ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΠΟΛΥΤΕΧΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΤΜΗΜΑ ΑΓΡΟΝΟΜΩΝ ΤΟΠΟΓΡΑΦΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ

Transcript

1 ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΠΟΛΥΤΕΧΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΤΜΗΜΑ ΑΓΡΟΝΟΜΩΝ ΤΟΠΟΓΡΑΦΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΔΙΑΤΜΗΜΑΤΙΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ, ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ» ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS) ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ. ΑΡΧΕΣ ΚΑΙ ΠΡΑΚΤΙΚΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ ΧΡΗΣΤΟΣ ΣΑΜΑΡΑΣ Διπλ. Αγρονόμος Τοπογράφος Μηχανικός ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ : ΧΡΙΣΤΟΣ ΤΑΞΙΛΤΑΡΗΣ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ, ΟΚΤΩΒΡΙΟΣ 2007

2 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Είναι γενικά παραδεκτό ότι, στη σύγχρονη εποχή, το ποσοστό των κρατικών προϋπολογισμών που κατευθύνεται στις δημόσιες επενδύσεις βαίνει ολοένα και συρρικνούμενο. Καθίσταται έτσι αναγκαία, η εξεύρεση νέων χρηματοδοτικών μορφών για την υλοποίηση κοινωφελών έργων υποδομής. Μια από τις βέλτιστες λύσεις, που πρόσφατα τυγχάνει ευρείας εφαρμογής, εμφανίζεται υπό τη μορφή συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (Public Private Partnerships) που, εκτός των άλλων, έχει εφαρμογή και στον, ευρύτατο και ιδιαίτερης σημασίας στην οικονομική ανάπτυξη των χωρών, τομέα των μεταφορών. Με δεδομένο δε, το σπουδαίο ρόλο που διαδραματίζουν τα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών, ως υποσύστημα μεταφορών, στα πλαίσια των οργανωμένων αστικών κοινωνιών, επηρεάζοντας, άμεσα η έμμεσα, την ποιότητα ζωής των πολιτών, έχει διαπιστωθεί ευρέως, και πάντως με σαφή τρόπο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, η ανάγκη αναμόρφωσής τους μέσω της πραγματοποίησης επενδύσεων. Οι συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα λοιπόν, και ο ρόλος που αυτές δύνανται να διαδραματίσουν στην πορεία προς τα αποδοτικά και βιώσιμα συστήματα μεταφορών γενικά, αλλά και υποσυστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών 2

3 ABSTRACT Nowadays, the amount of government funds directed to public investments is constantly decreasing. This calls for implementation of new financial forms, as far as construction of new infrastructure is concerned. One of the best solutions, that is recently gaining ground, is presented under the form of cooperation between public and private sector (Public Private Partnerships) which concerns to all sections of public activity, including the wide and particularly important in a country s economic growth, transport sector. Given the important role that Public Transport, as a transport subsystem, has in organised urban societies, influencing the citizens quality of life, the need for reformation via the realisation of investments has been widely, and explicitly in E.U. level, stated. Therefore, subject of the present thesis, is Public Private Partnerships in Transport Systems in general, and specifically in Public Transport Systems, and their role in achieving efficient and sustainable mobility through investing in infrastructure. 3

4 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΠΡΟΛΟΓΟΣ... 2 ABSTRACT... 3 ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 7 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS) ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΟΡΙΣΜΟΣ-ΜΟΡΦΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ Ορισμός Σ.Δ.Ι.Τ Μορφές Σ.Δ.Ι.Τ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΥΓΙΟΥΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΜΟΡΦΕΣ-ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΚΙΝΔΥΝΩΝ Γενικά Η φύση και οι κατηγορίες των κινδύνων Κατανομή Εκχώρηση κινδύνων Η ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΩΝ ΕΓΓΥΗΣΕΩΝ ΚΑΙ Η ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΜΕΙΩΣΗΣ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΗ EΠΙΛΟΓΗ ΈΡΓΩΝ ΣΤΑΔΙΑ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ Διαδικασία Επιλογής Αναδόχου Κατάρτιση Σύμβασης Παραχώρησης ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 : ΑΡΧΕΣ Σ.Δ.Ι.Τ. ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΑΡΧΕΣ Σ.Δ.Ι.Τ. ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ Η υπ αριθμόν 2000/C 121/02 Ερμηνευτική Ανακοίνωση Η Οδηγία 2004/18/ΕΚ της 31 ης Μαρτίου Η «Πράσινη Βίβλος για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού τομέα» ΑΡΧΕΣ Σ.Δ.Ι.Τ. ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Ο ν.3389 / Διαδικασία έγκρισης Σ.Δ.Ι.Τ Βασικά σημεία του ν / ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΓΕΝΙΚΕΣ ΕΜΠΕΙΡΙΕΣ ΑΠΟ ΕΡΓΑ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΕΜΠΕΙΡΙΕΣ ΕΡΓΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΜΕ ΣΥΜΒΑΣΗ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΣΕ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ Ε.Ε Γαλλία Μεγάλη Βρετανία Γερμανία ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4 : Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ ΑΠΟ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΣΕ ΕΡΓΑ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ Η ΑΤΤΙΚΗ ΟΔΟΣ Σχεδιασμός του έργου Δημοπράτηση, ανάθεση και χρηματοδότηση του έργου Η σύμβαση παραχώρησης Συμπεράσματα-Σχόλια ΖΕΥΞΗ ΡΙΟΥ-ΑΝΤΙΡΡΙΟΥ Χρηματοδοτικό Σχήμα Συμβάσεις του έργου

5 Η σύμβαση παραχώρησης για τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, συντήρηση και εκμετάλλευση της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου Η σύμβαση κατασκευής για τη γέφυρα Ρίου-Αντιρρίου ΑΡΤΗΡΙΑ ΔΙΑΜΠΕΡΟΥΣ ΚΥΚΛΟΦΟΡΙΑΣ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ Αναθέτουσα-Δημοπρατούσα Αρχή Κατασκευαστικά Στοιχεία Προθεσμίες, Περίοδοι Κατασκευής, Λειτουργίας και Εκμετάλλευσης, Χρόνος Εγγύησης Χρηματοδότηση του Έργου Διόδια τέλη ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5 : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΣΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΑΡΧΕΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ Κατανομή αρμοδιοτήτων στον τομέα των μαζικών μεταφορών Οι γενικές αρχές οργάνωσης των σχέσεων Ο.Α. και φορέων εκμετάλλευσης αστικών μαζικών μεταφορών Υφιστάμενα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών στις χώρες της Ε.Ε ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΤΙΜΟΛΟΓΗΣΗΣ ΚΑΙ ΕΠΙΔΟΤΗΣΗΣ ΣΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ Συνεισφορές των χρηστών δημοσίων συγκοινωνιών Συνεισφορές από δημόσιες πηγές και δημόσιες εταιρείες Συνεισφορές από άλλους επωφελούμενους Ιδιωτικές πηγές ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ Καινοτόμες μορφές χρηματοδότησης ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΑΝΑΘΕΣΗΣ ΑΝΑΛΗΨΗΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΑΚΟΥ ΈΡΓΟΥ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΣΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΠΡΑΚΤΙΚΗ ΣΕ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ Ε.Ε Γραμμές τραμ στη πόλη της Βαρκελώνης Λειτουργικά χαρακτηριστικά Χαρακτηριστικά των συμβάσεων παραχώρησης Συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών στην Ισπανία Μanchester Metrolink Διάδρομος αποκλειστικής διέλευσης λεωφορειακών γραμμών στην πόλη του Leeds Σύστημα ελαφρού σιδηρόδρομου στα Docklands του Λονδίνου Το σύστημα υπόγειου σιδηρόδρομου του Λονδίνου Η περίπτωση Orly VAL ΠΡΑΚΤΙΚΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Οργανισμός Αστικών Συγκοινωνιών Θεσσαλονίκης Αστικά και Υπεραστικά Κ.Τ.Ε.Λ Το παράδειγμα του Μετρό Θεσσαλονίκης ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6 : ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

6 ΠΙΝΑΚΑΣ ΕΙΚΟΝΩΝ Εικόνα 5.1. Νέες Γραμμές Τραμ στην πόλη της Βαρκελώνης.. 75 Εικόνα 5.2. Τυπική Διαμόρφωση Διαδρόμου Τραμ στην πόλη της Βαρκελώνης.. 76 Εικόνα 5.3. Ανάπτυξη γραμμής Trambaix.. 76 Εικόνα 5.4. Ανάπτυξη γραμμής Trambesos 77 Εικόνα 5.5. : Άποψη υποδομής και τροχαίου υλικού.. 85 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΧΗΜΑΤΩΝ Σχήμα 3.1. Αριθμός υπογεγραμμένων συμβάσεων παραχώρησης ανά έτος Σχήμα 3.2. Κατανομή Συμβάσεων Παραχώρησης σύμφωνα με το αντικείμενο Σχήμα 4.1. Χρηματοδοτικό σχήμα γέφυρας Ρίου Αντιρρίου.. 53 Σχήμα 5.1. Εναλλακτική Χρηματοδότηση στις Αστικές Μεταφορές 67 Σχήμα 5.2. Χρηματοδοτική ροή στις Συμβάσεις Παραχώρησης Σχήμα 5.3. Συσχετισμοί μεταξύ εμπλεκομένων φορέων στις συμβάσεις κατασκευής Σχήμα 5.4. Συσχετισμοί μεταξύ εμπλεκομένων φορέων στις συμβάσεις λειτουργίας ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΙΝΑΚΩΝ Πίνακας 4.1. Σύνθεση Κοινοπραξίας ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε

7 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το θέμα που πραγματεύεται η παρούσα διπλωματική εργασία είναι : «Συμπράξεις Δημόσιου Ιδιωτικού Τομέα (Public Private Partnerships) στον τομέα των Αστικών Μαζικών Μεταφορών :», και εκπονήθηκε στα πλαίσια του διατμηματικού προγράμματος μεταπτυχιακών σπουδών : «Σχεδιασμός, Οργάνωση και Διαχείριση ΜΕΤ.Μ.» της Πολυτεχνικής Σχολής του Αριστοτέλειου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης. Αντικειμενικός σκοπός της εργασίας είναι η ανάλυση των στοιχείων που συνθέτουν τις συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (Σ.Δ.Ι.Τ.) στη χρηματοδότηση έργων υποδομών μεταφορών, με έμφαση στα συστήματα αστικών μαζικών μεταφορών, μια αναλυτική παράθεση του κανονιστικού πλαισίου μέσα στο οποίο αυτές αναπτύσσονται στη χώρα, αλλά και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, και τέλος η διερεύνηση της πρακτικής τους εφαρμογής. Στο πρώτο κεφάλαιο, προσδιορίζεται η έννοια της σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα υπό τις διάφορες μορφές που δύναται αυτή να λάβει, οι μορφές των κινδύνων και ο τρόπος που αυτοί κατανέμονται ανάμεσα στα συμπράττοντα μέρη και παρατίθενται προϋποθέσεις για την άρτια εφαρμογή των συμπράξεων. Τέλος, δίδονται ενδεικτικά τα στάδια της πλέον χαρακτηριστικής μορφής σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, αυτά της διαδικασίας παραχώρησης ενός δημόσιου έργου. Στο δεύτερο κεφάλαιο γίνεται μια απόπειρα καταγραφής των κανόνων που διέπουν την εφαρμογή των συμπράξεων, με αναφορά σε οδηγίες και κανονισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως επίσης και στην Πράσινη Βίβλο για τις Σ.Δ.Ι.Τ. Αναφορικά με την Ελλάδα, παρατίθενται τα βασικά σημεία του πρόσφατου νόμου 3389 / 2005 του Ελληνικού Κοινοβουλίου, που αποτελεί και το πρώτο βήμα για τη θεσμοθέτηση κανόνων εφαρμογής Σ.Δ.Ι.Τ στη χώρα. Το τρίτο κεφάλαιο πραγματεύεται γενικές εμπειρίες από έργα υποδομών μεταφορών στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης με ειδική αναφορά στις Γαλλία, Μεγάλη Βρετανία και Γερμανία, ενώ στο τέταρτο παρατίθενται τα χαρακτηριστικά τριών, θεμελιώδους σημασίας, έργων υποδομών μεταφορών στην ελληνική επικράτεια που κατασκευάστηκαν με τη μέθοδο της παραχώρησης, της Αττικής Οδού, της Ζεύξης Ρίου Αντίρριου και της υπό κατασκευή Αρτηρίας Διαμπερούς Κυκλοφορίας Θεσσαλονίκης. Οι συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα στα συστήματα αστικών μαζικών μεταφορών είναι το αντικείμενο του πέμπτου κεφαλαίου. Γίνεται μια εισαγωγή στις αρχές οργάνωσης και χρηματοδότησης των δημοσίων συγκοινωνιών καθώς επίσης και στις πολιτικές τιμολόγησης και επιδότησης των υπηρεσιών τους. Ειδική μνεία γίνεται στη διαδικασία σύναψης συμβάσεων ανάληψης ανάθεσης συγκοινωνιακού έργου καταλήγοντας στη διαδικασία συμβάσεων παραχώρησης. Κατόπιν, αναλύονται μια σειρά από, πρόσφατα 7

8 σχετικά, έργα κατασκευασμένα με συμβάσεις παραχώρησης σε χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ισπανία, Μεγάλη Βρετανία, Γαλλία) με στόχο την κατανόηση των ιδιαιτεροτήτων του καθενός ξεχωριστά και τον τρόπο με τον οποίο διαφοροποιήσεις στην εφαρμογή των συμβάσεων μπορούν να καθορίσουν την επιτυχία ή αποτυχία ενός ανάλογου εγχειρήματος. Στο παράρτημα επίσης, παρατίθεται αυτούσιο το Φύλλο Εφημερίδας της Κυβερνήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας (ΦΕΚ 232 Α / ) στο οποίο δημοσιεύτηκε ο Νόμος 3389/2005 με τίτλο «Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα». Στο σημείο αυτό, θα ήταν σημαντική παράλειψη να μην ευχαριστήσω τον Καθηγητή του Τμήματος Αγρονόμων Τοπογράφων Μηχανικών της Πολυτεχνικής Σχολής του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης κ. Χρίστο Ταξιλτάρη, επιβλέποντα Καθηγητή της παρούσας Διπλωματικής Εργασίας, για την πολύτιμη συμβολή και βοήθειά του κατά την εκπόνησή της. 8

9 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS) 1.1. Εισαγωγή Στο πλαίσιο της αναθεώρησης των απόψεων σχετικά με την έκταση της δραστηριότητας του δημοσίου τομέα και την αναγκαιότητα της αποτελεσματικότητάς της, τέθηκε το θέμα της ιδιωτικοποίησης των υποδομών που χρηματοδοτούνται εκ των φορολογικών εσόδων του κρατικού προϋπολογισμού. Σε αυτό συνέβαλε το γεγονός ότι, οι προσπάθειες μείωσης σε πολλά κράτη των ελλειμμάτων οδηγούν σε συνολική μείωση των δημοσίων δαπανών που συχνά καταλήγουν σε μείωση των επενδύσεων. Έτσι, οι πιέσεις για την εμπλοκή των ιδιωτών, αφενός αποσκοπούν στη συμπλήρωση της ανεπαρκούς δημόσιας δραστηριότητας, αφετέρου στον εξορθολογισμό της και την καλύτερη διαχείριση του δημιουργουμένου κεφαλαίου. Το κύριο θέμα σχετικά με τις ιδιωτικοποιήσεις υποδομών είναι η αποτελεσματικότητα της ιδιωτικής παρέμβασης ερώτημα που έχει απασχολήσει εκτεταμένα την οικονομική βιβλιογραφία. Φαίνεται πως το ζήτημα της αποτελεσματικότητας των ιδιωτών στις επενδύσεις υποδομών και της τιμολόγησης των υπηρεσιών είναι θέμα προς διερεύνηση και όχι δεδομένο εκ των προτέρων, όπως συχνά υπονοείται. Σύμφωνα με τους μελετητές η εμπλοκή του ιδιωτικού τομέα θα επιφέρει ανακατανομή βαρών και ωφελειών μεταξύ των χρηστών, φορολογούμενων, επενδυτών και άλλων εμπλεκομένων αλλά δεν είναι βέβαιο ότι θα εξασφαλίσει μειωμένο κόστος για το έργο παρά τη μεγαλύτερη ευελιξία των ιδιωτών σε διάφορα σχετικά θέματα όπως η παραγωγικότερη αξιοποίηση των διατιθέμενων πόρων και η εφαρμογή καταλληλότερης τιμολογιακής πολιτικής. Μεταξύ δε των κερδισμένων είναι ο κρατικός προϋπολογισμός που επιβαρύνεται με λιγότερα έξοδα και οι επενδυτές, στο μέτρο που τους επιτρέπεται, να πραγματοποιούν μονοπωλιακά κέρδη, Με αναφορές δε σε παραδείγματα ιδιωτικής συμμετοχής στις ΗΠΑ (δρόμοι με διόδια και εγκαταστάσεις διάθεσης αποβλήτων) υποστηρίζεται ότι οι ιδιώτες είναι καλύτεροι στην οργάνωση της κατασκευής, το χειρισμό διάφορων στοιχείων κόστους και τομέων που απαιτούν τεχνολογικές καινοτομίες. Βέβαια, η αποτελεσματικότητα του ιδιωτικού τομέα θα κριθεί με βάση τις μακροχρόνιες συνέπειες στις αποφάσεις για επένδυση, το επίπεδο της παραγωγικής ικανότητας και την ποιότητα των υπηρεσιών. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι υπό ορισμένες συνθήκες οι ρυθμίσεις στις συμβάσεις παραχώρησης έργων υποδομής πάγιας κεφαλαιακής δέσμευσης παρέχουν κίνητρα για υποεπένδυση εκ μέρους των παραχωρησιούχων. Παρά δε το γεγονός ότι σε κάθε περίπτωση υποαξιοποίησης ή υποεπένδυσης υπάρχει κοινωνικό κόστος εκτιμάται ότι είναι μεγαλύτερο το κόστος υποεπένδυσης. Ειδικά μάλιστα για την υποδομή μεταφορών λόγω συμπληρωματικότητας αυτής με άλλους οικονομικούς κλάδους η υπερεπένδυση είναι καλύτερη έστω και με αυξημένο κόστος. Στην προσπάθεια αξιολόγησης των αποτελεσμάτων από την εμπλοκή του ιδιωτικού τομέα, η απάντηση δεν δύναται να είναι γενική αλλά διαφοροποιημένη ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες κάθε έργου : Ανταγωνιστικότητα της αγοράς στην παροχή υπηρεσιών. Τα περιβαλλοντικά προβλήματα. 9

10 Τα οφέλη της ιδιωτικοποίησης. Έτσι λοιπόν η ιδιωτικοποίηση των υποδομών συμφέρει όταν η προσδοκώμενη αποτελεσματικότητα είναι σημαντική και οι ιδιώτες δεν έχουν μονοπωλιακή δύναμη, οπότε και τα οφέλη που προκύπτουν είναι περισσότερα και διαχέονται ευρύτερα. Το σημαντικότερο δε όφελος προκύπτει από την πίεση που έμμεσα ασκείται στις αρμόδιες αρχές για εκλογίκευση των αποφάσεων σχετικά με το κόστος και τη φορολογία με ορθολογικά οικονομικά κριτήρια. Πρέπει όμως να επισημανθεί ότι η συζήτηση για το αυξημένο κόστος της υποδομής και την αποτελεσματικότητα της ιδιωτικής παρέμβασης δεν πρέπει να αγνοεί κάποιες βασικές επιλογές που συνεπάγονται κόστος και οφέλη μη χρηματικά καθώς και το πρόβλημα της κατανομής τους. Τέτοια θέματα είναι η χωροθέτηση των έργων, πολύ σημαντική επιλογή για ορισμένα εξ αυτών, και επιλογές που καθορίζουν το περιβαλλοντικό κόστος καθώς και παρεμβάσεις του δημοσίου που καθορίζουν το βαθμό ανάμιξης των ιδιωτών. Σχετικά με τη χρηματοδότηση του ιδιωτικού τομέα πρέπει να αναφερθεί ότι οι ιδιώτες δεν έχουν αναγκαστικά ευκολότερους τρόπους άντλησης κεφαλαίων ενώ παράλληλα υπάρχουν διαφορές στη φορολόγηση και το κόστος κτήσης κεφαλαίου μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Λαμβάνοντας υπόψη αυτές τις διαφορές εύκολα καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι θα προκύψει αύξηση της αποτελεσματικότητας του ιδιωτικού τομέα μόνο εάν αυτός έχει τη δυνατότητα να μειώσει το ποσό του απαιτούμενου κεφαλαίου ή τους σχετικούς κινδύνους. Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο ενδεχόμενο σε οικονομικά ανεπτυγμένες χώρες, όταν δημόσιος και ιδιωτικός τομέας απευθύνονται στις ίδιες πηγές άντλησης κεφαλαίων μέσω της έκδοσης ομολογιών ή δανεισμού, η συμμετοχή των ιδιωτών μπορεί να μην επιδράσει αυξητικά στα συνολικά κεφάλαια που κατευθύνονται στις υποδομές. Το πρόβλημα αυτό δεν υπάρχει στις αναπτυσσόμενες χώρες, οι οποίες διαθέτουν περιορισμένα εσωτερικά κεφάλαια και προσπαθούν να επιταχύνουν την ανάπτυξη τους προσελκύοντας, για μακροπρόθεσμη τοποθέτηση, κεφάλαια από το εξωτερικό. Ταυτόχρονα, πρέπει να αναφερθεί ότι δεν πρέπει η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα να αποτελέσει το άλλοθι για μακροπρόθεσμη μείωση των δημόσιων επενδύσεων, γι αυτό πρέπει να αποδίδεται προσοχή στην επάρκεια των κεφαλαίων. Αυτό μπορεί να συμβεί διότι οι επενδυτικές δαπάνες δεν τυγχάνουν ευνοϊκότερης μεταχείρισης από τις καταναλωτικές στην προσπάθεια μείωσης δαπανών των εθνικών προϋπολογισμών, με αποτέλεσμα την προσφυγή στην ιδιωτική χρηματοδότηση των δημοσίων επενδύσεων. Αντιστρόφως αν οι συνθήκες συγκεκριμένων έργων κάνουν ασύμφορη την αυτοχρηματοδότησή τους τότε πρέπει να υπάρξει προσπάθεια περιορισμού των καταναλωτικών δαπανών εις όφελος των επενδυτικών προκειμένου να αναλάβει το δημόσιο την εκτέλεσή τους. Ιδιαίτερη βαρύτητα αποδίδεται στη σημασία του ανταγωνισμού και την ανάγκη περιορισμού όσο το δυνατόν των μονοπωλιακών συνθηκών που επικρατούν στη δημιουργία και χρήση πολλών υποδομών και ειδικά των μεταφορών. Η σημασία του ανταγωνισμού πρέπει να αφορά όλα τα στάδια δημιουργίας και λειτουργίας των υποδομών, Ανταγωνισμός πριν από την ανάληψη της κατασκευής Ανταγωνισμός κατά τη δημοπρασία Ανταγωνισμός στη διάρκεια λειτουργίας, ενώ πρέπει να εξασφαλίζεται ανταγωνιστικότητα στην αγορά εισροών και εκροών της επένδυσης. Εδώ πρέπει να διευκρινισθεί ότι ο ανταγωνισμός κατά τη λειτουργία μπορεί να 10

11 προέρχεται από κάποιο έργο που προσφέρει παρόμοιες υπηρεσίες αλλά όχι πανομοιότυπες π.χ. ένας μεγαλύτερου μήκους παλιότερος δρόμος όχι όμως ένας ίδιας ποιότητας παράλληλος αυτοκινητόδρομος χωρίς διόδια. Ταυτόχρονα ο ανταγωνισμός δεν πρέπει να θέτει σε κίνδυνο τα κανονικά κέρδη του ιδιώτη παραχωρησιούχου, κάτι που πρέπει εκ των προτέρων να είναι σαφές, αλλά να μειώνει τη μονοπωλιακή δύναμη και συγχρόνως την ανάγκη ρυθμίσεων. Οι τελευταίες εμποδίζουν την αποτελεσματική διαχείριση και τιμολόγηση των υπηρεσιών που θα είχε τη δυνατότητα να ακολουθήσει ο ιδιώτης επιχειρηματίας, που έχει τη δυνατότητα να δράσει περισσότερο ευέλικτα αν αντιμετωπίζει ανταγωνισμό. Αυτό διότι η τιμολογιακή πολιτική πρέπει να ικανοποιεί τον επενδυτή για το επενδυόμενο κεφάλαιο και να είναι δίκαιη απέναντι στον καταναλωτή, εξασφαλίζοντας συγχρόνως τη μακροχρόνια αποδοτικότητα-ανταγωνιστικότητα της επένδυσης. Η πολιτική αυτή συνεπάγεται τη δημόσια συγχρηματοδότηση αν η κατασκευή και λειτουργία τους παρέχει ωφελιμότητα μεγαλύτερη από τα έσοδα που μπορεί να αντλήσει η αγορά. Μια ενδιαφέρουσα άποψη σχετικά με τα κίνητρα των επενδύσεων και την κρατική συγχρηματοδότηση σε υποδομή μεταφορών είναι ότι, όταν υπάρχει ανταγωνισμός για τη δημιουργία ενός έργου (π.χ. προωθείται ένα ανταγωνιστικό) τότε επισπεύδεται η επένδυση, ενώ αντίθετα ο μονοπωλητής αναβάλλει την επένδυση αναμένοντας ευνοϊκότερες συνθήκες εκμετάλλευσης. Επιπλέον, και πάντα αναφορικά με τις επενδύσεις υποδομών μεταφορών, υπάρχει χρονική διαφοροποίηση των κινήτρων επένδυσης για το δημόσιο και τους ιδιώτες και συνεπώς ανάγκη συγχρονισμού τους. Οι εκτιμήσεις για την επιθυμητή στιγμή επένδυσης από το δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα μπορεί να διαφέρουν συστηματικά, ανάλογα με τις συνθήκες της αγοράς, τις προσδοκίες και τους ακριβείς όρους επένδυσης. Η εκάστοτε κυβέρνηση δύναται να συγχρονίσει τους σχεδιασμούς αυτούς σύμφωνα με το δημόσιο όφελος με διάφορες ρυθμίσεις αναφορικά με τις συνθήκες παραχώρησης όπως π.χ. επέκταση ή συρρίκνωση χρονική των δικαιωμάτων του παραχωρησιούχου. Πάντως, το σημαντικότερο για τη σωστή εκτέλεση και χωρίς προβλήματα λειτουργία μιας σύμβασης παραχώρησης έργου υποδομής είναι η σωστή επιλογή του έργου με κριτήριο το προσδοκώμενο κοινωνικό-οικονομικό όφελος να είναι μεγαλύτερο από το κόστος και η ικανότητα του δημοσίου να πείσει τους ιδιώτες με τον κατάλληλο συνδυασμό κινήτρων να το υλοποιήσουν, όταν ο συγχρονισμός συμφερόντων δεν είναι δεδομένος. 1.2 Ορισμός-Μορφές συμβάσεων παραχώρησης [1,3] Ορισμός Σ.Δ.Ι.Τ. Σύμφωνα με το νόμο 3389/2005 του ελληνικού κοινοβουλίου, οι Συμπράξεις Δημοσίου- Ιδιωτικού Τομέα (Σ.Δ.Ι.Τ.), γνωστές και ως PPP s (Public-Private Partnerships), είναι μορφές συνεργασίας των δημοσίων αρχών με τον κόσμο των επιχειρήσεων, που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της χρηματοδότησης, της κατασκευής, της λειτουργίας και συντήρησης έργων υποδομής ή μιας υπηρεσίας στους τομείς της εθνικής οικονομίας όπου η απελευθέρωση της αγοράς είναι είτε ανέφικτη είτε μη επιθυμητή. Ειδικότερα ορίζεται ότι «Οι Δημόσιοι Φορείς μπορούν σε τομείς της αρμοδιότητάς τους να συνάπτουν έγγραφες συμβάσεις συνεργασίας (Συμβάσεις Σύμπραξης) με νομικά πρόσωπα του ιδιωτικού τομέα (Ιδιωτικοί Φορείς) για την 11

12 εκτέλεση έργων ή και την παροχή υπηρεσιών (Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα ή Συμπράξεις)». Η διαδικασία των Σ.Δ.Ι.Τ. είναι γνωστή και με τους όρους αυτοχρηματοδότησης ή συγχρηματοδότησης λόγω της ολικής ή μερικής συμμετοχής στη χρηματοδότηση ενός δημοσίου έργου του ιδιωτικού τομέα. Η προώθηση δε του θεσμού αποσκοπεί στη βελτίωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών του κράτους προς τους πολίτες και την παροχή της τεχνογνωσίας και των μεθόδων λειτουργίας του ιδιωτικού τομέα. Μέσα σε ολόκληρο το φάσμα των σχεδίων συνεργασίας του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα διακρίνουμε δύο κύριες μορφές: Α. την κοινοπραξία Β. την παραχώρηση Ειδικότερα, σε μια κοινοπραξία, ο δημόσιος και ο ιδιωτικός τομέας συμμετέχουν από κοινού στις δαπάνες επένδυσης, και την κατασκευή του έργου, έτσι και οι δύο είναι κάτοχοι μεριδίου του έργου και μοιράζονται κέρδη και κινδύνους. Δηλαδή πρόκειται για πραγματική συνεργασία του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Σε μια παραχώρηση σύμφωνα με τον παραπάνω νόμο έχουμε σύμβαση μεταξύ της αναθέτουσας αρχής και του αναδόχου με την οποία ο τελευταίος αναλαμβάνει την εκτέλεση ενός δημοσίου έργου ή την παροχή μιας υπηρεσίας με τις ευθύνες και τους κινδύνους που αυτά συνεπάγονται, δηλαδή με δικές τους δαπάνες, λαμβάνοντας ως αντάλλαγμα το δικαίωμα αποκλειστικής εκμετάλλευσης του ίδιου ή άλλου έργου για ορισμένο χρονικό διάστημα εισπράττοντας τέλη ή άλλη παροχή από τους χρήστες του έργου. Επίσης αξίζει να αναφερθεί ότι οι συμβάσεις Σ.Δ.Ι.Τ. σύμφωνα με το ευρωπαϊκό δίκαιο, όπως αυτό ορίζεται στην «Πράσινη Βίβλο» της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, διακρίνονται σε : Θεσμοθετημένου τύπου, όταν δημόσιος και ιδιωτικός τομέας συνεργάζονται μέσω μιας εταιρείας ειδικού σκοπού (SPV). Συμβατικού τύπου, αν συνεργάζονται απευθείας. Κατηγορίες έργων που μπορεί να υλοποιηθούν ως Σ.Δ.Ι.Τ. είναι τα συγκοινωνιακά, ενεργειακά, διαχείρισης ακινήτων, τουριστικά, ύδρευσης, επεξεργασίας αποβλήτων και απορριμμάτων, κτιριακά και γενικότερα ό,τι μπορεί να θεωρηθεί ότι βοηθά στην ανάπτυξη και εξασφάλιση υπηρεσιών προς τον πολίτη, αποκομίζοντας το ανάλογο όφελος στα συμβαλλόμενα μέρη. Κάθε σύμβαση παραχώρησης είναι μια πολύπλοκη διαδικασία που η κατάρτισή της απαιτεί χρονοβόρες διαπραγματεύσεις από όλες τις εμπλεκόμενες πλευρές και λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες του κάθε έργου. Ωστόσο τα κοινά γενικά χαρακτηριστικά αυτών των συμβάσεων θα είναι: Προδιαγραφές παραγόμενου αποτελέσματος : Στο πλαίσιο των Σ.Δ.Ι.Τ. ο δημόσιος τομέας καθορίζει τις προδιαγραφές του παραγόμενου αποτελέσματος και ο ιδιωτικός τομέας αποφασίζει για τις διαδικασίες, τους πόρους και τους τρόπους με τους οποίους θα επιτύχει το επιθυμητό επίπεδο. Εξασφάλιση επιθυμητού επιπέδου απόδοσης για μεγάλο χρονικό διάστημα : Με τις Σ.Δ.Ι.Τ. συμφωνείται και εξασφαλίζεται συμβατικά η παροχή των ζητούμενων υπηρεσιών στο επιθυμητό επίπεδο ποιότητας για όλη τη διάρκεια ζωής του έργου. 12

13 Επιμερισμός κινδύνων : Οι πολλοί και διάφοροι κίνδυνοι που σχετίζονται με το έργο στο πλαίσιο της σύμβασης Σ.Δ.Ι.Τ., επιμερίζονται ανάμεσα στο δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, με βάση το ποιους κινδύνους μπορεί ο κάθε τομέας να ελέγξει και να διαχειριστεί καλύτερα. Βιωσιμότητα έργου : Στη Σ.Δ.Ι.Τ. η βιωσιμότητα του έργου στηρίζεται στη δυνατότητα των προβλεπομένων μελλοντικών χρηματορροών να καλύψουν τα λειτουργικά έξοδα και την εξυπηρέτηση των ιδίων και των ξένων κεφαλαίων. Πιστοληπτική ικανότητα του έργου : Το ύψος της χρηματοδότησης του έργου στο πλαίσιο της Σ.Δ.Ι.Τ. εξαρτάται καταρχήν από τη βιωσιμότητα, αλλά συμπληρωματικά και από την πιστοληπτική ικανότητα του επενδυτή καθώς και τη φερεγγυότητα και εμπειρία του διαχειριστή του έργου. Αμοιβή συνδεδεμένη με την αποτελεσματικότητα : Στο πλαίσιο μιας Σ.Δ.Ι.Τ. το ύψος της αμοιβής του ιδιωτικού φορέα συνδέεται και ελέγχεται με την ποιότητα και ποσότητα του έργου που παράγει, και εξαρτάται από την εκπλήρωση των σχετικών κριτηρίων και προδιαγραφών, όπως αυτά έχουν καθορισθεί στις αντίστοιχες συμβάσεις. Με αυτό τον τρόπο περιορίζονται οι υπερβάσεις κόστους και χρονοδιαγράμματος, αφού για να καταβληθούν οι πληρωμές πρέπει το έργο να είναι ολοκληρωμένο και να λειτουργεί όπως συμβατικά έχει καθορισθεί. Συμβάσεις : Σε μια Σ.Δ.Ι.Τ. η σχέση ανάμεσα στα δύο μέρη καθορίζεται από τις σχετικές συμβάσεις, τις οποίες υπογράφουν και οι οποίες περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων τις προδιαγραφές των υπηρεσιών, το μηχανισμό πληρωμών και κυρώσεων, τον επιμερισμό κινδύνων κτλ. Συνδυασμός στόχων και επιδιώξεων : Η δυνατότητα εκπλήρωσης από πλευράς ιδιωτικού φορέα των κριτηρίων και προδιαγραφών ποιότητας και ποσότητας του προς παραγωγή έργου στο πλαίσιο μιας Σ.Δ.Ι.Τ. θα πρέπει να καλύπτει τους στόχους και τις επιδιώξεις των χρηστών. Η δυνατότητα δε εκπλήρωσης αποτελεί βασικό κριτήριο χρηματοδότησης του ιδιωτικού τομέα από χρηματοδοτικές πηγές. Μεγάλη διάρκεια : Η συνθετότητα της Σ.Δ.Ι.Τ. και το ύψος της επένδυσης απαιτούν συνήθως τη δέσμευση όλων των μερών σε μεγάλο βάθος χρόνου (25-35 χρόνια) Μορφές Σ.Δ.Ι.Τ. Στη διάρκεια των τελευταίων 20 χρόνων εφαρμογής της συνεργασίας δημόσιου και ιδιωτικού τομέα σε διεθνές επίπεδο αναπτύχθηκαν και δοκιμάστηκαν διάφορες μορφές (τύποι/μέθοδοι) Σ.Δ.Ι.Τ.. Οι διαφορές που προκύπτουν μεταξύ τους προέρχονται κυρίως από την κατανομή των επιμέρους αντικειμένων και των σχετικών κινδύνων της συνεργασίας των δύο πλευρών, αλλά και το ποιος διατηρεί την κυριότητα των παγίων. Οι κυριότεροι τύποι συμβάσεων Σ.Δ.Ι.Τ. είναι οι κάτωθι: 1. B.O.T. (Build-Orerate-Transfer) και B.O.O.T. (Build-Own-Operate-Transfer) Ο ανάδοχος κατασκευάζει, συντηρεί και αναλαμβάνει τη λετουργία, σύμφωνα με τις συμβατικές προδιαγραφές, το έργο είτε ανήκει στο δημόσιο (BOT) είτε στον ίδιο (ΒΟΟΤ) για ορισμένο χρονικό διάστημα και μετά τη λήξη της περιόδου εκμετάλλευσης (παραχώρησης) είτε μεταβιβάζει τη λειτουργία του (ΒΟΤ) είτε την ιδιοκτησία του (ΒΟΟΤ) στο δημόσιο. Επί το πλείστον ο ιδιώτης είναι υπεύθυνος για τμήμα ή το σύνολο της χρηματοδότησης του έργου. Η μορφή αυτή θεωρείται η πλέον διαδεδομένη των υπολοίπων και εφαρμόσθηκε σε αρκετά έργα και στη χώρα μας. 13

