μεγιστοποίηση του κέρδους που προκύπτει από την επενδυτική αυτή δραστηριότητα (Ηλιάδης, 2011). Οι διαφορετικές αυτές επιδιώξεις εμφανίζονται στο κείμενο της σύμβασης παραχώρησης με τη μορφή ιδιαίτερων ρυθμίσεων και αποτελούν βασικό αντικείμενο διαπραγματεύσεων μεταξύ του Δημοσίου και του υποψήφιου αναδόχου, όπως παρουσιάζεται στην εικόνα που ακολουθεί (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Πιο συγκεκριμένα αφορούν (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012): Στη διασφάλιση των δανειστών από κινδύνους που αφορούν στο αυξημένο επιχειρηματικό ρίσκο, όπως είναι τα επιτόκια, ο πληθωρισμός και οι συναλλαγματικοί κίνδυνοι, και το ρίσκο της αγοράς, δηλαδή τα αναμενόμενα έσοδα και τα ανταγωνιστικά έργα. Οι ρυθμίσεις αυτές προκύπτουν από τις πιέσεις που ασκούν οι δανειστές στον ανάδοχο και εμφανίζονται στο κείμενο της σύμβασης έπειτα από σχετική αίτηση του αναδόχου. Επιπλέον, είναι ιδιαίτερα σημαντικές καθώς αποτελούν καθοριστικό παράγοντα για την εξασφάλιση της χρηματοδότησης ή όχι του έργου και των προσδιορισμό εκ μέρους του αναδόχου των ιδίων κεφαλαίων. Στη διαμόρφωση του συμβατικού ανταλλάγματος, δηλαδή της εκμετάλλευσης του έργου και της Χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου, καθώς και τον τρόπο καταβολής της. Στον έλεγχο εκπλήρωσης των υποχρεώσεων του αναδόχου και πρόκειται για ρυθμίσεις που επιδιώκει το Δημόσιο, προκειμένου να έχει μία σαφή εικόνα τόσο της πορείας των εργασιών, όσο και της οικονομικής κατάστασης του αναδόχου. Ουσιαστικά, αναφέρεται στη διάθεση του Δημοσίου για έλεγχο της καλής εκτέλεσης 56

58 της σύμβασης, βάσει των προδιαγραφών και μέσα στα χρονικά όρια που έχουν προσυμφωνηθεί. Εικόνα 3.1 Θέματα προς συζήτηση κατά τις διαπραγματεύσεις Δημοσίου και υποψήφιου Αναδόχου (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012) Το Δημόσιο με σκοπό την υλοποίηση του έργου εξετάζει τη δυνατότητα κατασκευής με αυτοχρηματοδότηση. Με τη βοήθεια ειδικών συμβούλων, κυρίως τεχνικών και χρηματοοικονομικών, οριοθετεί τις αρχικές του επιδιώξεις και διαμορφώνει τα κείμενα της «Πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος». Οι αρχικές αυτές επιδιώξεις του Δημοσίου αφορούν κυρίως: στις συνθήκες κατασκευής και στη χρηματοδότηση (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Οι ενδιαφερόμενοι στο πρώτο στάδιο καταθέτουν τα απαραίτητα δικαιολογητικά, δεδομένου ότι πρέπει να πληρούν τις απαιτούμενες προδιαγραφές, όπως είναι η τεχνική κατάρτιση, η εμπειρία αλλά και οι νομικής φύσεως προϋποθέσεις. Εφόσον γίνει η προεπιλογή των επικρατέστερων υποψηφίων, ακολουθεί το δεύτερο στάδιο της διαδικασίας όπου ζητείται η ολοκληρωμένη προσφορά των υποψηφίων. Επισημαίνεται, 57

59 πως κατά το στάδιο αυτό, οι υποψήφιο ανάδοχοι καταθέτουν τις προσφορές βάσει της «Μελέτης Βιωσιμότητας», η οποία οδηγεί στις ακόλουθες εκτιμήσεις: του κόστους των εσόδων της Χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου της απόδοσης των ιδίων κεφαλαίων και των εγγυήσεων του Δημοσίου (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Μετά την κατάθεση των προσφορών πραγματοποιείται η αξιολόγησή τους από το Δημόσιο και επιλέγεται ο «προσωρινός ανάδοχος», ο οποίος θα προβεί σε διαπραγματεύσεις με το Δημόσιο, προκειμένου να διαμορφωθεί το κείμενο της σύμβασης παραχώρησης (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Η τελική συμφωνία επιτυγχάνεται στο σημείο εκείνο «ισορροπίας» των όρων που θα θέσουν τα συμβαλλόμενα μέρη, δηλαδή μετά από αμοιβαίες υποχωρήσεις, άρα και μεταβολές ή ριζικές αλλαγές των αρχικών όρων που τέθηκαν από τις δύο πλευρές (Τσαμπούλας, 2003). Το κείμενο της σύμβασης είναι δεσμευτικό για τα εμπλεκόμενα μέρη και τίθεται σε ισχύ μετά την κύρωση από τη Βουλή (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Η έναρξη της περιόδου παραχώρησης ξεκινά αφού έχουν συναφθεί οι απαραίτητες δανειακές συμβάσεις, δηλαδή έχει εξασφαλιστεί η χρηματοδότηση του έργου (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Οι υποψήφιοι δανειστές, προκειμένου να συνάψουν δανειακές συμβάσεις με τον ανάδοχο, βασίζονται στα εξής (Τσαμπούλας, 2003): στη φερεγγυότητα του αναδόχου στο ύψος του ζητούμενου δανείου και στους όρους της σύμβασης παραχώρησης. Η διαδικασία παραχώρησης δημόσιου έργου, όπως αυτή υλοποιείται στην Ελλάδα, περιγράφεται στην εικόνα που ακολουθεί. 58

60 Εικόνα 3.2 Διαδικασία παραχώρησης δημόσιου έργου (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012) Οι βασικές ευθύνες οι οποίες αναλαμβάνονται από τον ιδιωτικό τομέα αφορούν κυρίως σε (Τσαμπούλας, 2003): μελέτες και συναφείς έρευνες (χρηματοδότηση / εκπόνηση) κατασκευές-εγκαταστάσεις-εξοπλισμούς συντήρηση και ανανέωση εξοπλισμού-λειτουργία τήρηση προδιαγραφόμενης υψηλής ποιότητας εκπαίδευση προσωπικού συντήρησης και λειτουργίας ασφάλιση του έργου καθ όλη τη διάρκεια της παραχώρησης ενημέρωση του κοινού διευκόλυνση στην άσκηση εποπτείας του Δημοσίου συνεργασία με τις αρχές και τήρηση των νόμων. Αντίθετα, το Δημόσιο αναλαμβάνει τις εξής υποχρεώσεις, προκειμένου ο ανάδοχος να προχωρήσει στην κατασκευή του έργου, (Τσαμπούλας, 2003): απαλλοτριώσεις πολεοδομικές και χωροταξικές ρυθμίσεις αναπτυξιακές παρεμβάσεις δικαιώματα πρόσβασης, έκδοση αδειών και παραχώρηση χώρων κατασκευής 59

61 δέσμευση για τη μη διακοπή λειτουργίας του έργου διασφάλιση του δικαιώματος της αποκλειστικής εκμετάλλευσης αστυνόμευση του έργου. Το Δημόσιο προκειμένου να προσελκύσει την επένδυση ιδιωτικών κεφαλαίων, πέραν των υποχρεώσεων που αναλαμβάνει, προβαίνει σε διάφορες ρυθμίσεις, οι οποίες μπορούν να αφορούν σε εγγυήσεις δανείων, μη φορολόγηση της χρηματοδοτικής συμβολής του, επιστροφή ΦΠΑ, απαλλαγή από το φόρο εισοδήματος. Επιπρόσθετα, όπως θα αναφερθεί και στην περίπτωση των έργων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων, το Δημόσιο, με σκοπό την οικονομική επάρκεια του ιδιώτη επενδυτή, κατά την περίοδο κατασκευής του έργου, είναι δυνατόν να του παραχωρεί την εκμετάλλευση υφιστάμενων οδικών τμημάτων, τα οποία έχουν κατασκευαστεί ως δημόσια έργα. (Ηλιάδης, 2011) Στη συνέχεια θα παρουσιαστούν τα έργα παραχώρησης που έχουν υλοποιηθεί έως σήμερα στην Ελλάδα καθώς επίσης και αυτά που κατασκευάζονται αυτή την περίοδο, και αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας διπλωματικής εργασίας. 3.2 Η πρώτη γενιά έργων παραχώρησης Οι ανάγκες για μεταφορικές υποδομές, σε συνδυασμό με τις μεγάλες απαιτήσεις σε οικονομικούς πόρους για την ανάπτυξη αυτών, οδήγησε στην αξιοποίηση των ιδιωτικών κεφαλαίων και την υλοποίηση σημαντικών, κυρίως, οδικών έργων. Η εμφάνιση των ιδιωτικών εταιρειών στη χρηματοδότηση των μεγάλων έργων υποδομής στην Ελλάδα γίνεται αισθητή στις αρχές της δεκαετίας του 1990 μέσω των συμβάσεων παραχώρησης. (Λαμπροπούλου, 2011) Η πιο συνήθης μορφή παραχώρησης στην Ελλάδα αποτελεί η μέθοδος ΒΟΤ (Build-Operate- Transfer) η οποία εφαρμόστηκε από το Ελληνικό Δημόσιο με σκοπό να κατασκευαστούν τα δύο μεγάλα οδικά έργα, της «Γέφυρας Ρίου-Αντίρριου» και της «Αττικής Οδού» (Λεωφόρος Σταυρού-Ελευσίνας). Για την κατασκευή του «Διεθνές Αεροδρομίου Ελ.Βενιζέλος» εφαρμόστηκε η μέθοδος ΒΟΟΤ (Build-Own-Operate-Transfer), που συνεπάγεται διαφοροποίηση στο εταιρικό σχήμα του αναδόχου. (Τσαμπούλας, 2003; Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005; Γιάνναρος, 2005a) Και τα τρία έργα παρουσιάζουν αρκετές διαφορές ως προς το κείμενο της τελικής σύμβασης και τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν τόσο οι παραχωρησιούχοι όσο και το Ελληνικό Δημόσιο, 60