14 2. D.B.F.O. (Design-Build-Finance-Operate) Ο ανάδοχος σχεδιάζει, κατασκευάζει, αναλαμβάνει τη λειτουργία και χρηματοδοτεί το έργο και επανακτά την αξία των επενδεδυμένων κεφαλαίων από τις πληρωμές, που καταβάλει το δημόσιο για τις υπηρεσίες που παρέχονται κατά τη διάρκεια της σύμβασης. Μετά τη λήξη της σύμβασης η ιδιοκτησία του παγίου μεταφέρεται στο δημόσιο. Το μοντέλο D.B.F.O. είναι το βασικό μοντέλο συμβάσεων υποδομών και ανάπτυξης παγίων του δημοσίου όταν οι δυνατότητες παράπλευρης εμπορικής εκμετάλλευσης είναι άγνωστες ή ενδεχόμενα περιορισμένες. 3. B.T.O. (Build-Transfer-Operate) Ο ανάδοχος σχεδιάζει, χρηματοδοτεί και κατασκευάζει το έργο. Μετά την αποπεράτωσή του η ιδιοκτησία του μεταβιβάζεται στο δημόσιο, το οποίο εν συνεχεία συμφωνεί για τη μίσθωση του έργου στον εν λόγω ιδιώτη για ορισμένο χρόνο στον οποίο ο ιδιώτης διαχειρίζεται το έργο και εισπράττει τα έσοδα λειτουργίας του. 4. B.O.O (Build-Own-Operate) Το δημόσιο απευθύνεται στον ιδιωτικό τομέα για την υλοποίηση ενός κοινωφελούς έργου. Χορηγεί στον ιδιώτη μακράς διάρκειας άδεια λειτουργίας, ο οποίος καθίσταται υπεύθυνος για τη χρηματοδότηση, το σχεδιασμό, την ανέγερση και τη λειτουργία του έργου, ενώ το δημόσιο προσδιορίζει σαφώς τις προδιαγραφές λειτουργίας που αφορούν στις προσφερόμενες υπηρεσίες, τους κανόνες ασφαλείας και το ανώτατο επίπεδο τελών χρήσης του έργου (διόδια) 5. B.B.O. (Buy-Build-Operate) Το δημόσιο πωλεί υπάρχουσες εγκαταστάσεις κοινής ωφελείας σε ιδιώτες για να προσελκύσει επιχειρηματικά κεφάλαια και πρόσθετες επενδύσεις (ανακαίνιση-επέκταση) σε αυτές. Έτσι οι δεξιότητες των ιδιωτικών φορέων σε θέματα υλοποίησης ή διοίκησης έργων είναι εκμεταλλεύσιμες, με παράλληλη μείωση κινδύνων που μπορεί να προκύψουν από την ιδιοκτησία και λειτουργία του έργου και ανάδειξη της οικονομικής αξίας των υπαρχόντων έργων υποδομής. Ο ιδιώτης επομένως διαχειρίζεται το έργο ως κερδοφόρο κοινωφελές κάτω από την εποπτεία του κράτους. 6. L.R.O. (Lease-Rehabilitate-Operate) Το δημόσιο ενοικιάζει υπάρχουσες εγκαταστάσεις σε ιδιώτη ο οποίος επενδύει οικονομικά για τον εκσυγχρονισμό ή την επέκτασή τους, αναλαμβάνοντας ταυτόχρονα τη λειτουργία και εκμετάλλευσή τους για ορισμένο χρονικό διάστημα, στο πλαίσιο της σύμβασης με το δημόσιο που παραμένει ο κύριος του έργου. 7. B.O.L.T. (Build-Own-Lease-Transfer) Ο ιδιώτης χρηματοδοτεί και κατασκευάζει το έργο, που ενοικιάζει με τη μορφή leasing στο δημόσιο το οποίο και καταβάλει περιοδικά πληρωμές στον ιδιώτη. Έτσι σταδιακά μεταβιβάζεται και η ιδιοκτησία του έργου στην κυριότητά του. Μετά από ορισμένο χρονικό διάστημα το δημόσιο γίνεται ιδιοκτήτης των εγκαταστάσεων ή καταβάλει επιπλέον ποσό, το οποίο έχει εκ των προτέρων καθορισθεί στη σύμβαση leasing. Κατά τη διάρκεια μίσθωσης τη λειτουργία μπορεί να αναλάβει είτε το δημόσιο είτε ο ιδιώτης. 8. O.M. (Operation and Maintenance) Πρόκειται για σύμβαση παροχής υπηρεσιών, κατά την οποία το δημόσιο διατηρεί την ιδιοκτησία και τη διοίκηση του έργου, αναθέτοντας σε ιδιώτη τη λειτουργία και τη συντήρησή του. 14

15 9. O.M.M. (Operation, Maintenance and Management) Είναι σύμβαση παροχής «ολοκληρωμένων» υπηρεσιών με την οποία το δημόσιο διατηρεί την ιδιοκτησία του έργου και αναθέτει σε ιδιώτη τη λειτουργία, συντήρηση αλλά και τη διοίκηση αυτού. Έτσι λοιπόν ο ιδιωτικός φορέας λειτουργεί διοικητικά ανεξάρτητα χωρίς άμεση νομική εξάρτηση από το δημόσιο. Η αμοιβή γι αυτήν την παροχή των υπηρεσιών μπορεί να είναι σταθερή ή συνάρτηση της επίτευξης συγκεκριμένων στόχων π.χ. η βελτίωση της αποδοτικότητας. 10. D.B.O. (Design, Build, Operate) Ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει το σχεδιασμό και την κατασκευή του παγίου, το οποίο ωστόσο πρέπει να πληροί συγκεκριμένες προδιαγραφές που τίθενται εκ του δημοσίου. Επίσης ο ιδιωτικός φορέας είναι υπεύθυνος για προκαθορισμένο χρονικό διάστημα για τη λειτουργία και συντήρηση του παγίου, μετά επιστρέφει η λειτουργία και συντήρηση στο δημόσιο. Η κατασκευή χρηματοδοτείται από τον ιδιωτικό τομέα ενώ με την ολοκλήρωσή της αγοράζεται από το δημόσιο σε προκαθορισμένη τιμή. 11. D.B.G.O. (Design, Build, Guarantee and Operate) Με βάση τις προδιαγραφές του δημοσίου για το σχεδιασμό και την κατασκευή ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει τη λειτουργία και τη συντήρηση του έργου για ορισμένο χρονικό διάστημα, στο πέρας του οποίου επιστρέφει στο δημόσιο. Η κατασκευή χρηματοδοτείται από το δημόσιο και ο ιδιωτικός τομέας εγγυάται την ολοκλήρωση της κατασκευής εντός συγκεκριμένου χρονοδιαγράμματος και προϋπολογισμού. 12. L.O.O. (Leasing, Own, Operate) Στην περίπτωση αυτή μισθώνεται ένα πάγιο από το δημόσιο τομέα για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Το πάγιο αυτό μπορεί να χρειάζεται ανακαίνιση ή επέκταση. 13. Συνεργασίες παροχής υπηρεσιών Πρόκειται για παροχή μεμονωμένων υπηρεσιών από τον ιδιωτικό τομέα που σχετίζονται με μια συγκεκριμένη δραστηριότητα όπως για παράδειγμα η παροχή ολοκληρωμένων υπηρεσιών διοίκησης ή εγκατάσταση ολοκληρωμένων συστημάτων παροχής πληροφοριών, με κύριο όμως χαρακτηριστικό τη μεταφορά μέρους του κινδύνου στον ιδιωτικό τομέα, προκαθορισμένες προδιαγραφές και ελάχιστη διάρκεια 5 έτη. Ο δημόσιος φορέας είναι αυτός που παρέχει την κύρια υπηρεσία και ο ιδιωτικός φορέας παρέχει στο δημόσιο επιμέρους λειτουργικές υπηρεσίες. 14. Σύμβαση εκμετάλλευσης (Concession) Όπως και στις συμβάσεις DBFO με τη διαφορά ότι ο ιδιωτικός τομέας αποπληρώνεται από την απευθείας χρέωση του τελικού χρήστη ή από τη χρέωση του χρήστη και εν μέρει, αλλά όχι αποκλειστικά, του δημοσίου. Κύριο χαρακτηριστικό της είναι η εκχώρηση του δικαιώματος εκμετάλλευσης των οικονομικών-εμπορικών δυνατοτήτων ενός δημόσιου παγίου ή αγαθού για μια ορισμένη χρονική περίοδο (20-30 χρόνια) αναλαμβάνοντας την πλήρη ευθύνη των τεχνικών, χρηματοοικονομικών και διαχωριστικών εργασιών για την παράδοση των υπηρεσιών υποδομής, μέσω διαδικασιών διαγωνισμών. Η ιδιοκτησία του παγίου παραμένει στο δημόσιο. 15

16 15. Αποεπένδυση (Divestiture) Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει πλήρως την ευθύνη της λειτουργίας, συντήρησης και επένδυσης, επιπλέον δε και την κυριότητα του παγίου, το οποίο στη συνέχεια μισθώνει στο δημόσιο προκειμένου να καλύψει στεγαστικές ανάγκες Προϋποθέσεις υγιούς παραχώρησης [6,7,22] Οι προϋποθέσεις-συνθήκες αναγκαίες αλλά όχι επαρκείς για την επιτυχία των συμβάσεων είναι σε γενικές γραμμές οι ίδιες για όλες τις χώρες, με τη σημαντική διαφορά ότι στις ανεπτυγμένες χώρες η ικανοποίησή τους είναι ευκολότερη ή σχεδόν αυτονόητη, ενώ αντίθετα στις λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες οι ρυθμίσεις που απαιτούνται είναι γενικά περισσότερες και δυσκολότερες και τα προβλήματα είναι δύσκολο έως εν μέρει αδύνατο να αντιμετωπιστούν. Οι προϋποθέσεις αυτές συνοπτικά είναι: i. Η άρση όλων των νομικών και θεσμικών εμποδίων που είναι πιθανό να υπάρχουν σχετικά με τη σύναψη τέτοιων συμβάσεων και αντίστοιχα η προώθηση θεσμικών αλλαγών που θα διευκολύνουν και θα κάνουν πρακτικά δυνατή τη συνεργασία δημοσίου-ιδιωτών με διαφάνεια και αποτελεσματικότητα. Αυτό απαιτεί τη δημιουργία Ανεξάρτητων Αρχών για την παρακολούθηση των έργων και τη διάδοση της τεχνογνωσίας των συμβάσεων μεταξύ των στελεχών του δημοσίου. ii. Η αξιόπιστη λειτουργία της δικαιοσύνης στη χώρα που γίνεται το έργο και η εξασφάλιση αξιόπιστης διαιτησίας για επίλυση διαφορών, που τυχόν θα προκύψουν κατά τη διάρκεια εκτέλεσης της σύμβασης παραχώρησης. iii. Η εξυγίανση της αγοράς από κρατικές παρεμβάσεις και υποχρεώσεις προς τρίτους, συχνά αδιαφανείς, που παραβιάζουν τις αρχές του ανταγωνισμού στην αγορά εισροών και εκροών της επένδυσης. Η εξυγίανση αυτή οδηγεί σε αυτόματη αναίρεση της κοινωνικής πολιτικής, αλλά υποχρεώνει στην αποτίμησή της και την αποζημίωση του ιδιώτη επενδυτή, οπότε είναι λογικό αυτή να περιορίζεται και να εκλογικεύεται.. iv. Η πραγματική εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, επιδίωξη σύνθετη, που συνδέεται με την ευρύτερη διάχυση ωφελειών στην κοινωνία. v. Η δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης μεταξύ δημοσίου-ιδιωτών. Εν μέρει απορρέει από την υλοποίηση των προηγουμένων, αλλά απαιτεί και μια γενικότερη συναίνεση πολιτική και κοινωνική, καθώς επίσης και πολύ καλή διοικητική και τεχνικοοικονομική υποστήριξη προς εξασφάλιση πληρέστερης ενημέρωσης και παρακολούθησης σχετικά με τις συνθήκες του εκτελούμενου έργου. vi. Η εξασφάλιση μακροχρόνιας χρηματοδότησης που θα επιτρέψει την ομαλή λειτουργία και αποπληρωμή του κόστους του έργου. Η απαίτηση αυτή ακόμη και στην περίπτωση που η κεφαλαιαγορά είναι ανεπτυγμένη και δεν υπάρχει απαίτηση για εξασφάλιση διεθνών κεφαλαίων συνδέεται με την εμπιστοσύνη έναντι της συγκεκριμένης χώρας, της οικονομίας της και της κυβέρνησης που προωθεί την υλοποίηση του συγκεκριμένου έργου, καθώς και της αποδοτικότητας του ίδιου του έργου. Σχετικά με την προϋπόθεση (v) που αναφέρεται στο κλίμα εμπιστοσύνης πρέπει να παρατηρήσουμε ότι αυτό συνδέεται σε μεγάλο βαθμό με τη λειτουργία της οικονομίας και την οικονομική πολιτική, καθώς και τη λειτουργία της δημόσιας ζωής, Περιλαμβάνει 16

17 επομένως την εύρυθμη λειτουργία των αγορών, την έκταση, αποτελεσματικότητα και συνέπεια του κρατικού μηχανισμού όπως και τη λειτουργία των θεσμών και των διαδικασιών διαβούλευσης και διαφάνειας. Συνάγεται όμως ότι μια αξιόπιστη πολιτική και μια καλά σχεδιασμένη επένδυση προσελκύει το ενδιαφέρον επαρκών ποσοτικά και ποιοτικά επενδυτών, ώστε να είναι δυνατή η επιλογή, ενώ επιπλέον η κατάλληλα στελεχωμένη δημόσια διοίκηση και η τεχνογνωσία των συμβούλων βοηθούν στην επιλογή των πιο αξιόπιστων ιδιωτών-επενδυτών. Βέβαια σε μια χώρα με σοβαρή και αποτελεσματική διοίκηση, δημοκρατικές και διαφανείς διαδικασίες ο ιδιώτης που θα φερθεί τυχοδιωκτικά και κακόπιστα έχει περιορισμένες ευκαιρίες για περισσότερες συναλλαγές με το δημόσιο, ενώ ο ιδιώτης-επενδυτής με μακροχρόνιο επενδυτικό ορίζοντα θα τύχει μεγαλύτερης εμπιστοσύνης από τις εν λόγω δημόσιες αρχές. Επίσης πρέπει να επισημανθεί ότι σε κάθε περίπτωση το κλίμα εμπιστοσύνης είναι έννοια σχετική, επειδή η επιχειρηματική συμπεριφορά είναι σύμφυτη με την επιδίωξη μεγιστοποίησης του ατομικού συμφέροντος, ενώ δεν είναι αυτονόητη η συνεπής επιδίωξη του συλλογικού συμφέροντος από την πλευρά των δημοσίων φορέων και των πολιτικών που ενδεχόμενα ενεργούν με βραχυχρόνιους και ιδιοτελείς στόχους. Έτσι λοιπόν ως κλίμα εμπιστοσύνης νοείται το πλαίσιο που κάνει εφικτή την ταυτόχρονη εξυπηρέτηση των επιχειρηματικών συμφερόντων και των συλλογικών όπως τα τελευταία νοούνται στις σύγχρονες δημοκρατίες, επειδή αποτρέπει την επίδειξη ευκαιριακής συμπεριφοράς των ενδιαφερομένων. Το κλίμα εμπιστοσύνης αποτελεί βασική προϋπόθεση για μακροχρόνιο σχεδιασμό ενεργειών, κάτι που οδηγεί σε αύξηση της αποτελεσματικότητας, επειδή διευκολύνονται οι απαραίτητες ενέργειες για τη μείωση του κόστους, προσέλκυση δραστηριοτήτων και χρηστών, συντήρηση της παραγωγικής ικανότητας του έργου εκ μέρους του επενδυτή, ενώ ταυτόχρονα αποτρέπει την πολιτική αστυνόμευσης και την κατασταλτική ρυθμιστική συμπεριφορά εκ μέρους του δημοσίου. Σχετικά με τη χρηματοδότηση (προϋπόθεση vi) πρέπει να σημειωθεί ότι οι εμπορικές τράπεζες δύσκολα δανείζουν κεφάλαια σε αναπτυσσόμενες χώρες για περίοδο μεγαλύτερη των 10 ετών. Για το λόγο αυτό είναι απαραίτητη η εξασφάλιση της στήριξης με άμεσο δανεισμό και εγγυήσεις από διεθνείς οργανισμούς όπως είναι ο όμιλος της Διεθνούς Τράπεζας, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων. Στις αναπτυγμένες χώρες η κατάσταση είναι πιο ευνοϊκή και προσφέρονται διάφορα χρηματοοικονομικά εργαλεία και κεφάλαια, αλλά ο μακροχρόνιος δανεισμός ενέχει δυσκολίες και κινδύνους γι αυτό και θεωρούνται κρίσιμες οι υποδείξεις των δανειστών. Η σύνθεση της χρηματοδότησης του έργου αποδεικνύεται ιδιαίτερα κρίσιμη για την επιτυχία του, γι αυτό πρέπει να αποδίδουμε μεγάλη σημασία σε αυτή. Εκτός των προηγουμένων βασικών προϋποθέσεων για την επιτυχία των συμβάσεων Σ.Δ.Ι.Τ. υπάρχουν και άλλοι κρίσιμοι παράγοντες που αναφέρονται στα εμπλεκόμενα μέρη. Οι παράγοντες αυτοί ανάλογα με το ποιος τους ελέγχει είναι οι κάτωθι: Παράγοντες καθοριζόμενοι εκ του δημοσίου: Καθορισμός πολιτικών προτεραιοτήτων σε σχέση με τα προς ανάπτυξη έργα Συντονισμός μεταξύ των δημοσίων υπηρεσιών Ικανότητα του δημοσίου να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις που θέτουν οι συμβάσεις παραχώρησης (Διαπραγμάτευση, παρακολούθηση, έλεγχος, αξιολόγηση) Προσέλκυση ενδιαφέροντος της αγοράς. Η οικονομική βιωσιμότητα του έργου από την πλευρά του δημοσίου Τα χαρακτηριστικά του κάθε έργου Η διάρκεια της σύμβασης. 17

18 Παράγοντες που καθορίζει η αγορά: Ικανότητα της αγοράς να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις του δημοσίου και των έργων Η οικονομική βιωσιμότητα του έργου από την πλευρά του ιδιωτικού τομέα Δυνατότητα αποκόμισης αποδεκτού κέρδους του επενδυτή Παράγοντες που καθορίζονται εκ των δύο εμπλεκομένων: Επαρκής χρηματοδότηση Συμβατότητα συμβάσεων με το θεσμικό πλαίσιο Δόμηση και διαχείριση συμβάσεων Προσδιορισμός και κατάλληλος επιμερισμός κινδύνων Τεχνογνωσία και εμπειρία 1.4. Μορφές-κατανομή κινδύνων [3,14,22] Γενικά Είναι γνωστό ότι κάθε κατασκευαστική δραστηριότητα είναι εκτεθειμένη τόσο σε διάφορους ανθρωπογενείς κινδύνους όσο και σε διάφορα τυχαία γεγονότα, πέρα από την ανθρώπινη παρέμβαση ή τη δυνατότητα πρόβλεψής τους. Λαμβανομένης υπόψη της μεγάλης χρονικής διάρκειας κατασκευής ενός τεχνικού έργου, είναι προφανές ότι η έννοια του κινδύνου και των πιθανών ζημιογόνων γεγονότων, παίρνει μια ρεαλιστική διάσταση η οποία δύναται να εκτιμηθεί και να αντιμετωπιστεί. Η διαδικασία της ανάλυσης και αντιμετώπισης των ενδεχομένων κινδύνων του έργου σε όλη τη χρονική διάρκεια της κατασκευήςλειτουργίας, ακολουθεί την κλασική αναλυτική προσέγγιση, που είναι: Πιστοποίηση-ποσοτικοποίηση κινδύνων Εκχώρηση κινδύνων στους βασικούς φορείς του έργου Αντιμετώπιση κινδύνων με διασπορά-κατανομή Η φύση και οι κατηγορίες των κινδύνων Οι κίνδυνοι προκύπτουν είτε από απρόβλεπτα γεγονότα είτε από αβέβαιες ρυθμίσεις και εκτιμήσεις σχετικά με τα στοιχεία που συγκροτούν τα δεδομένα του έργου. Σε ένα έργο παραχώρησης οι κίνδυνοι πρέπει να αναλαμβάνονται από τον καταλληλότερο συμβαλλόμενο, ως τέτοιος θεωρείται αυτός που ελέγχει τις αιτίες του σχετικού κινδύνου αλλά και είναι σε θέση να τον αντιμετωπίσει και έχει το κίνητρο να ενεργήσει προς αυτή την κατεύθυνση. Ιδιαίτερη σημασία έχει η σωστή αναγνώριση των κινδύνων και ο ακριβής προσδιορισμός τους. Ειδικά για τα έργα υποδομής, η κατάταξή τους έχει ως εξής: Ηθικοί κίνδυνοι Τεχνικοί κίνδυνοι Οικονομικοί κίνδυνοι Η κατάταξη αυτή αναφέρεται περισσότερο στην ουσία και τη φύση των κινδύνων και το είδος των επιπτώσεων και όχι στις ειδικότερες αιτίες από τις οποίες συνήθως προκύπτουν. Με βάση αυτή την ευρύτερη έννοια των επιπτώσεων στη σχεδιαζόμενη επένδυση μπορεί να 18

19 θεωρηθεί ότι εμπίπτουν στις παραπάνω κατηγορίες οι πολιτικοί καθώς και οι ρυθμιστικοί κίνδυνοι. Ειδικότερα για κάθε ένα εξ αυτών θα έχουμε: Ηθικοί κίνδυνοι : Αφορούν τη δυνατότητα της μιας πλευράς να αθετήσει τις υποχρεώσεις της. Όσο σαφέστερη είναι η σύμβαση στις σχετικές δεσμεύσεις και υποχρεώσεις των δύο μερών σε συνδυασμό με κάποιες άλλες προϋποθέσεις -καταλληλότητα θεσμικού πλαισίου, δυνατότητα ελέγχου και κυρώσεων, διαφάνεια- τόσο μειώνεται ο κίνδυνος αυτός. Η εξάλειψή τους είναι στόχος χρόνιων προσπαθειών μέσω οργανωτικών και νομοθετικών ρυθμίσεων που διέπουν τις συνεργασίες αυτές. Χώρες που δεν έχουν ήδη καταφέρει να ελέγχουν τους κινδύνους αυτούς στις παραδοσιακές συναλλαγές δημοσίου-ιδιωτών θα έχουν σοβαρότερο πρόβλημα στις Σ.Δ.Ι.Τ.. Πρέπει όμως να επισημανθεί ότι οι ηθικοί κίνδυνοι στις περιπτώσεις συγχρηματοδοτήσεων μπορούν να αντιμετωπισθούν αποτελεσματικότερα εάν οι αναθέσεις αφορούν κατασκευή-λειτουργία από τον ίδιο επενδυτή προκειμένου να μην υπάρχει κίνητρο μετάθεσης ευθυνών και προβλημάτων. Προβλήματα ηθικών κινδύνων δύναται να προκύψουν και χωρίς πρόθεση εξαπάτησης για λόγους θεσμικούς, αν μια πλευρά αναλάβει ευθύνες και υποχρεώσεις και εμποδίζεται να τις ασκήσει λόγω προβληματικού θεσμικού πλαισίου. Τεχνολογικοί κίνδυνοι : Εξαρχής πρέπει να διευκρινίσουμε ότι δεν πρέπει να γίνεται σύγχυση-ταύτιση των τεχνολογικών με τους κατασκευαστικούς κινδύνους. Αφορούν γενικά περιπτώσεις αστοχίας στη χρησιμοποίηση της κατάλληλης τεχνολογίας η οποία δεν μπορεί να εκτιμηθεί εκ των προτέρων και να ασφαλισθεί. Κάποιες φορές απαιτούνται έργα με καινοτομικά στοιχεία προκειμένου να αντιμετωπισθούν διάφορα τεχνικά και περιβαλλοντικά προβλήματα ή απλά για να επιτευχθούν καλύτερα αποτελέσματα στην κατασκευή και λειτουργία. Η κάθε κυβέρνηση πρέπει να είναι σε θέση να προβάλει τις κατάλληλες απαιτήσεις και προδιαγραφές λειτουργίας, αρτιότητας καθώς και περιβαλλοντικούς περιορισμούς και τέλος να προβεί στη σωστή επιλογή αναδόχου. Έργο με ελαττώματα, έστω και αν ζημιώνει οικονομικά τον ιδιώτη, στην περίπτωση που φέρει τον εμπορικό κίνδυνο, δεν μπορεί παρά να αποτελεί ευθύνη της αρμόδιας δημόσιας αρχής. Απλώς στην περίπτωση αυτή ο ιδιώτης έχει αντικίνητρα να κατασκευάσει ένα ελαττωματικό έργο. Οικονομικοί κίνδυνοι : Στους οικονομικούς κινδύνους περιλαμβάνονται η φορολογική αστάθεια, η νομισματική αστάθεια. Οι κίνδυνοι αυτοί δεν έχουν μεγάλη βαρύτητα στις ανεπτυγμένες χώρες και δεν αφορούν και την Ελλάδα μετά την είσοδό της την Ευρωζώνη. Οι πιο συνηθισμένοι και άμεσοι οικονομικοί κίνδυνοι για ανεπτυγμένες χώρες είναι οι εμπορικοί κίνδυνοι που έχουν την έννοια της αποτυχίας των προβλέψεων για την πραγματοποίηση εσόδων και εξόδων. Η μείωση και η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνδέονται με την όλη πολιτική επιλογής του συγκεκριμένου έργου και των συνθηκών λειτουργίας του. Η ελαστικότητα της ζήτησης επίσης, που θα επιτρέπει σε ένα έργο να πραγματοποιεί τα αναμενόμενα έσοδα, εξαρτάται από την ανταγωνιστικότητα των υπηρεσιών 19

20 που προσφέρει και την οικονομική θέση των χρηστών. Η σωστή πρόβλεψη της ζήτησης είναι απαραίτητη για τη σωστή αξιολόγηση του έργου, όχι μόνο από την πλευρά όσων τοποθετούν κεφάλαια, αλλά και για το έργο καθεαυτό. Είναι αυτονόητο ότι για έργα με κάποια ιδιαίτερη σημασία, πέρα από την οικονομική, η δημόσια συμμετοχή είναι απαραίτητη, χωρίς αυτή να περιορίζει τους εμπορικούς κινδύνους που βέβαια αντιστοιχούν στην ιδιωτική συμμετοχή. Μεγάλη είναι η σημασία του ρεαλισμού και από την πλευρά των ιδιωτών, αλλά και του δημοσίου εξαρχής, αναφορικά με την ασκούμενη πολιτική και τις δυνατές μεταβολές με τις αναμενόμενες εξελίξεις. Κατ αυτό τον τρόπο μειώνονται συνολικά οι κίνδυνοι και οι ιδιώτες πρέπει να φέρουν αποκλειστικά τον εμπορικό κίνδυνο. Σχετικά με τον κίνδυνο των εσόδων και της δυνατότητας ικανοποιητικών προβλέψεων πρέπει να επισημανθούν οι δυσκολίες στις εξής περιπτώσεις : i. Όταν ήδη υφίσταται ένα δίκτυο υποδομών χωρίς επιβάρυνση και το αυτοχρηματοδοτούμενο έργο αποτελεί προσθήκη στο τμήμα αυτό, υπάρχει πρόβλημα εκτίμησης της απόδοσης του τμήματος αυτού, αν δεν εκτιμηθεί η απόδοση του όλου συστήματος, κάτι που είναι δύσκολο να γίνει. ii. Όταν κάποια τμήματα του δικτύου χρηματοδοτούνται από ιδιώτες και προσφέρονται στους χρήστες με αντάλλαγμα, ενώ τα τμήματα που χρηματοδοτούνται από δημόσιους πόρους προσφέρονται δωρεάν, δεν είναι εφικτός ο επιμερισμός των κινδύνων για το σύνολο των δαπανών. Στην περίπτωση αυτή είναι ορατός ο κίνδυνος για επιλογή μόνο κερδοφόρων δραστηριοτήτων σχετικά με τα έργα στα οποία εμπλέκονται ιδιώτες και τίθεται το ερώτημα της σωστής αξιολόγησης της συνολικής δαπάνης για το έργο, εάν δηλαδή οι δημόσιοι πόροι κατευθύνονται σε έργα που δεν δικαιολογούνται με οικονομικά κριτήρια. iii. Όταν τα έργα είναι αρκετά σημαντικά για να έχουν εξωτερικές οικονομίες, περιβαλλοντικές ή άλλες, τότε τα προβλήματα αυτά πρέπει να εξετάζονται εκ των προτέρων και να αντιμετωπίζονται κατάλληλα στην σύμβαση. Εάν οι εξωτερικές οικονομίες αφορούν την κυκλοφοριακή συμφόρηση και υπάρχουν ήδη εναλλακτικοί δρόμοι, τότε η επιβολή διοδίων δύναται να αποδειχθεί ιδιαίτερα χρήσιμη και αποδοτική. iv. Όταν υπάρχουν έμμεσες εγγυήσεις από την πλευρά του Δημοσίου που είναι δύσκολο να προσδιοριστούν και να ελεγχθούν εφόσον συνδέονται με διάφορους δημόσιους φορείς και με ποικίλους στόχους. Στον βαθμό που υφίστανται τέτοιου είδους εγγυήσεις είναι δύσκολη η ταυτοποίηση και ο επιμερισμός των κινδύνων. Τελικά είναι δύσκολο να οριστεί ως πιο σημείο και για ποιους λόγους μπορεί να εγγυάται το Δημόσιο. Όσον αφορά δε την κατανομή των κινδύνων και την συνεπαγόμενη μείωσή τους, όφελος προκύπτει αν υπάρχει προθυμία των ιδιωτών για την ανάληψη κάποιων οικονομικών κινδύνων, επειδή τότε είναι δυνατή η επιβολή επενδυτικών σχεδίων με βάση οικονομικά κριτήρια. Προκειμένου όμως να συμβεί αυτό, θα πρέπει και η λειτουργία της αγοράς να επιτρέπει την ανάδειξη των επιλογών αυτών και τελικά να επηρεασθεί θετικά η ποσότητα και η ποιότητα των επενδύσεων. Συνολικά η προσπάθεια αναγνώρισης και αξιολόγησης των κινδύνων μπορεί να βοηθήσει στο ξεκαθάρισμα και την ιεράρχηση των επενδυτικών επιλογών, ανάλογα με τα κριτήρια που ικανοποιούν, οικονομικά, κοινωνικά, εθνικά, γεγονός που οδηγεί τελικά στην άσκηση περισσότερο ορθολογικής πολιτικής. 20

21 Πολιτικοί κίνδυνοι : Οι πολιτικοί κίνδυνοι αναφέρονται στην αλλαγή που πολιτικού σκηνικού μιας χώρας εξαιτίας εσωτερικών ή εξωτερικών αναταραχών ή ανατροπών, πρέπει να φέρονται από το δημόσιο αλλά είναι δύσκολο να υπάρξει αξιόπιστη ανάληψη τέτοιων κινδύνων και μάλιστα μακροχρόνια. Πολλές πλευρές των πολιτικών κινδύνων είναι δυνατόν να ασφαλιστούν ή να προστατεύονται νομικά από ανεξάρτητα θεσμικά όργανα. Στα πλαίσια όμως του διεθνούς δικαίου ελάχιστες περιπτώσεις μπορεί να καλυφθούν επαρκώς. Είναι ευνόητο ότι η παρουσία πολιτικών κινδύνων είναι ένας σοβαρός ανασταλτικός παράγοντας για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων, σε αναπτυσσόμενες χώρες διότι αυξάνουν σημαντικά το κόστος του κεφαλαίου. Ρυθμιστικοί κίνδυνοι : Οι ρυθμιστικοί κίνδυνοι αναφέρονται σε νομικές ή οργανωτικές αλλαγές, που δύνανται να επηρεάσουν δυσμενώς το αντικείμενο της σύμβασης και έχουν τελικά οικονομικές επιπτώσεις. Παρ όλο που η παρουσία τους είναι ιδιαίτερα έντονη, όπως αναφέρθηκε, σε αναπτυσσόμενες χώρες, υπάρχουν και σε αναπτυγμένες χώρες και ειδικότερα στα κλασσικά έργα υποδομής, που απαιτούν μακροχρόνια δέσμευση κεφαλαίων, και επομένως η διαχείριση και η κερδοφορία τους υπόκειται σε μακροχρόνιες ρυθμιστικές ενέργειες. Επειδή λοιπόν δεν είναι δυνατόν μια κυβέρνηση να δεσμευτεί ότι δεν θα προβεί σε αλλαγές του νομοθετικού πλαισίου, θα πρέπει σε αυτές τις περιπτώσεις να διαφοροποιήσει την πολιτική της έναντι των επενδύσεων που θίγονται. Ενδεικτικά αναφέρεται η δυνατότητα αποζημίωσης των ιδιωτών λόγω αυτών των αλλαγών, οι πρακτικές αυτές όμως δεν είναι εύκολα εφικτές και αποτελεσματικές παρ όλο που συχνά είναι αναγκαίες. Γι αυτό το λόγο αποθαρρύνουν τον ιδιωτικό τομέα να δεσμεύσει μακροπρόθεσμα κεφάλαια στις υποδομές. Διαπιστώνουμε λοιπόν ότι οι χώρες που για σειρά ετών, ακολουθούν με συνέπεια πολιτική που εμπνέει εμπιστοσύνη στους ιδιώτες επενδυτές, τότε προσελκύει επενδυτικά κεφάλαια χωρίς σημαντικές απαιτήσεις ανάληψης κινδύνων από το Δημόσιο. Ακόμη και στις παραπάνω χώρες προβληματισμό και κινδύνους ρυθμιστικών μεταβολών προκαλεί το θέμα της Προστασίας του Περιβάλλοντος ως κοινωνικού αγαθού και αξίας που πρέπει να προστατεύεται από την νομοθεσία και την σύμβαση του έργου. Δυσκολίες προκύπτουν και εκ του γεγονότος ότι οι περιβαλλοντικές μελέτες παρουσιάζουν αποκλίσεις μέχρι την οριστική μελέτη του έργου. Πέραν των συνηθέστερων κινδύνων οι οποίοι αποδίδονται σε μακράς έκτασης αλλά τυχαία ζημιογόνα γεγονότα ή ανθρώπινα λάθη, υπάρχουν οι κάτωθι βασικές κατηγορίες οι οποίες έχουν μεν μικρή πιθανότητα εμφάνισης αλλά αν επέλθουν μπορούν να απειλήσουν την εν γένει βιωσιμότητα του έργου και του φορέα κατασκευής του. Ανωτέρα βία : Περιλαμβάνουν κινδύνους αποδιδόμενους σε περιστατικά μη οφειλόμενα σε αμέλεια ή υπαιτιότητα του Ανάδοχου ή του Κύριου του Έργου και είναι αδύνατο να προβλεφθούν ή να ελεγχθούν και από τους δύο συμβαλλομένους. 21