62 κοινό χαρακτηριστικό όμως αποτελεί το γεγονός ότι εξαιτίας της έλλειψης ενιαίου νομοθετικού πλαισίου όλες οι συμβάσεις κυρώθηκαν από τη Βουλή των Ελλήνων με ειδικό νόμο (Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005). Με την υπογραφή και την κύρωση με νόμο των συμβάσεων παραχώρησης οι ανάδοχοι ανέλαβαν τη μελέτη, κατασκευή, λειτουργία, συντήρηση και χρηματοδότηση μέρους του προϋπολογισμού της επένδυσης (Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005). Στον επόμενο πίνακα παρουσιάζεται η διάρκεια παραχώρησης καθώς επίσης και τα χρονικά ορόσημα των συμβάσεων. Θα πρέπει να σημειωθεί πως η μέγιστη διάρκεια παραχώρησης σε όλες τις συμβάσεις είναι δεσμευτική ως προς το άνω όριο, αφού υπάρχει περίπτωση νωρίτερης λήξης εάν επιτευχθεί η απόδοση των ιδίων κεφαλαίων σε χρόνο πριν τη συμβατική λήξη της περιόδου εκμετάλλευσης (Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005). Πίνακας 3.1 Περίοδος παραχώρησης και χρονικά ορόσημα των έργων (Πηγή: Τσαμπούλας, 2003; Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005) Έργο Μέγιστη (Συμβατική) διάρκεια παραχώρησης Μέγιστο χρονικό περιθώριο για την έναρξη της σύμβασης Περίοδος κατασκευής Υπογραφή σύμβασης Κύρωση σύμβασης από Βουλή Γέφυρα Ρίου- Αντίρριου Αττική Οδός (Λεωφόρος Σταυρού-Ελευσίνας) Διεθνές Αεροδρόμιο Ελ.Βενιζέλος μήνες για κύρωση από τη Βουλή και 1 έτος για σύναψη συμβάσεων 1 έτος 150 ημέρες 7 έτη (συν 6 μήνες) 5 έτη 5 έτη Οι πηγές χρηματοδότησης, όπως παρουσιάζονται στον επόμενο πίνακα, διακρίνονται κυρίως σε επιχορήγηση, δηλαδή στη Χρηματοδοτική Συμβολή του Δημοσίου, η οποία διακρίνεται σε εθνική και κοινοτική συμμετοχή, και σε ιδιωτικά κεφάλαια, μέσω δανειακών και ιδίων κεφαλαίων. Η Ευρωπαϊκή Ένωση συμμετείχε στη χρηματοδότηση των έργων στα 61

63 πλαίσια υλοποίησης της περιφερειακής διαρθρωτικής πολιτικής της. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (Ε.Τ.Π.Α.) και το Ταμείο Συνοχής (Τ.Σ.) αποτελούσαν τους βασικούς χρηματοδότες για την εξασφάλιση πόρων για τα έργα. Τα έργα αυτά χρηματοδοτήθηκαν από το Β Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης (Β ΚΠΣ) ενώ δύο από αυτά, η Γέφυρα Ρίου-Αντίρριου και η Αττική Οδός, εντάχθηκαν στο Γ Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης (Γ ΚΠΣ). Επισημαίνεται πως η κοινοτική συμμετοχή δεν κάλυψε το σύνολο του κόστους των έργων και κατέστη αναγκαία η καταβολή εθνικής συμμετοχής, μέσω του Προγράμματος Δημόσιων Επενδύσεων, σε αναλογία 2/3 και 1/3 αντίστοιχα. (Γιάνναρος, 2005a) Πίνακας 3.2 Κόστος κατασκευής και πηγές χρηματοδότησης (Πηγή: Τσαμπούλας, 2003; Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005) Έργο Διεθνές Γέφυρα Ρίου- Αττική Οδός (Λεωφόρος Αεροδρόμιο Αντίρριου Σταυρού-Ελευσίνας) Ελ.Βενιζέλος Κόστος κατασκευής 738 εκατ εκατ εκατ. Συμμετοχή Δημοσίου 41.5% 33% 31% Δάνεια 49% 50.72% 62% Ίδια κεφάλαια 9.35% 12.84% 6% Άλλα - - 1% Έσοδα κατά την κατασκευή - 3.2% - Τα δανειακά κεφάλαια, ανάλογα με το φορέα που τα παρείχε, διακρίνονται σε δάνεια ή πιστώσεις από εμπορικές τράπεζες, σε δάνεια από εξειδικευμένους οργανισμούς, όπως η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, και σε κεφάλαια που κατέστησαν διαθέσιμα από την εγχώρια ή διεθνή κεφαλαιαγορά. Επιπρόσθετα βασικό ρόλο στη χρηματοδότηση των έργων κατείχε η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, ενώ η συμμετοχή των εμπορικών τραπεζών περιορίστηκε στην έκδοση εγγυητικών επιστολών προς την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Μέσω των εγγυητικών επιστολών όμιλοι εμπορικών τραπεζών ανέλαβαν κατά την περίοδο κατασκευής τον κίνδυνο της μη δυνατότητας του παραχωρησιούχου να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του όσον αφορά στον κατασκευαστικό κίνδυνο. (Γιάνναρος, 2005a) 62

64 Χαρακτηριστικό στοιχείο των ανωτέρω έργων αποτελεί η μικρή συμμετοχή των ιδιωτικών κεφαλαίων στη χρηματοδότηση, καθώς αυτή δεν ξεπερνά το 12.84%, ενώ τα ποσοστά επιχορήγησης του Δημοσίου είναι ιδιαίτερα υψηλά, πάνω από 30% (Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005; Γιάνναρος, 2005a), με αποτέλεσμα τα έργα αυτά δεν ήταν τόσο συγχρηματοδοτούμενα όσο αρχικά είχε εκτιμηθεί (Τσαμπούλας, 2003; Χρηστάκος και Καλφακάκου, 2005). Επιπλέον, οι εγγυήσεις των εμπορικών τραπεζών μετά την έναρξη της περιόδου λειτουργίας υποκαταστάθηκαν με κάποιας μορφής εξασφάλισης της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων από το Δημόσιο (Γιάνναρος, 2005a). Καθώς ο καταμερισμός του κινδύνου είναι από τα πιο σημαντικά ζητήματα στα έργα παραχώρησης, σύμφωνα με τις συμβάσεις το Ελληνικό Δημόσιο εγγυήθηκε σε αρκετές περιπτώσεις για τα δάνεια της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των εμπορικών τραπεζών για όλες τις φάσεις των έργων (σχεδιασμός, κατασκευή και λειτουργία) (Γιάνναρος, 2005a). Επισημαίνεται, πως ο έλεγχος των εσόδων των αναδόχων πραγματοποιείται βάσει της απόδοσης των ιδίων κεφαλαίων (Return Οn Equity-ROE). Μάλιστα, η μέση αιτούμενη ROE αποτέλεσε και το αξιολογούμενο στοιχείο των προσφορών των αναδόχων. Σημειώνεται ότι η μέση αιτούμενη απόδοση επί του μετοχικού κεφαλαίου για την Αττική Οδό είναι ίση με 11.83% και για τη Γέφυρα Ρίου-Αντίρριου 11.5%. (Τσαμπούλας, 2003) Τα ιδιαίτερα ζητήματα που προέκυψαν από την υλοποίηση των έργων αυτών αποτέλεσαν (Τσαμπούλας, 2003): το πολύ μικρό ποσοστό συμμετοχής των ιδιωτικών κεφαλαίων στη χρηματοδότηση των έργων η έλλειψη των απαραίτητων κατασκευαστικών μελετών η έλλειψη επίβλεψης εκ μέρους του Κύριου του Έργου των εκτελούμενων εργασιών λόγω της πολύ χαμηλής ιδιωτικής συμμετοχής, σε κάποια έργα δεν επιτεύχθηκαν οι στόχοι των ΣΔΙΤ, δηλαδή το έργο να κατασκευαστεί καλύτερα, οικονομικότερα και εντός της χρονικής προθεσμίας από ότι αν εκτελούνταν από το δημόσιο τομέα. Τέλος, η απουσία σαφούς νομοθετικού πλαισίου καθώς επίσης και η ελάχιστη εμπειρία του Δημοσίου στην υλοποίηση έργων παραχώρησης αποτέλεσαν τις κυριότερες αιτίες των προβλημάτων, του πολύ μικρού ποσοστού συμμετοχής των ιδιωτικών κεφαλαίων στο συνολικό χρηματοδοτικό σχήμα των έργων και των υψηλών εγγυήσεων που παρείχε το Δημόσιο, τόσο στα δάνεια του αναδόχου όσο και στην κάλυψη των επιχειρηματικών κινδύνων. (Προφυλλίδης και Μποτζώρης, 2005) 63