22 Γεωπολιτική Αστάθεια : Λαμβάνουμε υπόψη της κατάστασης της ευρύτερης περιοχής γειτνίασης του έργου που δύναται να μεταβάλλουν τα δεδομένα κατασκευής του. Λανθασμένη Μελέτη : Πρόκειται για ζημιογόνες καταστάσεις οφειλόμενες σε άστοχη επίβλεψη ή ελλιπή μελέτη που οδηγούν σε τροποποίηση της κατασκευής. Οι συνέπειες μπορούν να εμφανισθούν τόσο κατά την περίοδο κατασκευής όσο και σε αυτή της εκμετάλλευσης του έργου, μέσω καθυστερημένης έναρξης εκμετάλλευσης ή αυξανόμενου λειτουργικού κόστους. Πολιτικοί κίνδυνοι : Σχετίζονται με τις ενέργειες της εκάστοτε κυβέρνησης οι οποίες μπορεί να επηρεάσουν την υλοποίηση και την παραγωγική λειτουργία ενός έργου. Αφορούν κυρίως τις αναπτυσσόμενες χώρες και αυτές που βρίσκονται στη φάση μετάβασης στο καθεστώς της Ελεύθερης Αγοράς. Κίνδυνος Χρηματοδότησης : Είναι αυτοί που συνδέονται με τις παραμέτρους αποπληρωμής των τραπεζικών δανείων καθώς επίσης της επιστροφής των ιδίων κεφαλαίων από πλευράς παραχωρισιούχου. Περιλαμβάνει: Φορολογικές Μεταβολές : Συχνές αλλαγές συνεπάγονται αύξηση της προσφοράς του ανάδοχου Χρηματοδοτικούς κινδύνους : Προσοχή δίδεται στην σχέση ιδίων ξένων κεφαλαίων. Νομισματική Αστάθεια : Δύναται να μεταβάλει όλους τους οικονομικούς δείκτες του έργου. Εμπορικοί κίνδυνοι : Οι κίνδυνοι εμπορικού χαρακτήρα ανάγονται στον κανόνα «προσφοράς & ζήτησης». Στη διαμόρφωση του σχετικού τιμήματος λαμβάνονται υπόψη διάφοροι παράμετροι κόστους και παραδοχές εμπορικού χαρακτήρα. Οι παράμετροι αυτό έχουν την δυνατότητα να επηρεάσουν τη ζήτηση και να οδηγήσουν σε αρνητικό αποτέλεσμα από την εκμετάλλευση του έργου, γι αυτό απαιτείται ιδιαίτερη προσοχή Κατανομή Εκχώρηση κινδύνων Η κατανομή των ενδεχόμενων κινδύνων στα πλαίσια του έργου, γίνεται μεταξύ των δύο συμβαλλόμενων φορέων στη σύμβαση παραχώρησης του έργου, δηλαδή το ελληνικό δημόσιο και το εκάστοτε Παραχωρησιούχο. Τα βασικά κριτήρια με τα οποία γίνεται η κατανομή και ανάληψη των κινδύνων του έργου είναι: Η συμβατική ευθύνη του κάθε συμβαλλόμενου Η αντικειμενική δυνατότητα κάθε συμβαλλόμενου να αντιμετωπίσει τους εκάστοτε κινδύνους. 22

23 Συνοπτικά οι κίνδυνοι που αφορούν ένα συγχρηματοδοτούμενο έργο καθώς και ο τρόπος που κατανέμονται είναι: Ο κίνδυνος μη ολοκλήρωσης του Έργου με ευθύνη του κατασκευαστή που καλύπτεται με εγγυητικές επιστολές καλής εκτέλεσης, οι οποίες δίνονται δια των μητρικών εταιριών των μελών της κοινοπραξίας. Οι κατασκευαστικοί και Τεχνολογικοί κίνδυνοι αναλαμβάνονται εκ του κατασκευαστή μέχρι την οριστική παραλαβή του έργου και εν συνεχεία από τον Παραχωρησιούχο. Οι κίνδυνοι από την λειτουργία καθώς και οι σχετικοί με το κόστος λειτουργίας και συντήρησης αναλαμβάνονται από τον Παραχωρησιούχο ο οποίος είναι υπεύθυνος για την διαχείριση του έργου. Ο κίνδυνος εσόδων για μεγάλα έργα υποδομής πρέπει να κατανέμεται μεταξύ του Παραχωρησιούχου, των Χρηματοδοτών του και του Δημόσιου. Οι κίνδυνοι από τον πληθωρισμό και τα επιτόκια δεν μπορούν να αγνοηθούν. Έτσι προληπτικά ενσωματώνονται στην δανειακή σύμβαση ένα δάνειο αναμονής. Γεγονότα Ανωτέρας Βίας και οι εξ αυτών κίνδυνοι πρέπει να αναλαμβάνονται εκ του δημοσίου εφόσον ο Παραχωρησιούχος δεν δύναται να συνάψει ασφαλιστικές καλύψεις. Μεταβολές της Νομοθεσίας ή διοικητικές μεταβολές, εφόσον ανατρέπουν άμεσα ή έμμεσα και κατά τρόπο διαρκή την όλη οικονομική ισορροπία του έργου πρέπει να θεραπεύονται από το Δημόσιο. Για την αντιμετώπιση του κινδύνου διαιτησίας, οι δανειστές συνήθως απαιτούν κάποια μορφή νομικής εξασφάλισης, βασισμένη σε μια διαδικασία Διεθνούς Διαιτησίας που άλλωστε, είναι σύμφωνη με τους όρους του Ν. 2052/ Η σημασία των εγγυήσεων και η πολιτική μείωσης κινδύνων [3,14,22] Εκ των όσων έχουν προηγηθεί σχετικά με τους κινδύνους και την αντιμετώπιση τους, προκύπτει ότι υπάρχει ευρύ πεδίο χειρισμών, ειδικά για παραχώρηση έργων μεγάλης κεφαλαιακής δέσμευσης. Κανονικά η αρμόδια κυβέρνηση δεν πρέπει να παρέχει εγγυήσεις έμμεσα και άμεσα στους ιδιώτες για τα αναμενόμενα έσοδα, θα πρέπει να εμφανίζεται και να είναι σχετικά αξιόπιστη όσον αφορά την πραγματοποίηση παρεμβάσεων στο θεσμικό και οικονομικό πεδίο, μακρο-οικονομικό πλαίσιο, ώστε να μην ανατραπούν οι λογικές προσδοκίες των επενδυτών. Όσο αξιόπιστή λοιπόν εμφανίζεται μια χώρα, τόσο λιγότερες και οι εγγυήσεις που θα απαιτηθούν για προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών στα έργα υποδομής. Οι εγγυήσεις στις συμβάσεις παραχώρησης έχουν την έννοια της ανάληψης ευθύνης για την κάλυψη κάποιου ειδικού κινδύνου. Είτε άμεσες ή έμμεσες ασκούν αρνητικό ρόλο στο είδος και την ποιότητα των επενδυτικών επιλογών, στα κίνητρα για την αποτελεσματική διαχείρισή τους και την επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού. Υπερβολική προθυμία του δημόσιου να αναλάβει κινδύνους προσφέροντας εγγυήσεις, μπορεί να προσελκύσει το ενδιαφέρον των ιδιωτών, αλλά δεν θα βοηθήσει ούτε στη σωστή επιλογή έργων, ούτε στην αποτελεσματική διαχείριση τους, ενώ ταυτόχρονα θα επιβαρύνει τις υποχρεώσεις του κράτους δυσχεραίνοντας την άσκηση οικονομικής πολιτικής. Εκ του παραπάνω κανόνα θα πρέπει να εξαιρέσουμε τις περιπτώσεις όπου, χωρίς κάποιες εγγυήσεις, δεν είναι δυνατή η προσέλκυση των ιδιωτικών κεφαλαίων για την 23

24 πραγματοποίηση έργων υποδομής με αυξανόμενο κοινωνικοοικονομικό όφελος. Υπάρχουν λοιπόν διάφοροι τρόποι ενθάρρυνσης των ιδιωτικών κεφαλαίων και μείωσης του κόστους συμμετοχής τους, μέσω της μείωσης των κινδύνων, επειδή όμως η άσκηση αυτών των πολιτικών είναι δύσκολη και μακροχρόνια διαδικασία, δεν πρέπει να αποτελεί μονοσήμαντη κατεύθυνση. Κάποια έργα δύνανται να προωθηθούν με άμεση συμμετοχή του δημόσιου σε κεφάλαια, συχνά πέρα από τη αξία των απαλλοτριώσεων. Με αυτό τον τρόπο μειώνεται το απαιτούμενο ιδιωτικό μετοχικό και δανειακό κεφάλαιο, και μειώνεται ο κίνδυνος των εσόδων και της ομαλής πορείας της επένδυσης. Εναλλακτικά μπορούν να επιδοτηθούν άμεσα τα έσοδα με τρόπο που δεν δημιουργεί αντικίνητρα στην άσκηση αποτελεσματικής πολιτικής από τον Παραχωρησιούχο, ή διάφορες φοροαπαλλαγές, ανάλογες αυτών που θα ίσχυαν στην περίπτωση καθαρά δημόσιας επένδυσης. Απαιτείται επίσης ευελιξία στο καθορισμό της διάρκειας της σύμβασης παραχώρησης, ώστε με την επιμήκυνση της να μειώνεται ο κίνδυνος σχετικά με την αναμενόμενη απόδοση του έργου. Επίσης είναι δυνατό το δημόσιο να εγγυηθεί για την αποπληρωμή του χρέους του παραχωρησιούχου, όχι όμως και τμήματος των εσόδων. Οι εγγυήσεις αυτές έχουν διαφορετικό κόστος για το δημόσιο και διαφορετική επίδραση στο επενδυτικό σχέδιο. Έτσι λοιπόν εγγυήσεις για μέρος των εσόδων μειώνουν τον κίνδυνο των μετόχων και των δανειστών. Αντίθετα εγγυήσεις δανειακών κεφαλαίων διευκολύνουν τη διαθεσιμότητα τους και περιορίζουν το απαιτούμενο μετοχικό κεφάλαιο, ενέχουν μικρότερο κόστος για το δημόσιο, επειδή οι μέτοχοι εξακολουθούν να φέρουν τον κίνδυνο και να έχουν κίνητρο για αποκόμιση κερδών. Βασικό μειονέκτημα των εγγυήσεων είναι ότι μειώνουν το ενδιαφέρον των δανειστών για λεπτομερή έλεγχο της συγκεκριμένης επένδυσης με άμεσο αποτέλεσμα να περιορίζεται η συμβολή τους στο επενδυτικό σχέδιο. Εναλλακτικός τρόπος ενίσχυσης του ιδιωτικού τομέα για την εκτέλεση αυτοχρηματοδοτούμενων έργων είναι η προσπάθεια χρηματοδότησης αυτού με χαμηλότερο κόστος. Αυτό μπορεί να συμβεί διότι το Δημόσιο έχει πρόσβαση σε διεθνείς Πιστωτικούς Οργανισμούς. Τότε, ο καλύτερος τρόπος είναι να δημιουργηθεί ένα σχήμα εμπορικών τραπεζών, οι οποίες αναλαμβάνουν την χρηματοδότηση μόνο της κατασκευαστικής φάσης του παραχωρούμενου έργου, συνεργαζόμενες με τον Διεθνή Πιστωτικό Οργανισμό και προσφέροντας εγγυήσεις για την καλή εκτέλεσή του. Μεγαλύτερη βαρύτητα πρέπει να αποδοθεί στη σωστή παρακολούθηση και διαχείριση των κινδύνων που αναλαμβάνει μια κυβέρνηση. Επιπλέον, θα πρέπει να μην μπορεί να αποφύγει την υποχρέωση αυτή, να υπάρχει δηλαδή διαφάνεια και δημοσιότητα. Αυτό με τη σειρά του συνεπάγεται ότι οι κίνδυνοι και οι αντίστοιχες εγγυήσεις πρέπει να καταγράφονται, να εκτιμώνται και να αποτιμώνται όπου είναι αυτό δυνατό σε νομισματικές μονάδες Ασφάλιση [2,3] Είναι η πλέον δόκιμη σύγχρονη πρακτική για την ορθολογική αντιμετώπιση των κινδύνων στα πλαίσια του όλου φάσματος ενός έργου. Η ασφάλιση με την έννοια της χρηματικής αποζημίωσης των ενδεχόμενων ζημιών, συνέπεια τυχαίων και απρόβλεπτων γεγονότων ή ακόμη και εξαιτίας λάθους ή αμέλειας εκ μέρους του Μελετητή ή του Κατασκευαστή, έχει καταξιωθεί διεθνώς σαν ανάγκη αλλά και δείγμα προόδου. Σύμφωνα με την διεθνή πρακτική, οι φορείς οι οποίοι συμμετέχουν στην διαδικασία της ασφάλισης είναι: 24

25 Ασφαλιζόμενος: ο εκάστοτε κατασκευαστής, και όλοι οι μετέχοντες υπεργολάβοι, προμηθευτές και οι κύριος του Έργου. Η ασφαλιστική Εταιρεία: έχει την ευθύνη έκδοσης του ασφαλιστήριου συμβολαίου του έργου. Η Αντασφαλιστική Εταιρεία: είναι αφανής στο ασφαλιζόμενο, αλλά κατά βάση καλύπτει το σύνολο του κινδύνου με αποτέλεσμα να υπαγορεύει τους κανόνες και τα όρια της ασφάλισης. Ο Σύμβουλος Ασφαλίσεων: αποτελεί τον ενδιάμεσο μεταξύ της ασφαλιστικής εταιρείας και του ασφαλιζόμενου. Η φιλοσοφία της ασφάλισης συνίσταται στο γεγονός πως η όλη συναλλαγή των παραπάνω φορέων με την προϋπόθεση πληρωμής από τον εκάστοτε ασφαλισμένο ενός μικρού ποσού (Ασφάλιστρο) ανάγεται τελικά στην δέσμευση για καταβολή από τον Ασφαλιστή κάποιου σημαντικού ποσού για την αποζημίωση κάποιου ζημιογόνου γεγονότος τόσο στην διάρκεια της κατασκευής του Έργου Υποδομής όσο και της εκμετάλλευσης αυτού. Μέσω της Ασφάλισης μπορούμε να πετύχουμε την μεταβίβαση άμεσα στις ασφαλιστικές εταιρείες και έμμεσα στις Αντασφαλιστικές, της ευθύνης και της υποχρέωσης για αποζημίωση των ενδεχόμενων ζημιών από τους διάφορους κινδύνους που απειλούν το έργο και είναι ασφαλισμένοι. Η Μεταβίβαση της ευθύνης γίνεται μέσω Ασφαλιστηρίων Συμβολαίων τα οποία κατά βάση καλύπτουν κάθε κίνδυνο ο οποίος θα μπορούσε να προκαλέσει μερική η ολική καταστροφή του έργου. Οι πλέον σημαντικοί ασφαλίσιμοι κίνδυνοι πέρα από τους συνήθεις (φωτιά, πλημμύρα, ανθρώπινο λάθος) και τα αντίστοιχα ασφαλιστήρια συμβόλαια με τα οποία καλύπτονται, για την περίοδο κατασκευής και εκμετάλλευσης εμφανίζονται στους παρακάτω πίνακες: 1.7. Eπιλογή Έργων [2,5,6,7] Λαμβάνει χώρα μετά την πρόταση της υλοποίησης του έργου η οποία αναλύει και αξιολογεί το έργο με καθαρά Εθνικά και Κοινωνικά κριτήρια. Εξαίρεση αποτελούν έργα που εντάσσονται σε γενικότερες κατευθύνσεις ή πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης (π.χ. Διευρωπαϊκά Δίκτυα) που μπορεί να μην συμπίπτουν κατ ανάγκη με τις εθνικές ανάγκες. Σε αυτή τη φάση η σχέση ανάμεσα στη Δαπάνη κατασκευής και στο κοινωνικοοικονομικό όφελος που θα προκύψει καθορίζει την απόφαση υλοποίησης του έργου. Εν συνεχεία και αφού ληφθεί η Πολιτική απόφαση για την υλοποίηση του έργου με Σύμπραξη Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα εξετάζεται αν αυτό καθίσταται δυνατό. Η Σχέση ανάμεσα στη Χρηματική Αξία ενός έργου και στις προβλέψεις εσόδων που θα προσπορίσει η λειτουργία του, καθορίζει αν το έργο αυτοχρηματοδοτείται εκ του ιδιωτικού τομέα ή συγχρηματοδοτείται και από το δημόσιο, εάν το έργο δανειοδοτείται ή όχι από Εμπορικές Τράπεζες. Τη Σχέση αυτή επιζητούν με τα χρηματοδοτικά τους Σχέδια (που συντάσσονται πάνω στη Χρηματική Αξία του Έργου) οι όμιλοι που συμμετέχουν στους αντίστοιχους διαγωνισμούς. Με τον όρο Χρηματική αξία ενός Έργου Παραχώρησης εννοούμε το άθροισμα: Της Χρηματικής Αξίας Μελετών-Κατασκευής του Έργου που εκφράζεται με κατ αποκοπή μη αναθεωρημένο ποσό. 25

26 Των λειτουργικών δαπανών του παραχωρησιούχου στην διάρκεια κατασκευής Των διαχρονικών λειτουργικών δαπανών στη διάρκεια εκμετάλλευσης. Των δαπανών του Αναδόχου και του κατασκευαστή για Ασφαλιστικές καλύψεις, κατά την κατασκευαστική περίοδο. Ειδικότερα, κριτήριο της δυνατότητας εφαρμογής ενός έργου παραχώρησης και του ενδιαφέροντος που παρουσιάζει είναι ο Δείκτης Εσωτερικής Απόδοσης (IRR) που ορίζεται ως : «Το επιτόκιο που καθιστά την παρούσα αξία των εισροών του έργου ίση με την παρούσα αξία των εκροών (δαπάνες μελέτης, κατασκευής, λειτουργίας κ.ά)». Έτσι λοιπόν, δύναται ο κύριος του έργου (Δημόσιο, ΟΤΑ, Ν.Π.Δ.Δ.), να εκτιμήσει εάν υπάρχουν συμφερότερες λύσεις εκτιμώντας το Δείκτη Απόδοσης Επένδυσης και αξιολογώντας όλα τα κεφάλαια που έχουν επενδυθεί. Αντίστοιχα, ο Ανάδοχος, για να εκτιμήσει αν τον συμφέρει η ανάληψη ενός έργου παραχώρησης, θα πρέπει να εκτιμήσει το Δείκτη Απόδοσης Κεφαλαίων αξιολογώντας τα κεφάλαια που επενδύει και την τελική τους απόδοση Στάδια διαδικασίας παραχώρησης [2,5,6,7] Διαδικασία Επιλογής Αναδόχου Στο αρχικό στάδιο, και μετά την απόφαση να προχωρήσει η υλοποίηση ενός έργου, εκπονούνται οι απαραίτητες μελέτες όπως: τεχνικές, περιβαλλοντικές, οικονομικές, πρόβλεψης ζήτησης, χρήσεων γης και όσες ακόμη απαιτούνται από τη φύση του έργου. Παράλληλα, προσλαμβάνεται ο Οικονομικός Σύμβουλος ο οποίος θα διερευνήσει την χρηματοδοτικότητα του έργου και θα απασχοληθεί με την εξασφάλισή της. Ταυτόχρονα εκπονεί μελέτες προσδιορισμού ποσοστού συμμετοχής του δημόσιο τομέα, ιδιωτών και δανείων, επιτρεπόμενο ύψος τελών χρήσης. Στα πλαίσια των Συμβατικών σχέσεων πρέπει να μελετηθεί το σχετικό νομικό πλαίσιο, όροι συνεργασίας και φορολογικά θέματα. Πολύτιμη μπορεί να είναι σε αυτό το σημείο η συμμετοχή Νομικού και Τεχνικού Συμβούλου. Προς έναρξη της διαγωνιστικής διαδικασίας επιλογής αναδόχου εκδίδονται τα κείμενα «Πρόσκλησης ενδιαφέροντος». Σε αυτά οριοθετούνται οι αρχικές επιδιώξεις του Δημόσιου που αφορούν: Τεχνικούς Συμβούλους. Συνθήκες κατασκευής. Χρηματοδότηση. Οι ενδιαφερόμενοι, στο πρώτο αυτό στάδιο, καταθέτουν τα απαραίτητα δικαιολογητικά που αποδεικνύουν ότι πληρούν τις απαιτούμενες από την Αναθέτουσα αρχή προϋποθέσεις (τεχνική κατάρτιση, εμπειρία, και άλλες Νομικές και Οικονομικές προϋποθέσεις). Μετά την Προεπιλογή των ενδιαφερόμενων υποψηφίων, ακολουθεί η Β φάση Διαγωνισμού, όπου το ζητούμενο είναι η κατάθεση ολοκληρωμένης προσφοράς των υποψηφίων. Στη φάση αυτή λοιπόν κατατίθενται προσφορές για την διαμόρφωση των οποίων έχει προηγηθεί «Μελέτη Βιωσιμότητας» η οποία οδηγεί σε εκτιμήσεις: Κόστους Εσόδων 26

27 Ζητούμενης χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου Σχέσης ιδίων Κεφαλαίων/Μετοχικού Κεφαλαίου Ζητούμενου ROE Ζητούμενων εγγυήσεων Δημοσίου Στο σημείο αυτό πρέπει να υπάρχουν παρατηρήσεις, διευκρινίσεις, ή διορθώσεις των «Συμβατικών Τευχών Δημοπράτησης». Ακολουθεί η αξιολόγηση των Τελικών Προτάσεων από το Δημόσιο με την Βοήθεια των συμβούλων του και επιλέγεται ο «Προσωρινός Ανάδοχος», ο οποίος θα προβεί σε διαπραγματεύσεις με την Αναθέτουσα Αρχή προκειμένου να διαμορφωθεί το κείμενο της Σύμβασης Παραχώρησης. Η Τελική Συμφωνία θα επιτευχθεί στο σημείο εκείνο «ισορροπίας» των όρων που θέτουν οι συμβαλλόμενοι, δηλαδή μετά από αμοιβαίες υποχωρήσεις άρα και μεταβολές των αρχικών όρων που τέθηκαν και από τις δυο πλευρές Κατάρτιση Σύμβασης Παραχώρησης Το κείμενο της Τελικής Σύμβασης είναι δεσμευτικό για τα εμπλεκόμενα μέρη και τίθεται σε ισχύ μετά την υπογραφή και κύρωση του από την Βουλή, αν πρόκειται για έργα Μεγάλου Κόστους με Μεγάλη Αναπτυξιακή Σημασία. Η έναρξη, όμως, της Περιόδου Παραχώρησης γίνεται μόνον αφού έχουν συναφθεί οι απαραίτητες δανειακές συμβάσεις από τον Ανάδοχο, δηλαδή αφότου εξασφαλιστεί η χρηματοδότηση του Έργου. Εξ όσων έχουν προαναφερθεί διαπιστώνεται ότι η κατάρτιση της Σύμβασης Παραχώρησης είναι μια πολύπλοκη και δύσκολη διαδικασία που απαιτεί μεγάλο χρονικό διάστημα. Σε αυτό συμβάλει και ο μεγάλος αριθμός των εμπλεκόμενων μερών για την κατάρτιση της σύμβασης που είναι: Ο Κύριος του Έργου θέτει το Νομικό Πλαίσιο που θα διέπει τη Σύμβαση και είναι υπεύθυνος για το κύριο μέρος αυτής. Ο Ανάδοχος ο οποίος αναλαμβάνει με ίδια κεφάλαια και τεχνογνωσία την ολοκλήρωση του έργου. Η Μελετητική Εταιρεία που αναλαμβάνει την εύρεση της βέλτιστης λύσης ολοκλήρωσης του έργου τεχνικά και οικονομικά. Η Κατασκευαστική Εταιρεία αναλαμβάνει την κατασκευή και συντήρηση του έργου εντός προϋπολογισμού και χρονοδιαγράμματος. Ο Διαχειριστής που αναλαμβάνει την ορθολογική διαχείριση ώστε να μην υπάρχει κίνδυνος απόδοσης και συντήρησης του έργου. Ο Χρηματοδότης που ορίζει το είδος Χρηματοδότησης προς συμφέρον όλων των εμπλεκόμενων μερών. Ο Οικονομικός, Τεχνικός, Νομικός Σύμβουλος του Έργου. Ο Ασφαλιστικός Σύμβουλος που αναλαμβάνει την κάλυψη του έργου ασφαλιστικά και διενεργεί έρευνα αγοράς. Ο Χρηματοδότης του Έργου, δηλαδή οι τραπεζικοί οργανισμοί, είναι ευνόητο να παρίστανται στις διαπραγματεύσεις για την Σύνταξη του κειμένου της Σύμβασης Παραχώρησης και της Σύμβασης Κατασκευής διότι αυτές αναλαμβάνουν κατά την Περίοδο Μελέτης-Κατασκευής του έργου τους κινδύνους: Μελέτης, Κατασκευής, Υπερβάσεων Κόστους Κατασκευής και Ασφαλισμένων Κινδύνων. 27

28 Στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων ο κάθε συμβαλλόμενος έχει διαφορετικά κίνητρα και αναμένει διαφορετικής μορφής ωφέλειες από την επικείμενη συνεργασία. Είναι επόμενο λοιπόν, οι διαφορετικές αυτές επιδιώξεις να εμφανίζονται στο κείμενο της Σύμβασης Παραχώρησης με μορφή ιδιαίτερων ρυθμίσεων. Μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων για την κατάρτιση της Σύμβασης Παραχώρησης τα επόμενα βήματα είναι: 1. Σύσταση της Ανώνυμης Εταιρίας παραχώρησης. 2. Σύσταση Κοινοπραξίας κατασκευής. 3. Σύμβαση Μελέτης-Κατασκευής μεταξύ της Ανώνυμης Εταιρίας Παραχώρησης και της Κοινοπραξίας Κατασκευής. 4. Εξασφάλιση Εγγυητικών Επιστολών. 5. Σύναψη Ασφαλιστηρίων Συμβολαίων για κάλυψη περιόδου από την υπογραφή της Σύμβασης Παραχώρησης έως την Περίοδο Παραχώρησης. 6. Υπογραφή της Σύμβασης Παραχώρησης. 7. Υπογραφή Δανειακών Συμβάσεων μεταξύ του Αναδόχου και των τραπεζών. 8. Εκτέλεση κατασκευής με την οποία τίθεται εν ισχύ η Σύμβαση Παραχώρησης. 9. Λειτουργία και Συντήρηση του Έργου. 10. Λήξη Σύμβασης Παραχώρησης και επιστροφή του έργου στο Δημόσιο. 28

29 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 : ΑΡΧΕΣ Σ.Δ.Ι.Τ. ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ 2.1 Αρχές Σ.Δ.Ι.Τ στην Ευρωπαϊκή Ένωση [3,4,11,12,21] Στις αρχές της δεκαετίας του 90 όταν ανέκυψε το θέμα της εκτέλεσης Δημοσίων Εργων Υποδομής με Συμβάσεις Παραχώρησης στα κράτη-μέλη της Ε.Ε. δεν υπήρχε αντίστοιχη Νομολογία. Προς κάλυψη αυτού του κενού η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην οδηγία 93/37/ΕΟΚ που αναφέρεται στις Συμβάσεις Δημοσίων Έργων κάνει αναφορά στη Σύμβαση Παραχώρησης. Στην ανωτέρω οδηγία η έννοια της Σύμβασης Δημόσιου Έργου διατυπώνεται ως εξής : «Είναι συμβάσεις έναντι ανταλλάγματος, συναπτόμενες εγγράφως μεταξύ ενός εργολήπτη και μιας αναθέτουσας αρχής, οι οποίες έχουν ως αντικείμενο είπε την κατασκευή μόνο είτε την μελέτη-κατασκευή έργων, που αφορούν μια εκ των δραστηριοτήτων που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ, είτε ακόμη στην πραγματοποίηση με οποιοδήποτε μέσα ενός έργου, που ανταποκρίνεται στις προσδιοριζόμενες από την αναθέτουσα ανάγκες». Η δε Σύμβαση Παραχώρησης κατ επέκταση ορίζεται ως : «μια σύμβαση η οποία παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με τις Συμβάσεις Δημοσίων Έργων, εκτός του ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου, είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής». Εν συνεχεία, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, διαπίστωσε ότι ο πολλαπλασιασμός των συμβάσεων παραχώρησης στα κράτη-μέλη και η ραγδαία εξέλιξη του θεσμού του Private Finance Initiative (PFI) στη M. Βρετανία, δημιουργούσε ζητήματα εφαρμογής των κοινοτικών οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, αλλά και προδιέγραφε μια σαφή πολιτική πρόκληση στην οποία η Ε.Ε. θα έπρεπε να τοποθετηθεί. Έτσι εκδόθηκαν : Η Ερμηνευτική Ανακοίνωση στις 12/4/2000. Η Οδηγία 2004/18/EG. Περί Συμβάσεων Δημοσίων Έργων. Η «Πράσινη Βίβλος για τις Σ.Δ.Ι.Τ.» στις 30/4/2004. Σύμφωνα με τα όσα δήλωσε ο Επίτροπος Εσωτερικής Αγοράς Fritz Bolkestein κατά την διάρκεια παρουσίασης της «Πράσινης Βίβλου», «Οι Σ.Δ.Ι.Τ. βρίσκονται σε πλήρη ανάπτυξη. Μπορούν να αποτελέσουν ένα σημαντικό εργαλείο για την βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων υπηρεσιών και γενικότερα ης αναπτυξιακής διαδικασίας στην Ευρώπη. Η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να θεσπίσει το κατάλληλο κανονιστικό πλαίσιο για την ανάπτυξη αυτών των συμπράξεων, προκειμένου να διασφαλίσει συνθήκες διαφάνειας και αποτελεσματικού ανταγωνισμού προς όφελος του φορολογούμενων. Η πρόκληση είναι σημαντική» Η υπ αριθμόν 2000/C 121/02 Ερμηνευτική Ανακοίνωση Τηρώντας τις (χρονοβόρες) διαδικασίες προπαρασκευής, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τοποθετήθηκε καταρχήν στο νομικό επίπεδο με την υπ αριθμόν 2000/C 121/02 Ερμηνευτική Ανακοίνωση. 29

30 Με αυτήν έγινε μια στοιχειώδης προσπάθεια να αναγνωριστεί η μορφή της σύμβασης παραχώρησης έργων και υπηρεσιών, να διακριθεί από άλλα συγγενή μορφώματα και να υπογραμμιστεί η σημασία της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου στην ανάθεση των συμβάσεων αυτών, παρά τις περιορισμένες υφιστάμενες ρυθμίσεις. Ειδικότερα, επισημάνθηκε η εφαρμογή της Συνθήκης στις συμβάσεις παραχώρησης (ιδίως ως προς τις θεμελιώδεις αρχές) και οι επί μέρους διατάξεις της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ, που εφαρμόζονται με επίκεντρο τους κανόνες δημοσιότητας. Από την ανακοίνωση γινόταν σαφές ότι η Επιτροπή προσπαθούσε αφενός μεν να προχωρήσει σε βήματα δεσμευτικής ρύθμισης του νέου θεσμού, πριν αυτός αναπτυχθεί επαρκώς στα κράτη-μέλη, αφετέρου όμως να μην επιτρέψει να διαμορφωθεί πρακτική παράκαμψης των κοινοτικών κανόνων, με αφορμή τις συμβάσεις παραχώρησης Η Οδηγία 2004/18/ΕΚ της 31 ης Μαρτίου 2004 Στο τέλος Μαρτίου 2004 και μετά από μια τετραετία προετοιμασίας, δημοσιεύτηκε τόσο η οδηγία 2004/18/ΕΚ της 31 ης Μαρτίου 2004 (Περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών), η οποία καταργεί τις οδηγίες 92/50/ΕΟΚ, 93/36/ΕΟΚ και 93/37/ΕΟΚ, όσο και το «Πράσινο Βιβλίο για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα». Ως προς την οδηγία, τα κράτη-μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 80, υποχρεούνται να θέσουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν προς αυτή, το αργότερο στις Στο περιεχόμενό της, η έννοια της σύμβασης παραχώρησης ορίζεται και πάλι με βάση την έννοια της σύμβασης δημοσίων έργων, (δημόσια σύμβαση έργων): Σύμφωνα με το άρθρο 1, δημόσιες συμβάσεις έργων είναι οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας, οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων και μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο είτε την εκτέλεση, είτε συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών, που αφορούν μια από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο Παράρτημα Ι της παραπάνω Οδηγίας, ή ενός έργου, είτε ακόμη την πραγματοποίηση με οποιαδήποτε μέσα ενός έργου, το οποίο ανταποκρίνεται στις επακριβώς οριζόμενες από την αναθέτουσα αρχή ανάγκες. Ως έργο δε νοείται το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού, που προορίζεται να πληροί αυτό καθαυτό μια οικονομική ή τεχνική λειτουργία. Σύμφωνα δε με το ίδιο άρθρο, σύμβαση παραχώρησης δημοσίων έργων είναι μια σύμβαση, που παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με μια δημόσια σύμβαση έργων, εκτός από το γεγονός ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου, είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής. Η ανωτέρω Οδηγία στα άρθρα 56 επ. θεσπίζει κανόνες, που αφορούν στις συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων. Ειδικότερα: Σύμφωνα με το άρθρο 56, οι σχετικές διατάξεις της Οδηγίας εφαρμόζονται σε όλες τις συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων, που συνάπτονται από τις αναθέτουσες αρχές, εφόσον η αξία των συμβάσεων αυτών ισούται ή υπερβαίνει το ποσό των Ευρώ, εξαιρουμένων των αναφερόμενων στο άρθρο 57 της Οδηγίας έργων και τομέων-δραστηριοτήτων. 30