65 3.3 Οι συμβάσεις παραχώρησης των ελληνικών αυτοκινητοδρόμων Τα επόμενα έργα υποδομής μεταφορών ακολούθησαν μετά από περίπου μία δεκαετία. Η εμπειρία η οποία αποκτήθηκε από την κατασκευή των τριών πρώτων έργων ήταν ικανοποιητική, γεγονός που οδήγησε το Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. στον προγραμματισμό της εφαρμογής της μεθόδου παραχώρησης στα μεγάλα έργα αυτοκινητοδρόμων. (Πολύζος και Ιορδανίδης, 2005) Ο σχεδιασμός των έργων αυτών πραγματοποιήθηκε την περίοδο και οι συγκεκριμένες συμβάσεις προωθήθηκαν την περίοδο από το Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. στα πλαίσια του προγράμματος «Δρόμοι Ανάπτυξης», με σκοπό τη δημιουργία ενός σύγχρονου δικτύου αυτοκινητοδρόμων, ευρωπαϊκών προδιαγραφών. Με την επίτευξη της υλοποίησης των έργων αυτών, που αποτελούν τμήματα του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (Trans- European Transport Network, TEN-T), σε συνδυασμό με την Εγνατία Οδό, προβλεπόταν η ολοκλήρωση του βασικού οδικού δικτύου της χώρας, επιτρέποντας την προσβασιμότητα των περιοχών μέσω γρήγορων και ασφαλών συνθηκών και τη σύνδεση της χώρας με την υπόλοιπη Ευρώπη. (Λαμπροπούλου, 2011) Οι αρχές της πολιτικής και το σκεπτικό βάσει των οποίων υλοποιήθηκαν οι συγκριμένες συμβάσεις, αποσκοπούσαν στην επέκταση του οδικού δικτύου, στην ενίσχυση της περιφερειακής συνοχής της χώρας και στη δημιουργία ενός ενιαίου δικτύου αυτοκινητοδρόμων (Πετρουτσάτου, 2012; Smyrnioudis, 2012). Ο χρήστης αποπληρώνει όχι αποκλειστικά τον αυτοκινητόδρομο που χρησιμοποιεί, αλλά και άλλα τμήματα του δικτύου αυτοκινητοδρόμων που κατασκευάζονται την τρέχουσα περίοδο, δηλαδή όλοι οι αυτοκινητόδρομοι θεωρούνται ως ένα ενιαίο δίκτυο και ο χρήστης καταβάλει διόδια σε κάθε τμήμα του (Πετρουτσάτου, 2012). Η πολιτική αυτή, ονομαζόμενη «cross subsidy» (Smyrnioudis, 2012), εφαρμόστηκε σε χώρες της νότιας Ευρώπης, με σκοπό να αναπτύξουν γρήγορα τα δίκτυα των αυτοκινητοδρόμων τους, κατασκευάζοντας αρχικά τμήματα με μεγάλο φόρτο και στη συνέχεια με τα διόδιά τους το οδικό δίκτυο στην περιφέρεια (π.χ. Ρώμη-Φλωρεντία-Μιλάνο, Σικελία) (Πετρουτσάτου, 2012). Τα πέντε έργα αυτοκινητοδρόμων που υλοποιούνται αυτή την περίοδο με τη μέθοδο παραχώρησης, τα οποία παρουσιάζονται στην εικόνα που ακολουθεί, είναι (Πετρουτσάτου, 2012; Smyrnioudis, 2012; Lambropoulos et al., 2012): i. «Ιονία Οδός» 64

66 ii. «Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου» iii. «Ολυμπία Οδός» iv. «Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας (Ε65)» v. «Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ». Εικόνα 3.3 Οι συμβάσεις παραχώρησης των ελληνικών αυτοκινητοδρόμων (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012, με προσαρμογή) Το αντικείμενο των συμβάσεων παραχώρησης Η ανάθεση των έργων παραχώρησης πραγματοποιήθηκε ύστερα από μία μακρά περίοδο από τον αρχικό σχεδιασμό τους. Το 2001 διεξήχθησαν διεθνείς διαγωνισμοί για τη δημοπράτηση των πέντε έργων παραχώρησης, με την τελική ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης να υλοποιείται το 2006 και την κύρωσή τους με νόμο στα μέσα του

67 (Λαμπροπούλου, 2011), όπως παρουσιάζεται και στον πίνακα που ακολουθεί. Η έναρξη ισχύος των συμβάσεων παραχώρησης ορίστηκε αφού είχαν συναφθεί οι δανειακές συμβάσεις, δηλαδή είχε εξασφαλιστεί η χρηματοδότηση των έργων (Πετρουτσάτου, 2012; Lambropoulos et al., 2012). Πίνακας 3.3 Κύρωση των συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012) Σύμβαση Παραχώρησης Νόμος-ΦΕΚ Έναρξη Ισχύος Ιονία Οδός 3555/07-Α 81 19/12/2007 Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου 3605/07-Α 190 5/3/2008 Ολυμπία Οδός 3621/07-Α 279 4/8/2008 Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας (Ε65) 3597/07-Α /3/2008 Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ 3559/07-Α 102 3/3/2008 Οι διαγωνισμοί πραγματοποιήθηκαν σε δύο φάσεις, η πρώτη αφορούσε στην προεπιλογή και η δεύτερη στην κατάθεση των προσφορών, ύστερα από την οποία έγινε η ανάθεση των συμβάσεων στους ομίλους που κατέθεσαν την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά (Λαμπροπούλου, 2011). Οι μέτοχοι των εταιρειών παραχώρησης συμμετέχουν στα περισσότερα έργα και στις κοινοπραξίες κατασκευής (Πετρουτσάτου, 2012). Συγκεκριμένα εμφανίζεται η συμμετοχή έξι ελληνικών και έξι ξένων εταιρειών αναδόχων και 6 ελληνικών και 4 ξένων κατασκευαστικών εταιρειών (Πετρουτσάτου, 2012; Smirnioudis, 2012; Lambropoulos et al., 2012). Οι συμβάσεις παραχώρησης των υπό εξέλιξη έργων είναι παρόμοιες ως προς τη δομή και το περιεχόμενο τους και περιλαμβάνουν τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία, συντήρηση και εκμετάλλευση των οδικών αξόνων, συμπεριλαμβανομένης της αναβάθμισης των υφιστάμενων τμημάτων και της λειτουργίας των νέων τμημάτων που θα κατασκευαστούν από το Ελληνικό Δημόσιο (Λαμπροπούλου, 2011; Ηλιάδης, 2011). Ειδικότερα, οι συμβάσεις αφορούν στην κατασκευή 740km νέων τμημάτων από τους παραχωρησιούχους, αναβάθμιση 540km και λειτουργία 1400km περίπου (Lambropoulos et al., 2012). Πιο συγκεκριμένα το τεχνικό αντικείμενο των παραπάνω συμβάσεων παραχώρησης περιγράφεται ως εξής (Πετρουτσάτου, 2012): i. «Ιονία Οδός», μήκους 379km περιλαμβάνει: 66

68 την κατασκευή και λειτουργία του νέου τμήματος του αυτοκινητοδρόμου Αντίρριο-Ιωάννινα, μήκους 196km, το οποίο αποτελείται από νέα τμήματα παραχωρησιούχου, νέα τμήματα Δημοσίου και υφιστάμενα τμήματα την αναβάθμιση και λειτουργία του υφιστάμενου τμήματος του αυτοκινητοδρόμου ΠΑΘΕ Αθήνα (Α/Κ Μεταμόρφωσης)-Σκαρφειά, μήκους 172km και τη λειτουργία του νέου συνδετήριου κλάδου Σχηματάρι-Χαλκίδα (τμήμα ΠΑΘΕ), το οποίο αποτελεί νέο τμήμα του Δημοσίου, μήκους 11km ii. iii. «Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου», μήκους 230km περιλαμβάνει: την κατασκευή και λειτουργία του νέου τμήματος του αυτοκινητοδρόμου ΠΑΘΕ, Τέμπη (Ευαγγελισμός)-Σκοτίνα, μήκους 25km και την αναβάθμιση και λειτουργία του υφιστάμενου τμήματος του αυτοκινητοδρόμου ΠΑΘΕ Ράχες Μαλιακού-Κλειδί Ημαθίας, μήκους 205km «Ολυμπία Οδός», μήκους 366km περιλαμβάνει: την κατασκευή και λειτουργία του τμήματος του αυτοκινητοδρόμου ΠΑΘΕ, Κόρινθος-Πάτρα, μήκους 120km και του νέου τμήματος Πάτρα-Πύργος- Τσακώνα, μήκους 164km και την κατασκευαστική και λειτουργική αναβάθμιση του τμήματος του αυτοκινητοδρόμου ΠΑΘΕ, Ελευσίνα-Κόρινθος, μήκους 82km iv. «Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας (Ε65)», μήκους 232km περιλαμβάνει: την κατασκευή και λειτουργία του νέου τμήματος αυτοκινητοδρόμου, που συνδέει τον αυτοκινητόδρομο ΠΑΘΕ με την Εγνατία οδό, μήκους 175km τη λειτουργία των νέων τμημάτων του δημοσίου, που κατασκευάζεται ως δημόσιο έργο, μήκους 57km, του αυτοκινητοδρόμου ΠΑΘΕ (Σκαρφειά-Ράχες) v. «Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ», μήκους 205km περιλαμβάνει: την κατασκευή και λειτουργία του νέου τμήματος αυτοκινητοδρόμου, Τρίπολη-Καλαμάτα-Τσακώνα και Λεύκτρο-Σπάρτη, μήκους 100km την αναβάθμιση και λειτουργία του υφιστάμενου τμήματος Κόρινθος- Τρίπολη μήκους 82km και τη λειτουργία των νέων τμημάτων του Δημοσίου, Αθήναιο-Λεύκτρο και Παραδείσια-Τσακώνα, μήκους 23km 67