31 Με τα άρθρα 58 και 59 θεσπίζονται διατάξεις για τη δημοσιότητα των ανωτέρω συμβάσεων (προκήρυξη, περιεχόμενο, δημοσίευση, προθεσμίες). Στο άρθρο 60 προβλέπεται η δυνατότητα η αναθέτουσα αρχή, είτε να επιβάλλει στον ανάδοχο παραχώρησης να αναθέσει σε τρίτους συμβάσεις που αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον το 30% της συνολικής αξίας των έργων που αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης, είτε να καλεί τους υποψήφιους αναδόχους σύμβασης παραχώρησης να υποδείξουν οι ίδιοι στις προσφορές τους το ποσοστό, εφόσον αυτό υπάρχει, της συνολικής αξίας του έργου, το οποίο αποτελεί αντικείμενο παραχώρησης και που προτίθενται να αναθέσουν σε τρίτους. Στο άρθρο 62 προβλέπεται ότι σε περίπτωση που ο ανάδοχος σύμβασης παραχώρησης είναι ο ίδιος αναθέτουσα αρχή, υποχρεούται για τα έργα τα οποία θα εκτελεστούν από τρίτους να τηρεί τις διατάξεις της Οδηγίας που αφορούν στη σύναψη των συμβάσεων δημοσίων έργων. Επίσης στο άρθρο 63 προβλέπεται ότι σε περίπτωση που ο ανάδοχος σύμβασης παραχώρησης δεν είναι αναθέτουσα αρχή, υποχρεούται για τα έργα (αξίας ίσης ή μεγαλύτερης των Ευρώ), τα οποία θα εκτελεστούν από τρίτους (ως τέτοιοι δε θεωρούνται οι επιχειρήσεις, οι οποίες συνιστούν κοινοπραξία για να αναλάβουν τη σύμβαση παραχώρησης, ούτε οι επιχειρήσεις που συνδέονται με τις επιχειρήσεις αυτές) να τηρεί τους κανόνες δημοσιότητας που καθορίζονται με το άρθρο 64. Από τις διατάξεις της ανωτέρω Οδηγίας πρέπει να γίνει ειδική μνεία στις διαδικασίες στις οποίες μπορούν να προσφεύγουν οι αναθέτουσες αρχές για τη σύναψη μιας δημόσιας σύμβασης. Σύμφωνα με το άρθρο 28 της Οδηγίας, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να προσφεύγουν στην ανοικτή ή στην κλειστή διαδικασία, να προσφεύγουν στη διαδικασία ανταγωνιστικού διαλόγου, σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στο άρθρο 29 της Οδηγίας, ή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση, με ή χωρίς δημοσίευση προκήρυξης διαγωνισμού, σύμφωνα με τα άρθρα 30 και 31. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 29 της Οδηγίας, σε περίπτωση ιδιαίτερα πολύπλοκων συμβάσεων, τα κράτη-μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι η αναθέτουσα αρχή, εφόσον κρίνει ότι η χρησιμοποίηση της ανοικτής ή κλειστής διαδικασίας δεν επιτρέπει την ανάθεση της σύμβασης, μπορεί να προσφεύγει στον ανταγωνιστικό διάλογο, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο ανωτέρω άρθρο. Η ανάθεση της δημόσιας αυτής σύμβασης πραγματοποιείται αποκλειστικά βάσει του κριτηρίου της από οικονομικής άποψης πλέον συμφέρουσας προσφοράς. Όπως δε συνάγεται από το προοίμιο της ανωτέρω Οδηγίας, η εν λόγω προβλεπόμενη ευέλικτη διαδικασία θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για την εκτέλεση σημαντικών έργων υποδομής, ολοκληρωμένων μεταφορών, την υλοποίηση έργων που απαιτούν πολύπλοκη και διαρθρωμένη χρηματοδότηση, η χρηματοοικονομική και νομική οργάνωση της οποίας δεν είναι δυνατόν να καθοριστεί εκ των προτέρων. Με τη διαδικασία αυτή θα πρέπει να διασφαλίζεται τόσο ο ανταγωνισμός μεταξύ των οικονομικών φορέων, όσο και η ανάγκη των αναθετουσών αρχών Η «Πράσινη Βίβλος για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού τομέα» Στην «Πράσινη Βίβλο» της , σχετικά με τις συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, εξετάζεται επίσης το φαινόμενο των Σ.Δ.Ι.Τ., από την πλευρά του 31

32 κοινοτικού δικαίου για τις δημόσιες συμβάσεις. Διαπιστώνεται ότι, στο διάστημα που μεσολάβησε, τα σχήματα σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα πολλαπλασιάστηκαν και έγιναν πιο σύνθετα. Στη Βίβλο επιχειρείται η διατύπωση ορισμένων κοινών στοιχείων και διακρίσεων, ώστε να δοθεί μια καταρχήν κατεύθυνση εφαρμογής των Οδηγιών σε πολλά και σύνθετα προβλήματα δημοπράτησης, που ανέκυψαν στα κράτη-μέλη. Σκοπός της Πράσινης Βίβλου είναι να ξεκινήσει μια διαβούλευση για τις Σ.Δ.Ι.Τ., χωρίς να προκαταλαμβάνονται σήμερα οι πολιτικές αποφάσεις που θα ληφθούν, προκειμένου να αναπτυχθούν οι Σ.Δ.Ι.Τ. σε καθεστώς πραγματικού ανταγωνισμού και νομικής σαφήνειας. Τα μέτρα που μπορεί στη συνέχεια να ληφθούν θα περιλαμβάνουν νομοθετικές παρεμβάσεις, ερμηνευτικές εγκυκλίους και ενέργειες συντονισμού των εθνικών πρακτικών, για την καλύτερη εφαρμογή του θεσμού. Ήδη, με το ανακοινωθέν STAT/04/18/ της EUROSTAT, η τελευταία διευκρινίζει τη λογιστική αντιμετώπιση στους εθνικούς λογαριασμούς των έργων Σ.Δ.Ι.Τ., ορίζοντας ότι τα στοιχεία του ενεργητικού, που συνδέονται με μια Σ.Δ.Ι.Τ., ταξινομούνται ως μη δημόσια στοιχεία του ενεργητικού όταν: 1. Ο εταίρος του ιδιωτικού τομέα αναλαμβάνει τον κίνδυνο της κατασκευής και, 2. Ο εταίρος του ιδιωτικού τομέα αναλαμβάνει τον ένα τουλάχιστον από τους ακόλουθους δύο κινδύνους:τον κίνδυνο της διαθεσιμότητας ή τον κίνδυνο που συνδέεται με τη ζήτηση. Η βασική διάκριση που γίνεται στο Πράσινο Βιβλίο είναι μεταξύ Σ.Δ.Ι.Τ. «συμβατικού τύπου», όπου η σύμπραξη δημοσίου και ιδιώτη βασίζεται αποκλειστικά σε συμβατικούς δεσμούς και Σ.Δ.Ι.Τ. «θεσμοθετημένου τύπου», στις οποίες υπάρχει συνεργασία δημόσιου και ιδιώτη, στα πλαίσια ενός άλλου φορέα Αρχές Σ.Δ.Ι.Τ. στην Ελλάδα [2,3] Στην Ελλάδα, τα έργα ιδιωτικής χρηματοδότησης χρονολογούνται από τη δεκαετία του 1930, όταν ορισμένες υπηρεσίες κοινής ωφελείας ανατέθηκαν σε ιδιωτικές επιχειρήσεις του εξωτερικού. Μέχρι πρότινος δεν υπήρχε σαφές και ολοκληρωμένο νομοθετικό πλαίσιο που να ρυθμίζει το όλο ζήτημα. Είχε ενσωματωθεί η οδηγία 93/37/ΕΟΚ στο εθνικό δίκαιο και κατ επέκταση οι οικείες ρυθμίσεις για τις συμβάσεις παραχώρησης. Υπήρχαν μερικές διάσπαρτες διατάξεις όπως π.χ. διατάξεις που αφορούσαν το καθεστώς αυτοχρηματοδότησης υπογείων σταθμών στάθμευσης αυτοκινήτων ή διατάξεις στο νόμο περί δημοσίων έργων. Ιδιαίτερης σημασίας ήταν οι διατάξεις που αφορούσαν τον ΟΤΑ και καθιστούσαν επιτρεπτή τη συνεργασία ιδιωτών και ΟΤΑ. Παρά την έλλειψη αυτή, δινόταν η δυνατότητα υλοποίησης έργων Σ.Δ.Ι.Τ. από την υπάρχουσα νομοθεσία, μέσω: Των προβλέψεων του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου για την υλοποίηση των δημοσίων έργων, οι οποίες επιτρέπουν τη σύναψη συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων. 32

33 Ειδικών νομοθετικών ρυθμίσεων που επιτρέπουν Σ.Δ.Ι.Τ., σε συγκεκριμένους τομείς ή έργα. Χρησιμοποίηση συμβάσεων μίσθωσης ή αγοράς ακινήτων. Όμως σε όλες τις παραπάνω περιπτώσεις, επειδή δεν προσφέρονταν πλήρης κάλυψη σε όλα τα σχετικά θέματα, η υλοποίηση όσων Σ.Δ.Ι.Τ. ήταν δυνατόν να προωθηθούν, γινόταν με μεγάλες καθυστερήσεις, αυξημένα κόστη, σημαντικές δυσκολίες στις διαδικασίες δημοπράτησης καθώς και περιορισμένες δυνατότητες σωστού καταμερισμού των κινδύνων Ο ν.3389 / 2005 Μετά από μακρά περίοδο δημοσίων διαβουλεύσεων, ο Ν. 3389/2005, περί Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα στην Ελλάδα, ψηφίστηκε από τη Βουλή και δημοσιεύτηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις , ανοίγοντας το δρόμο για την ανάπτυξη του τομέα των Σ.Δ.Ι.Τ. στην εγχώρια αγορά. Μετά την επιτυχία του θεσμού των Σ.Δ.Ι.Τ. στη Μεγάλη Βρετανία και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, η ελληνική κυβέρνηση ελπίζει να επωφεληθεί από την τεχνογνωσία, την εμπειρία και τους πόρους του ιδιωτικού τομέα για την ανάθεση προγραμμάτων έργων και υπηρεσιών χωρίς υπερβάσεις χρονικών ορίων και κόστους. Με την εισαγωγή του νόμου 3389/2005 περί Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Σ.Δ.Ι.Τ.) τόσο ο δημόσιος όσο και ο ιδιωτικός τομέας στην Ελλάδα προσβλέπουν στη σταδιακή δημιουργία αγοράς έργων και υπηρεσιών Σ.Δ.Ι.Τ. για προγράμματα μεσαίας και μικρής κλίμακας που πρέπει να υλοποιηθούν. Ο θεσμός των Σ.Δ.Ι.Τ. αποτελεί καινοτομία για την πλειονότητα των αρχών και φορέων του δημοσίου, καθώς και για τις εταιρείες του ιδιωτικού τομέα που σκοπεύουν να συμμετάσχουν με οποιονδήποτε τρόπο στη νέα αγορά. Στην προετοιμασία της υλοποίησης και στη διαχείριση μεγάλων έργων ιδιωτικής χρηματοδότησης εμπλέκονταν, μέχρι πρόσφατα, ένας σχετικά μικρός αριθμός ειδικών στελεχών του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, που απέκτησαν βέβαια την τελευταία δεκαετία σημαντική εμπειρία. Τα νέα στοιχεία που περιλαμβάνονται στο Ν. 3389/2005 είναι: Η διαδικασία ανάθεσης, στην οποία ενσωματώνεται η Οδηγία 2004/18, του Συμβουλίου και ειδικότερα το τμήμα εκείνο που προβλέπει τη διαδικασία «Ανταγωνιστικού Διαλόγου» με στόχο τη διευκόλυνση της προετοιμασίας για την υλοποίηση έργων μέσω Σ.Δ.Ι.Τ.. Η δυνατότητα αμοιβής του αναδόχου όχι από τον τελικό χρήστη (πράγμα που ήδη επιτρεπόταν βάσει της προηγούμενης νομοθεσίας) αλλά από την κρατική αρχή / δημόσιο φορέα που προβαίνει στην ανάθεση της σχετικής σύμβασης, κατά τη διάρκεια λειτουργίας του έργου. Η εισαγωγή των Σ.Δ.Ι.Τ. στον τομέα των υπηρεσιών και, τέλος, Μια εντελώς νέα προσέγγιση όσον αφορά στην επιλογή των προς υλοποίηση έργων και τον υπολογισμό του συνολικού τους κόστους. 33

34 Διαδικασία έγκρισης Σ.Δ.Ι.Τ. Η Ειδική Γραμματεία Σ.Δ.Ι.Τ. του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών θα συγκεντρώνει όλα τα απαραίτητα στοιχεία για έργα κατάλληλα να υλοποιηθούν μέσω Σ.Δ.Ι.Τ. και θα συντάσσει προσωρινό κατάλογο (ο «Κατάλογος») των προτεινόμενων έργων Σ.Δ.Ι.Τ., καθώς και μια έκθεση για το καθένα από αυτά, όπου θα δικαιολογείται η επιλογή του. Η έκθεση θα πρέπει να περιλαμβάνει: Τους τεχνικούς, οικονομικούς, νομικούς και κοινωνικούς λόγους που δικαιολογούν την πρόταση υλοποίησης, μέσω Σ.Δ.Ι.Τ., του συγκεκριμένου έργου. Τα κριτήρια βάσει των οποίων η ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. του ΥΠΟΙΟ επέλεξε το συγκεκριμένο έργο (σε αντιδιαστολή με άλλα έργα). Τυχόν προπαρασκευαστικές ενέργειες στις οποίες έχει ήδη προβεί η αναθέτουσα αρχή (π.χ. διορισμός συμβούλων). Τη διαδικασία ανάθεσης που προτείνει η ΕΓΥΟΟ για το συγκεκριμένο έργο. Ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα διαδικασίας ανάθεσης. Ενδεικτικό προϋπολογισμό. Οι ενδιαφερόμενες κρατικές αρχές θα πρέπει, κατά συνέπεια, να συνεργάζονται στενά με την ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. του ΥΠΟΙΟ και να επιβεβαιώνουν κάθε φορά ότι το έργο τους πληροί τα κριτήρια υλοποίησης μέσω Σ.Δ.Ι.Τ. και να είναι όσο το δυνατόν περισσότερο ώριμο για το στάδιο της προετοιμασίας. Από τη στιγμή που ένα έργο συμπεριλαμβάνεται στον κατάλογο, η κρατική αρχή θα υποβάλλει εντός 2 μηνών επίσημη αίτηση για την έγκρισή του στην Διυπουργική Επιτροπή Σ.Δ.Ι.Τ.. Η Επιτροπή με τη σειρά της θα αποφασίζει για κάθε έργο εντός 2 μηνών, βάσει της εισήγησης της ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. του ΥΠΟΙΟ. Η έγκριση του έργου από την Επιτροπή Σ.Δ.Ι.Τ. συνεπάγεται ότι: Το έργο συμπεριλαμβάνεται στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων. Αποφασίζεται ενδεχόμενη συμμετοχή του Κράτους στο πρόγραμμα χρηματοδότησης. Η ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. του ΥΠΟΙΟ αναλαμβάνει το συντονισμό της διαδικασίας ανάθεσης. Εκπρόσωπος της ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. του ΥΠΟΙΟ συμμετέχει στις επιτροπές του σχετικού διαγωνισμού Βασικά σημεία του ν / 2005 Τα βασικά σημεία του νόμου περί Σ.Δ.Ι.Τ. έχουν ως εξής: Ισχύει για έργα που πρόκειται να ανατεθούν από δημόσιες αρχές. Αυτό σημαίνει ότι π.χ. μια εταιρεία κοινής ωφελείας που δεν ανήκει κατά 100% στο δημόσιο δεν επιτρέπεται να ενεργήσει ως αναθέτουσα αρχή για την υλοποίηση έργων βάσει του νόμου αυτού. 34

35 Προγράμματα Σ.Δ.Ι.Τ. μπορούν να υλοποιούνται μέσω εταιρειών ειδικού σκοπού (ΕΕΣ) στις οποίες συμμετέχουν μόνο πρόσωπα του ιδιωτικού τομέα. Αυτό σημαίνει ότι, σύμφωνα με τη διάκριση που γίνεται στο Πράσινο Βιβλίο της ΕΕ, ο νόμος καλύπτει μόνο «συμβατικές» Σ.Δ.Ι.Τ.. Η ΕΕΣ υποχρεούται να μεριμνήσει για τη χρηματοδότηση του έργου. Τα προγράμματα που δεν υπερβαίνουν συνολικό κόστος 200εκ. ευρώ συμπεριλαμβάνονται αυτομάτως στο πλαίσιο του νόμου, και υπόκεινται σε διαδικασία αξιολόγησης βάσει νέας διοικητικής δομής δύο επιπέδων: Διυπουργική Επιτροπή Σ.Δ.Ι.Τ. (ΔΕΣ.Δ.Ι.Τ.) με πρόεδρο τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών, η οποία θα έχει το γενικό έλεγχο της ανάθεσης και εκτέλεσης έργων μέσω Σ.Δ.Ι.Τ.. Είναι επίσης αρμόδια να αποφασίζει υλοποίηση, βάσει του νέου νόμου, έργων με κόστος υψηλότερο του ορίου των 200εκ. ευρώ, στις περιπτώσεις που κρίνει σκόπιμο. Την Ειδική Γραμματεία Σ.Δ.Ι.Τ. (ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ.), η οποία θα συνδράμει την ΔΕΣ.Δ.Ι.Τ. κατά τη διαχείριση έργων μέσω Σ.Δ.Ι.Τ.. Η ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. θα συντάσσει κατάλογο προτεινόμενων έργων, βάσει εκ των προτέρων αξιολόγησης της αποδοτικότητας της σχετικής δαπάνης, και θα υποβάλλει στην ΔΕΣ.Δ.Ι.Τ., η οποία θα αποφασίζει ποια έργα μπορούν να υπαχθούν στις διατάξεις του νόμου. Η ΕΓΣ.Δ.Ι.Τ. θα παρακολουθεί, στη συνέχεια, τη διαδικασία ανάθεσης των έργων αυτών. Ο νέος νόμος περί Σ.Δ.Ι.Τ. ενσωματώνει τις βασικές αρχές της νομοθεσίας της ΕΕ που αναφέρθηκαν παραπάνω, περιλαμβανομένης της αρχής της ίσης μεταχείρισης και αποφυγής οποιασδήποτε διάκρισης. Η σύμβαση θα ανατίθεται στον υποψήφιο ανάδοχο που υποβάλλει την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά. Η αναθέτουσα αρχή οφείλει να αναγράφει ρητά όλα τα κριτήρια αξιολόγησης. Η διαδικασία ανάθεσης του έργου βασίζεται στις σχετικές διαδικασίες της Οδηγίας 2004/18. Καταρτίζεται πλαίσιο των όρων και θεμάτων της σύμβασης Σ.Δ.Ι.Τ.. Όσον αφορά στη χρηματοδότηση, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να συνάψει απευθείας συμβάσεις με χρηματοδότες της εταιρείας ειδικού σκοπού. Επίσης, όπου προβλέπεται μηχανισμός απευθείας πληρωμών, η ΔΕΣ.Δ.Ι.Τ. έχει το δικαίωμα να αποφασίζει και να εγκρίνει αυτόν το μηχανισμό. Αντιμετωπίζονται τα προβλήματα κατανομής των κινδύνων και πιο συγκεκριμένα αυτοί που αφορούν : 1. Άδειες (που ορίζεται ότι αποτελούν ευθύνη της δημόσιας αρχής). 2. Αρχαιότητες (ολοκλήρωση της διαδικασίας λήψης απόφασης για νέα αρχαιολογικά ευρήματα εντός 60 ημερών και παράταση της σύμβασης σε περίπτωση καθυστέρησης). 3. Προστασία περιβάλλοντος (οι μελέτες πρέπει να ολοκληρώνονται και οι όροι να εγκρίνονται πριν από τη σύμβαση του έργου, αλλιώς αποζημιώνεται για το σχετικό κόστος η εταιρεία ειδικού σκοπού). 4. Απαλλοτριώσεις (αντιμετωπίζονται με άμεση προτεραιότητα και η σύμβαση παρατείνεται σε περίπτωση καθυστέρησης). 5. Υποχρεώσεις των αρμοδίων δημοσίων αρχών και οργανισμών κοινής ωφελείας. Όλοι αυτοί οι φορείς οφείλουν να εκτελούν έργα ή ενέργειες σχετικά με τη σύμβαση απευθείας και με άμεση προτεραιότητα. 6. Δυνατότητα εκχώρησης, από την εταιρεία ειδικού σκοπού σε χρηματοοικονομικούς οργανισμούς, μέρους ή του συνόλου των συμβατικών δικαιωμάτων και εισπρακτέων λογαριασμών. 35

36 7. Το κύρος των σχετικών εμπράγματων ασφαλειών που παρασχέθηκαν οποτεδήποτε από την εταιρεία ειδικού σκοπού ή οποιονδήποτε τρίτο δε θίγεται από πτώχευση ή εκκαθάριση της εταιρείας ειδικού σκοπού ή του τρίτου 8. Όσον αφορά στην άσκηση δικαιωμάτων από εμπράγματες ασφάλειες, δικαιώματα μπορούν να εγγράφονται ή να επισυνάπτεται σύμβαση για το σύνολο ή μέρος αυτών, από εκπρόσωπο του αντίστοιχου χρηματοοικονομικού ιδρύματος. 9. Μεταβιβάσεις μετοχών πριν από την έναρξη της περιόδου λειτουργίας, καθώς και άλλες ενέργειες της εταιρείας ειδικού σκοπού, δεν επιτρέπονται χωρίς τη συναίνεση της αναθέτουσας αρχής. 10. Παρέχεται στη εταιρεία ειδικού σκοπού ειδική προνομιακή φορολογική μεταχείριση. 11. Η επίλυση των διαφορών γίνεται με διαιτησία, σύμφωνα με τις διατάξεις της σύμβασης έργου. Οποιαδήποτε σχετική απόφαση είναι τελική και δεσμευτική. 12. Εφαρμοστέο δίκαιο για την επίλυση των διαφορών είναι το ελληνικό δίκαιο. Ειδικότερα, η δυνατότητα κατασκευής δημοσίων έργων με άλλα ανταλλάγματα πλην του εργολαβικού ανταλλάγματος προβλεπόταν στη νομοθεσία περί δημοσίων έργων ρητά. Από το γεγονός αυτό είναι δυνατό να βγάλει κανείς το συμπέρασμα ότι ως αρχή του δικαίου των δημοσίων έργων αποτελούσε και για την ελληνική έννομη τάξη αποδεκτή παραδοχή ότι εκτός από το εργολαβικό αντάλλαγμα ήταν δυνατή η κατασκευή έργων με άλλα ανταλλάγματα. 36

37 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ 3.1 Γενικές Εμπειρίες από έργα υποδομών μεταφορών Η διεθνής εμπειρία εκφράζεται αφενός από τις Γενικές και Ειδικές αποτιμήσεις των Διεθνών Οικονομικών Οργανισμών, όπως π.χ. η Παγκόσμια Τράπεζα (World Bank), που προκύπτουν από πολλές περιπτώσεις δημιουργίας υποδομών σε αναπτυσσόμενες χώρες με τις οποίες ασχολείται μαζί με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (I.F.C.), αφετέρου από τις συγκεκριμένες εμπειρίες των ανεπτυγμένων χωρών σε κατηγορίες έργων που προωθήθηκαν με αυτοχρηματοδότηση. Πρέπει να επισημανθεί ότι σε πολλές χώρες οι πιο ενδιαφέρουσες συμβάσεις αφορούν πρόσφατα παραχωρηθέντα έργα, γεγονός που σημαίνει ότι τα συμπεράσματα που προκύπτουν αφορούν τις πρώτες φάσεις λειτουργίας του έργου. Με βάση λοιπόν την υπάρχουσα εμπειρία ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στην δυνατότητα εξασφάλισης της σωστής διάρθρωσης της χρηματοδότησης. Ακατάλληλη σύνθεση της χρηματοδότησης της επένδυσης (σύνθεση μετοχικού / δανειακού κεφαλαίου, αντίστοιχο κόστος) μπορεί να οδηγήσει σε αποτυχία έργα με αρχική θετική οικονομική αξιολόγηση. Έτσι λοιπόν η σύνθεση της χρηματοδότησης πρέπει να προβληματίσει τους ενδιαφερόμενους από το στάδιο της αξιολόγησης του έργου, ώστε τα αναμενόμενα οφέλη και το κόστος κεφαλαίου να μπορούν να εκτιμηθούν σε ρεαλιστικές και όχι σε ιδανικές συνθήκες. Σχετικά με την ενδεικνυόμενη σύνθεση δανειακών / ιδίων κεφαλαίων αυτή ποικίλλει κατά περίπτωση έργου και συνθηκών και τείνει να διαμορφώνεται στο 60/40 με βάση πληροφορίες διεθνών οργανισμών. Ο παραπάνω όρος βέβαια υποκρύπτει διαφορές μεταξύ των μεμονωμένων έργων, και τελικά η σχέση ιδίας / δανειακής χρηματοδότησης προκύπτει από σύνθεση των χρηματοδοτικών αναγκών του έργου και των εξασφαλίσεων που επιθυμούν οι δανειστές. Παρατηρείται δε ότι μετά από τις αποτυχίες προηγούμενων ετών έχει γίνει περισσότερο αναγκαία για την προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων η συνδρομή του δημοσίου όχι μόνο με μεγαλύτερη κεφαλαιακή συμμετοχή αλλά και με εγγυήσεις δανειακού κεφαλαίου, προκειμένου να μετριασθούν οι κίνδυνοι Εμπειρίες έργων Μεταφορών με Σύμβαση Παραχώρησης σε χώρες της Ε.Ε. [3,24] Η ιδέα των συμπράξεων μεταξύ του δημόσιου (ή του ευρύτερου δημόσιου) και του ιδιωτικού τομέα για την υλοποίηση κοινωφελών έργων και υπηρεσιών είναι πολύ παλιά. Παραδείγματα τέτοιων συμπράξεων υπάρχουν σε πολλές Ευρωπαϊκές και άλλες χώρες, αλλά και στην Ελλάδα (Συμβάσεις «ΠΑΟΥΕΡ» και «ΟΥΛΕΣ»). Στις αρχές της δεκαετίας του 80 στη Μεγάλη Βρετανία ξεκίνησε μια νέα διερεύνηση και εφαρμογή διαφόρων τύπων Συμπράξεων Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα (Σ.Δ.Ι.Τ.), 37

38 προσαρμοσμένων στο οικονομικό, κοινωνικό, θεσμικό κ.λ.π. περιβάλλον της, ως αποτέλεσμα της αναζήτησης εναλλακτικών μεθόδων πρόσθετης χρηματοδότησης των αναγκαίων προς υλοποίηση έργων υποδομής και επενδυτικών σχεδίων, καθώς οι σχετικές ανάγκες της χώρας αυξάνονταν, ενώ ταυτόχρονα τα διαθέσιμα κεφάλαια από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό δημοσίων οργανισμών ήταν αρκετά περιορισμένα. Μέχρι τότε η ανάπτυξη των έργων υποδομής στηριζόταν κατά κανόνα στη χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό των δημόσιων οργανισμών. Στις ανεπτυγμένες δυτικές χώρες, παρά την ανεπτυγμένη ιδιωτική πρωτοβουλία και την συμμετοχή της σε πολλούς τομείς παροχής υπηρεσιών, παρατηρήθηκε υστέρηση στην προώθηση αυτοχρηματοδοτούμενων έργων υποδομής και ειδικότερα των αυτοκινητοδρόμων. Αιτία αποτέλεσαν τόσο η παράδοση, συχνά θεσμικά κατοχυρωμένη σχετικά με την κοινή γνώμη, όσο και οι αντικειμενικές δυσκολίες στην κατάρτιση συμβάσεων ΣΔIΤ αλλά και η δυσκολία εφαρμογής αποτελεσματικών συστημάτων συλλογής των διοδίων. Αποτέλεσμα όλων αυτών αποτέλεσε η προώθηση συνεργασιών με τον δημόσιο τομέα για οδικά έργα με κάποια βραδύτητα και αυστηρή επιλογή. Άξιο αναφοράς είναι ότι την Ευρωπαϊκή Ένωση απασχόλησε το θέμα της επιβάρυνσης των χρηστών έργων υποδομής, σε συνδυασμό με την φορολογία των οδικών έργων στο πλαίσιο της εναρμόνισης των ανταγωνιστικών συνθηκών μεταξύ των μεταφορικών μέσων και μεταξύ χωρών. Η επιβάρυνση σε σχέση με την διανυόμενη διαδρομή, το χρόνο και το σχήμα θέτει το θέμα καταλογισμού του κόστους των οδικών υποδομών σε ορθολογικότερη βάση. Το θέμα απασχολεί κυρίως τις χώρες που δεν έχουν παράδοση στην επιβολή διοδίων και ανεπτυγμένο οδικό και σιδηροδρομικό δίκτυο (Αγγλία, Γερμανία). Η εφαρμογή προηγμένης τεχνολογίας αναμένεται να καταστήσει πρακτικά εφικτό ένα ορθολογικό σύστημα επιβαρύνσεων σε όλες τις χώρες. Ταυτόχρονα στα πλαίσια του Ο.Ο.Σ.Α. συζητείται η πλήρης ιδιωτικοποίηση του οδικού δικτύου, γεγονός που αποτελεί σημαντική πολιτική απόφαση με σημαντικές άμεσες και έμμεσες οικονομικές παραμέτρους που απαιτούν ιδιαίτερα σύνθετη αντιμετώπιση του προβλήματος Γαλλία Η Γαλλία διαθέτει σήμερα το τρίτο μεγαλύτερο δίκτυο αυτοκινητοδρόμων παγκοσμίως (μετά από τις Η.Π.Α. και τη Γερμανία). Η υποδομή αυτή δημιουργήθηκε κυρίως μετά το 1955 με βάση ένα σύστημα παραχωρήσεων που επέτρεπε τη συλλογή διοδίων τα οποία κατευθύνονταν στην αποπληρωμή σχετικών δανείων. Το σύστημα αυτό επέτρεψε τη δημιουργία ενός συγχρόνου δικτύου αυτοκινητοδρόμων συνολικού μήκους χλμ. (1994) με μέση προσθήκη 180 χλμ. περίπου κατ έτος σε μια περίοδο 30 ετών. Η δημιουργία του δικτύου αυτού ξεκίνησε περίπου στα μέσα της δεκαετίας του 50, με τη χρήση συμβολαίων παραχώρησης για την κατασκευή και λειτουργία των αυτοκινητοδρόμων, ώστε από τη συλλογή των διοδίων να αποπληρώνονται τα δανειακά κεφάλαια και να εξασφαλίζονται τα έξοδα συντήρησης, εφόσον τα χρήματα του προϋπολογισμού δεν επαρκούσαν. Ας σημειωθεί ότι μέχρι το 1970 το σύστημα των παραχωρήσεων ήταν στη δικαιοδοσία φορέων του Δημοσίου, με το σχήμα μόνο, όχι την ουσία, των εταιριών μικτής οικονομίας με κύριο μέτοχο το Δημόσιο. 38

39 Το 30-40% των κεφαλαίων προέρχονταν από κρατικά κεφάλαια και τα υπόλοιπα ήταν δανειακά από ενδιάμεσο κρατικό φορέα με την εγγύηση του Δημοσίου, το οποίο είχε και την ευθύνη της κατασκευής και συντήρησης. Στην ουσία οι ενδιάμεσοι φορείς χρησίμευαν στην κάλυψη του Δημοσίου και των περιορισμών που έθεταν οι πόροι και οι κανόνες του δημόσιου λογιστικού. Από το 1970, προκειμένου να επιταχυνθεί η κατασκευή του δικτύου, άλλαξε το θεσμικό πλαίσιο και το σύστημα των παραχωρήσεων επεκτάθηκε και σε ιδιώτες. Η συγκυρία όμως (οι πετρελαϊκές κρίσεις) και τα πραγματικά δεδομένα των παραχωρήσεων οδήγησαν το εγχείρημα σε αποτυχία. Η αποτυχία της εμπλοκής των ιδιωτών, πρέπει να αναζητηθεί σε διάφορους παράγοντες και η πετρελαϊκή κρίση ήταν μόνο ένας από αυτούς. Σημαντικό ήταν και το γεγονός ότι οι ιδιώτες που είχαν εμπλακεί κυρίως κατασκευαστικές εταιρίες είχαν μεγαλύτερο ενδιαφέρον για το κατασκευαστικό μέρος της σύμβασης παρά για τη λειτουργία. Βαθμιαία το Δημόσιο απέκτησε μεγαλύτερο έλεγχο στη διαχείριση των αυτοκινητοδρόμων, η οποία και έγινε περισσότερο συγκεντρωτική με λογική δικτύου περισσότερο παρά έργου. Η πολιτική τιμών κατά τη δεκαετία του 90 προσανατολίσθηκε στην καλύτερη κατανομή του κόστους μεταξύ χρηστών (φορτηγά και ελαφρά επιβατικά ) και καλύτερη κατανομή της κυκλοφορίας (χρονικά και μεταξύ αξόνων). Παρά τις όποιες διαφοροποιήσεις της τιμολογιακής πολιτικής όμως, το βασικό αίτημα εξακολουθούσε να είναι η συγκέντρωση πόρων για τη χρηματοδότηση του δικτύου και όχι η διαχείριση της κυκλοφορίας. Το αναθεωρημένο σχέδιο του 1990 προέβλεπε την προσθήκη χλμ. στο υφιστάμενο δίκτυο, με το σύστημα των παραχωρήσεων, που αναμένεται να λήξουν γύρω στο Κρίνοντας συνολικά το γαλλικό εγχείρημα της δημιουργίας συγχρηματοδοτούμενων αυτοκινητοδρόμων, προκύπτει ότι αυτό που κυρίως συνέβη ήταν η μεταφορά του κόστους δανεισμού από τον κρατικό προϋπολογισμό στις τοπικές αρχές και σε εταιρίες μικτής οικονομίας, όχι όμως ουσιαστική συνεργασία Δημοσίου ιδιωτών, που δεν ήταν βέβαια και στη λογική της εποχής εκείνης. Στην αρχή της δεκαετίας του 50 όλο το δίκτυο χρηματοδοτείτο από τον προϋπολογισμό, ενώ το 1990 μόνο το 27% προερχόταν από αυτή την πηγή. Παρατηρείται επίσης ότι με το σύστημα των παραχωρήσεων δημιουργούνται και προβλήματα διαχείρισης, επειδή δεν είναι εύκολη ή δεν συμφέρει οικονομικά η δημιουργία δικτύου με ανάμειξη δρόμων με και χωρίς διόδια Μεγάλη Βρετανία Παρά το γεγονός ότι ο ιδιωτικός τομέας στη Μεγάλη Βρετανία τα τελευταία χρόνια έχει σχετικά αξιόλογη συμμετοχή ακόμη και σε υποδομές μεταφορών και υπάρχουν αρκετά παραδείγματα μεταβίβασης δημόσιων επιχειρήσεων και οργανισμών σε ιδιώτες (βρετανικοί σιδηρόδρομοι, αεροδρόμια κ.λ.π.), η εμπλοκή των ιδιωτών σε οδικά έργα και ειδικότερα δρόμους, μέσω συμβάσεων παραχώρησης, συνάντησε περισσότερες δυσκολίες. Η διαφορά έγκειται, στην περίπτωση των δρόμων, στο ότι απαιτείται η επένδυση των ιδιωτών σε χρήμα και χρόνο μέχρι να αποκτήσει υπόσταση το υπό εκμετάλλευση έργο, αλλά επίσης στο γεγονός ότι παραχωρείται το δικαίωμα εκμετάλλευσης ενός, μέχρι τότε, «ελεύθερου» αγαθού (υπηρεσίας), με την έννοια ότι η άμεση επιβάρυνση των χρηστών και 39

40 ιδιαίτερα η είσπραξη διοδίων για τη χρήση δρόμων δεν περιλαμβάνεται στη γαλλική και γενικά τη βορειοευρωπαϊκή πολιτική παράδοση. Το 1991 η τροποποίηση του θεσμικού πλαισίου επέτρεψε την επιβολή διοδίων μόνο για νέους αυτοκινητοδρόμους και όχι για τους υφιστάμενους (έργα βελτίωσης, διαπλάτυνσης). Παρά το γεγονός ότι, περίπου πριν από μια 15ετία ακόμη, υπήρχε ένας βασικός σκελετός υπεραστικών δρόμων μεταξύ κυρίων κέντρων και το συνολικό οδικό δίκτυο θεωρείτο πυκνό, το υπεραστικό δίκτυο (trunk roads) καθώς και οι αυτοκινητόδρομοι δεν ήταν αρκετοί σε σχέση με άλλες ανεπτυγμένες ευρωπαϊκές χώρες και υπήρχε σημαντικό περιθώριο βελτίωσης των κυκλοφοριακών συνθηκών με την προσθήκη νέων αυτοκινητοδρόμων. Υπήρχε η εκτίμηση όμως ότι δεν υπάρχουν σημαντικά περιθώρια για δίκτυο δρόμων με επιβάρυνση του χρήστη (διόδια), με την έννοια ότι είναι δεν είναι δυνατό να έχουν ευνοϊκές προοπτικές εσόδων δρόμοι που αποτελούν απλώς μια αναβαθμισμένη εναλλακτική λύση. Οι προσφορότερες περιπτώσεις για οδικά έργα με διόδια εντοπίζονται εκεί όπου οι υφιστάμενες διασυνδέσεις έχουν μεγάλο μήκος ή μεγάλη κυκλοφοριακή συμφόρηση και η χρησιμοποίησή τους είναι χρονοβόρα, ενώ οι νέες προτεινόμενες (είτε συντομότερες διαδρομές, είτε παρακάμψεις, γέφυρες, τούνελ και σημειακές γενικά παρεμβάσεις) θα έχουν ως αποτέλεσμα εξοικονόμηση χρόνου και καυσίμων. Άλλη μια δυσκολία στη συμμετοχή ιδιωτών σε οδικά έργα, κυρίως νέες χαράξεις δρόμων, είναι οι χρονοβόρες διαδικασίες που προβλέπονται από το θεσμικό πλαίσιο, επειδή η έκτασή τους επηρεάζει εκτεταμένες περιοχές. Η υφιστάμενη νομοθεσία προβλέπει διαδικασία κοινωνικού διαλόγου σχετικά με τις συγκεκριμένες προτάσεις του αναδόχου για τα έργα, κυρίως τα νέα, με τη δυνατότητα υποβολής ενστάσεων και πρακτικά τη βεβαιότητα της επιβολής τροποποιήσεων στα αρχικά σχέδια. Από την άλλη, οι συμβασιούχοι (contractors) ιδιώτες επενδυτές που έχουν σχεδιάσει το έργο ώστε να βελτιστοποιούν το αποτέλεσμα του έργου με τα δικά τους κριτήρια και με βάση τις αρχικές απαιτήσεις, θα πρέπει να δεχθούν τις αλλαγές που θα προκύψουν από τη δημόσια έρευνα και διαβούλευση σχετικά με το έργο και ακόμη τη γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (European Commission) για την τυχόν περιβαλλοντική επίπτωση του έργου. Η όλη διαδικασία μπορεί να καταλήξει σε αλλαγές σχεδίων σε προχωρημένο στάδιο. Εκτιμήθηκε ότι για την κατασκευή ενός αυτοκινητοδρόμου από ιδιώτη επενδυτή ο συνολικός απαιτούμενος χρόνος, με το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο, είναι περίπου 14 χρόνια (περίπτωση North Relief Road), εάν τρία χρόνια είναι η διάρκεια της κατασκευής. Παρ όλα αυτά η απόφαση του Δημοσίου να αξιοποιήσει τη συμμετοχή των ιδιωτών για να αντλήσει ορισμένα οφέλη είναι δεδομένη και οι εξελίξεις στην κατεύθυνση αυτή αργές αλλά θετικές. Η επιθυμία της κυβέρνησης για διερεύνηση της δυνατότητας συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων στη χρηματοδότηση οδικών έργων ανακοινώθηκε για πρώτη φορά το 1985, αρχικά για έργα γεφυρώσεων (estuarial crossings). Τελικά όμως αποφασίστηκε η συμμετοχή ιδιωτών (PFI, Private Finance Initiative,1992) και σε έργα αυτοκινητοδρόμων (νέων ή διαπλατύνσεις, βελτιώσεις υφισταμένων). Ήδη πλέον έχουν συναφθεί αρκετές συμβάσεις παραχώρησης για γέφυρες, τούνελ και αυτοκινητοδρόμους. Στην περίπτωση των αυτοκινητοδρόμων όμως, οι συμβάσεις (πλην μιας, του Bermingham North Relief Road, BNRR) προβλέπουν την επιβολή σκιωδών διοδίων, δηλαδή αποζημίωση του ιδιώτη παραχωρησιούχου από την κυβέρνηση ανάλογα με τη χρήση του έργου και όχι άμεσα από τους χρήστες, επειδή αυτό απαιτούσε μεταβολή του θεσμικού πλαισίου για τη χρήση δημόσιας υποδομής. 40

41 Έτσι η μέχρι τώρα εμπειρία ιδιωτικών χρηματοδοτήσεων οδικών έργων περιλαμβάνει, κυρίως έργα γεφυρώσεων ποταμών (Dartford crossing, Second Severn Bridge, Skye bridge κ.λ.π.) και ένα μόνο τμήμα αυτοκινητοδρόμου με πραγματικά διόδια (BNRR), ενώ έχουν συνταχθεί, όπως αναφέρθηκε και κάποιες συμβάσεις παραχώρησης υφιστάμενων τμημάτων αυτοκινητοδρόμων με σύνθετο αντικείμενο, βελτίωσης, επέκτασης, συντήρησης, και διάρκεια 30 ετών. Στις περιπτώσεις αυτές καταβάλλονται σκιώδη διόδια από την αρμόδια δημόσια αρχή, με βάση μετρήσεις της κίνησης που πραγματοποιεί ο παραχωρησιούχος και ελέγχει το Δημόσιο. Αξίζει να αναφερθεί ότι η προβλεπόμενη αποζημίωση ρυθμίζεται και διαφοροποιείται όχι μόνο από το είδος και πλήθος των οχημάτων, αλλά και την ποιότητα της παρεχόμενης υπηρεσίας (χρόνος διαδρομής, περιορισμός ατυχημάτων κ.λ.π.). Με τον τρόπο αυτό δεν δημιουργούνται μόνο κίνητρα για καλύτερη ποιότητα υπηρεσίας, αλλά και ασκείται έμμεσα κάποιος έλεγχος στα έσοδα του παραχωρησιούχου με στήριξη του ελάχιστου και συμπίεση του μέγιστου ορίου. Σημαντική πρόοδο ως προς τη συμμετοχή ιδιωτών έγινε, όπως αναφέρθηκε σε έργα γεφυρώσεων (estuarial crossings), στα οποία η χρηματοδότηση προέρχεται σχεδόν αποκλειστικά από τους ιδιώτες παραχωρησιούχους. Οι συμβάσεις παραχώρησης στις περιπτώσεις αυτές προβλέπουν περίοδο λειτουργίας από τους ιδιώτες χρόνια και στη συνέχεια μεταβίβαση στο Δημόσιο. Τα έργα αυτά λειτουργούν με διόδια, σε ένα πλαίσιο δρόμων χωρίς διόδια που ανήκουν στο Δημόσιο. Η πρόοδος και ολοκλήρωση των έργων είναι πολύ ευκολότερη, επειδή οι διαδικασίες είναι πρακτικά λιγότερο χρονοβόρες λόγω των περιορισμένων συλλογικών και προσωπικών αντιδράσεων στα έργα αυτά. Επιπλέον είναι σαφές ότι, με τις δεδομένες συνθήκες λειτουργίας (σημαντική εξοικονόμηση καυσίμων και χρόνου για το χρήστη του έργου, καθώς και ελεύθερη χρήση του υπόλοιπου δικτύου), η μελλοντική ζήτηση της συγκεκριμένης υπηρεσίας φαίνεται εξασφαλισμένη και οι ιδιώτες δεν ανησυχούν για την πορεία των εσόδων και την αποπληρωμή της επένδυσης. Τα έργα αυτά ανακούφισαν σημαντικά κάποια σημεία του δικτύου από την κυκλοφοριακή συμφόρηση. Αντίθετα, στους δρόμους το πρώτο και σημαντικό, από τις διαθέσιμες πληροφορίες, τμήμα δρόμου με πραγματικά διόδια που κατασκευάζεται με ιδιωτικά κεφάλαια είναι το βόρειο τμήμα αποσυμφόρησης του αυτοκινητοδρόμου του Birmingham (BNRR) που ξεκίνησε ως ιδέα για δημόσιο έργο στις αρχές τις δεκαετίας του 80. μετά από κάποιες διευρύνσεις σχετικά με το έργο, το 1989 αποφασίσθηκε η προώθησή του ως ιδιωτικού έργου και ως τμήματος του διευρωπαϊκού δικτύου αυτοκινητοδρόμων. Οι ενδιαφερόμενοι κλήθηκαν στη διαδικασία της προεπιλογής και από αυτούς επιλέχθηκαν τρεις για να συμμετάσχουν στη δημοπρασία και τη σχεδίαση, την κατασκευή, λειτουργία και χρηματοδότηση του έργου. Τελικά η αρχική σύμβαση υπογράφηκε το 1992 μεταξύ της βρετανικής κυβέρνησης και της αναδόχου (concessionaire) εταιρείας, συνασπισμού ιδιωτικών συμφερόντων. Η τελική σύμβαση (μετά από τροποποιήσεις) υπογράφηκε το Σεπτέμβριο του ο δρόμος έχει μήκος 27 μίλια και είναι δρόμος διπλής κατεύθυνσης με τρεις λωρίδες ανά κατεύθυνση. Είναι ο πρώτος δρόμος της Μεγάλης Βρετανίας με διόδια, που σχεδιάσθηκε, κατασκευάζεται, χρηματοδοτείται και θα λειτουργήσει ως ιδιωτικός δρόμος. Η διάρκεια της σύμβασης είναι 53 χρόνια από την έναρξη της κατασκευής και δεν θα προσφερθούν δημόσια κεφάλαια ούτε εγγυήσεις. Η κυβέρνηση έχει αναλάβει όμως την διαπλάτυνση και βελτίωση ενός κοινού (με υφιστάμενο δρόμο) τμήματος του αυτοκινητοδρόμου. Τα κεφάλαια εξευρέθηκαν με την ευθύνη και εγγύηση δύο τραπεζών. Μέσα στο έτος 2000, αφού ολοκληρώθηκαν οι προκαταρκτικές ενέργειες για τη χρηματοδότηση και την κατασκευή, 41

42 υπογράφηκε η τελική έγκριση για έναρξη των εργασιών. Η παραχωρησιούχος εταιρεία, η οποία ανέλαβε και τον κίνδυνο για υποβάθμιση του περιβάλλοντος από πιθανό ατύχημα, θα καταβάλει και το τίμημα της απαλλοτρίωσης στην αρμόδια δημόσια αρχή. Στα Μεγάλη Βρετανία προωθούνται και έργα σιδηροδρομικών συνδέσεων με ιδιωτική συμμετοχή. Πρέπει να αναγνωριστεί το γεγονός ότι μέχρι τώρα δεν έχει γίνει πολύ σημαντική πρόοδος στη συμμετοχή ιδιωτών σε επενδύσεις και παραχωρήσεις δρόμων με πραγματικά διόδια (και άρα με σημαντικές επιδράσεις στη διαμόρφωση της ζήτησης και των λοιπών στοιχείων της παρεχόμενης υπηρεσίας και του έργου), αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι δεν έγινε πρόοδος στην τεχνογνωσία των συμβάσεων με ιδιώτες καθώς και στην εξειδίκευση και άντληση των επιδιωκόμενων ωφελειών από τα συνεργασία αυτή. Συγκεκριμένα για κάθε σχεδιαζόμενη επένδυση παραχώρηση σε ιδιώτη (DBFO, Design, Build, Finance, Operate projects) οι αρμόδιες αρχές (Highways Agencies) αναζητούν να προσδιορίσουν τα σχετικά χρηματικά οφέλη της παραχώρησης έναντι της συμβατικής μεθόδου. Για το σκοπό αυτό υπολογίζεται ένα είδος δείκτη, ο λεγόμενος Συγκριτικός Δείκτης του Δημόσιου Τομέα (Public Sector Comparator, PSC). Για τον υπολογισμό του δείκτη αυτού γίνεται εκτίμηση των συνολικών εξόδων του Δημοσίου για τη συγκεκριμένη επένδυση με τον παραδοσιακό τρόπο, συμπεριλαμβανομένων και των εξόδων λειτουργίας και συντήρησης, για τριάντα χρόνια, με τη μορφή της καθαρής παρούσας αξίας (Net Present Values, NPV) και αντίστοιχα υπολογίζεται η καθαρή παρούσα αξία της επένδυσης με τη νέου τύπου Σύμβαση (DBFO). Η σύγκριση των δύο μεγεθών δίνει μια ένδειξη της υπεροχής της μίας μεθόδου έναντι της άλλης, αφού συνυπολογιστούν και άλλοι, ποιοτικοί έστω παράγοντες (π.χ. σχετικοί με περιβαλλοντικές επιδιώξεις ή στόχους), που εξυπηρετούνται με τη μία ή την άλλη μέθοδο επένδυσης. Από τους σχετικούς υπολογισμούς για κάποιες από τις συναφθείσες συμβάσεις με ιδιώτες προκύπτει εξοικονόμηση όρων κατά 15% έναντι των αντίστοιχων εκτιμήσεων για τις επενδύσεις αυτές με τον παραδοσιακό τρόπο. Τέλος, καθορίζονται συγκεκριμένα πρότυπα (standards) διάρκειας ζωής για τα διάφορα στοιχεία του έργου τη στιγμή που λήγει η σύμβαση και το έργο επιστρέφει (handback) στην ιδιοκτησία του Δημοσίου, π.χ. 10 έτη πρέπει να είναι η απομένουσα διάρκεια ζωής του οδοστρώματος, ενώ για τα περισσότερα στοιχεία των κατασκευών η υπόλοιπη διάρκεια είναι τουλάχιστον 30 χρόνια και ανέρχεται για κάποια και τα 120 χρόνια (design life). Η πιθανότητα επέκτασης βέβαια της αρχικής σύμβασης, αντί της επιστροφής στο Δημόσιο, αποτελεί κίνητρο για την καλή συντήρηση του έργου. Συνολικά συμπεραίνεται όμως ότι, παρά τις όποιες δυσκολίες, έχει γίνει σημαντική πρόοδος, όσο ίσως σε καμιά άλλη χώρα, στην απόκτηση τεχνογνωσίας από τη πλευρά το Δημοσίου, σχετικά με κρίσιμα σημεία της συνεργασίας Δημοσίου / ιδιωτών στα οδικά έργα και με τα οφέλη που πρέπει να διασφαλιστούν από την πλευρά του δημόσιου συμφέροντος. Η πρόοδος αυτή εκτιμάται ότι θα αποδώσει στο μέλλον Γερμανία Η Γερμανία δεν έχει να επιδείξει σημαντική εμπειρία σχετικά με τη ιδιωτική χρηματοδότηση έργων υποδομής. Κατά παράδοση (και κατά το Σύνταγμα) τα έργα αυτά αποτελούσαν ευθύνη των δημόσιων αρχών που κατ επέκταση είχαν και την υποχρέωση της χρηματοδότησης και δημιουργίας τους. Οι πρώτες απόπειρες ανασκευής των παραδοσιακών απόψεων και προώθησης νέων σχημάτων συνεργασίας Δημοσίου ιδιωτών στα έργα 42

43 υποδομής είναι σχετικά πρόσφατες, ανάγονται στις αρχές της δεκαετίας του 90, που προέκυψαν από τις ανάγκες χρηματοδότησης των ισχνών υποδομών της πρώην Ανατολικής Γερμανίας. Η Γερμανική εμπειρία, μέχρι το έτος 2000, δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί ιδιαίτερα αξιόλογη σχετικά με την αξιοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων στη δημιουργία και λειτουργία υποδομών, όχι μόνο επειδή δεν έχει ακόμη να επιδείξει σημαντικά επιτυχημένα παραδείγματα, αλλά και επειδή πράγματι, στις μέχρι τώρα τουλάχιστον γνωστές περιπτώσεις εμπλοκής ιδιωτών στα έργα υποδομής, η συνεργασίας Δημοσίου ιδιωτών δεν σχεδιάστηκε στην πράξη με στόχο την αύξηση της αποτελεσματικότητας, κάτι που θεωρητικά είναι το ζητούμενο. Με απαρχή το έτος 2004, διαφάνηκε μια σημαντική αύξηση στις συνεργασίες δημόσιου ιδιωτικού τομέα με την αύξηση στις υπογεγραμμένες συμβάσεις παραχώρησης να αγγίζει το 100%. Εξάλλου, το ποσό της επένδυσης που αναμένεται να απορροφηθεί από τις τρέχουσες συμβάσεις, οι οποίες ανέρχονται σε 300 (Μάϊος 2005), εκτιμάται στα 3 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ το 20% των συμβάσεων αφορά έργα υποδομών μεταφορών. Αριθμός Συμβάσεων Παραχώρησης στη Γερμανία, βάσει του έτους υπογραφής τους Μάϊος 2005 Σύνολο Έτος Σχήμα 3.1. : Αριθμός υπογεγραμμένων συμβάσεων παραχώρησης ανά έτος (Πηγή:[23]) 43

44 Κατανομή των Συμβάσεων Παραχώρησης ανά τομέα εφαρμογής και συνολικού ύψους επένδυσης Πολιτισμός 2,6% Λοιποί 5,6% Δημόσια Διοίκηση 14,8% Εκπαίδευση 29,5% Μεταφορές 19,2% Τουρισμός, Αναψυχή 28,3% Σχήμα 3.2. : Κατανομή Συμβάσεων Παραχώρησης σύμφωνα με το αντικείμενο (Πηγή:[23]) Πρέπει να αναφερθεί ότι μεγάλες ελλείψεις έργων υποδομής, και συνεπώς ανάγκη δημιουργίας ιδιωτικών σχημάτων, παρουσιάζονται στην πρώην Ανατολική Γερμανία, δηλαδή εκεί όπου ο ιδιωτικός τομέας είναι πιο δύσκολα αποδεκτός και τα προβλήματα συνεργασίας μεταξύ Δημοσίου ιδιωτών δυσκολότερα. Οι ανάγκες μάλιστα αυτές αποτέλεσαν το έναυσμα για τη γερμανική κυβέρνηση να αποφασίσει την αναζήτηση τρόπων εμπλοκής των ιδιωτών στη χρηματοδότηση έργων υποδομής και ειδικά έργων δρόμων και καθαρισμού ακάθαρτων υδάτων. Τα σχήματα που εφαρμόσθηκαν για τη συνεργασία αυτή δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν αποτελεσματικά με την έννοια της καλύτερης κατανομής κινδύνων και της εξοικονόμησης των πόρων. Και στις δύο κατηγορίες έργων η συνεργασία ιδιωτών και τοπικών αρχών δεν περιέχει νεωτεριστικά στοιχεία και το βάρος της αποπληρωμής των δαπανών έχουν επωμισθεί οι δημόσιες αρχές, που εισπράττουν μεν τα σχετικά έσοδα από τους χρήστες, δεσμεύονται όμως οι ίδιες με μελλοντικές υποχρεώσεις, εφόσον οι ιδιώτες επενδυτές δεν αναλαμβάνουν ουσιαστικούς οικονομικούς κινδύνους. Επιπλέον η χρηματοδότηση του έργου επιβαρύνεται με τα υψηλότερα επιτόκια (σε σχέση με αυτά του Δημοσίου) που καλούνται γενικά να πληρώσουν οι ιδιώτες δανειζόμενοι. Τα σχήματα που έχουν εφαρμοσθεί αποτελούν περισσότερο μεθόδους σταδιακής και σε μακροχρόνια βάση (15-20 χρόνια ή και περισσότερο) αποπληρωμής των επενδύσεων και αντιμετώπισης των στενοτήτων του προϋπολογισμού. Τα πρόβλημα της χρηματοδότησης πάντως φαίνεται δυσκολότερο στην περίπτωση των αυτοκινητοδρόμων λόγω της δυσκολίας επιβολής διοδίων συνδεδεμένων με τη διανυόμενη διαδρομή (απόσταση), και σε τεχνικό επίπεδο αλλά και σε τεχνικοοικονομικό (δηλαδή διόδια κοινωνικά αποδεκτά και αποτελεσματικά). 44

45 Στα σημείο αυτό θα πρέπει να αναφερθεί το σύστημα επιβάρυνσης των χρηστών αυτοκινητοδρόμων (Euro Vignet) που εφάρμοσε η Γερμανία σε συμφωνία και με άλλες γειτονικές ευρωπαϊκές χώρες (Βέλγιο, Ολλανδία, Δανία, Λουξεμβούργο). Το σύστημα αυτό συνδέεται με τη διάρκεια χρήσης (ημέρα, μήνα κ.λ.π.) του οδικού δικτύου που, σχεδιασμένο με πολλές προσβάσεις, δεν προσφέρεται για τα κλασικά διόδια. Έχει εφαρμογή στα αυτοκίνητα εμπορευματικής χρήσης μεγαλύτερα από 12 τόνους και άρχισε να εφαρμόζεται στα μέσα της δεκαετίας του 90. Συνοπτικά, λοιπόν, θα μπορούσε να διατυπωθεί η άποψη ότι μέχρι τώρα σχετικές εμπειρίες πρέπει να αντιμετωπισθούν θετικά, με την έννοια της συμβολής τους στη συσσώρευση γνώσης σχετικά με το θέμα και εφόσον δεν αναιρούν την πολιτική βούληση για την προώθηση της συνεργασίας Δημοσίου ιδιωτών και τη διαμόρφωση επιτυχημένων σχημάτων συμμετοχής των ιδιωτών στα έργα υποδομής. 45

46 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4 : Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ ΑΠΟ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΣΕ ΕΡΓΑ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ Την τελευταία εικοσαετία έχουν καταβληθεί σημαντικές προσπάθειες να γίνουν έργα με ιδιωτική χρηματοδότηση, κυρίως έργα υποδομής στον τομέα των συγκοινωνιών, από τις οποίες μπορούμε να αντλήσουμε παραδείγματα προς μίμηση αλλά και προς αποφυγή. Ορισμένα από αυτά πέρασαν με επιτυχία το στάδιο της κατασκευής και ήδη λειτουργούν για κάποια χρόνια. Άλλα πάλι οδηγήθηκαν σε αποτυχία λόγω διαφόρων παραγόντων όπως η εσπευσμένη προετοιμασία του εντολέα, η ανεπαρκής επιχειρηματική αιτιολόγηση, η υπεραισιόδοξη αρχική αξιολόγηση ή η αναποτελεσματική διαχείριση. Το νέο Διεθνές Αεροδρόμιο Αθηνών στα Σπάτα, συνολικού κόστους δισ. ευρώ, η γέφυρα Ρίου-Αντιρρίου, συνολικού κόστους 740εκ. ευρώ, και η περιφερειακή οδός της Αθήνας (Αττική Οδός), συνολικού κόστους δισ. ευρώ συγκαταλέγονται μεταξύ των σημαντικότερων έργων Σ.Δ.Ι.Τ. που υλοποιήθηκαν με επιτυχία. Για τη νομική κατοχύρωση όλων των παραπάνω έργων ήταν επιβεβλημένη η κύρωση των σχετικών συμβάσεων από τη Βουλή. Παράλληλα έχουν γίνει και άλλες προσπάθειες προσέλκυσης ιδιωτικών επενδύσεων για την υλοποίηση έργων και υπηρεσιών σε διάφορους τομείς της οικονομίας, ορισμένα από τα οποία έχουν ήδη τεθεί σε λειτουργία, όπως χώροι στάθμευσης αυτοκινήτων, μαρίνες, καζίνο, έργα ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και, πρόσφατα, τα Ολυμπιακά Ακίνητα. Το 1999 η ελληνική κυβέρνηση ξεκίνησε ένα φιλόδοξο πρόγραμμα έργων Σ.Δ.Ι.Τ. για την κατασκευή αυτοκινητοδρόμων κατά μήκος της χώρας, με 6 συμβάσεις παραχώρησης συνολικού ύψους 7 δισ. ευρώ. Μετά την ανακοίνωση των έργων αυτών και τη φάση προεπιλογής, υπήρξαν σοβαρές καθυστερήσεις στις διαδικασίες, που οφείλονταν κυρίως σε διοικητικές αδυναμίες και το γεγονός ότι τα ίδια τα έργα δεν ήταν ακόμη «ώριμα», δηλαδή έτοιμα προς υλοποίηση. Τα σημαντικά έργα που σημείωσαν πρόοδο μέχρι τις αρχές του 2006, στα οποία συμμετείχαν οι περισσότερες από τις μεγάλες ευρωπαϊκές κατασκευαστικές και διεθνείς επενδυτές, ήταν τα εξής: Η υποθαλάσσια αρτηρία Θεσσαλονίκης, κεφαλαιακού κόστους 400 εκ. ευρώ περιλαμβάνει το σχεδιασμό και την κατασκευή νέας αστικής οδού ταχείας κυκλοφορίας, 2x3 λωρίδων (θα κατασκευαστούν 6 χλμ. Νέας οδού, που θα περιλαμβάνει σήραγγα 4,5 χλμ., από τα οποία 1,24 χλμ. Υποθαλάσσια) κατά μήκος της παραλίας της Θεσσαλονίκης, για την εναλλακτική διοχέτευση της κυκλοφορίας της πόλης με ανατολική-δυτική κατεύθυνση. Ο αυτοκινητόδρομος μετά διοδίων Μαλιακού-Κλειδιού, κεφαλαιακού κόστους 580 εκ. ευρώ περιλαμβάνει νέο τμήμα αυτοκινητοδρόμου μήκους περίπου 25,3 χλμ. (Τέμπη Ραψάνη - Πλαταμώνας - Σκοτίνα) και τη λειτουργία και συντήρηση 230 χλμ., του ήδη υφιστάμενου από τη διασταύρωση των Ραχών (περίπου 240 χλμ. βόρεια της Αθήνας) μέχρι τη διασταύρωση Κλειδιού (περίπου 40 χλμ. δυτικά της Θεσσαλονίκης). Όσον αφορά στις άλλες 4 συμβάσεις, αφού έγινε η προεπιλογή υποψηφίων, υποβλήθηκαν προσφορές για τον αυτοκινητόδρομο Κορίνθου-Καλαμάτας κλπ, την Ιονία οδό (δηλ. τον αυτοκινητόδρομο κατά μήκος της δυτικής ακτής της χερσαίας Ελλάδας), ενώ για τα υπόλοιπα έργα οι προσφορές θα υποβληθούν εντός του Το πρόγραμμα περιλαμβάνει έργα κατασκευής αυτοκινητοδρόμων συνολικού μήκους περίπου χλμ., των οποίων οι συμβάσεις θα κυρωθούν με νόμο. Αξίζει ακόμη να 46

47 σημειωθεί ότι στους όρους των σχετικών διαγωνισμών προβλεπόταν και ειδική αμοιβή των υποψηφίων που είχαν προεπιλεγεί, για την προετοιμασία των προσφορών Η Αττική Οδός [5,6,7,9] Η σύμβαση παραχώρησης για τη μελέτη κατασκευή αυτοχρηματοδότηση και εκμετάλλευση Ελεύθερης Λεωφόρου Υμηττού διαμορφώθηκε στο πλαίσιο ενός διαγωνισμού που ξεκίνησε το 1992 και ολοκληρώθηκε το Μάιο του 1996 με την ανάθεση και υπογραφή της σύμβασης. Στις 26 Μαΐου του 1996 υπογράφηκε η σύμβαση αυτή μεταξύ της Ελληνικής Κυβέρνησης και της ανώνυμης εταιρίας παραχώρησης Αττική Οδός ΑΕ, της Κοινοπραξίας Αττική Οδός, των κατ ιδίαν μελών της, και των μετόχων- επενδυτών της ανώνυμης εταιρίας παραχώρησης. Το έργο δημοπρατήθηκε στο πλαίσιο των κανόνων του κοινοτικού και του εσωτερικού δικαίου. Η σύναψη της σύμβασης παραχώρησης για το δακτύλιο της Αθήνας ακολούθησε χρονικά τη σύμβαση παραχώρησης του Νέου Διεθνούς Αερολιμένα των Σπάτων κατά ένα έτος περίπου. Στη συγκεκριμένη ιστορική περίοδο η ελληνική Κυβέρνηση προώθησε έναν ικανό αριθμό έργων με συγχρηματοδότηση βασιζόμενη σε ένα σύνολο κανόνων και αρχών. Μετά την αποτυχία της αυτοχρηματοδότησης του Μετρό της Αθήνας, που οδήγησε σε υπογραφή σύμβασης με τους ιδιώτες με κρατική χρηματοδότηση παρά την αντίθετη αρχική κρατική βούληση, το ελληνικό Δημόσιο έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στην επίτευξη συμβάσεων με αυτοχρηματοδότηση ή συγχρηματοδότηση. Κοινά τους χαρακτηριστικά αυτών των συμβάσεων υπήρξαν η νομοθετική τους κύρωση, οι δυσκολίες στην ολοκλήρωση της χρηματοδότησης των έργων που αφορούσαν συνολικά, τα περιβαλλοντικά προβλήματα που αντιμετωπίσθηκαν μέσα από μια αλυσίδα δικών και καταγγελιών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ο σοβαρός αριθμός των δικών που δημιουργήθηκαν σε σχέση με τις διαδικασίες δημοπράτησης ή άλλα ζητήματα καταδεικνύοντας αντιπαλότητες και ανταγωνισμούς καθώς και η διαπίστωση της αναγκαιότητας, ενόψει των δανειακών συμβάσεων που ακολούθησαν την υπογραφή των συμβάσεων παραχώρησης, να τροποποιηθούν οι συμβάσεις παραχώρησης με πρωτοβουλία των δανειστών. Η παραχώρηση της εκμετάλλευσης οδικού δικτύου σε ιδιώτη έγινε για πρώτη φορά στην Ελλάδα με αφορμή τη σύμβαση παραχώρησης για τον περιφερειακό δακτύλιο της Αττικής. Κατά το σκέλος αυτό το έργο υπήρξε πιλοτικό καθώς τα διόδια διαχειριζόταν μέχρι σήμερα κρατικοί φορείς. Το έργο του περιφερειακού δακτυλίου της Αθήνας, σύμφωνα με τις αποφάσεις που λήφθηκαν κατά τις Συνόδους Κορυφής του Έσσεν (Δεκέμβριος 1994) και της Κέρκυρας (Ιούνιος 1995), αποτελούσε έργο προτεραιότητας του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (Trans European Networks / TEN), ως τμήμα του αυτοκινητόδρομου ΠΑΤΡΑ - ΑΘΗΝΑ - ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ - ΕΥΖΩΝΟΙ (ΠΑΘΕ). Στον ανωτέρω άξονα (ΠΑΘΕ) εντάσσεται το τμήμα του έργου από Ελευσίνα μέχρι Μεταμόρφωση, ενώ το υπόλοιπο τμήμα του έργου αποτελεί μέρος του συγκοινωνιακού άξονα μέχρι το Λαύριο Σχεδιασμός του έργου Το έργο του περιφερειακού δακτυλίου της Αθήνας έχει τη μορφή αστικού αυτοκινητόδρομου, μήκους 70 χλμ με τρεις λωρίδες κυκλοφορίας ανά κατεύθυνση και λωρίδα έκτακτης ανάγκης. Ο αυτοκινητόδρομος συνδέει ένα σύνολο μεταφορικών κόμβων 47

48 και αποτελεί σύζευξη των διάφορων περιαστικών πόλων. Εξάλλου αποτελεί διάδρομο πρόσβασης στα Ολυμπιακά Έργα και συνδέει τις εθνικές οδούς με την πόλη. Από το Συγκοινωνιακό Κέντρο Μενιδίου μέχρι την Ελευσίνα και σε μήκος 12 χλμ. προβλέπεται η κατασκευή των έργων υποδομής για το Τρένο Υψηλής Ταχύτητας προς Κόρινθο - Πάτρα με σύνδεση του νέου Κέντρου Διαλογής του Οργανισμού Σιδηροδρόμων Ελλάδος στο Θριάσιο. Το έργο του περιφερειακού δακτυλίου της Αθήνας αποτελεί τη διασύνδεση του συνόλου των λοιπών μεταφορικών παρεμβάσεων, οι οποίες θα λειτουργήσουν σε ένα πολυσύνθετο σύστημα. Στις καθαρά αστικές περιοχές το έργο διαμορφώνεται σε όρυγμα (κάτω από την επιφάνεια του φυσικού εδάφους) με στόχο την ελαχιστοποίηση των οχλήσεων στο πολεοδομικό σύστημα. Οι κόμβοι και οι διαβάσεις διαμορφώνονται στο επίπεδο του φυσικού εδάφους, με παράλληλη δημιουργία τεχνικών έργων κάλυψης στους Δήμους Ζεφυρίου, Μεταμόρφωσης, Ηρακλείου και στο αστικό τμήμα του Δήμου Αγ. Παρασκευής, μήκους μ. στον Υμηττό (Δήμοι Αγ. Παρασκευής, Χολαργού, Παπάγου). Σε συνολικό μήκος περισσότερο από το ήμισυ του μήκους της Δυτικής Περιφερειακής Υμηττού το έργο διαμορφώνεται σε σήραγγα με υπόγεια διάτρηση ή με εκσκαφή και επανεπίχωση (Cut & Cover), με τοίχους ειδικής αρχιτεκτονικής όψης, γέφυρες και ημιγέφυρες με στόχο την προστασία του ορεινού όγκου του Υμηττού και του φυσικού περιβάλλοντος. Η σύνδεση του έργου με το κυριότερο οδικό δίκτυο του Λεκανοπεδίου επιτυγχάνεται μέσω 26 ανισόπεδων κόμβων. Παράλληλα έχουν προβλεφθεί συχνές ανισόπεδες διαβάσεις για την επικοινωνία των εκατέρωθεν περιοχών (αποκατάσταση συνέχειας της πόλης) καθώς και πλήρες παράπλευρο οδικό δίκτυο. Στην περιοχή Χαλανδρίου το έργο συνδέεται με την επέκταση του Μετρό προς Σταυρό (δημιουργείται μεγάλος τερματικός σταθμός), ενώ στην περιοχή Αμαρουσίου έχει κατασκευαστεί στα πλαίσια του έργου και ο νέος σταθμός Νεραντζιώτισσας του ΗΣΑΠ Δημοπράτηση, ανάθεση και χρηματοδότηση του έργου Ο διαγωνισμός για την επιλογή αναδόχου έγινε με το σύστημα της Μελέτης - Κατασκευής -Αυτοχρηματοδότησης - Λειτουργίας - Εκμετάλλευσης, δηλαδή με τη διαδικασία δημοπράτησης σύμβασης παραχώρησης δημοσίων έργων κατά το κοινοτικό δίκαιο και διεξήχθη σε φάσεις. Χαρακτηριστικό της όλης διαδικασίας, πρέπει να τονισθεί εξαρχής ότι υπήρξε η σταδιακή προώθηση των συμβατικών δεσμεύσεων, όπως και στη σύνδεση της Μάγχης με υποθαλάσσια σήραγγα και η παράλληλη κατασκευή τμημάτων του έργου. Το δεύτερο αυτό στοιχείο βεβαίως δεν συνηθίζεται να συναντάται σε άλλα έργα και αποτελεί ιδιαίτερο στοιχείο της δημοπράτησης και όλης διαδικασίας καθώς ο ανάδοχος εξετέθη σε δυσανάλογους κινδύνους με δεδομένη τη συμβατική αβεβαιότητα μέχρι την ολοκλήρωση των δανειακών συμβάσεων για τέσσερα έτη ( ) δηλαδή από το χρόνο υπογραφής της σύμβασης παραχώρησης μέχρι την επίτευξη της «Έναρξης Παραχώρησης» μετά την ολοκλήρωση του ιδιωτικού δανεισμού του έργου. Η Α' Φάση (προεπιλογή) ξεκίνησε το Φεβρουάριο του 1992 και ολοκληρώθηκε τον Φεβρουάριο του 1993, με την προεπιλογή τριών Ομίλων: α. Του Ομίλου CONCIF β. Του Ομίλου ΠΕΛΛΑ και γ. Της Κοινοπραξίας ΑΤΤΙΚΗ ΟΔΟΣ 48