69 Η περίοδος παραχώρησης των έργων ορίζεται σε 30 χρόνια. Οι παραχωρησιούχοι, αναλαμβάνοντας την κατασκευή, χρηματοδότηση και λειτουργία των αυτοκινητοδρόμων, λαμβάνουν το συμβατικό αντάλλαγμα της εκμετάλλευσης των οδικών δικτύων, μέσω της επιβολής και είσπραξης διοδίων τελών από τους χρήστες, για όλη την περίοδο της παραχώρησης. Η συλλογή των διοδίων αρχίζει από την ημερομηνία έναρξης της παραχώρησης από τα υφιστάμενα τμήματα, ακόμα και αν αυτά χρειάζονται αναβάθμιση, τα έσοδα των οποίων αποτελούν σημαντικούς πόρους χρηματοδότησης των έργων κατά την κατασκευαστική περίοδο. (Lambropoulos et al., 2012) Στον επόμενο πίνακα που ακολουθεί παρουσιάζονται οι ημερομηνίες περάτωσης της κατασκευής των έργων, όπως έχουν καθοριστεί βάσει των συμβάσεων παραχώρησης. Θα πρέπει να σημειωθεί πως στις συμβάσεις παραχώρησης έχει οριστεί πως σε περίπτωση που ο χρόνος της κατασκευαστικής περιόδου επιμηκυνθεί κατά 30% χωρίς υπαιτιότητα του αναδόχου, τότε ο ανάδοχος μπορεί να καταγγείλει τη σύμβαση παραχώρησης. Ο χρόνος αυτός καλείται Απώτατη Ημερομηνία Περαίωσης Κατασκευής. (Πετρουτσάτσου, 2012) 68

70 Πίνακας 3.4 Περίοδος κατασκευής των συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012, Smyrnioudis, 2012) Σύμβαση Παραχώρησης Περίοδος κατασκευής Μέγιστη παράταση προθεσμίας κατασκευής Απώτατη Ημερομηνία Περαίωσης Κατασκευής Ιονία Οδός 72 μήνες 18/12/ /9/2015 Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου 54 μήνες 5/9/ /1/2014 Ολυμπία Οδός 72 μήνες 3/8/ /5/2016 Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας (Ε65) 66 μήνες 30/9/ /4/2015 Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ 54 μήνες 3/9/ /1/2014 Οι συγκεκριμένοι αυτοκινητόδρομοι αποτελούν έργα τα οποία προγραμματίστηκαν να υλοποιηθούν με το σύστημα παραχώρησης BOT, όπως και τα προηγούμενα έργα υποδομής μεταφορών, που αναφέρθηκαν (Πολύζος, 2005). Η βασική διαφορά των νέων συμβάσεων παραχώρησης έγκειται στο γεγονός ότι τα έργα θα παραμείνουν στη διαχείριση του αναδόχου για ολόκληρη την περίοδο παραχώρησης, ήτοι 30 χρόνια, κάτι που δεν συνέβαινε με τα προηγούμενα έργα τα οποία προβλέπονταν να επιστραφούν στο Δημόσιο αν ο παραχωρησιούχος επιτύγχανε ένα ανώτατο όριο «πλαφόν» απόδοσης ιδίων κεφαλαίων, όπως παράδειγμα στο έργο της Αττικής Οδού και της Γέφυρας Ρίου-Αντίρριου (Κόλλιας, 2007). Στην εικόνα που ακολουθεί απεικονίζεται η τυπική συμβατική δομή των συμβάσεων παραχώρησης των συγκεκριμένων έργων. 69

71 Εικόνα 3.4 Τυπική συμβατική δομή των έργων παραχώρησης (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012 με προσαρμογή) Το χρηματοδοτικό σχήμα των συμβάσεων παραχώρησης Η δυνατότητα χρηματοδότησης των έργων αποτελεί καθοριστικό παράγοντα υλοποίησης τους. Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει τη χρηματοδότηση μέσω της επένδυσης ιδίων κεφαλαίων αλλά και δανείων, τα οποία συνάπτει με εμπορικές τράπεζες και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Το χρηματοδοτικό σχήμα των έργων περιλαμβάνει την επένδυση ιδίων και δανειακών κεφαλαίων, επιδότηση δημοσίων πόρων, από προγράμματα δημόσιων επενδύσεων και κοινοτικά κονδύλια, καθώς επίσης και τα έσοδα από τα διόδια, τα οποία καθορίζουν τη βιωσιμότητα των έργων, βοηθώντας στην αποπληρωμή των δανείων και τέλος στην απόδοση των ιδίων κεφαλαίων. Οι πηγές χρηματοδότησης κατά την κατασκευαστική περίοδο, όπως παρουσιάζονται στον πίνακα που ακολουθεί, προέρχονται από το δημόσιο προϋπολογισμό μέσω της Χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου, ο οποίος περιλαμβάνει και την κοινοτική συμμετοχή, τα έσοδα των διοδίων, τα δανειακά κεφάλαια και τέλος το μετοχικό κεφάλαιο, δηλαδή τις δεσμευμένες επενδύσεις των αναδόχων. Το συνολικό κόστος κατασκευής των έργων ανέρχεται περίπου σε 8,7δις ευρώ. (Smyrnioudis, 2012; Lambropoulos et al., 2012) 70

72 Πίνακας 3.5 Πηγές χρηματοδότησης των έργων (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012, με προσαρμογή) Πηγές χρηματοδότησης Ποσά (σε εκατ. ) Χρηματοδοτική Συμβολή Δημοσίου 2,300 Έσοδα διοδίων 2,300 Δανειακά κεφάλαια 3,300 Μετοχικά κεφάλαια 800 Σύνολο 8,700 Από τον πίνακα προκύπτει ότι τα ίδια και δανειακά κεφάλαια καλύπτουν το 48% της δαπάνης κατασκευής των έργων, ενώ το υπόλοιπο ποσοστό 52% καλύπτεται από τη συμβολή του Δημοσίου, στην οποία η κοινοτική συμμετοχή εκτιμάται περίπου σε 65% (Lambropoulos et al., 2012), και τα έσοδα από τα διόδια κατά την περίοδο κατασκευής. Επιπλέον μικρό εμφανίζεται το ποσοστό την επένδυσης των ιδίων κεφαλαίων (9%) από της εταιρείες παραχώρησης. Επιπλέον, προβλέπονται πρόσθετα ενδιάμεσα δάνεια γεφύρωσης προς τους παραχωρησιούχους, ύψους 1700 εκατ. ευρώ, προς κάλυψη για περιορισμένο χρόνο της Χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου και της επιστροφής ΦΠΑ (Λαμπροπούλου, 2011). Στο χρηματοδοτικό σχήμα περιλαμβάνονται έντεκα ελληνικές και τριάντα δύο ξένες δανείστριες τράπεζες καθώς και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, με ποσοστό 9% (Πετρουτσάτου, 2012; Smyrnioudis, 2012; Lambropoulos et al., 2012). Τονίζεται επίσης πως οι ελληνικές τράπεζες έχουν καλύψει μεγάλο μέρος των εγγυήσεων που απαιτούνται για την υλοποίηση των έργων, όπως οι εγγυήσεις καλής εκτέλεσης των έργων, οι εγγυήσεις δεσμευτικής επένδυσης κλπ (Λαμπροπούλου, 2011), ενώ σύμφωνα με τις συμβάσεις παραχώρησης το Δημόσιο δεν έχει εγγυηθεί την αποπληρωμή των δανείων (Lambropoulos et al., 2013). Από το χρηματοδοτικό σχήμα των συμβάσεων παραχώρησης, που παρουσιάζεται στον επόμενο πίνακα, προκύπτει ότι τα έργα, τα οποία έχουν προβλεπόμενα αυξημένα έσοδα από τα διόδια κατά την περίοδο κατασκευής, έχουν μικρότερο κόστος δανεισμού και μικρότερη συμμετοχή του Δημοσίου στη χρηματοδότηση αυτών. Επίσης, παρουσιάζεται και η μικρή συμμετοχή των ιδίων κεφαλαίων σε κάθε σύμβαση παραχώρησης ξεχωριστά, 6-12%, ενώ η συμμετοχή των δανειστριών τραπεζών είναι της τάξης του 7-57%. 71