49 Η Β' φάση του Διαγωνισμού, ξεκίνησε το Σύμφωνα με τους όρους του Διαγωνισμού οι προσφορές αξιολογήθηκαν σε δύο στάδια. Με τον Διαγωνισμό, όπως ολοκληρώθηκε, εξασφαλίστηκε : α. Κόστος κατασκευής έργου εγγυημένο και σταθερό χωρίς κανένα κίνδυνο για το Δημόσιο από τυχόν υπερβάσεις. β. Χρονοδιάγραμμα αυστηρά δεσμευτικό για τμήματα και το σύνολο του έργου, συνδυαζόμενο με επιβολή ποινικών ρητρών λόγω μη τήρησης του. γ. Έναρξη «πρόδρομων εργασιών» σε δύο διακεκριμένα στάδια δηλαδή από την υπογραφή της Σύμβασης μέχρι την κύρωση της και από την κύρωση μέχρι την Έναρξη της Παραχώρησης, για να συντομευτεί έτσι ο χρόνος εκπόνησης των μελετών-ερευνών και της προετοιμασίας της μελέτης κατασκευής του έργου. Το Σεπτέμβριο 1995 έγινε έναρξη Διαπραγματεύσεων με τον Προσωρινό Ανάδοχο υπό την έννοια και σύμφωνα με τα τεύχη δημοπράτησης για την οριστικοποίηση των όρων της Σύμβασης Παραχώρησης. Μετά την ανακήρυξη προσωρινού αναδόχου ακολούθησε περίοδος διαπραγματεύσεων η οποία είχε ως συνέπεια την οριστικοποίηση των συμβατικών όρων και την κατάρτιση της Σύμβασης Παραχώρησης. Κατά την κατάρτιση του οριστικού κειμένου της Σύμβασης, θεωρήθηκε ότι επιτεύχθηκε επί πλέον σειρά θετικών ρυθμίσεων προς όφελος του Ελληνικού Δημοσίου και της δυνατότητας χρηματοδότησης του έργου από τους διεθνείς τραπεζικούς οργανισμούς. Το 1996 εγκρίθηκε το αποτέλεσμα του διαγωνισμού και ανακηρύχθηκε η Κοινοπραξία ΑΤΤΙΚΗ ΟΔΟΣ Ανάδοχος του Έργου. Στις 23 Μαΐου 1996 υπογράφηκε η Σύμβαση Παραχώρησης και μετά την συζήτηση στη Βουλή των Ελλήνων κυρώθηκε με το ν. 2445/96, μαζί με κάποιες άλλες διατάξεις σχετικές με το έργο και την εκτέλεση του. Σύμφωνα με τους συμβατικούς όρους ως έναρξη περιόδου Παραχώρησης καθορίσθηκε η ολοκλήρωση των δανειακών συμβάσεων καθώς και των συμβάσεων εγγύησης των δανείων από τους δανειστές του έργου που ήταν διεθνής όμιλος τραπεζών. Η ημερομηνία αυτή επιτεύχθηκε τέσσερα χρόνια αργότερα ενώ το έργο προχώρησε ουσιαστικά με τη διαδικασία των πρόδρομων εργασιών που προβλέπονταν ως μεταβατικό καθεστώς. Εν των μεταξύ η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων ενέκρινε δάνειο 220 δις δραχμές και η σχετική κύρια δανειακή σύμβαση υπεγράφη την 18η Δεκεμβρίου 1997 θέτοντας τον εαυτό της στην πρωτοπορία του τραπεζικού δανεισμού του έργου. Μεταξύ του Ομίλου Τραπεζών, που έχει αναλάβει την εγγύηση των δανείων του Αναδόχου και του Ελληνικού Δημοσίου ολοκληρώθηκαν οι διαπραγματεύσεις για τους όρους που απαιτούνται να προσδιορισθούν ή επαναπροσδιορισθούν και στις 22 Δεκεμβρίου 1998 υπεγράφησαν οι συμβάσεις εγγυήσεων και δανείων. Κατόπιν ακολούθησε η Έναρξη Παραχώρησης με τη συμπλήρωση σειράς άλλων συμβατικών απαιτήσεων στο πλαίσιο των οποίων απαιτήθηκε και η τροποποίηση σημαντικών συμβατικών προβλέψεων από τους δανειστές. Με προεδρικό διάταγμα που εκδόθηκε κατ' εξουσιοδότηση του κυρωτικού νόμου της σύμβασης παραχώρησης τροποποιήθηκε δύο φορές, η με νόμο κυρωθείσα σύμβαση παραχώρησης, ώστε να ικανοποιεί τις απαιτήσεις του τραπεζικού δανεισμού. Τότε θεσμοθετήθηκε μεταξύ άλλων και η πρόβλεψη των διαδικασιών υποκατάστασης του αναδόχου στα πρότυπα της σύμβασης του καναλιού της Μάγχης. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι κατά της απόφασης για την ανάθεση του έργου ασκήθηκαν αιτήσεις ακυρώσεων ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας αλλά όχι από ανταγωνιστικές εταιρίες. Η νομιμότητα της ανάθεσης αμφισβητήθηκε από τους ίδιους φορείς και για τους ίδιους λόγους που αμφισβητήθηκε και η περιβαλλοντική νομιμότητα του έργου. 49

50 Με την απόφαση 8595 της 27/10/1999 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής το έργο αξιολογήθηκε ως προς το καθεστώς των ενισχύσεων κατά το κοινοτικό δίκαιο και κρίθηκε ότι τα μέτρα που περιλαμβάνει η σύμβαση παραχώρησης δεν αποτελούν ενίσχυση κατά το κοινοτικό δίκαιο. Στη συνέχεια και αφού ολοκληρώθηκαν οι δανειακές συμβάσεις, οι ασφαλιστικές συμβάσεις και οι εγγυητικές συμβάσεις στις 6 Μαρτίου του 2000 εγκρίθηκαν από το Δημόσιο οι δανειακές συμβάσεις και μια σειρά τροποποιήσεων των προσαρτημάτων της σύμβασης παραχώρησης, προσαρτήθηκαν οι δανειακές και οι εγγυητικές συμβάσεις στη σύμβαση παραχώρησης ενώ αμέσως μετά διαπιστώθηκε η επίτευξη της «Έναρξης Παραχώρησης» από τον εκπρόσωπο του Ελληνικού Δημοσίου και του αναδόχου, θέτοντας ένα τέλος στο συμβατικό μαραθώνιο που κόστισε η διαδικασία αυτή στα συμβαλλόμενα μέρη. Η διάρκεια και η πολυπλοκότητα της διαδικασίας δεν υπήρξε άμοιρη των κινδύνων που το έργο επιφύλασσε στα συμβαλλόμενα μέρη. Η ανάγκη διασφάλισης των δανειστών κατά τον βέλτιστο τρόπο, με προβολή αξιώσεων που επιβαρύνουν τη συμβατική θέση του αναδόχου και του Δημοσίου αναδεικνύουν τη δυσκολία του διεθνούς τραπεζικού συστήματος να συμμετάσχει στη δύσκολη περιπέτεια της δημιουργίας των ευρωπαϊκών υποδομών αν και βασίζεται στη σταθερή παρουσία της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων. Η οικονομική κάμψη του τέλους της δεκαετίας κατέστησε τον ιδιωτικό δανεισμό μια δύσκολη περιπέτεια και την εξεύρεση συνεταίρων από τον ιδιωτικό τομέα και το τραπεζικό σύστημα για την δημιουργία του ευρωπαϊκού οράματος ιδιαίτερα δύσκολη επιχείρηση παρά την ελκυστικότητα των κοινοτικών κονδυλίων που διατέθηκαν στη συγκεκριμένη περίοδο για το σκοπό της προόδου των κοινών υποδομών και της δημιουργίας ενός ευρωπαϊκού χώρου Η σύμβαση παραχώρησης Η σύμβαση παραχώρησης κυρώθηκε με το ν. 2445/96 «Κύρωση της Σύμβασης Παραχώρησης της Μελέτης, Κατασκευής, Αυτοχρηματοδότησης και Εκμετάλλευσης της Ελεύθερης Λεωφόρου Ελευσίνας- σταυρού- Αεροδρομίου Σπάτων και Δυτικής Περιφερειακής Λεωφόρου Υμηττού, ρύθμιση συναφών θεμάτων και άλλες διατάξεις». Στη σύμβαση παραχώρησης συμβάλλονται η ανώνυμη εταιρία παραχώρησης Αττική Οδός κατά τα πρότυπα των κανόνων του project - finance, μέτοχοι της οποίας είναι οι εξής εταιρίες: ΑΚΤΩΡ Α.Τ.Ε., ΑΒΑΞ Α.Ε., ΑΛΤΕ Α.Τ.Ε., ΑΤΤΙ-ΚΑΤ Α.Τ.Ε., ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΤΕΧΝΟΔΟΜΙΚΗ Α.Ε., ΕΤΕΘ Α.Ε., ΖΕΥΣ Α.Τ.Ε., Κ.Ι. ΣΑΡΑΝΤΟΠΟΥΛΟΣ Α.Ε., ΠΑΝΤΕΧΝΙΚΗ Α.Ε., ΤΕΒ Α.Ε., ΤΕΓΚ Α.Ε., Egis Projects S.A. Οι μέτοχοι της εταιρίας παραχώρησης συμβάλλονται και ως μέτοχοι επενδυτές. Επόμενος συμβαλλόμενος είναι η κατασκευαστική κοινοπραξία με μέλη τις ακόλουθες εταιρίες: ΑΚΤΩΡ Α.Τ.Ε., ΑΒΑΞ Α.Ε., ΑΛΤΕ Α.Τ.Ε., ΑΤΤΙ-ΚΑΤ Α.Τ.Ε., ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΤΕΧΝΟΔΟΜΙΚΗ Α.Ε., ΕΤΕΘ Α.Ε., ΖΕΥΣ Α.Τ.Ε., Κ.Ι. ΣΑΡΑΝΤΟΠΟΥΛΟΣ Α.Ε., ΠΑΝΤΕΧΝΙΚΗ Α.Ε., ΤΕΒ Α.Ε., ΤΕΓΚ Α.Ε. Τα μέλη της κοινοπραξίας συμβάλλονται και αυτοτελώς ευθυνόμενα από κοινού και εις ολόκληρον. Η σύμβαση παραχώρησης δημιουργεί ένα πλέγμα σχέσεων με στόχο την διασφάλιση του συμφέροντος του Δημοσίου και των δανειστών μέσα από τις σχέσεις των συμβαλλομένων μερών συνολικά. Επισημάνθηκε ήδη ότι στη σύμβαση ρυθμίστηκε η δυνατότητα υποκατάστασης με πρωτοβουλία των δανειστών του αναδόχου, της κοινοπραξίας κατασκευής ή και των μελών της κατά τα πρότυπα της σύμβασης του Καναλιού της Μάγχης αν και με τρόπο ιδιαίτερα σκληρό. 50

51 Επισημαίνεται ότι μετά τις συμβατικές τροποποιήσεις που έγιναν με την πρωτοβουλία των δανειστών ελήφθη ιδιαίτερη μέριμνα ώστε να μην θεωρούνται οι δανειστές ως συμβαλλόμενοι στη σύμβαση παραχώρησης, με τρόπο που να μην δημιουργούνται εκ μέρους τους περαιτέρω ευθύνες αν και οι δανειακές συμβάσεις προσαρτώνται στη σύμβαση παραχώρησης η οποία αποτελεί ενιαίο σύνολο με τα προσαρτήματα της. Η «συμβατική παρουσία» των δανειστών απεφεύχθη μεν σε επίπεδο ρητρών προς το παρόν, αλλά θα πρέπει να θεωρείται αδύνατο να πραγματωθεί σε επίπεδο κανόνων δικαίου σε περίπτωση που προκύψει συμβατική κρίση στο μέλλον με ευθύνη τους. Ως προς τη δομή της επισημαίνεται ότι η σύμβαση παραχώρησης αποτελείται από το κυρίως σώμα της σύμβασης και τα προσαρτήματα της τα οποία κατά ρητή της πρόβλεψη αποτελούν ενιαίο σύνολο. Τα προσαρτήματα αυτά είναι τα εξής: 1. Η Συμπληρωματική Προκήρυξη ( Σ.Π.) 2. Η Ειδική Συγγραφή Υποχρεώσεων ( Ε.Σ.Υ.) 3. Ο Κανονισμός Μελετών και Ερευνών ( Κ.Μ.Ε.) 4. Η Τεχνική Συγγραφή Υποχρεώσεων ( Τ.Σ.Υ.). 5. Τα Πρότυπα Κατασκευής Έργων ( Π.Κ.Ε.) 6. Το Τιμολόγιο Μελέτης Παραλλήλων Έργων (το οποίο μετά την εφαρμογή του προσφερθέντος από τον Ανάδοχο "ΠΟΣΟΣΤΟΥ ΕΝΙΑΙΑΣ ΕΚΠΤΩΣΗΣ" (Ε) ισχύει ως Τιμολόγιο Προσφοράς). 7.Οι Μελέτες που χορηγήθηκαν από τον Κ.τ.Ε. στον Ανάδοχο πριν από την κατάθεση της Προσφοράς του. 8. Τα Χρονοδιαγράμματα του Έργου (Προσφοράς) και των εκτιμηθέντων από τον Ανάδοχο εισροών - εκροών. 9. Το Χρηματοδοτικό Σχέδιο (funding scheme) του Έργου, που περιλαμβάνει συγκεφαλαίωση των όρων χρηματοδότησης του Έργου από τον Ανάδοχο και τον Κ.τ.Ε Η Προσφορά του Αναδόχου. 11. Η Σύμβαση(εις) Δανείου(ων) που θα συνάψει η Α.Ε. με τους Δανειστές της. 12. Η Σύμβαση Εγγυήσεως μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και των Δανειστών του Αναδόχου για την εγγύηση των δανείων κατά την Περίοδο Λειτουργίας και Εκμετάλλευσης του Έργου. 13. Η Συμβάσεις Εγγυήσεως μεταξύ των Εγγυητών των Δανείων του Αναδόχου κατά την Περίοδο Μελετών - Κατασκευών και των Δανειστών. 14. Το Τεύχος με τίτλο "Εξοπλισμός, Συστήματα και λοιπά θέματα Λειτουργίας και Εκμετάλλευσης του Έργου" (Α' Φάσεως). 15. Το "Εγχειρίδιο Επιθεώρησης και Συντήρησης" του Κ.Ε.Π. (Α' Φάσεως). 16. Το "Εγχειρίδιο Λειτουργίας" του Κ.Ε.Π. (Α' Φάσεως) 17. Η μεταξύ Α.Ε. και Κ/Ξ Σύμβαση Κατασκευής του "Κατ' Αποκοπήν Αντικειμένου" και των Π.Ε. 18. Το μεταξύ της Α.Ε. και της Εταιρείας Λειτουργίας-Εκμετάλλευσης και Συντήρησης του Έργου, Σχέδιο Σύμβασης Λειτουργίας. 19. Το Καταστατικό της Α.Ε. Παραχώρησης. 20. Το Κοινοπρακτικό της Κοινοπραξίας Κατασκευής. 21. Ο κατάλογος των Μελετητών που θα χρησιμοποιηθούν στο Έργο. 22. Η Σύμβαση με τον Ανεξάρτητο Μηχανικό. 23. Οι νομιμοποιήσεις/ βεβαιώσεις των Συμβαλλομένων Μερών. Σύμφωνα με ρητή πρόβλεψη της σύμβασης παραχώρησης σε περίπτωση ασυμφωνίας των προσαρτημάτων με τη σύμβαση, υπερισχύει η υπογραφείσα σύμβαση και όταν κυρωθεί, ο 51

52 κυρωτικός νόμος. Διατάξεις των προσαρτημάτων, οι οποίες δεν καταργούνται ρητά με τους όρους της Σύμβασης, εξακολουθούν να ισχύουν. Η σύμβαση εξάλλου αναφέρει ότι αποτελεί ενιαίο σύνολο ερμηνευμένο σύμφωνα με τις αρχές της καλής πίστης και των συναλλακτικών ηθών, προς ικανοποίηση του δημόσιου συμφέροντος και των αρχών της αποδοτικότητας και συνέχειας της παραχωρούμενης δημόσιας υπηρεσίας, θέτοντας ένα βασικό πλαίσιο για την ερμηνεία της. Είναι σαφές ότι η σύμβαση παραχώρησης έχει γίνει στο αποδεκτό πλαίσιο των συμβάσεων γαλαξιών με σειρά δορυφορικών κειμένων με τα οποία πλέκεται ένα ολόκληρο σύστημα κανόνων που διέπουν το όλο έργο. Εξάλλου είναι χαρακτηριστικό ότι οι δανειακές συμβάσεις υπήρξαν ιδιαίτερα περίπλοκες στη δομή και τον αριθμό ξεπερνώντας τις 30. Παρατηρείται μια αυξημένη μέριμνα προσάρτησης συμβάσεων στη βασική σύμβαση παραχώρησης προφανώς για να καλυφθούν συνολικά τα ποικίλα συμβαλλόμενα μέρη με την αρχή πλάτη με πλάτη ως προς την κατανομή των ευθυνών, όπως και όπου αυτή ορίζεται Συμπεράσματα-Σχόλια Όσον αφορά στην κατασκευή της Αττικής Οδού, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν κάποια οικονομικά στοιχεία που υποδεικνύουν ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση το δημόσιο συμφέρον δε διαφυλάχθηκε όπως θα έπρεπε. Πιο συγκεκριμένα: Με τη διαδικασία της συγχρηματοδότησης, ανατέθηκε η κατασκευή του έργου «Αττική Οδός», μήκους περίπου 70 χλμ. και τυπική διατομή διπλού κλάδου με τρεις (3) λωρίδες κυκλοφορίας, συν λωρίδα εκτάκτου ανάγκης, ανά κατεύθυνση. Το ύψος της αρχικής σύμβασης ήταν 432 δις. δρχ., εκ των οποίων το δημόσιο προβλεπόταν να διαθέσει 143,6 δις. δρχ. (33,24%), τα ίδια κεφάλαια του αναδόχου ήταν 53,6 δις. δρχ. (12,41%) και τα δάνεια με την εγγύηση του δημοσίου 234,8 δις. δρχ. (54,53%). Η εκμετάλλευση του έργου παραχωρήθηκε για είκοσι χρόνια ή νωρίτερα, αν η απόδοση των ίδιων κεφαλαίων μαζί με τους τόκους φτάσει στο 11,5%. Με την ολοκλήρωση του έργου, το κατασκευαστικό κόστος ανήλθε στα 900 δις, δρχ. περίπου, πλέον των οποίων το δημόσιο πλήρωσε 300 δις. δρχ. για απαλλοτριώσεις. Από τα 900 δις. δρχ. τα 611,6 δις, δρχ. (68%) είναι οι πιστώσεις που διέθεσε τελικά το δημόσιο και περιλαμβάνει την αναπροσαρμοσμένου κόστους συμμετοχή του για την υλοποίηση του αρχικού φυσικού αντικειμένου, ύψους 351,6 δις. δρχ. και πρόσθετο φυσικό αντικείμενο ύψους 260 δις. δρχ. Η συμμετοχή των ίδιων κεφαλαίων παρέμεινε στα ίδια απόλυτα νούμερα της αρχικής σύμβασης, δηλαδή 53,6 δις. δρχ., που αντιπροσωπεύουν όμως ένα ποσοστό 5,96% στο κόστος του έργου, όπως επίσης και τα δάνεια ύψους 234,8 δις. δρχ. με ποσοστό 26,09%. Τα μεικτά ετήσια έσοδα από την εκμετάλλευση του έργου, με μέσο ημερήσιο κυκλοφοριακό φόρτο περίπου αυτοκίνητα, ανέρχονται σε 100 δις. δρχ. περίπου. Συγκρίνοντας τα επιμέρους οικονομικά στοιχεία της αρχικής σύμβασης ύψους 432 δις. δρχ. και τα αντίστοιχα που αναφέρονται στο κατασκευαστικό κόστος ολοκλήρωσης του έργου, ύψους 900 δις. δρχ., διαπιστώνονται τα εξής: Η συμμετοχή του δημοσίου υπερδιπλασιάστηκε αφού από 33,24% στην αρχική σύμβαση αυξήθηκε στο 68% του τελικού κόστους. Αντίθετα, η συμμετοχή των ιδίων κεφαλαίων της αναδόχου κοινοπραξίας υποδιπλασιάστηκε, αφού από 12,41% στην αρχική σύμβαση μειώθηκε στο 5,96% του τελικού κόστους, αντιπροσωπεύοντας πλέον ένα αμελητέο ποσοστό. 52

53 Το ίδιο ισχύει και για τα δάνεια, όπου από το 54,35% της αρχικής σύμβασης, η συμμετοχή τους έπεσε στο 26,09% επισημαίνοντας ότι τελούν υπό την εγγύησης του δημοσίου και αποπληρώνονται από τα έσοδα εκμετάλλευσης. Συμπεραίνει κανείς, λοιπόν, ότι ο όρος «συγχρηματοδότηση» δεν ανταποκρίνεται στο τελικά διαμορφωμένο οικονομικό αντικείμενο του έργου δεδομένου ότι τα ίδια κεφάλαια της αναδόχου κοινοπραξίας καλύπτουν μόνο το 5-6% του κόστους του Ζεύξη Ρίου-Αντίρριου [5,6,7,10] Με το Ν 2395/96 κυρώθηκε και απέκτησε ισχύ νόμου η Σύμβαση μεταξύ του Ελληνικού δημοσίου και της Ανώνυμης Εταιρείας Παραχώρησης «ΓΕΦΥΡΑ» για τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση και εκμετάλλευση της Γέφυρας Ρίου-Αντίρριου Χρηματοδοτικό Σχήμα Ο προϋπολογισμός του έργου ανήλθε στα 740 εκ. εκ των οποίων 585 εκ. είναι το κόστος κατασκευής και 155 εκ. αφορούν το λειτουργικό κόστος και χρηματοοικονομικά έξοδα του Αναδόχου καθώς και τους τόκους της κατασκευαστικής περιόδου (60 εκ. ). Η δε συμμετοχή των χρηματοδοτών στο έργο είναι: Σχήμα 4.1. : Χρηματοδοτικό σχήμα γέφυρας Ρίου Αντιρρίου (Πηγή : [10]) Ελληνικό Δημόσιο (Χρηματοδοτική Συμβολή) Το έργο υπάγεται στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΥΠΕΧΩΔΕ), τη δε σύμβαση παραχώρησης υπέγραψε το 1996 για λογαριασμό του Ελληνικού Δημοσίου ο Αναπληρωτής Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων. Ήταν η πρώτη της εποχής μας για παραχώρηση έργου 53

54 υποδομής σε ιδιώτες στην Ελλάδα, με την οποία ανατέθηκε στον Παραχωρησιούχο η μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία και συντήρηση της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου και του εκχωρήθηκε το δικαίωμα της είσπραξης διοδίων για τη χρήση της κατά τη διάρκεια μιας καθορισμένης περιόδου. Η Ειδική Υπηρεσία Δημοσίων Έργων / ΣΕ.ΡΑ. παρακολουθεί το έργο σε καθημερινή βάση για λογαριασμό του Δημοσίου. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) ανταποκρίθηκε θετικά στο αίτημα του Ελληνικού Κράτους για συγχρηματοδότηση του έργου, επειδή κρίθηκε ότι το έργο συμβάλλει στην οικονομική και κοινωνική σύγκλιση στην Ευρωπαϊκή Ένωση και επομένως δικαιούται την ευρωπαϊκή χρηματοδότηση. ΕΤΕπ και Εμπορικές τράπεζες (Δάνειο) Η Bank of America και η Bank of Tokyo-Mitsubishi, μέσω των γραφείων τους στο Λονδίνο, οργάνωσαν την παροχή εγγυήσεων, δυνάμει των οποίων οι εμπορικές τράπεζες (δανειστές) χορηγούν στην Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων ενέγγυες πιστώσεις που εξασφαλίζουν όλες ανεξαιρέτως τις αναλήψεις στο πλαίσιο του δανείου της ΕΤΕπ. Κατά την ολοκλήρωση του πλαισίου χρηματοδότησης εννέα εμπορικές τράπεζες έγιναν ανάδοχοι της εν λόγω διευκόλυνσης και στη συνέχεια διαμόρφωσαν όμιλο που περιλαμβάνει σήμερα τις ακόλουθες 29 τράπεζες: Οργανώτριες τράπεζες Bank of America Bank of Tokyo-Mitsubishi Bayerische Landesbank Girozentrale Ανάδοχοι τράπεζες Credit Agricole Indosuez Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων Societe Generale Υπό-Ανάδοχοι Τράπεζες Εμπορική Τράπεζα της Ελλάδος Εθνική Τράπεζα της Ελλάδος Συμμετέχοντες Abbey National Treasury Services Alpha Bank Bank of Scotland ING Bank KBC Bank Landesbank Hessen-Thuringen LloydsTSB Bank Royal Bank of Scotland CIC Banques Eteba Bank of Ireland 54

55 Τράπεζα Εργασίας De National Investeringsbank Depfa Group Allied Irish Banks Natexis Banques Populaires Mizuho Bank of Ireland EFG Eurobank NIB Capital Bank ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. (Παραχωρησιούχος) Η εταιρεία ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. συστάθηκε το 1995 από τον γαλλικό Όμιλο "GROUPE GTM" και έξι ελληνικές εργοληπτικές εταιρείες με αποκλειστικό σκοπό τη σύναψη με το Ελληνικό Δημόσιο και την υλοποίηση της Σύμβασης Παραχώρησης της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου. Ως παραχωρησιούχος εταιρεία, η ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. έχει την ευθύνη της μελέτης, κατασκευής, χρηματοδότησης, συντήρησης και λειτουργίας της γέφυρας κατά τη διάρκεια των 42 ετών της περιόδου παραχώρησης. Για να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις της έχει υπογράψει μέχρι σήμερα περισσότερες από 50 συμβάσεις, στις οποίες συμπεριλαμβάνεται η σύμβαση κατασκευής με την Κατασκευάστρια Κοινοπραξία και οι πολυάριθμες αναλυτικές χρηματοδοτικές συμβάσεις με τους Δανειστές. Κατά τη διάρκεια της περιόδου κατασκευής ο Παραχωρησιούχος εξασφαλίζει την εύρυθμη διαχείριση όλου του χρηματοδοτικού πλαισίου του έργου, καθώς επίσης και την κάλυψη των καθημερινών χρηματοδοτικών αναγκών του. Η ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. έχει την έδρα της στο Χαλάνδρι και σήμερα απασχολεί 10 εργαζομένους. Οι μέτοχοι (Ίδια Κεφάλαια) Πίνακας 4.1. : Σύνθεση Κοινοπραξίας ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. Οι μέτοχοι της ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. είναι οι εξής: VINCI 53.00% ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΤΕΧΝΟΔΟΜΙΚΗ - TEB Α.Ε % J & P - ΑΒΑΧ Α.Ε % ΑΘΗΝΑ Α.Ε.Τ.Β.& Α.Ε. 7.74% ΠΡΟΟΔΕΥΤΙΚΗ Α.Τ.Ε. 7.74% ΠΑΝΤΕΧΝΙΚΗ Α.Ε. 4.84% Σύνολο % Buckland & Taylor Ltd. (Ελεγκτής μελέτης) H Buckland & Taylor Ltd. είναι μελετητική εταιρεία με έδρα το Βανκούβερ του Καναδά. Ορίστηκε από τον Παραχωρησιούχο, με τη σύμφωνη γνώμη του Δημοσίου και των 55

56 Δανειστών, ως ανεξάρτητος Ελεγκτής Μελέτης του έργου. Η κυρίως αποστολή του είναι η έγκριση της μελέτης που εκπονεί η Κατασκευαστική Κοινοπραξία, καθώς και των κατασκευαστικών σχεδίων. Το επιτελείο των συνεργατών του Ελεγκτή Μελέτης περιλαμβάνει επιπλέον την ελληνική εταιρεία DENCO και ειδικούς αμερικανικών πανεπιστημίων, όπως οι Δρ. Peck και Δρ. Dobry ή οι Δρ. Seible και Δρ. Priestley, οι οποίοι χαίρουν παγκόσμιας εκτίμησης στον κλάδο τους (γεωτεχνικές, γεωδυναμικές και αντισεισμικές μελέτες). Κοινοπραξία Γέφυρα (Κατασκευαστική Κ/Ξ) Η Κοινοπραξία Γέφυρα είναι η ελληνική κατασκευαστική κοινοπραξία, η οποία, με την υπογραφή της σύμβασης κατασκευής της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου, ανέλαβε από τον Παραχωρησιούχο τη μελέτη και κατασκευή της γέφυρας μέσα στην επταετή κατασκευαστική περίοδο. Η Κοινοπραξία Γέφυρα όπως αναφέρθηκε και παραπάνω αποτελείται από έξη μέλη. Η γαλλική VINCI Construction Grands Projets αποτελεί μέλος του κατασκευαστικού κλάδου του Ομίλου "VINCI" και διαθέτει τεχνογνωσία από την κατασκευή μερικών από τις κορυφαίες γέφυρες του κόσμου. Τα υπόλοιπα έξι μέλη της Κοινοπραξίας, που είναι και μέτοχοι του Παραχωρησιούχου, συγκαταλέγονται μεταξύ των μεγαλύτερων εργοληπτικών εταιρειών της Ελλάδας, η δε εξειδίκευσή τους σε διάφορους τομείς των κατασκευών αξιοποιείται κατάλληλα για την κατασκευή του έργου. Το μεγαλύτερο μέρος του προσωπικού και του εργατικού δυναμικού του έργου, ανεξάρτητα από την εταιρεία για την οποία εργαζόταν προηγουμένως και από την εθνικότητά του, έχει ενσωματωθεί στην Κοινοπραξία Γέφυρα, η οποία κατ' αυτόν τον τρόπο λειτουργεί ως ένας ολοκληρωμένος μεγάλος κατασκευαστικός μηχανισμός. Με απόφαση της Κοινοπραξίας ανατίθεται υπεργολαβικά μόνο το μέρος των εργασιών, το οποίο δεν θα διεκπεραιωνόταν αποτελεσματικά από την ίδια, όπως για παράδειγμα η μελέτη. Γι' αυτήν συγκροτήθηκε μια μελετητική ομάδα από το μελετητικό τμήμα της VINCI Construction Grands Projets, την Ιngerop, τη Δομή και τη Geodynamique et Structure. FaberMaunsell Limited (επιβλέπων μηχανικός) Η FaberMaunsell Limited ορίστηκε από τον Παραχωρησιούχο, με τη σύμφωνη γνώμη του Δημοσίου και των Δανειστών, ως Επιβλέπων Μηχανικός του έργου. Η αποστολή του είναι, αφενός μεν να εξασφαλίζει ότι τα έργα που εκτελεί η Κατασκευάστρια Κοινοπραξία ανταποκρίνονται στις προδιαγραφές της Σύμβασης Κατασκευής, αφετέρου δε να υποβάλλει τακτικές εκθέσεις προς τον Ανάδοχο, το Δημόσιο και τους Δανειστές Συμβάσεις του έργου Οι συμβάσεις υπεγράφησαν τόσο στην ελληνική, όσο και στην αγγλική γλώσσα. Τα κείμενα στις δύο γλώσσες έχουν την ίδια νομική ισχύ. Επίσης κατά κανόνα οι συμβάσεις διέπονται από το ελληνικό δίκαιο Η σύμβαση παραχώρησης για τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, συντήρηση και εκμετάλλευση της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου Συμβαλλόμενα μέρη: Ελληνικό Δημόσιο, ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. 56

57 Είναι η βασική σύμβαση με την οποία το Δημόσιο αναθέτει στον Παραχωρησιούχο τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, συντήρηση και εκμετάλλευση της γέφυρας Ρίου- Αντιρρίου, παρέχοντάς του το δικαίωμα να εισπράττει διόδια για μια καθορισμένη περίοδο. Η σύμβαση κυρώθηκε από τη Βουλή στις 24 Απριλίου 1996 (νόμος 2395/96). Η διάρκειά της είναι 42 χρόνια από την Ημερομηνία Θέσης σε Ισχύ (24 Δεκεμβρίου 1997), αλλά προβλέπεται πρόωρη λήξη σε περίπτωση πρόωρης επίτευξης της συμβατικής απόδοσης των μετοχών. Η σύμβαση παραχώρησης της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου, που υπεγράφη τον Ιανουάριο του 1996, καταρτίστηκε σύμφωνα με τα διεθνή νομικά πρότυπα, γεγονός που επέτρεψε στη συνέχεια την άντληση πόρων από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και έναν όμιλο ξένων κυρίως εμπορικών τραπεζών. Η υπογραφή της αποτέλεσε ορόσημο για την ανάπτυξη του συστήματος παραχώρησης έργων υποδομής σε ιδιώτες από το Δημόσιο Η σύμβαση κατασκευής για τη γέφυρα Ρίου-Αντιρρίου Συμβαλλόμενα μέρη: ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε., ΚΟΙΝΟΠΡΑΞΙΑ ΓΕΦΥΡΑ Ταυτόχρονα με τη σύναψη της σύμβασης παραχώρησης, ο Παραχωρησιούχος και η Κατασκευάστρια Κοινοπραξία υπέγραψαν σύμβαση μελέτης και κατασκευής "με το κλειδί στο χέρι", η οποία προσυπεγράφη από το Δημόσιο. Σύμφωνα με την εν λόγω σύμβαση, η Κατασκευάστρια Κοινοπραξία οφείλει να συντάξει τη λεπτομερή μελέτη της γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου και να ολοκληρώσει την κατασκευή το αργότερο εντός 7 ετών (μέχρι τις 24 Δεκεμβρίου 2004) από την Ημερομηνία Θέσης σε Ισχύ. Το κατ' αποκοπήν τίμημα που πρέπει να καταβληθεί στην Κατασκευάστρια Κοινοπραξία παραμένει αμετάβλητο και δεν επηρεάζεται από τις πραγματικές ποσότητες των υλικών. Η σύμβαση κατασκευής περιλαμβάνει τυπικές διατάξεις που προβλέπουν, μεταξύ άλλων, την αλληλέγγυα και εις ολόκληρο ευθύνη των μελών της Κοινοπραξίας Γέφυρα, την έκδοση εγγυητικών επιστολών καλής εκτέλεσης υπέρ του Παραχωρησιούχου και διαδικασία επίλυσης διαφορών Αρτηρία Διαμπερούς Κυκλοφορίας Θεσσαλονίκης [5,6,7,8] Το έργο περιλαμβάνει τη δημιουργία νέου οδικού άξονα για τη σύνδεση της Δυτικής Εισόδου της Θεσσαλονίκης με την Ανατολική πλευρά της πόλης, μέσω υποθαλάσσιας σήραγγας. Ο νέος οδικός άξονας αποτελεί ενιαίο διαμπερή κυκλοφοριακό διάδρομο της Ε.Ο. Αθηνών-Θεσσαλονίκης με την Λ. Μεγάλου Αλεξάνδρου, για την παράκαμψη του ιστορικού κέντρου της πόλης, ο οποίος συνδέεται με το τοπικό οδικό δίκτυο μέσω κλάδων εισόδωνεξόδων. Η Σύμβαση Παραχώρησης κυρώθηκε με το Ν. 3535/2007 του Ελληνικού Κοινοβουλίου Αναθέτουσα-Δημοπρατούσα Αρχή Το Υπουργείο ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., ενεργώντας για λογαριασμό του Ελληνικού Δημοσίου, είναι η Αναθέτουσα Αρχή για το Έργο αυτό. 57