73 Πίνακας 3.6 Χρηματοδοτικό σχήμα των συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012) Χρηματοδοτική Σύμβαση Έσοδα Δανειακά Μετοχικά Συμβολή Παραχώρησης διοδίων (%) κεφάλαια (%) κεφάλαια (%) Δημοσίου (%) Ιονία Οδός Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου Ολυμπία Οδός Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας (Ε65) Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ Επισημαίνεται πως η απόδοση των ιδίων και δανειακών κεφαλαίων των παραχωρησιούχων, που δεσμεύτηκαν στην επένδυση των συγκεκριμένων έργων, συμφωνήθηκε βάσει του δείκτη του Εσωτερικού Ρυθμού Απόδοσης Κεφαλαίου (IRR-Internal Rate of Return), δηλαδή του δείκτη που καθιστά την παρούσα αξία της επένδυσης ίση με το μηδέν (Πετρουτσάτου, 2012). Ειδικότερα, για κάθε έργο παραχώρησης ο δείκτης IRR είναι ο εξής (Πετρουτσάτου, 2012): Ιονία Οδός 9.3% Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου 9.04% Ολυμπία Οδός 15.09% Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας 8.3% Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ 10.47% Τα έσοδα από τα διόδια κατά την κατασκευαστική περίοδο των έργων καλύπτουν μεγάλο μέρος του κόστους κατασκευής, ενώ κατά την περίοδο λειτουργίας καλύπτουν τα έξοδα λειτουργίας και συντήρησης, χρησιμοποιούνται για την αποπληρωμή των δανείων, για την επιστροφή των κεφαλαίων των μετόχων και παρέχουν στο Δημόσιο το μερίδιο των εσόδων του. Κατά την περίοδο αυτή το Δημόσιο μοιράζεται τα έσοδα των διοδίων με τους 72

74 παραχωρησιούχος, στους αυτοκινητοδρόμους που παρουσιάζουν υψηλούς φόρτους κυκλοφορίας, όπως η Ιονία Οδός, ο Αυτοκινητόδρομος Αιγαίου και η Ολυμπία Οδός, ενώ για τους άλλους δύο, χαμηλού φόρτου κυκλοφορίας (Αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας και Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ), προβλέπεται επιδότηση λειτουργίας από το Δημόσιο, εάν τα έσοδα είναι μικρότερα από τα προσυμφωνημένα επίπεδα που έχουν οριστεί στις συμβάσεις. Οι πληρωμές προς το Δημόσιο προηγούνται όλων των πληρωμών του παραχωρησιούχου. Ακολουθούν οι δαπάνες λειτουργίας και συντήρησης, η εξυπηρέτηση του χρέους των δανείων και τέλος τα μερίσματα των μετόχων. (Lambropoulos et al., 2012) Οι χρηματοροές στις συγκεκριμένες συμβάσεις παραχώρησης απεικονίζονται στην επόμενη εικόνα. Εικόνα 3.5 Χρηματοροές συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Πετρουτσάτου, 2012) Η κατανομή κινδύνων των συμβάσεων παραχώρησης Όπως έχει αναφερθεί, μέσω των συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα επιδιώκεται η μεταφορά μέρους των κινδύνων στον ιδιωτικό τομέα, οι οποίοι αναλαμβάνουν την κατασκευή και χρηματοδότηση των έργων. Στο σημείο αυτό θα παρουσιαστεί η κατανομή 73

75 των κινδύνων, όπως αυτή έχει οριστεί για τις συμβάσεις παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων. Στις τρεις συμβάσεις παραχώρησης, που παρουσιάζουν υψηλό φόρτο κυκλοφορίας έχει προβλεφθεί πως ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει εξ ολοκλήρου τον κίνδυνο της ζήτησης, ενώ για τις συμβάσεις χαμηλού φόρτου κυκλοφορίας ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει από κοινού με το Δημόσιο τον κίνδυνο της ζήτησης. Στις συγκεκριμένες συμβάσεις, ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει τον κίνδυνο μέχρι ένα συγκεκριμένο επίπεδο εσόδων. Στην περίπτωση που τα έσοδα από τα διόδια είναι κάτω του συμφωνημένου επιπέδου, τότε το Δημόσιο καταβάλει το μέγιστο ποσό της επιδότησης λειτουργίας, που έχει συμφωνηθεί στις συμβάσεις παραχώρησης. Η επιδότηση λειτουργίας μειώνεται καθώς τα έσοδα των διοδίων αυξάνονται. (Lambropoulos et al., 2012) Καθώς ο παραχωρησιούχος είναι υπεύθυνος για το κόστος κατασκευής και λειτουργίας, το οποίο αποπληρώνεται μέσω των εσόδων από την είσπραξη διοδίων, φέρει το συγκεκριμένο κίνδυνο. Θα πρέπει να επισημανθεί πως ο παραχωρησιούχος λαμβάνει κάθε κέρδος μετά την έναρξη λειτουργίας του έργου, ενώ εν τω μεταξύ είναι υπεύθυνος για τη χρηματοδότηση του έργου. Επιπρόσθετα, στις συμβάσεις παραχώρησης προβλέπονται κυρώσεις σε περίπτωση μη εκπλήρωσης των συμβατικών υποχρεώσεων ως εγγύηση για την κατάλληλη παροχή των υπηρεσιών και σε συμφωνία με τις απαιτήσεις που έχουν καθοριστεί από την αναθέτουσα αρχή. (Lambropoulos et al., 2012) Σε περίπτωση λήξης της σύμβασης παραχώρησης κατά την περίοδο κατασκευής του έργου με υπαιτιότητα του παραχωρησιούχου, το Δημόσιο δεσμεύεται να καταβάλει σε αυτόν το κόστος εργασιών που έχουν διεκπεραιωθεί κατάλληλα, μειωμένο από τη Χρηματοδοτική Συμβολή του Δημοσίου, το μετοχικό κεφάλαιο του παραχωρησιούχου και τα έσοδα από τα διόδια. Αντίθετα σε περίπτωση αθέτησης εκ μέρους του Δημοσίου, καταβάλει κυρίως το κόστος δανεισμού και το κόστος του μετοχικού κεφαλαίου. Θα πρέπει να επισημανθεί πως από την κατανομή των κινδύνων που παρουσιάζεται προκύπτει ότι το Δημόσιο εγγυάται έμμεσα το σύνολο ή το μεγαλύτερο μέρος των δανείων του έργου, ενώ το μετοχικό κεφάλαιο του παραχωρησιούχου εγγυάται μόνο στην περίπτωση αθέτησης εκ μέρους του Δημοσίου. (Lambropoulos et al., 2012) Τέλος, το Δημόσιο σε όλες τις συμβάσεις παραχώρησης αναλαμβάνει τον κίνδυνο καθυστέρησης των απαλλοτριώσεων, των αρχαιολογικών ερευνών, της έκδοσης περιβαλλοντικών αδειών και τον κίνδυνο αλλαγής της νομοθεσίας (Lambropoulos et al., 74

76 2012). Η κατανομή των κινδύνων για τις συμβάσεις παραχώρησης παρουσιάζεται στον επόμενο πίνακα. Πίνακας 3.7 Κατανομή κινδύνων συμβάσεων παραχώρησης (Πηγή: Lambropoulos et al., 2012, με προσαρμογή) Κίνδυνος Δημόσιος τομέας Ιδιωτικός τομέας Ζήτησης (*) Κατασκευής Λειτουργίας Διαθεσιμότητας Αλλαγής νομοθεσίας 3.4 Η πορεία των έργων παραχώρησης Οι συμβάσεις παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων ανατέθηκαν και ξεκίνησε η κατασκευή των έργων σε μία περίοδο όπου το οικονομικό και κοινωνικό κλίμα της χώρας ήταν ευμενές. Η δυσμενής οικονομική συγκυρία στην οποία έχει περιέλθει η χώρα είχε ως αποτέλεσμα τα συγκεκριμένα έργα να αντιμετωπίσουν μία σειρά από προβλήματα, τα οποία οδήγησαν τις τέσσερις από τις πέντε συμβάσεις παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων να αναστείλουν την κατασκευή των έργων. Ωστόσο, πέρα από την επίδραση της οικονομικής ύφεσης, που αντιμετώπισαν τα έργα αυτά, παρουσιάστηκαν προβλήματα και κατά τη διαδικασία υλοποίησης αυτών, με αποτέλεσμα να προκύψουν καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση των έργων Προβλήματα των έργων παραχώρησης Οι συγκεκριμένες συμβάσεις παραχώρησης ανατέθηκαν ύστερα από μία μακρά περίοδο από τον αρχικό τους σχεδιασμό. Ο Γιάνναρος (2005a) αναφέρει πως η πολιτεία δεν είχε επενδύσει στην εμπειρία που είχε αποκτηθεί από τα πρώτα έργα παραχώρησης και αυτό αποδεικνύεται από την έλλειψη στοχευμένων στρατηγικών σχεδιασμών και ανάπτυξης των υποδομών, καθώς επίσης επιβεβαιώνεται από το μεγάλο χρονικό διάστημα που 75

77 μεσολάβησε, από τον αρχικό σχεδιασμό των έργων, μέχρι την ανάθεση αυτών στους παραχωρησιούχους. Αρχικά, οι συμβάσεις παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων είχαν προβλεφθεί για την κατασκευή οδικών τμημάτων που παρουσίαζαν χαμηλό κυκλοφορικό φόρτο (Lambropoulos et al., 2012), όπως για παράδειγμα το τμήμα του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΕΡΑ Λεύτκρο- Σπάρτη και το τμήμα Πύργος-Τσακώνα της Ολυμπία Οδού (Lambropoulos, 2012). Το γεγονός κατασκευής τμημάτων, τα οποία δεν ήταν αναγκαίο να κατασκευαστούν λόγω του χαμηλού επιπέδου ζήτησης, οδήγησε σε σημαντική αύξηση του προϋπολογισμού των έργων (Lambropoulos et al., 2012; Lambropoulos, 2012). Επιπρόσθετα, η ταυτόχρονη έναρξη κατασκευής έργων σε μικρή χρονική περίοδο είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση απαιτήσεων δανεισμού, φορτίζοντας εμπροσθοβαρώς το συνολικό πρόγραμμα χρηματοδότησης (Πετρουτσάτου, 2012). Ωστόσο, έχει υποστηριχθεί πως και ο διαχωρισμός των τμημάτων του δικτύου ανά σύμβαση δεν ήταν επιτυχής, με αποτέλεσμα να οδηγήσει σε ανισοβαρείς συμβάσεις, όσον αφορά στις ανάγκες δανεισμού των έργων με σκοπό την υλοποίηση τους, όπως για παράδειγμα ο μικρός δανεισμός και η μεγάλη επιστροφή χρημάτων στο Δημόσιο από την Ιονία Οδό και ο υψηλός δανεισμός και επιδότηση λειτουργίας από το Δημόσιο για τον Αυτοκινητόδρομο Ε65 (Πετρουτσάτου, 2012). Θα μπορούσε το οδικό τμήμα από το Σχηματάρι μέχρι τη Σκάρφεια να είχε προσαρτηθεί στη σύμβαση του αυτοκινητοδρόμου Ε65 αντί στην Ιονία Οδό (Στοιχεία ΓΓΣΔΕ, στην Λαμπροπούλου, 2011). Επιπρόσθετα, στις συμβάσεις παραχώρησης προβλεπόταν δεσμεύσεις εκ μέρους του Δημοσίου, οι οποίες δεν μπόρεσαν να εκπληρωθούν. Ειδικότερα, οι απαλλοτριώσεις για όλες τις συμβάσεις παραχώρησης πραγματοποιούνται με ευθύνη του Δημοσίου (Πετρουτσάτου, 2012). Το Δημόσιο είχε δεσμευτεί για την παράδοση των απαραίτητων χώρων των έργων στους παραχωρησιούχους με προθεσμία 12 μηνών (Lambropoulos et al., 2012). Σύμφωνα με τη νομοθεσία η συντέλεση απαλλοτρίωσης έργου οδοποιίας εκτός σχεδίου πόλεως απαιτεί δύο χρόνια (Λαμπροπούλου, 2012). Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να μην τηρηθούν οι συμβατικές προθεσμίες και κατ επέκταση οδήγησε σε αξιώσεις των παραχωρησιούχων σε βάρος του Δημοσίου (Lambropoulos et al., 2012). Στη διπλωματική εργασία της Λαμπροπούλου (2011) αναφέρεται, βάσει στοιχείων της Γενικής Γραμματείας Συγχρηματοδοτούμενων Δημοσίων Έργων, πως ακόμα και μετά την παρέλευση 30 μηνών 76

78 από την έναρξη των έργων δεν είχε παραδοθεί το σύνολο των χώρων εκτέλεσης εργασιών των έργων. Όσον αφορά στις απαλλοτριώσεις για τις συμβάσεις των πέντε αυτοκινητοδρόμων, προκειμένου να επιταχυνθούν οι διαδικασίες αυτών έγινε εφαρμογή του άρθρου 7 Α του Κώδικα Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων (ΚΑΑΑ), η οποία προβλέπει την έκδοση Πράξεων Υπουργικού Συμβουλίου (ΠΥΣ) και την εκδίκαση των υποθέσεων από τα κατά τόπους Εφετεία (Πετρουτσάτου, 2012). Ειδικότερα, οι απαλλοτριώσεις αυτού του είδους αποκαλούνται απαλλοτριώσεις με τη διαδικασία της επίταξης και επιτρέπεται η δέσμευση των εκτάσεων που προορίζονται για απαλλοτρίωση μετά την έκδοση της απόφασης κήρυξης, προτού προσδιοριστεί η καταβολή της αποζημίωσης, με σκοπό τη δυνατότητα του αναδόχου να εισέλθει στις προς απαλλοτρίωση εκτάσεις και να ξεκινήσει τις εργασίες νωρίτερα (Λαμπροπούλου, 2011). Το συγκεκριμένο μέτρο, που εφαρμόστηκε από το κράτος, είχε εφαρμοστεί με επιτυχία στην περίπτωση των Ολυμπιακών Έργων (Ν.2730/1999) (Lambropoulos, 2012). Επιπρόσθετα, όπως έχει ήδη αναφερθεί οι συμβάσεις προέβλεπαν την είσπραξη διοδίων από την ημέρα έναρξης της παραχώρησης, ακόμα και σε τμήματα τα οποία χρειαζόντουσαν αναβάθμιση. Η πρόβλεψη της πληρωμής διοδίων σε μη ολοκληρωμένα τμήματα των αυτοκινητοδρόμων, όπως στο τμήμα Κόρινθος-Πάτρα και στο οδικό τμήμα των Τεμπών, καθώς και η εφαρμογή του ανοικτού συστήματος συλλογής διοδίων, που οδηγεί στη μη αναλογική χρέωση των χρηστών, βάσει της διανυόμενης απόστασης, είχε ως αποτέλεσμα τη δυσαρέσκεια των χρηστών καθώς και την εναντίωση αυτών να καταβάλλουν τα τέλη διοδίων (Lambropoulos, 2012). Συγκεκριμένα, στις συμβάσεις προβλέπεται η δυνατότητα των αναδόχων να εφαρμόσουν το ανοικτό ή το κλειστό σύστημα συλλογής διοδίων καθώς επίσης και τη σταδιακή εγκατάσταση ηλεκτρονικού συστήματος διοδίων, στο πλαίσιο υποχρεώσεων της χώρας για τη διαλειτουργικότητα του Διευρωπαϊκού Οδικού Δικτύου (Πετρουτσάτου, 2012). Ωστόσο, και κατά την περίοδο εκτέλεσης των έργων παρουσιάστηκαν κάποια ιδιαίτερα ζητήματα, λόγω καθυστερήσεων που οφείλονται στη μη τήρηση των συμβατικών υποχρεώσεων των μερών. Καθυστερήσεις εκ μέρους των παραχωρησιούχων προέρχονταν από την προετοιμασία των περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων, την εκπόνηση μελετών καθώς και την κινητοποίηση των κατάλληλων πόρων για την κατασκευή των έργων, ενώ οι καθυστερήσεις, για τις οποίες ήταν υπεύθυνο το Δημόσιο, αποτέλεσαν η έγκαιρη 77

79 παράδοση των χώρων κατασκευής, που αναφέρθηκε, η μετακίνηση των δικτύων κοινής ωφέλειας (ΟΚΩ), η ολοκλήρωση των αρχαιολογικών ερευνών, η επιστροφή ΦΠΑ στους αναδόχους και η έκδοση των περιβαλλοντικών αδειών (Lambropoulos et al., 2012). Οι συγκεκριμένες καθυστερήσεις είχαν ως αποτέλεσμα από τους παραχωρησιούχους και τους εργολάβους αξιώσεις εναντίον του Δημοσίου, οι οποίες αφορούσαν σε απώλεια εσόδων, κόστος λειτουργίας και χρηματοδότησης (Lambropoulos, 2012). Επισημαίνεται πως, σύμφωνα με όλες τις συμβάσεις, η υπέρβαση του συνολικού συμβατικού χρόνου κατασκευής των έργων πέραν του 30% με παρατάσεις προθεσμιών, δίνει το δικαίωμα στις τράπεζες και στους παραχωρησιούχους να καταγγείλουν τις συμβάσεις παραχώρησης με υπαιτιότητα του Δημοσίου (Πετρουτσάτου, 2012). Επιπλέον, όπως και με τις προηγούμενες συμβάσεις των τριών έργων παραχώρησης, υπήρξαν σημαντικές φορολογικές ελαφρύνσεις προκειμένου οι συμβάσεις παραχώρησης να είναι ελκυστικές στους νέους επενδυτές (Τσαμπούλας, 2003; Πετρουτσάτου, 2012). Οι φορολογικές ελαφρύνσεις των υπό εξέλιξη συμβάσεων παραχώρησης αφορούν σε δεδουλευμένους τόκους κατά την περίοδο μελετών-κατασκευών, Χρηματοδοτική Συμβολή του Δημοσίου, δανειακές συμβάσεις και αποζημιώσεις που καταβάλλει το Δημόσιο κλπ (Πετρουτσάτου, 2012). Ωστόσο, οι μεταβολές των κοινωνικών και οικονομικών συνθηκών επηρέασαν την ανάπτυξη των έργων παραχώρησης. Οι πρώτες ενδείξεις της οικονομικής αστάθειας των συμβάσεων παραχώρησης παρατηρήθηκαν κατά την περίοδο του , όπου παρατηρήθηκε πτώση των εσόδων από τα διόδια λόγω χαμηλών κυκλοφορικών φόρτων (Lambropoulos et al., 2012; Συριανός, 2013). Ο κυκλοφοριακός φόρτος εξαρτάται από την απόδοση της οικονομίας και κατ επέκταση τη συμπεριφορά των χρηστών ως προς τη χρήση του οδικού δικτύου (Lambropoulos et al., 2012; Συριανός, 2013). Η μείωση της αγοραστικής δύναμης των χρηστών, ως αποτέλεσμα της οικονομικής κρίσης, η αύξηση των τιμών των καυσίμων, των διοδίων τελών, του ΦΠΑ και η αβεβαιότητα της εργασίας δημιούργησαν συνθήκες που επέδρασαν ουσιαστικά στη μείωση της κυκλοφορίας και κατ επέκταση στη μείωση των εσόδων από τα διόδια (Πετρουτσάτου, 2012). Επιπρόσθετα, η διεθνής χρηματοπιστωτική κρίση προκάλεσε προβλήματα στη λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων και οδήγησε σε υψηλά επιτόκια δανεισμού (Lambropoulos et al., 2012). Οι δανείστριες τράπεζες είχαν δεσμευτεί για την παροχή μεγάλων δανειακών κεφαλαίων με χαμηλά επιτόκια, με αποτέλεσμα να αναζητούν την αποδέσμευσή τους από τα έργα αυτά (Πετρουτσάτου, 2012). 78