58 Η εξουσιοδοτημένη από τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Υπηρεσία για τη δημοπράτησης του Έργου (Δημοπρατούσα Αρχή) είναι η Ειδική Υπηρεσία Δημοσίων Έργων / Οδικού Άξονες Παραχώρησης (Ε.Υ.Δ.Ε. / Ο.Α.Π.) της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Έργων του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Η έγκριση του αποτελέσματος του Διαγωνισμού γίνεται από τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Τη Σύμβαση Παραχώρησης υπέγραψε, για λογαριασμό του Ελληνικού Δημοσίου, ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων Κατασκευαστικά Στοιχεία Η εγκεκριμένη προμελέτη του έργου αποτελεί τη βάση για την προώθηση σε Μελέτη Κατασκευή - Λειτουργία και Συντήρηση από τον Παραχωρησιούχο και προβλέπει: Κλάδο Ανατολής-Δύσης συνολικού μήκους χλμ., εκ των οποίων χλμ. σήραγγα με υποθαλάσσιο τμήμα χλμ Κλάδο Δύσης-Ανατολής συνολικού μήκους χλμ., εκ των οποίων χλμ. σήραγγα με υποθαλάσσιο τμήμα χλμ. Κλάδο εισόδου από τον Κόμβο Δικαστηρίων (περιοχή οδού Κουντουριώτη) μήκους περίπου 800 μ. με σήραγγα 500 μ. Κλάδο εξόδου από την Αρτηρία στον Κόμβο Δικαστηρίων (οδός Πολυτεχνείου) μήκους περίπου 600 μ. με σήραγγα τουλάχιστον 280 μ. Κλάδο εισόδου στην Αρτηρία από Λ. Στρατού μήκους περίπου 750 μ. εκ των οποίων σήραγγα τουλάχιστον 520 μ Προθεσμίες, Περίοδοι Κατασκευής, Λειτουργίας και Εκμετάλλευσης, Χρόνος Εγγύησης Η συμβατική διάρκεια της Περιόδου Παραχώρησης, ορίζεται σε τριάντα (30) χρόνια από την Ημερομηνία Έναρξης της Παραχώρησης. Όλες οι Μελέτες και Κατασκευές του Έργου θα ολοκληρωθούν πλήρως και: Το Έργο Παραχώρησης θα αποδοθεί σε κυκλοφορία για το κοινό, και Τα Τοπικά έργα θα αποδοθούν στους φορείς που είναι υπεύθυνοι για τη λειτουργία και συντήρησή τους μέσα στην προθεσμία που θα ορίσουν στην Προσφορά τους οι διαγωνιζόμενοι. Η προθεσμία αυτή για την περάτωση όλων των Μελετών- Κατασκευών του Έργου δεν μπορεί να υπερβαίνει τους σαράντα οκτώ (48) μήνες από την Ημερομηνία έναρξης της Παραχώρησης. Κατά συνέπεια, η διάρκεια της Περιόδου Μελετών-Κατασκευών (Περίοδος Τ1), θα οριστεί στη Σύμβασης Παραχώρησης σύμφωνα με το Χρόνο Κατασκευής (Χ.Κ) που προσέφερε ο Διαγωνιζόμενος που ανακηρύχθηκε Ανάδοχος. Η Περίοδος Λειτουργίας (Τ2), κατά τη διάρκεια της οποίας ο Ανάδοχος θα έχει την εκμετάλλευση του Έργου Παραχώρησης και θα δικαιούται να επιβάλει και να εισπράττει από τους χρήστες του διόδια τέλη ως μέρος του ανταλλάγματος της συμβατικής παροχής του θα αρχίσει από την ημερομηνία έκδοσης της ΒΠΕ Τ1 και θα λήξει, με την επιφύλαξη των περιπτώσεων καταγγελίας της Σύμβασης Παραχώρησης και της πρόωρης επιστροφής του 58

59 Έργου στο Δημόσιο, λόγω επίτευξης του TRIIRR του Παραχωρησιούχου, με την εκπνοή της Περιόδου παραχώρησης. Ο χρόνος υποχρεωτικής συντήρησης των Κατασκευών του Έργου ορίζεται: Για το Έργο Παραχώρησης (Ε.Π.) μέχρι και δύο (2) έτη μετά τη λήξη της Περιόδου Λειτουργίας, Για τα Τοπικά Έργα μέχρι και τρία (3) έτη μετά την αντίστοιχη ΒΠΕ ΤΕ Χρηματοδότηση του Έργου Η χρηματοδότηση του Έργου βαρύνει κυρίως τον Παραχωρησιούχο. Ειδικότερα: Ο Παραχωρησιούχος θα αναλάβει την υποχρέωση χρηματοδότησης του Έργου, ήτοι: Την υποχρέωση εξασφάλισης του συνόλου των απαιτούμενων κεφαλαίων τα οποία, σε συνδυασμό με τη Χρηματοδοτική Συμβολή του Δημοσίου την οποία δύνανται να ζητήσουν οι Διαγωνιζόμενοι, θα πρέπει να επαρκούν για την κάλυψη των χρηματοδοτικών αναγκών του Έργου μέχρι το πέρας της Περιόδου Μελετών- Κατασκευών, και Σε συνδυασμό με τα έσοδα από τη λειτουργία και εκμετάλλευση του Έργου και την Επιδότηση Λειτουργίας την οποία δύνανται να ζητήσουν οι διαγωνιζόμενοι, την υποχρέωση κάλυψης όλων των δαπανών της Περιόδου Λειτουργίας, περιλαμβανομένης της εξυπηρέτησης της αντληθείσας χρηματοδότησης και της εξασφάλισης τυχόν πρόσθετων κεφαλαίων για τις ανάγκες της Περιόδου Τ2 (όπως λ.χ. κεφάλαιο κίνησης, χρηματοδότηση αντικατάστασης / ανανέωσης εξοπλισμού κλπ.) Στο πλαίσιο των ανωτέρων υποχρεώσεων και με την επιφύλαξη των διατάξεων της Σύμβασης Παραχώρησης, ο Παραχωρησιούχος θα αναλάβει κάθε κίνδυνο που ενδέχεται να προκύψει από μεταβολές των επιτοκίων, πληθωρισμού, συναλλαγματικών ισοτιμιών και κάθε άλλου στοιχείου το οποίο δύναται να επηρεάσει την χρηματοοικονομική του κατάσταση σε όλη τη διάρκεια ισχύος της Σύμβασης Παραχώρησης. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, η υποχρέωση του Δημοσίου ως προς τη χρηματοδότηση του Έργου περιορίζεται αποκλειστικά: Κατά την Περίοδο Τ1, στην καταβολή της Χρηματοδοτικής του Συμβολής, της οποίας το ποσό ανέρχεται σε εκατό εκατομμύρια Ευρώ ( ) σε τρέχουσες τιμές υπό μορφή επιδότησης κεφαλαίου (capital grant). Ο χρόνος καταβολής της Χρηματοδοτικής Συμβολής του Δημοσίου είναι αξιολογούμενο στοιχείο της Προσφοράς των Διαγωνιζομένων. Κατά την Περίοδο Τ2, στην καταβολή της Επιδότησης Λειτουργίας, όπως αυτές θα προσδιοριστούν στην προσφορά του κάθε Διαγωνιζόμενου. Οι Διαγωνιζόμενοι οφείλουν να προσδιορίσουν με την Προσφορά τους τη Δεσμευτική Επένδυση με την οποία αναλαμβάνουν να χρηματοδοτήσουν το έργο. Ειδικότερα η Δεσμευτική Επένδυση πρέπει να ανέρχεται τουλάχιστον στο ποσό των πενήντα εκατομμυρίων Ευρώ ( ) και να εκφράζεται αποκλειστικά: Ως Μετοχικό Κεφάλαιο του Παραχωρησιούχου σύμφωνα με τους όρους και τους περιορισμούς της διακήρυξης, και 59

60 Κατά το επιπλέον μέρος της, που δε θα εκφραστεί ως Μετοχικό Κεφάλαιο, ως Δευτερογενές Χρέος. Η Δεσμευτική επένδυση πρέπει να καταβληθεί / εκταμιευθεί στο σύνολό της εντός της Περιόδου Τ1. Οι Διαγωνιζόμενοι οφείλουν επίσης να ορίσουν με την Προσφορά τους το επίπεδο του επιδιωκόμενου Εσωτερικού Δείκτη Αποδοτικότητας της Δεσμευτικής Επένδυσής τους (TRIIRR), η επίτευξή του οποίου θα ενεργοποιεί το μηχανισμό επιστροφής του έργου στο Δημόσιο Διόδια τέλη Εν όψει της φύσεως του έργου ως αστικής οδού ταχείας κυκλοφορίας και της ανάγκης καθορισμού διοδίου τέλους ανάλογου με τη δαπάνη ανάπτυξης του έργου αλλά και κοινωνικά αποδεκτό από τους χρήστες, το Ανώτατο Όριο Διοδίων Τελών (ΑΟΔΤ) που μπορεί να επιβάλλει ο Παραχωρησιούχος ανά μονάδα επιβατηγού αυτοκινήτου (ΜΕΑ), ορίζεται σε: ΑΟΔΤ = ένα ευρώ και είκοσι λεπτά ( 1,20) (μη περιλαμβανομένου του Φ.Π.Α.) (σε τιμές ) Το ανώτατο όριο διοδίου τέλους που προτίθεται να επιβάλει ο Παραχωρησιούχος αποτελεί αξιολογούμενο στοιχείο της Προσφοράς του, και θα αποτελέσει συμβατική δέσμευσή του στο πλαίσιο της Σύμβασης Παραχώρησης, ήτοι θα κατασκευαστεί Ανώτατο Συμβατικό Όριο Διοδίων Τελών (ΑΣΟΔΤ). 60

61 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5 : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΣΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΑΣΤΙΚΩΝ ΜΑΖΙΚΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ 5.1 Γενικά Η αλλαγή στη δομή και τις διαστάσεις των οικιστικών μονάδων όλων των βαθμίδων, η αύξηση του αριθμού και του μήκους των μετακινήσεων του πληθυσμού, καθώς επίσης και η αύξηση του δείκτη ιδιοκτησίας των Ι.Χ. επιβατικών αυτοκινήτων, οδήγησαν στην εμφάνιση φαινομένων, όπως η κυκλοφοριακή συμφόρηση και η περιβαλλοντική υποβάθμιση του αστικού χώρου. Σε συνδυασμό με την γενικότερη κατάσταση έλλειψης δημοσίων πόρων, κρίνεται επιτακτικότερη η αναδιάρθρωση του συστήματος μεταφορών, ώστε να είναι αποτελεσματικότερο και αποδοτικότερο, θέτοντας σε πρώτη προτεραιότητα τις Δημόσιες Συγκοινωνίες. Σύμφωνα με τις επιταγές της Πράσινης Βίβλου για τις Αστικές Μαζικές Μεταφορές, η ποιότητα στις Αστικές Συγκοινωνίες είναι σημείο κλειδί στην ελκυστικότητα των σύγχρονων ευρωπαϊκών πόλεων αφού, οφείλουν να προσφέρουν στους ευρωπαίους πολίτες λύσεις στην καθημερινή τους μετακίνηση, αίροντας τους κοινωνικούς αποκλεισμούς ομάδων και ανταποκρινόμενες στη, διαπιστωμένα αυξανόμενη, κινητικότητα ατόμων και αγαθών. Καθοριστικός παράγοντας στη βιωσιμότητα και αποδοτικότητα των συστημάτων αυτών είναι ο βαθμός ολοκλήρωσής τους. Ολοκληρωμένα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών σχεδιάζονται και υλοποιούνται στην Ευρώπη εδώ και δεκαετίες περιλαμβάνοντας μετρό, τραμ και λεωφορειακές γραμμές η ελκυστικότητα των οποίων όμως συχνά εξαρτάται από την ικανοποιητική διασύνδεση ιδιωτικής και δημόσιας μετακίνησης (π.χ. υποδομές Park and Ride). Η σπουδαιότητα των συστημάτων Αστικών Μεταφορών στη συνοχή και ανάπτυξη του αστικού ιστού αλλά και στην ποιότητα ζωής του πληθυσμού των αστικών κέντρων καθιστά φανερή την ανάγκη όχι μόνο για νέες επενδύσεις αλλά και για συνεχή συντήρηση και αναβάθμιση των υφιστάμενων υποδομών, και επομένως την ανάγκη για χρηματοδότηση ειδικότερα στα νέα κράτη μέλη. Με τους κρατικούς και περιφερειακούς προϋπολογισμούς υπό πίεση, οι χρηματοδοτικοί πόροι για τα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών περιορίζονται στα έσοδα από τους χρήστες και τη συνδρομή της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω της πολιτικής συνοχής που εφαρμόζει. Ο ρόλος του ιδιωτικού τομέα επίσης, μπορεί να είναι σημαντικός στη χρηματοδότηση ελκυστικών, από πλευράς μεταφορικής ζήτησης άρα και εσόδων για το φορέα εκμετάλλευσης, έργων υποδομής. Η τελευταία αυτή, περίπτωση χρηματοδότησης μέσω σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα θα αποτελέσει αντικείμενο του παρόντος κεφαλαίου. 5.2.Αρχές Οργάνωσης Συστημάτων Αστικών Μαζικών Μεταφορών [15,16,22] Κατανομή αρμοδιοτήτων στον τομέα των μαζικών μεταφορών Ως γνωστό στην Ελλάδα σήμερα το Κράτος, ως κεντρική διοίκηση, αποτελεί την αρχή οργάνωσης υπηρεσιών μαζικών μεταφορών και την αρχή εποπτείας και ελέγχου άσκησης 61

62 μαζικού μεταφορικού έργου από τους αντίστοιχους μεταφορείς (οργανισμοί / επιχειρήσεις παροχής δημόσιων συγκοινωνιακών υπηρεσιών). Το γενικό αυτό πρότυπο οργάνωσης βρίσκει εφαρμογή τόσο στο χώρο των υπεραστικών μεταφορών, όσο και στο χώρο των αστικών μεταφορών. Είναι όμως σκόπιμο, λαμβάνοντας υπόψη την διεθνή, κυρίως ευρωπαϊκή εμπειρία, όπου η οργανωτική ολοκλήρωση της διοικητικής αποκέντρωσης έχει προχωρήσει σε σημαντικό βαθμό, να προδιαγράφεται αδρομερώς η ορθολογική διάρθρωση και κλιμάκωση των αρμοδιοτήτων οργάνωσης και εποπτείας του δημοσίου συγκοινωνιακού έργου ανά βαθμίδα κεντρικής/ αποκεντρωμένης διοίκησης και αυτοδιοίκησης. α) Κεντρική διοίκηση (Κράτος) : Κανόνες (νομοθέτηση) άσκησης έργου μαζικών μεταφορών και έλεγχος εφαρμογής τους. Αρμοδιότητες Οργανωτικής Αρχής (Ο.Α.) μαζικών μεταφορών εθνικής εμβέλειας. Κηδεμονία επί κρατικών οργανισμών/ επιχειρήσεων παροχής συγκοινωνιακών υπηρεσιών. Ειδικότερα, το κράτος : Ορίζει το γενικό πλαίσιο δημοσίων συγκοινωνιών, ώστε αυτές να εξασφαλίζουν παροχή δημοσίων υπηρεσιών ποιότητας. Ορίζει τις προδιαγραφές ασφάλειας δημοσίων συγκοινωνιών και τις τεχνικές ελέγχου τους. Εκπονεί Σχέδια (εθνικής κλίμακας) Ανάπτυξης μαζικών μεταφορών. Αξιολογεί με τη βοήθεια κατάλληλων τεχνικών εργαλείων (παρατηρητήρια, ινστιτούτα / εργαστήρια μελετών και έρευνας) τα χαρακτηριστικά και τις επιδόσεις των συστημάτων μαζικών μεταφορών. Υποκινεί την ανάπτυξη δικτύων μαζικών μεταφορών και ενθαρρύνει την διαλειτουργικότητα. Προωθεί προγράμματα μελέτης, έρευνας και καινοτομίας στον τομέα των μαζικών μεταφορών. Προσδιορίζει το πλαίσιο συμβάσεων για την ανάθεση εκτέλεσης έργου μαζικών μεταφορών (συμβάσεις μεταξύ Ο.Α. και επιχειρήσεων παροχής συγκοινωνιακών υπηρεσιών). Παρέχει τεχνική βοήθεια στις κατά τόπους Ο.Α. β) Περιφερειακή (κρατική) Διοίκηση ή Αυτοδιοίκηση: Αρμοδιότητες Ο.Α. για μαζικές μεταφορές περιφερειακής εμβέλειας. Εκπόνηση περιφερειακών Σχεδίων Ανάπτυξης Μαζικών Μεταφορών. Σύναψη συμβάσεων ανάθεσης δημοσίων συγκοινωνιακών έργων σε αρμόδιους οργανισμούς/ επιχειρήσεις. 62

63 γ) Νομός: Αρμοδιότητες Ο.Α. για υπεραστικές μαζικές μεταφορές καθώς και για μεταφορά μαθητών. Εκπόνηση νομαρχιακών Σχεδίων Ανάπτυξης Μαζικών Μεταφορών. Σύναψη συμβάσεων ανάθεσης μεταφορικού έργου νομαρχιακής κλίμακας σε αρμόδιους οργανισμούς / επιχειρήσεις. δ) Πόλη (Δήμος) ή Πολεοδομικό Συγκρότημα: Συγκρότηση Ο.Α. για αστικά/ περιαστικά συστήματα μαζικών μεταφορών. Καθορισμός περιμέτρων/περιοχής αστικών/περιαστικών μαζικών μεταφορών. Εκπόνηση Σχεδίων Αστικών Μετακινήσεων και Μεταφορών. Σύναψη (δια των Ο.A.) συμβάσεων ανάθεσης αστικών/ περιαστικών μαζικών μεταφορών. Ειδικότερα μια Ο.A. πόλης ή πολεοδομικού συγκροτήματος αφού ορίσει την περίμετρο/ περιοχή δικαιοδοσίας της : Οργανώνει τις δημόσιες συγκοινωνίες (επιλογή εξυπηρετούμενων αξόνων, μεταφορέων, συγκοινωνιακής τεχνικής και τεχνολογίας, τύπων και ύψους κομίστρων καθώς και σύναψη συμβάσεων με τους μεταφορείς, προσδιορισμός ύψους και όρων επιδότησης επενδύσεων και εκμετάλλευσης). Σχεδιάζει, υλοποιεί και διαχειρίζεται υποδομές και εξοπλισμό που αποτελούν συνιστώσες του συστήματος αστικών/ περιαστικών μαζικών μεταφορών. Εξειδικεύει σε τοπική κλίμακα τους γενικούς (εθνικής ισχύος) κανόνες άσκησης αστικού δημοσίου συγκοινωνιακού έργου. Αναπτύσσει συστήματα παροχής πληροφοριών στους χρήστες του συστήματος αστικών μαζικών μεταφορών. Η τυπολογία των Ο.A. συστημάτων αστικών/ περιαστικών μαζικών μεταφορών διακρίνει διαδημοτικές ενώσεις ή συνδέσμους που έχουν καθεστώς νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και χαρακτηρίζονται/ διαφοροποιούνται μεταξύ τους ανάλογα με: Τον λιγότερο ή περισσότερο εθελοντικό χαρακτήρα σύμπραξης ή και συνένωσης πρωτοβάθμιων Ο.T.A. Τη μικρότερη ή μεγαλύτερη ευελιξία της δομής των Ο.T.A Τη διεύρυνση των σκοπών των Ο.Α. και σε άλλα πεδία κοινής ωφέλειας (υλοποίηση και διαχείριση υποδομών και δικτύων). Τη διάθεση ίδιων πόρων και τον τρόπο άντλησής τους π.χ. ειδική φορολογία ή / και ειδικές εισφορές, όπως η εργοδοτική εισφορά υπέρ των μαζικών μεταφορών Ενδεικτικά, παρουσιάζονται ο τρόπος σχηματισμού και τα βασικά χαρακτηριστικά τυπικού διαδημοτικού οργανισμού, που αναλαμβάνει καθήκοντα Ο.Α. Εθελοντική δημιουργία είτε με ομοφωνία των συμπραττόντων Ο.Τ.Α. είτε με ειδική ενισχυμένη πλειοψηφία. Μεταφορά πόρων από τους συμπράττοντες Ο.Τ.Α. ή καθιέρωση ειδικής φορολογίας. 63

64 Επικύρωση της ιδρυτικής απόφασης από την αρμόδια αρχή (π.χ. περιφερειάρχης). Καθορισμός αποφασιστικών και εκτελεστικών οργάνων και ορισμός νομίμων εκπροσώπων. Καθορισμός συμπληρωματικών αρμοδιοτήτων και καθηκόντων στους τομείς της πολεοδομίας και της αστικής ανάπτυξης, της κυκλοφορίας και των μεταφορών και των αντίστοιχων υποδομών και εξοπλισμού κλπ. Διεθνώς, οι Ο.Α. έχουν την κυριότητα των μέσων παραγωγής συγκοινωνιακού έργου, δηλαδή των υποδομών (όταν είναι κλειστού / αποκλειστικού τροχαίου υλικού και του πάγιου εξοπλισμού ενός συστήματος αστικών μεταφορών. Οι φορείς εκμετάλλευσης (συνήθως ένας ανά πόλη) δεσμεύονται έναντι του κυρίου του συστήματος από ειδική σύμβαση, η οποία προσδιορίζει τον τομέα ευθύνης έκαστου των συμβαλλομένων και καθορίζει τους στόχους και τα κριτήρια / δείκτες αξιολόγησης του παραγόμενου συγκοινωνιακού έργου στόχων, που έχουν τεθεί για την εκτέλεση συγκοινωνιακού έργου Οι γενικές αρχές οργάνωσης των σχέσεων Ο.Α. και φορέων εκμετάλλευσης αστικών μαζικών μεταφορών. Η κρατική (κεντρική) διοίκηση και, στα πλαίσια των νομοθετημένων αρμοδιοτήτων τους, και οι Ο.Τ.Α. (δηλαδή, διάφορα σχήματα διαδημοτικής συνεργασίας) οργανώνουν τακτικές δημόσιες αστικές μεταφορές. Η υλοποίηση του μεταφορικού έργου αναλαμβάνεται είτε από νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου είτε συνηθέστερα ανατίθεται σε φορέα εκμετάλλευσης, που έχει τη μορφή ανώνυμης εταιρίας, ανεξαρτήτως σύνθεσης του μετοχικού της κεφαλαίου (δημόσια επιχείρηση, ιδιωτική επιχείρηση ή μεικτή επιχείρηση). Σε κάθε περίπτωση, η σύμβαση ανάθεσης συγκοινωνιακού έργου είναι περιορισμένης διάρκειας και καθορίζει τους στόχους, το αντικείμενο, τις συνθήκες άσκησης του συγκοινωνιακού έργου καθώς και το καθεστώς χρηματοδότησης των παρεχόμενων υπηρεσιών. Η σύμβαση ορίζει τις υποχρεώσεις των συμβαλλομένων με γνώμονα την εξυπηρέτηση του δικαιώματος στη μετακίνηση και συνεπώς στη μεταφορά. Η χρηματοδότηση των παρεχόμενων συγκοινωνιακών υπηρεσιών εξασφαλίζεται από τους ίδιους τους χρήστες του συστήματος, από τις εκάστοτε προβλεπόμενες δημόσιες επιδοτήσεις και ενδεχομένως από τρίτους που χωρίς να είναι άμεσα χρήστες του συστήματος αποκομίζουν άμεσα ή έμμεσα οφέλη από την ύπαρξη και τη λειτουργία του. Η πολιτική των κομίστρων ορίζεται από την αρμόδια αρχή, σύμφωνα με τις προβλέψεις του νόμου. Εννοείται πως στον τομέα αυτόν ο ρόλος της Ο.Α. είναι αποφασιστικός λαμβάνοντας υπόψη, εκτός του αντικειμενικά εκτιμώμενου κόστους των παρεχόμενων υπηρεσιών, και παράγοντες κοινωνικοοικονομικής ισορροπίας της πόλης (δικαίωμα στη μεταφορά) καθώς και παράγοντες εύρυθμης λειτουργίας της (έλεγχος κατανάλωσης δημόσιου χώρου, ενέργειας και παραγόμενου εξωτερικού κόστους) Υφιστάμενα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών στις χώρες της Ε.Ε. Η υφιστάμενη κατάσταση των συστημάτων Δημοσίων Συγκοινωνιών, τόσο σε παγκόσμιο, όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, αποτελεί ένα μωσαϊκό οργανωτικών μορφών και χρηματοδοτικών δομών. Οι παράμετροι που συνιστούν το «περιβάλλον», στο οποίο αναπτύσσονται χωρικά οι Δημόσιες Συγκοινωνίες, βασίζονται στη διαχρονική 64

65 κοινωνικοοικονομική εξέλιξη της κάθε χώρας, και κατ' επέκταση όλων των τομέων της οικονομικής, πολιτικής, κοινωνικής και πολιτιστικής ζωής κάθε τόπου, αν ληφθούν υπόψη οι αμφίδρομες σχέσεις εξάρτησης, στα πλαίσια ενός κοινωνικού ιστού. Η ολοκλήρωση, όμως, του ευρωπαϊκού χώρου, υπό την έννοια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απαιτεί τον προσδιορισμό κάποιας βάσης αναφοράς, ώστε να επιτευχθεί ένας διττός στόχος: ο συγκερασμός μιας κοινής ευρωπαϊκής κατεύθυνσης, στα πλαίσια της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, χωρίς όμως να αλλοιωθούν τα χαρακτηριστικά της κάθε χώρας, σε όλα τα επίπεδα. Σε λειτουργικό επίπεδο, τα όσα αναφέρθηκαν προηγουμένως μεταφράζονται σε μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών, που καθορίζει το πλαίσιο σε στρατηγικό επίπεδο, δίνοντας τη δυνατότητα στα κράτη-μέλη, να επιλέξουν αυτοβούλως, τα εργαλεία εκείνα, που ανταποκρίνονται καλύτερα στις δεδομένες χωρικές και χρονικές συνθήκες. Τα εργαλεία αυτά αποτελούν το απόσταγμα έντονης ερευνητικής δραστηριότητας, στα πλαίσια της κοινότητας, οπότε αποτελούν ρεαλιστικά μέσα για την αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη επίτευξη των κοινών στόχων. Σύμφωνα με τα παραπάνω, υπάρχουν τέσσερις κατηγορίες χωρών που μπορούν να περιγραφούν ως εξής : Χώρες με μια ιδιαίτερα απελευθερωμένη και ιδιωτικοποιημένη αγορά (Ηνωμένο Βασίλειο) Χώρες σε μετάβαση προς τον ανταγωνισμό με τη δημόσια υποβολή προσφορών (Σκανδιναβικές χώρες, Κάτω Χώρες, Γαλλία, Ιταλία) Χώρες με ένα μικτό δημόσιο / ιδιωτικό καθεστώς, χωρίς δημόσια υποβολή προσφορών (Γερμανία, Βέλγιο, Λουξεμβούργο, Ελλάδα, Πορτογαλία, Ισπανία) Χώρες στη διαδικασία διοικητικής αποκέντρωσης και ιδιωτικοποίησης (χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης). 5.3.Πολιτικές Τιμολόγησης και Επιδότησης στα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών [15,16] Η τιμολόγηση και χρηματοδότηση των αστικών συγκοινωνιών είναι στενά συνδεδεμένες έννοιες, καθώς το επίπεδο των τιμών καθορίζει τις δυνατότητες αυτοχρηματοδότησης, και συνεπώς την ανάγκη επιδοτήσεων. Η τιμολόγηση και χρηματοδότηση είναι στενά συνδεδεμένες καθώς η τιμολόγηση είναι μια από τις σημαντικότερες μεθόδους αύξησης της χρηματοδότησης. Η τιμολόγηση έχει ένα ακόμη σπουδαίο ρόλο. Είναι ένας μηχανισμός κλειδί, για τον επηρεασμό των κυκλοφοριακών φόρτων κάθε μεταφορικού μέσου, ώστε να επιτευχθούν άλλοι σημαντικοί στόχοι όπως οικονομική αποτελεσματικότητα και περιβαλλοντική βιωσιμότητα. Υπάρχει η ένδειξη ότι, οι υπάρχοντες μηχανισμοί τιμολόγησης, συνεισφέρουν προς την κατεύθυνση δημιουργίας προβλημάτων κυκλοφοριακής συμφόρησης και της περιβαλλοντικής μόλυνσης., μιας και αποτυγχάνουν να επηρεάσουν την κοινωνική συμπεριφορά. Κάτω από αυτό το πλαίσιο η χρηματοδότηση συστημάτων αστικών μεταφορών όλα τα οικονομικά στοιχεία που οδηγούν σε: 65

66 Μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, οποιουδήποτε μέσου που μπορεί να βελτιώσει την οικονομική αποτελεσματικότητα και να εσωτερικεύσει τα όποια εξωτερικά αποτελέσματα των μεταφορών. Αύξηση των επιπλέον πόρων (κεφαλαίου), για την υποστήριξη του κόστους διαφόρων στοιχείων των συστημάτων αστικών μεταφορών. Οι ακόλουθες κατηγορίες χρηματοδότησης μπορούν να διακριθούν: Συνεισφορές των χρηστών μεταφορικών μέσων Συνεισφορές από δημόσιες πηγές και δημόσιες εταιρίες Συνεισφορές άλλων επωφελούμενων Ιδιωτικές πηγές Συνεισφορές των χρηστών δημοσίων συγκοινωνιών Από οικονομικής απόψεως, τα κόμιστρα δημοσίων συγκοινωνιών αποτελούν τη μεγαλύτερη πηγή εσόδων σε όλη την Ευρώπη, αν και στις περισσότερες πόλεις καλύπτουν ένα μικρό μέρος του λειτουργικού κόστους. Με εξαίρεση την περίπτωση της απελευθέρωσης τιμών, το ύψος και η δομή των κομίστρων καθορίζονται εντός των ορίων που καθορίζουν οι αρχές. Εξαιτίας των χαρακτηριστικών των αστικών συγκοινωνιών, τα επιδοτούμενα εισιτήρια είναι κοινή πρακτική στην Ευρώπη. Μπορεί να καθοριστούν σύμφωνα με το κόστος ή τη ζήτηση. Στην περίπτωση της προσέγγισης κόστους, οι τιμές απεικονίζουν το κόστος χρήσης των μεταφορικών συστημάτων, ενώ στην προσέγγιση της ζήτησης απεικονίζουν τα οφέλη που προέρχονται από την χρήση των μεταφορικών συστημάτων (σύμφωνα πάντα με την προθυμία των χρηστών να πληρώσουν). Μια από τις προσεγγίσεις κόστους περιλαμβάνει την αρχή κοινωνικού / οριακού κόστους. Αυτό θεωρητικά σημαίνει ότι οι τιμές καθορίζονται σύμφωνα με το επιπρόσθετο κόστος που η επιπλέον χρήση του συστήματος θα παράγει, συμπεριλαμβανομένου του λειτουργικού κόστους που σχετίζεται με τα εξωτερικά αποτελέσματα (ρύπανση, κυκλοφοριακή συμφόρηση, θόρυβος κτλ.). Με άλλα λόγια, οι τιμές απεικονίζουν το οριακό κοινωνικό κόστος που σχετίζεται με την χρήση. Επίσης εισάγεται η ιδέα των Δίκαιων Τιμολογιακών συστημάτων. Αυτό μπορεί να ερμηνευθεί ως κοινωνική ισότητα. Τα διανεμητικά αποτελέσματα (ο τρόπος με τον οποίο τα κόστη και τα οφέλη από διαφορετικά τιμολογιακά μέτρα, διανέμονται μεταξύ διαφόρων εισοδηματικών ομάδων) πρέπει να ληφθούν υπόψη. Ένα τέτοιο τιμολογιακό σύστημα μπορεί επίσης να ερμηνευθεί σαν ένα σύστημα που δεν έχει αρνητική αναδιανεμητική επίδραση, δηλαδή χαμηλότερες εισοδηματικές ομάδες να πληρώνουν σχετικά περισσότερα από υψηλότερες εισοδηματικές ομάδες. Σε μια τέτοια κατάσταση, η αποτελεσματική τιμολόγηση δεν συνεισφέρει πάντα σε δίκαια τιμολογιακά συστήματα, καθώς το οριακό κοινωνικό κόστος δεν επιτρέπει διαφοροποίηση τιμών για διαφορετικά επίπεδα εισοδήματος Συνεισφορές από δημόσιες πηγές και δημόσιες εταιρείες Οι δημόσιες πηγές εσόδων (συνήθως ο κρατικός προϋπολογισμός ή πηγές οι οποίες προορίζονται γι αυτό), είναι η κύρια πηγή πόρων που διοχετεύονται σε επενδύσεις ή στην κάλυψη ελλειμμάτων των δημοσίων συγκοινωνιών. Συνεισφέρουν στην σταθερότητα παροχής υπηρεσιών, αλλά επίσης θεωρούνται και αν ένας συντελεστής που οδηγεί σε αναποτελεσματικότητα των λιγότερο ανταγωνιστικών φορέων. 66