80 Ως επακόλουθο όλων των παραπάνω, οι δανείστριες τράπεζες είχαν αναστείλει την ανάληψη των πληρωμών στα τέσσερα από τα πέντε έργα. Επιπλέον, την περίοδο εκείνη οι κυκλοφοριακοί φόρτοι σημείωσαν πτώση σε ποσοστό 30%, σε σύγκριση με τις προβλέψεις των παραχωρησιούχων κατά την έναρξη των συμβάσεων παραχώρησης, καθώς και ένα έλλειμμα χρηματοδότησης στα έργα κατά τη διάρκεια κατασκευής και λειτουργίας, που οδήγησε στη διακοπή των εργασιών από τους παραχωρησιούχους. (Lambropoulos et al., 2012) Όσον αφορά στις προβλέψεις κυκλοφοριακών φόρτων, έχει αναφερθεί πως, πριν την ανάθεση των έργων, το Δημόσιο είχε πραγματοποιήσει μετρήσεις κυκλοφοριακών φόρτων για όλα τα έργα αυτοκινητοδρόμων και είχε επιτρέψει στους παραχωρησιούχους την πρόσβαση στα πρωτογενή στοιχεία. Οι παραχωρησιούχοι διεξάγοντας τις δικές τους μετρήσεις κυκλοφοριακών φόρτων, επεξεργάστηκαν τις προβλέψεις κυκλοφορίας με ένα πιο αισιόδοξο τρόπο και τις χρησιμοποίησαν για τον υπολογισμό των εσόδων στις προσφορές τους. Επισημαίνεται, πως το Δημόσιο δεν έλεγξε ποτέ τις συγκεκριμένες έρευνες και τα μοντέλα κυκλοφορίας των παραχωρησιούχων, καθώς σύμφωνα με το συμβατικό πλαίσιο ο κίνδυνος της κυκλοφορίας αναλαμβάνεται από τους ίδιους. (Lambropoulos et al., 2013) Οι Lambropoulos et al. (2013), πραγματοποιώντας μία ανάλυση των κινδύνων που παρουσιάστηκαν στα συγκεκριμένα έργα παραχώρησης, αποδεικνύουν πως το Δημόσιο είχε αποτύχει να ερευνήσει κατάλληλα εκ των προτέρων τους κινδύνους που σχετίζονται με τα έργα. Αναφέρουν πως οι κίνδυνοι των έργων είχαν υποτιμηθεί στις συμβάσεις και είχαν αρνητικές και παράλληλα καθοριστικές συνέπειες στην πρόοδο των έργων. Επισημαίνεται, πως η κατασκευή του Αυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ συνεχίστηκε όταν τα υπόλοιπα έργα ανέστειλαν την κατασκευή τους λόγω αδυναμίας χρηματοδότησης (Lambropoulos et al., 2012), ενώ η λειτουργία των υφιστάμενων οδικών τμημάτων και των ήδη κατασκευασμένων συνεχίστηκε (Συριανός, 2013) Η πρόοδος των έργων παραχώρησης Η ολοκλήρωση κατασκευής των έργων προβλεπόταν έως το Το 2010, περίοδος η οποία αντιστοιχεί σε ποσοστό 50% του συνόλου της κατασκευαστικής περιόδου, οι εργασίες σε δύο από τα έργα αυτά είχαν προχωρήσει κατά 50% και 70% αντίστοιχα, ενώ 79

81 στα άλλα τρία έργα σε 17%-24%, γεγονός που αποδείκνυε ότι η πρόοδος των έργων δεν ήταν ικανοποιητική (Lambropoulos et al., 2012). Ύστερα από τα προβλήματα, τα οποία αντιμετώπισαν τα έργα παραχώρησης, που είχαν ως αποτέλεσμα την αναστολή των εργασιών κατασκευής, το 2011 ξεκίνησε η εξέταση της διαπραγμάτευσης των έργων παραχώρησης, με σκοπό την αντιμετώπιση των προβλημάτων και την επακόλουθη επανεκκίνηση των έργων. Στο πλαίσιο της διαπραγμάτευσης, το Δημόσιο υπέγραψε με τους παραχωρησιούχους ένα «Πλαίσιο Συναντήληψης», με σκοπό την τροποποίηση των συμβάσεων παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων, και τέθηκαν οι αρχές οι οποίες θα έπρεπε να ακολουθούν κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων με τους παραχωρησιούχους και τις δανείστριες τράπεζες. (Lambropoulos et al., 2012) Οι διάφορες προτάσεις, οι οποίες έχουν διατυπωθεί με σκοπό την αντιμετώπιση των προβλημάτων και την επανεκκίνηση των έργων παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων, μπορούν να συνοψιστούν ως εξής (Πετρουτσάτου, 2012; Lambropoulos et al., 2012): διαβεβαίωση του Δημοσίου για την αποπληρωμή των δανείων και τη διάσωση του επενδυτικού κεφαλαίου των μετόχων, διερεύνηση της δυνατότητας άντλησης δανειακών κεφαλαίων από την ΕΤΕπ, με σκοπό την κάλυψη της έλλειψης κεφαλαίων για την αποπεράτωση των έργων, μεταβολή της συμβατικής προτεραιότητας των πληρωμών, ώστε να εξασφαλίζεται η εξυπηρέτηση των δανειακών υποχρεώσεων, μείωση του κεφαλαίου δανείου, μειώνοντας το πεδίο εφαρμογής των έργων, παράταση περιόδου κατασκευής ορισμένων οδικών τμημάτων και της περιόδου παραχώρησης ορισμένων συμβάσεων, μείωση διοδίων. Ωστόσο, έχει υποστηριχθεί πως οι σχέσεις μεταξύ των παραχωρησιούχων με τους μετόχους, τους κατασκευαστές, τις δανείστριες τράπεζες και τα διαφορετικά συμφέροντα αυτών, καθώς επίσης ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η μείωση του ενδιαφέροντος των τραπεζών για χρηματοδότηση των έργων, αποτελούν ζητήματα τα οποία περιπλέκουν τη διαπραγμάτευση των έργων και κατ επέκταση την επαναφορά αυτών (Lambropoulos, 2012). Τον Απρίλιο του 2013 συμφωνήθηκε η επανεκκίνηση των τεσσάρων έργων παραχώρησης, που βρίσκονταν σε αναστολή εργασιών (Συριανός, 2013). Μέχρι σήμερα καμία από τις νέες συμβάσεις παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων δεν έχει κυρωθεί από τη Βουλή. Συγκεκριμένα, σε δημοσιευμένο άρθρο εφημερίδας, αναφέρεται πως 80

82 «απαραίτητη προϋπόθεση για την κύρωση των τροποποιημένων συμβάσεων από τη Βουλή είναι η αποδοχή των τροποποιήσεων από τα αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Ελεγκτικό Συνέδριο, διαδικασίες οι οποίες δεν έχουν ολοκληρωθεί έως σήμερα (Χεκίμογλου, 2013). Τέλος, έχει διατυπωθεί η άποψη πως, στην περίοδο της σημερινής οικονομικής κρίσης, η επανεκκίνηση των έργων παραχώρησης των αυτοκινητοδρόμων θα συμβάλλει στην ανάπτυξη της οικονομίας και στην αύξηση της απασχόλησης (Lambropoulos et al., 2012; Συριανός, 2013). Επιπρόσθετα, θα επιτευχθούν οι αρχικοί στόχοι υλοποίησης των έργων, που αποσκοπούσαν στη συντόμευση του χρόνου διαδρομής και άρα της προσπελασιμότητας των περιοχών, συντελώντας στην περιφερειακή ανάπτυξη (Συριανός, 2013). Η επανεκκίνηση των έργων παραχώρησης αποτελεί προϋπόθεση για την προώθηση νέων έργων και κατ επέκταση νέων επενδύσεων (Συριανός, 2013). 81

83 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4: ΤΟ ΕΡΓΟ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΤΟΥ ΑΥΤΟΚΙΝΗΤΟΔΡΟΜΟΥ ΜΟΡΕΑ Στο κεφάλαιο αυτό θα γίνει αναφορά στο έργο παραχώρησης του Aυτοκινητοδρόμου ΜΟΡΕΑ, μέσα από το οποίο θα παρουσιαστεί η δομή και το περιεχόμενο της ελληνικής σύμβασης παραχώρησης, βάσει του νόμου με τον οποίο κυρώθηκε η συγκεκριμένη σύμβαση (Ν.3559/2007 ΦΕΚ Α 102), και κατ επέκταση θα παρουσιαστεί το αντικείμενο του έργου, οι υποχρεώσεις των εμπλεκόμενων μερών καθώς επίσης και τα κύρια σημεία της σύμβασης παραχώρησης. 4.1 Η σημασία και ο σκοπός του έργου Ο Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ αποτελεί ένα από τα πέντε έργα παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων, τα οποία κυρώθηκαν με νόμο κατά την περίοδο του έτους 2007 και αποτελούν τμήματα του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (Trans-European Transport Network, TEN-T). Το έργο αποτελεί σημαντικό στοιχείο για την ανάπτυξη των Διευρωπαϊκών Δικτύων Μεταφορών και είναι αναπόσπαστο μέρος της στρατηγικής της χώρας στον τομέα των μεταφορών, η οποία αποσκοπεί στην ομοιόμορφη ανάπτυξη των διάφορων περιφερειών της. Με την κατασκευή του έργου επιδιώκεται η βελτίωση της ποιότητας του συστήματος μεταφορών στην Ελλάδα, με την εξάλειψη των κυκλοφοριακών συμφορήσεων, τη μείωση των χρόνων μετακίνησης και τη βελτίωση της οδικής ασφάλειας, καθώς και με την παροχή πρόσβασης στην αγορά και σε υπηρεσίες από περιοχές της περιφέρειας. (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2008) Ο Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ (Κόρινθος-Τρίπολη-Καλαμάτα και κλάδος Λεύκτρο-Σπάρτη) αποτελεί τη ραχοκοκαλιά του οδικού συστήματος της Πελοποννήσου συνδέοντας σημαντικά αστικά κέντρα της περιφέρειας (Τρίπολη, Καλαμάτα και Σπάρτη). Στα βορειοανατολικά συνδέεται με τον οδικό άξονα ΠΑΘΕ (Πάτρα-Κόρινθος) καθώς επίσης με το δεύτερο βασικό άξονα της Πελοποννήσου, Κόρινθος-Πάτρα-Πύργος-Τσακώνα (Ολυμπία Οδός). Οι αρκετές αδυναμίες στο προϋπάρχον οδικό δίκτυο της περιοχής, σε συνδυασμό με τα πτωχά γεωμετρικά χαρακτηριστικά σε πολλά τμήματα του δικτύου, οδήγησαν στην 82

84 κατασκευή του αυτοκινητόδρομου, αναδεικνύοντας τον σε ένα σύγχρονο αυτοκινητόδρομο, ο οποίος συμπληρώνει το κύριο οδικό δίκτυο της χώρας. (Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε, 2007) Σκοπός του έργου είναι να αποτελέσει έναν από τους κύριους παράγοντες περιφερειακής ανάπτυξης των περιοχών της Κεντρικής και Νότιας Πελοποννήσου και ειδικότερα των Νομών Αρκαδίας, Αργολίδας, Μεσσηνίας και Λακωνίας. Το έργο μειώνει αποφασιστικά το χρόνο διαδρομής μεταξύ των γεωγραφικών θέσεων που εξυπηρετεί. Η διαδρομή Αθήνα- Καλαμάτα είναι πλέον εφικτή σε λίγο περισσότερο από δύο ώρες, ενώ με την ολοκλήρωση του έργου θα υπάρξει σημαντική εξοικονόμηση χρόνου και στη διαδρομή Αθήνα-Σπάρτη καθώς και στις μετακινήσεις στο εσωτερικό της περιφέρειας Πελοποννήσου (π.χ. μεταξύ Καλαμάτας-Σπάρτης). ( 4.2 Η διαδικασία του διαγωνισμού και η επιλογή του παραχωρησιούχου Για την υλοποίηση του έργου προκηρύχθηκε διεθνής διαγωνισμός το 2001, ο οποίος διεξήχθη με κλειστή διαδικασία σε δύο φάσεις, και υποβλήθηκαν οι αιτήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος για προεπιλογή από τέσσερις ομίλους. Από αυτούς είχαν προεπιλεγεί τρεις όμιλοι για τη δημοπράτηση του έργου. Τελικά, μετά από την έγκριση τροποποιήσεων στα τεύχη δημοπράτησης της Β φάσης του διαγωνισμού του έργου, το 2006 κλήθηκαν να καταθέσουν προσφορές δύο όμιλοι: i. ο όμιλος ΜΟΡΕΑΣ και ii. ο όμιλος ΕΛΛΗΝΙΚΕΣ ΔΙΑΔΡΟΜΕΣ. (Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε, 2007). Το έργο κατακυρώθηκε βάσει της τεχνικής και της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής άποψης προσφοράς. Όσον αφορά στην οικονομική αξιολόγηση, αυτή πραγματοποιήθηκε μέσω ενός μαθηματικού τύπου, που συνίστατο σε χρηματοοικονομικούς και οικονομικούς δείκτες, προκειμένου να επιτευχθεί το ελάχιστο σταθμισμένο κόστος του έργου για το Δημόσιο, λαμβάνοντας υπόψη ιδιαίτερα το επίπεδο της χρηματοδοτικής συμβολής και τη συμμετοχή του Δημοσίου στα έσοδα από την εκμετάλλευση των υποδομών. Για το λόγο αυτό καθορίστηκε ένα σύστημα οικονομικών και ποιοτικών κριτηρίων, τα οποία αναφέρονται: i. στη Χρηματοδοτική Συμβολή του Δημοσίου (ΧΣ), ii. iii. στην Επιζητούμενη Μέγιστη Επιδότηση Λειτουργίας (ΜΕΛ), στα Ποσά Εσόδων που Μηδενίζουν την Επιδότηση Λειτουργίας (ΠΕΜΕΛ) και 83

85 iii. στη διάρκεια Περιόδου Μελετών-Κατασκευών (Περίοδος Τ1) και της Τρίτης Αποκλειστικής Τμηματικής Προθεσμίας (3 η ΑΤΠ). (Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε, 2007; Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2008) Βάσει των προσφορών που κατατέθηκαν, πιο οικονομικά συμφέρουσα προσφορά θεωρήθηκε από το Δημόσιο εκείνη του ομίλου ΜΟΡΕΑΣ, εταιρεία η οποία συστάθηκε σύμφωνα με τα τεύχη δημοπράτησης του έργου, και αποτελεί την παραχωρησιούχο κοινοπραξία (Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε, 2007). Η σημερινή μετοχική σύνθεση της εταιρείας παραχώρησης είναι η ακόλουθη (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2008; ΑΚΤΩΡ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΕΙΣ Α.Ε., με ποσοστό 71,67%, J&P-ΑΒΑΞ, με ποσοστό 15%, ΙΝΤΡΑΚΟΜ Α.Ε. ΣΥΜΜΕΤΟΧΩΝ, με ποσοστό 13,33%. Η σύμβαση παραχώρησης υπεγράφη στις 31 Ιανουαρίου 2007 και κυρώθηκε με νόμο από την Ελληνική Βουλή τον Απρίλιο του 2007 (Ν.3559/ ΦΕΚ Α 102) (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2008). Η ημερομηνία έναρξης της παραχώρησης, σύμφωνα με τη σύμβαση, ορίζεται έπειτα από την ψήφιση του νόμου με τον οποίο κυρώνεται η σύμβαση και την υπογραφή των δανειακών συμβάσεων (άρθ.5 παρ.5.2). 4.3 Το περιεχόμενο του έργου Το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης Η σύμβαση παραχώρησης αφορά στη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία, συντήρηση και εκμετάλλευση του αυτοκινητοδρόμου Κόρινθος-Τρίπολη-Καλαμάτα και κλάδος Λεύκτρο-Σπάρτη. Ο αυτοκινητόδρομος έχει συνολικό μήκος 205km και περιλαμβάνει (άρθ.4 παρ.4.2): i. τον αυτοκινητόδρομο Κόρινθος-Τρίπολη-Καλαμάτα μήκους 159km, ii. τον αυτοκινητόδρομο Λεύκτρο-Σπάρτη μήκους 46km περίπου. 84

86 Εικόνα 4.1 Ο Αυτοκινητόδρομος ΜΟΡΕΑΣ (Πηγή: Πιο συγκεκριμένα στις υποχρεώσεις της σύμβασης παραχώρησης περιλαμβάνεται (άρθ.4 παρ.4.2): i. το υφιστάμενο τμήμα αυτοκινητοδρόμου Κόρινθος-Τρίπολη, μήκους 82km, ii. τα νέα τμήματα παραχωρησιούχου, μήκους 100km περίπου: νότια είσοδος Τρίπολης-Αθήναιο, Λεύκτρο-Παραδείσια, Τσάκωνα-Καλαμάτα, δεύτερος κλάδος σήραγγας Αρτεμισίου και συνδετήρια τμήματα μεταξύ των δύο κλάδων, δεύτερος κλάδος σήραγγας Ραψομάτη, Α/Κ Αγίου Βασιλείου στο τμήμα Σολωμός-Αρχαία Νεμέα, Α/Κ Μεγαλόπολης στο τμήμα Αθήναιο-Λεύκτρο, Λεύκτρο-Σπάρτη, 85