67 Σταυροειδείς επιδοτήσεις από δημόσιες εταιρίες εμπίπτουν επίσης σε αυτή την κατηγορία. Οι σταυροειδείς επιδοτήσεις είναι ένα σημαντικό πρόβλημα, (στρέβλωση του ανταγωνισμού) καθώς δίνουν ένα σημαντικό πλεονέκτημα σε δημόσιες εταιρίες, κυρίως δημοτικές επιχειρήσεις με άλλες δραστηριότητες (εταιρίες ηλεκτρισμού, υγραερίου, υπεραστικών μεταφορών) Συνεισφορές από άλλους επωφελούμενους Η εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους ( externalities ) που προκύπτει από την παροχή μεταφορικών υπηρεσιών, μπορεί να διακριθεί σε δύο τύπους: Φόροι για συγκοινωνιακούς σκοπούς, μπορεί να συλλεχθούν άμεσα είτε έμμεσα από εργοδότες, αποσκοπούν στην ενίσχυση της κινητικότητας των εργαζομένων. Παραδείγματα αποτελούν το πρόγραμμα versement de transport στην Γαλλία, καθώς και τα παρόμοια συστήματα συλλογής φόρων στην Βιέννη και στην Βραζιλία. Το κυρίως μειονέκτημα της μεθόδου σχετίζεται με την αύξηση του εργατικού κόστους, και κατά συνέπεια επιφέρει αύξηση των επιπλέον πηγών χρηματοδότησης, ενώ διατηρεί ένα είδος πίεσης στον φορέα για βελτίωση της ποιότητας υπηρεσιών, καθώς η επιλογή του μέσου μετακίνησης ανήκει στον χρήστη. Δέσμευση κεφαλαίου, που εμπεριέχει κάποιο ρίσκο διαστρέβλωσης του ανταγωνισμού, παρουσιάζει τα ακόλουθα πλεονεκτήματα: Δέσμευση κεφαλαίου μέσω του εισοδήματος των φορέων: Εσωτερικεύονται τα εξωτερικά οφέλη που παράγονται από μεταφορικές υπηρεσίες και μειώνεται η ανάγκη για επιδοτήσεις. Επιπροσθέτως, μερικές από τις διαδεδομένες υπηρεσίες μπορεί να αποτελέσουν κίνητρο για αύξηση της υποστήριξης (π.χ.. εμπορικές περιοχές, καθετοποίηση των υπηρεσιών, κτλ). Δέσμευση κεφαλαίου μέσω φορολογίας: Πέρα της εσωτερίκευσης εξωτερικών ωφελειων από μεταφορικές υπηρεσίες, μερικοί φόροι (π.χ. για τους ιδιοκτήτες γης) κινητοποιούν τον αστικό σχεδιασμό, με μια σημαντική επίδραση στην δράση των αρχών που ευθύνονται για το πρόγραμμα κινητικότητας Ιδιωτικές πηγές Από τις ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης, τα ιδιωτικά δάνεια και οι δημόσιες ιδιωτικές συνεργασίες είναι οι περισσότερο σχετικές: Τα ιδιωτικά δάνεια είναι η πιο παραδοσιακή μορφή χρηματοδότησης. Κυρίως χρησιμοποιούνται για να για να λύσουν προβλήματα ρευστού, με κύριο πλεονέκτημα τη δυνατότητα καταμερισμού του κόστους σε πολλούς χρήστες. Οι Δημόσιες Ιδιωτικές Συνεργασίες (P.P.P.) είναι συμβόλαια ανάμεσα στον ιδιωτικό και δημόσιο τομέα, που συνήθως χρησιμοποιούνται για να δώσουν λύσεις σε αστικά προβλήματα κινητικότητας. Τα κυρίως πλεονεκτήματα αυτών των συμφωνιών, όταν εφαρμόζονται σωστά είναι: Βελτίωση της αποδοτικότητας, Ανακούφιση του Κρατικού προυπολογισμού 67

68 Καταμερισμός του κινδύνου και των αρμοδιοτήτων μεταξυ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα Κίνητρο για επιχειρηματική εφευρητικότητα Οφέλη μεθόδων ιδιωτικής διαχείρισης Σχήμα 5.1. : Εναλλακτική Χρηματοδότηση στις Αστικές Μεταφορές (Πηγή : FISCUS Handbook) 5.4. Χρηματοδότηση συστημάτων αστικών μαζικών μεταφορών [15,16,22] Η πρώτη πρόκληση που καλείται να αντιμετωπίσει ο τομέας των Α.Μ.Μ. σε σχέση με τη χρηματοδότηση της λειτουργίας τους είναι η δημιουργία ενός ελκυστικού επιχειρηματικού περιβάλλοντος. Άσχετα με το ποσοστό συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα, οι μεταφορείς θα πρέπει να είναι σε θέση να κατανοήσουν απόλυτα τις ευκαιρίες που παρουσιάζει η αγορά 68

69 αλλά και τους ενδεχόμενους κινδύνους που υπάρχουν και τέλος θα πρέπει να θεωρούνται υπόλογοι μόνο για τον επιχειρηματικό κίνδυνο, που αναλαμβάνουν. Ο μεταφορείς θα πρέπει να καλύπτονται για όλες τις υπόλοιπες μορφές κινδύνου, οι οποίες δε θεωρούνται ως τμήμα του συνήθους επιχειρηματικού κινδύνου, όπως για παράδειγμα κίνδυνοι εξαιτίας αλλαγών πολιτικής μεταφορών ή χρήσεων γης και όλες τις άλλες πολιτικές αποφάσεις που επηρεάζουν τη ζήτηση και τα κέρδη της εκμετάλλευσης. Αντίστοιχα, οι εμπλεκόμενες αρχές θα πρέπει να μεταφέρουν τους επιχειρησιακούς και λειτουργικούς κινδύνους στους μεταφορείς. Για να καταστεί αυτό εφικτό, πρέπει να γίνουν κατανοητά συγκεκριμένα προβλήματα που παρουσιάζει ο κλάδος και να ληφθούν οι σχετικές πολιτικές αποφάσεις προς άρση τους. Ειδικότερα, είναι απαραίτητο να εδραιωθεί μια συνεπής πολιτική σχετικά με τις Α.Μ.Μ., ώστε να υπάρχει μια εγγυημένη σταθερότητα και να είναι δυνατή η κατάστρωση των απαραίτητων μακρόπνοων στρατηγικών αλλά και επιχειρηματικών πλάνων. Στο γενικότερο δημόσιο τομέα οι εταιρείες υπόκεινται σε αυστηρότερους περιορισμούς, βάσει της κείμενης νομοθεσίας, από ότι οι αντίστοιχες επιχειρήσεις ιδιωτικών συμφερόντων, οι οποίοι έχουν ως αποτέλεσμα χρονοβόρες και δαπανηρές διαδικασίες διοίκησης και διαχείρισης. Για αυτό είναι συχνά πρακτικώς αδύνατο να επιτευχθεί κόστος παραγωγής μεταφορικού έργου μέσα σε περιβάλλον δημοσίων υπηρεσιών εφάμιλλο του αντίστοιχου κόστους του ιδιωτικού τομέα, εξετάζοντας πάντα βέβαια ιδίας έκτασης και επιπέδου παρεχόμενες υπηρεσίες. Επίσης, η υιοθέτηση ενός συστήματος που προβλέπει τη δημοπράτηση του μεταφορικού έργου με ανοικτό διαγωνισμό ανά χρονικά διαστήματα μικρότερα των 15 έως 20 ετών δεν προωθεί ουσιαστικά τη μακροπρόθεσμη και καινοτόμο χρηματοδότηση, η οποία είναι τελικά το ζητούμενο. Θα πρέπει να αναζητηθεί μια ισορροπία ανάμεσα στη βραχυπρόθεσμη οικονομική αποδοτικότητα, οικονομικότητα και την ελκυστικότητα για μακροπρόθεσμες, βιώσιμες και στρατηγικού χαρακτήρα επενδύσεις, που βελτιώνουν τη βιωσιμότητα των συστημάτων σε όλα τα επίπεδα. Συχνά όταν υπάρχει συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα παρατηρείται μια προβληματική κατάσταση όσον αφορά στη κατανομή και ανάληψη των ρόλων και των κινδύνων ανάμεσα στον ιδιωτικό φορέα και τη δημόσια αρχή. Η ίδια η σύμβαση και ο τρόπος με τον οποίο έχει καταρτιστεί είναι σε αρκετές των περιπτώσεων η βασική αιτία, καθώς βασίζονται σε λανθασμένες εκτιμήσεις. Έτσι, ενώ οι έχοντες την εκμετάλλευση θα έπρεπε να αναλαμβάνουν το μεγαλύτερο ποσοστό των κινδύνων διαχείρισης και ελέγχου, συμβαίνει το ακριβώς αντίθετο, με τις αρμόδιες αρχές να επωμίζονται αυτό το βάρος και τους μεταφορείς ένα μεγάλο τμήμα των γενικότερων στρατηγικών κινδύνων. Τέλος, λείπει το επαρκές και απαραίτητο περιθώριο ελευθερίας των ιδιωτών, όσον αφορά στο σχεδιασμό των μεταφορικών υπηρεσιών και στη χρέωσή τους, ενώ αντίθετα πολύ συχνά τους επιβάλλεται και η ανάληψη του κινδύνου ολοκληρωμένης τιμολογιακής πολιτικής με τα υπόλοιπα μέσα του συστήματος Α.Μ.Μ. της περιοχής, που βρίσκονται υπό διαφορετικό έλεγχο και διαχείριση. Αν και η ενοποίηση των κομίστρων και των εισιτηρίων αυξάνει την ελκυστικότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών, την ίδια στιγμή περιορίζει τον απαιτούμενο βαθμό ελευθερίας ως προς το σχεδιασμό και την υλοποίηση μιας δυναμικής και επιτυχημένης εμπορικής και τιμολογιακής πολιτικής. Ένας κάποιος βαθμός ελευθερίας είναι πολύ σημαντικός για εμπορικούς και επιχειρησιακούς λόγους, παράλληλα όμως είναι επίσης απαραίτητο να επιτευχθεί ένα αυξημένο επίπεδο επιχειρησιακής αποδοτικότητας, 69

70 οικονομικότητας και ελκυστικότητας, μέσω της προσφοράς ευέλικτων Α.Μ.Μ., με σκοπό να ανταποκρίνονται στις υφιστάμενες μεταφορικές ανάγκες των πολιτών. Κανονικά θα πρέπει να αναζητηθεί και εν τέλει να επιτευχθεί, έστω και σταδιακά, η ισορροπία μεταξύ της βέλτιστης ενοποίησης του συστήματος συγκοινωνιών και του βαθμού ελευθερίας αποφάσεων των φορέων που λειτουργούν το σύστημα Α.Μ.Μ. Μεταξύ των κινδύνων που συνεπάγεται η ενοποίηση διακρίνουμε δυο κατηγορίες, τους εσωτερικούς και τους εξωτερικούς, ως προς το εξεταζόμενο μέσο μεταφοράς. Εσωτερικοί κίνδυνοι καλούνται αυτοί, οι οποίοι προκύπτουν, όταν η απόδοση ενός μεταφορέα επηρεάζεται από τη διατάραξη της απόδοσης του μέσου ή των μέσων τροφοδοσίας. Σε αυτή τη περίπτωση θα πρέπει να υπολογιστεί και συμφωνηθεί, κατά προτίμηση εκ των προτέρων, εάν αυτό θα θεωρείται εντός των αποδεκτών ορίων του κανονικού επιχειρηματικού κινδύνου, ή αν οι σχετικοί φορείς εκμετάλλευσης θα πρέπει να αποζημιώνονται. Οι εξωτερικοί κίνδυνοι για παράδειγμα είναι αυτοί που η είσοδος ενός εναλλακτικού μέσου μεταφοράς δημιουργεί αναστάτωση στην αγορά των μεταφορικών υπηρεσιών και μείωση της ζήτησης και των εσόδων για τα προϋφιστάμενα μέσα. Σε αυτή τη περίπτωση θα πρέπει να προσδιορίζεται ποιος από τους εμπλεκόμενους αναλαμβάνει τον σχετικό κίνδυνο. Μια τελευταία παράμετρος, άξια αναφοράς, είναι ο κίνδυνος μελλοντικών νομοθετικών και κανονιστικών αλλαγών, ο οποίος θεωρείται ως ιδιαιτέρως υψηλός από τους υποψήφιους ιδιώτες επενδυτές. Έτσι, παράλληλα με τη απαραίτητη συνέπεια στην ακολουθούμενη πολιτική εκ μέρους του κράτους, θα πρέπει να επιδιώκεται η εφαρμογή νομικών εργαλείων που να εξασφαλίζουν τους υπάρχοντες αλλά και τους εν δυνάμει επιχειρηματίες από τέτοιους κινδύνους, αυξάνοντας με αυτό το τρόπο την ελκυστικότητα του επιχειρηματικού περιβάλλοντος και εγκαθιστώντας έναν υγιή λόγο κινδύνων / ανταμοιβής. Συμπερασματικά, είναι απαραίτητο να επιτευχθεί μια βελτιωμένη κατανομή του κινδύνου ανάμεσα στους εμπλεκόμενους στη παραγωγή του μεταφορικού έργου, σε σχέση με τον απαραίτητο βαθμό ελευθερίας αποφάσεων. Όλοι οι εμπλεκόμενοι θα πρέπει να αναλαμβάνουν τον κίνδυνο, για τον οποίο μπορούν να θεωρηθούν υπεύθυνοι. Μια σχετικά πρόσφατη χρονικά εξέλιξη που έχει σημειωθεί στον κλάδο και δείχνει να έχει συνεχώς αυξανόμενη εφαρμογή, είναι η μεγάλη συμμετοχή παραγόντων πέραν των παραδοσιακά εμπλεκομένων στις Α.Μ.Μ., όπως οι κατασκευαστές ή οι κάτοχοι μεγάλου στόλου τροχαίου υλικού. Οι εταιρείες αυτές, ως ιδιοκτήτες των οχημάτων; μειώνουν τη σχετική αγοραστική δύναμη των μεταφορέων, ισορροπώντας έτσι τις δυνάμεις της αγοράς κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για τη κατανομή των κινδύνων. Ήδη υπάρχουν συμβάσεις leasing μεταξύ μεταφορέων και κατασκευαστών τροχαίου υλικού, στις οποίες οι μεταφορείς χρεώνονται για κάθε αναχώρηση τραίνου από σταθμό καθημερινά. Με αυτό το τρόπο το τμήμα του κινδύνου παραγωγής που προκύπτει από τη κακή απόδοση των μεταφορικών μέσων μεταφέρεται στον κατασκευαστή. Και στη περίπτωση της χρηματοδότησης της υποδομής των Α.Μ.Μ. ισχύουν εν πολλοίς τα όσα αναφέρθηκαν στη λειτουργία των συστημάτων αστικών Δημοσίων Συγκοινωνιών, με μικρές, αλλά ωστόσο πολύ ουσιαστικές διαφορές. Η βασικότερη διαφορά οφείλεται στη συχνή αδυναμία κάλυψης των απαιτούμενων κεφαλαίων, από το σύνολο των εσόδων λειτουργίας, στις περιπτώσεις βέβαια που υφίστανται. Ωστόσο θα πρέπει να τονιστεί ότι η επένδυση στην υποδομή των Α.Μ.Μ. συμπεριλαμβάνει πάντα και την εκμετάλλευση - λειτουργία του νέου ή αναβαθμισμένου μέσου, από την οποία αναμένεται άλλωστε να επιτευχθεί αφενός η απόσβεση του επενδεδυμένου κεφαλαίου και αφετέρου η αποκόμιση των 70

71 όποιων κερδών για τον επενδυτή. Έτσι, είναι φανερό ότι η επένδυση στην υποδομή εξετάζεται μόνο στις περιπτώσεις όπου το προκύπτον μεταφορικό προϊόν θεωρείται ελκυστικό για το κοινό και προσοδοφόρο για τον επενδυτή Καινοτόμες μορφές χρηματοδότησης Όπως είναι προφανές από τα προαναφερθέντα, η υλοποίηση νέων επενδύσεων σε υποδομές Α.Μ.Μ. συναντά σοβαρά εμπόδια, κυρίως λόγω της μειωμένης ανταποδοτικότητας τέτοιων επενδύσεων. Οι διάφορες μέθοδοι που παρουσιάστηκαν, επιτυγχάνουν ως έναν βαθμό μόνο τη βελτίωση, και ουσιαστικά σε σπάνιες περιπτώσεις, την άρση του προβλήματος εύρεσης χρηματοδότησης. Γίνεται επομένως φανερό, ότι είναι απαραίτητη η εξεύρεση νέων και κυρίως καινοτόμων πηγών χρηματοδότησης, πέρα από τον κρατικό προϋπολογισμό, οι οποίες θα πρέπει να τύχουν και της σχετικής νομικής επεξεργασίας στα διάφορα κράτη-μέλη, ώστε να υπάρξουν πρόσθετα χρηματοδοτικά μέσα για την εκμετάλλευση, αλλά κυριότερα για την υποδομή των Α.Μ.Μ. Δυστυχώς σ' αυτόν τον τομέα φαίνεται να υπάρχει σημαντική υστέρηση και αδυναμία, οφειλόμενη κυρίως στη φύση του δημόσιου τομέα. Μόνο οριακά καινοτόμα χρηματοδοτικά σχήματα μπορούν να εντοπιστούν στο χώρο των ευρωπαϊκών Α.Μ.Μ. Ένα από τα ελάχιστα παραδείγματα θετικών εφαρμογών είναι η εμπορευματοποίηση των σταθμών (μετεπιβίβασης συνήθως) των σιδηροδρομικών γραμμών. Ειδικά η εκμετάλλευση της υποδομής μπορεί να αποδειχθεί ένας ικανός τρόπος για την εμφάνιση καινοτόμων χρηματοδοτικών σχημάτων. Η εσωτερική σταυροειδής χρηματοδότηση, παρόλο που πρόκειται για τη διαχείριση ζητημάτων δημοσίου συμφέροντος, θα πρέπει να ελέγχεται από μια αρχή με ένα δημοκρατικά εκλεγμένο σώμα, το οποίο θα παίρνει τέτοιες αποφάσεις για τα δημόσια μέσα μεταφοράς. Ο ανάδοχος των υπηρεσιών, που δεν προκύπτει από δημόσιες ζυμώσεις, δε θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να χειρίζεται τέτοια θέματα. Κατά καιρούς έχουν συζητηθεί αρκετές πιθανές δυνατότητες εμπλουτισμού των χρηματοδοτικών σχημάτων, όπως: Δραστηριοποίηση και σε άλλους προσοδοφόρους τομείς της οικονομίας, Π.χ. οι Λονδρέζικες αστικές συγκοινωνίες δημιουργούν τη δική τους ασφαλιστική εταιρία. Κάλυψη του κόστους μετακίνησης των εργαζομένων, με χρήση των μέσων Α.Μ.Μ.μεταξύ της οικίας και της εργασίας, Κατασκευαστές, οι οποίοι προτίθενται να αναλάβουν κάποιο τμήμα υπηρεσιών Α.Μ.Μ. ή τη καθημερινή συντήρηση, Ιδιοκτήτες τροχαίου υλικού, μεγάλης επιχεφηματικής επιφάνειας, οι οποίοι σε κάποιες περιπτώσεις εμπλέκονται ως οικονομικοί επενδυτές, Ενοποίηση μεταξύ τηλεπικοινωνιών και υπηρεσιών Α.Μ.Μ., μέσω της κοινής χρήσης της υποδομής των δεύτερων, Επενδυτές αστικών επεκτάσεων και Α.Μ.Μ. Χρήση τμήματος των εσόδων από τις παραβάσεις οδήγησης και στάθμευσης ή τα τέλη στάθμευσης. 71

72 Φορολόγηση καυσίμων, στα πλαίσια των μέτρων pull-and-push (αύξηση της τιμής του καυσίμου αποθαρρύνει του χρήστες Ι.Χ. αυτοκίνητων - push measure -, ενώ παράλληλα οι χρήστες των Ι.Χ. συνεισφέρουν οικονομικά στη βελτίωση των μέσων Α.Μ.Μ.) 5.5. Συμβάσεις Ανάθεσης Ανάληψης Συγκοινωνιακού Έργου [14,20,22] Όπως αναφέρθηκε στα προηγούμενα, η υλοποίηση του μεταφορικού έργου ανατίθεται από την κεντρική διοίκηση και αναλαμβάνεται από νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή ανατίθεται σε φορέα εκμετάλλευσης, που έχει τη μορφή ανώνυμης εταιρίας, με την υπογραφή σύμβασης ανάθεσης συγκοινωνιακού έργου. Εννοείται πως οι συνθήκες άσκησης μεταφορικού έργου στα πλαίσια των αντίστοιχων συμβάσεων προβλέπουν και την ακριβή αμοιβή του φορέα εκμετάλλευσης ή τον τρόπο υπολογισμού της, με τρόπον ώστε να καλύπτονται οι πραγματικές και πιστοποιημένες δαπάνες που πραγματοποιούνται υπό κανονικές συνθήκες οργάνωσης και παραγωγικότητας. Ο τύπος ανατιθεμένων έργων εκμετάλλευσης αστικού συστήματος μαζικών μεταφορών μπορεί να είναι είτε δι' αυτεπιστασίας είτε δι' εκχωρήσεως δικαιώματος άσκησης μεταφορικού έργου στα πλαίσια μιας σύμβασης μεταξύ Ο.Α. και φορέα εκμετάλλευσης, που έχει τη μορφή ιδιωτικής ή δημόσιας επιχείρησης, δηλαδή ανώνυμης εταιρίας. Το πρότυπο της αυτεπιστασίας ουδέποτε αναπτύχθηκε κατά τρόπον ανόθευτο σε ελληνικές πόλεις για την λειτουργία των αντίστοιχων δικτύων αστικών μαζικών μεταφορών, σε αντίθεση με μεγάλες ευρωπαϊκές μητροπόλεις (π.χ. Παρίσι ή και Λονδίνο). Ωστόσο το καθεστώς εκμετάλλευσης των διαφόρων αθηναϊκών δικτύων μέσω ανώνυμων εταιριών με ένα μέτοχο (το κράτος) πρακτικά αποτελεί παραλλαγή του συστήματος της αυτεπιστασίας. Οι συμβάσεις ισχύουν για προκαθορισμένη και πεπερασμένη διάρκεια. Η διάρκεια, πάντως, της σύμβασης είναι λογικό να μην υπερβαίνει το χρόνο απόσβεσης των υποδομών και εγκαταστάσεων, όταν αυτές έχουν υλοποιηθεί από τον ανάδοχο φορέα εκμετάλλευσης. Ωστόσο είναι λογική επίσης η πρόβλεψη δυνατότητας περιορισμένης παράτασης της ισχύος της σύμβασης, προκειμένου να εξασφαλίζεται η απρόσκοπτη παροχή συγκοινωνιακών υπηρεσιών. Σε κάθε περίπτωση η σύμβαση καθορίζει: Χαρακτηριστικά παρεχόμενων υπηρεσιών όπως προσφορά συγκοινωνιακής εξυπηρέτησης (επίπεδο και ποιότητα εξυπηρέτησης). Εvvοούνται οι οδεύσεις των γραμμών, οι θέσεις στάσεων/ σταθμών, η χρονική κάλυψη υπηρεσιών, η μοναδιαία μεταφορική ικανότητα οχημάτων και οι προδιαγραφές άνεσης, η συχνότητα και η κανονικότητα εξυπηρέτησης στάσεων/ σταθμών. Τύπους και ύψος κομίστρων που επιβαρύνουν αμέσως τους χρήστες καθώς και μέθοδο αναθεώρησής τους (αυξήσεις). Τρόπους χρηματοδότησης της λειτουργίας του συστήματος. Εννοούνται ιδίως η νόμιμη αμοιβή του φορέα εκμετάλλευσης και η χρηματοδότηση επενδύσεων για τροχαίο υλικό και εγκαταστάσεις. 72

73 Υποχρεώσεις των συμβαλλομένων (Ο.Α. και φορέας εκμετάλλευσης) έναντι των χρηστών και ιδιαίτερα έναντι του δικαιώματός τους στην πληροφόρηση επί των όρων χρησιμοποίησης του συστήματος αστικών μαζικών μεταφορών. Ελέγχους αξιοποίησης των χρηματοδοτικών πόρων (ιδίως των επιδοτήσεων) που παραχωρούνται με εγγύηση ή και απ' ευθείας από την Ο.Α. Όρους πρόωρης διακοπής της σύμβασης. Περιστάσεις που οδηγούν σε αναδιαπραγμάτευση της σύμβασης πριν τη λήξη της. Πριν παρουσιασθούν σε αδρές γραμμές οι γενικοί τύποι των συμβάσεων πρέπει να αναφερθεί ότι το ύψος της νόμιμης αμοιβής του φορέα εκμετάλλευσης δεν εξαρτάται αποκλειστικά από τις μεταβολές της προσφοράς και της ζήτησης, αλλά συναρτάται επίσης και με : Τις επιδόσεις της επιχείρησης (φορέας εκμετάλλευσης) με όρους εσωτερικής παραγωγικότητας (π.χ. λόγος οχηματοχιλιομέτρων προς δεδουλευμένες ανθρωποώρες). Τις πιθανές υπερβάσεις του χιλιομετρικού κόστους και τις αποκλίσεις από τον προϋπολογισμό. Τις διακυμάνσεις του λόγου των εισπράξεων προς τις δαπάνες. Σε γενικές γραμμές μπορούμε να διακρίνουμε τους εξής τύπους συμβάσεων μεταξύ Ο.Α. και φορέων εκμετάλλευσης συστημάτων αστικών μαζικών μεταφορών: Συμβάσεις εκμετάλλευσης με μερική αντισταθμιστική επιδότηση. Συμβάσεις εκμετάλλευσης με προκαθορισμένη επιδότηση. Συμβάσεις διαχείρισης. Συμβάσεις με ολική ανάληψη κινδύνων εκμετάλλευσης. Αν εξαιρέσουμε αυτήν την τελευταία μορφή σύμβασης που διακρίνεται για την καθαρότητά της αλλά βρίσκει διεθνώς περιορισμένη εφαρμογή, αφού θεωρεί την παροχή συγκοινωνιακών υπηρεσιών ως μια αμιγώς αγοραία δραστηριότητα, οι άλλες τρεις μορφές συμβάσεων παρουσιάζουν διαφορές και κοινά στοιχεία που θα παρουσιασθούν συνοπτικά πιο κάτω. 1. Συμβάσεις εκμετάλλευσης, με μερική αντισταθμιστική επιδότηση. Ο φορέας εκμετάλλευσης αναλαμβάνει εξ ολοκλήρου τις δαπάνες εκμετάλλευσης καθώς και μέρος του κινδύνου από τυχόν μειωμένες εισπράξεις Αυτός ο τελευταίος κίνδυνος εκμετάλλευσης τοποθετείται και αξιολογείται σε σύγκριση με προϋπολογισμένα έσοδα συναρτήσει των διακυμάνσεων της ζήτησης (και ασφαλώς σε σταθερές τιμές κομίστρου). Ως εκ τούτου ο φορέας έχει πραγματικό ενδιαφέρον για αύξηση της ζήτησης στο δίκτυο. 2. Συμβάσεις εκμετάλλευσης, με προκαθορισμένη επιδότηση. Ο μεν φορέας εκμετάλλευσης αναλαμβάνει το σύνολο των κινδύνων που αντιστοιχούν στις δαπάνες εκμετάλλευσης, η δε Ο.Α. αναλαμβάνει το σύνολο των κινδύνων από τυχόν μειωμένα έσοδα. Η Ο.Α. εγγυάται την κάλυψη προκαθορισμένου ποσού στον φορέα εκμετάλλευσης. Αν, συνεπώς, το προϊόν εκμετάλλευσης είναι κατώτερο του εγγυημένου ποσού, η Ο.Α. καλύπτει τη διαφορά. Αν, αντιθέτως, το προϊόν εκμετάλλευσης υπερβαίνει το εγγυημένο ποσό, η Ο.Α. επωφελείται εν μέρει, του πλεονάσματος. 73

74 3. Συμβάσεις διαχείρισης. Η Ο.Α. αναλαμβάνει κάθε κίνδυνο σχετικό τόσο με τις δαπάνες όσο και με τα έσοδα από την εκμετάλλευση. Ωστόσο, τέτοιου τύπου συμβάσεις περιλαμβάνουν συνήθως κάποιας μορφής κίνητρα υπό μορφή επιδότησης συναρτήσει τυχόν βελτίωσης των δεικτών παραγωγικότητας ή αύξησης των εσόδων. Αντιστρόφως ο φορέας εκμετάλλευσης υπόκειται και σε κάποιου ύψους χρηματικές κυρώσεις. Είναι αυτονόητο ότι σε κάθε τύπο σύμβασης καθορίζεται σαφώς η νόμιμη αμοιβή του φορέα εκμετάλλευσης ή ο τρόπος υπολογισμού της Συμβάσεις Παραχώρησης στα συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών [14,20,21,22] Μια ειδική κατηγορία των ανωτέρω, είναι η ανάθεση εκτέλεσης συγκοινωνιακού έργου μέσω συμβάσεων παραχώρησης. Με τη σύμβαση παραχώρησης, η Ο.A. αναθέτει σε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου την ευθύνη υλοποίησης συστήματος αστικών μαζικών μεταφορών (υποδομή, εξοπλισμοί, τροχαίο υλικό) εκχωρώντας του ταυτόχρονα και το δικαίωμα εκμετάλλευσης για σημαντικό χρονικό διάστημα κυμαινόμενο μεταξύ 20 και 40 ετών, ώστε να συντελεσθεί η απόσβεση της πρωτογενούς επένδυσης. Με τη λήξη της διάρκειας ισχύος της σύμβασης παραχώρησης ο παραχωρησιούχος αποδίδει το σύστημα ολόκληρο στον κύριο του έργου, δηλαδή στην Ο.Α. Είναι ευνόητο ότι η απόδοση του έργου σημαίνει συνέχιση της λειτουργίας του χωρίς διακοπή. Η αμοιβή του παραχωρησιούχου στηρίζεται κατά κύριο λόγο στα άμεσα έσοδα από την καταβολή των κομίστρων των χρηστών του συστήματος. Σε αυτές τις περιπτώσεις, πολύ σημαντικός στόχος είναι η δημιουργία ενός ελκυστικού επιχειρηματικού περιβάλλοντος, που θα επιτρέψει την αύξηση των ιδιωτικών τοποθετήσεων στο κλάδο. Στη λογική αυτή, οι συγκεκριμένες συμβάσεις παραχώρησης, δε διαφοροποιούνται από αυτές που περιγράφηκαν παραπάνω με βασικές αρχές τους να παραμένουν : Η μακρά σχετικά διάρκεια της σχέσης που συνεπάγεται μια συνεργασία μεταξύ του εταίρου του δημοσίου τομέα και του εταίρου του ιδιωτικού τομέα, με αντικείμενο τις διάφορες πτυχές ενός σχεδίου που πρόκειται να υλοποιηθεί. Ο τρόπος χρηματοδότησης του σχεδίου, η οποία εξασφαλίζεται εν μέρει από τον ιδιωτικό τομέα, πολλές φορές με πολύπλοκες ρυθμίσεις μεταξύ των διαφόρων συντελεστών. Ωστόσο, η ιδιωτική χρηματοδότηση μπορεί να συμπληρωθεί από δημόσια χρηματοδότηση, συχνά πολύ μεγάλου ύψους. Ο σημαντικός ρόλος του ιδιωτικού φορέα, ο οποίος συμμετέχει σε διάφορα στάδια του σχεδίου (μελέτη, υλοποίηση, εφαρμογή, χρηματοδότηση). Ο εταίρος του δημοσίου τομέα επικεντρώνεται κυρίως στον καθορισμό των στόχων που πρέπει να επιτευχθούν όσον αφορά το δημόσιο συμφέρον, την ποιότητα των προσφερομένων υπηρεσιών, την πολιτική των τιμών, και εξασφαλίζει τον έλεγχο της τήρησης των στόχων αυτών. Η κατανομή των κινδύνων μεταξύ του εταίρου του δημοσίου τομέα και του εταίρου του ιδιωτικού τομέα, στον οποίο μεταφέρονται αστάθμητοι παράγοντες που βαρύνουν συνήθως το δημόσιο τομέα. Στις Σ.Δ.Ι.Τ. δεν είναι ωστόσο αυτονόητο ότι ο εταίρος του ιδιωτικού τομέα πρέπει να αναλάβει όλους τους κινδύνους ή το μεγαλύτερο μέρος των κινδύνων που συνδέονται με το σχέδιο. Η ακριβής κατανομή των κινδύνων 74

75 πραγματοποιείται κατά περίπτωση, ανάλογα με την ικανότητα κάθε πλευράς να τους αξιολογεί, να τους ελέγχει και να τους διαχειρίζεται. Σχήμα 5.2. : Χρηματοδοτική ροή στις Συμβάσεις Παραχώρησης (Πηγή : FISCUS Handbook) Απαραίτητη σε αυτά τα έργα φαίνεται ότι είναι η βέλτιστη διαχείριση των κινδύνων μεταξύ των αρχών και των ιδιωτών επενδυτών. Κάποια πρόσθετα προβλήματα στην εφαρμογή τους σε σχέση με τα αντίστοιχα της εκμετάλλευσης ενός δικτύου είναι τα εξής : Οι υφιστάμενοι, αλλά κυρίως οι μελλοντικοί, κανονισμοί προμηθειών θα πρέπει να διαφοροποιηθούν από το σημερινό καθεστώς, όπου με σκοπό την αποφυγή περιπτώσεων διαφθοράς επιλέγονται διαδικασίες με σημαντικό κόστος συμμετοχής για τους υποψήφιους ιδιώτες επενδυτές. Έχει γίνει φανερό μέχρι σήμερα, ότι στις περιπτώσεις των Α.Μ.Μ. υπάρχει το θέμα της καμπύλης γνώσης στη χρήση τους, τόσο από τη μεριά των αρχών, όσο και από αυτήν των επενδυτών. Για το λόγο αυτό, κρίνεται απαραίτητο να δημιουργηθεί μια κεντρική αρχή, η οποία θα συλλέγει, αναλύει και θα διαχέει κατάλληλα σχετικές εμπειρίες και γνώσεις, με σκοπό να διευκολύνει τη διαδικασία εμπλοκής του ιδιωτικού τομέα στις επενδύσεις υποδομής των Α.Μ.Μ. Το τελευταίο πρόβλημα είναι οι σχέσεις μεταξύ των αρχών και των επενδυτών. Συχνά οι αρχές, βασίζουν τις απαιτήσεις τους για τις υπηρεσίες ή την υποδομή σε υπερβολικά αισιόδοξες εκτιμήσεις, όπως για παράδειγμα την πολύ υψηλή αναμενόμενη ζήτηση ή πολύ χαμηλό προβλεπόμενο κόστος κατασκευής. Οι επενδυτές, υπάρχουν φορές, που παρασύρονται από τις αισιόδοξες προβλέψεις των αρχών, με τελικό αποτέλεσμα τη μη βιωσιμότητα του έργου. Οι όροι κλειδιά σε αυτές τις περιπτώσεις είναι οι λάθος εκτιμήσεις, οι λάθος υπολογισμοί και η κακή συνεργασία. Μερικές φορές μπορεί να ισχυριστεί κανείς ότι υπάρχει και παραπλάνηση των εταίρων. Οι δημόσιες αρχές υπερεκτιμούν τα στοιχεία, με σκοπό να αποκομίσουν την υψηλότερη δυνατή αξία, έχοντας υπόψη τους ότι το έργο ακόμη και αν οδηγηθεί στη χρεοκοπία, η υποδομή θα μεταφερθεί αναγκαστικά και με μηδενικό κόστος από τον ιδιώτη στις ίδιες. 75

76 5.7. Πρακτική σε χώρες της Ε.Ε.. Τα σχήματα συνεργασίας, (ΡΡΡ s) Public Private Partnerships, χρησιμοποιούνται με αυξανόμενο ρυθμό στην πραγματοποίηση επενδύσεων στις υποδομές των Α.Μ.Μ. στο χώρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με τη σημαντικότητα του ρόλου τους να αναγνωρίζεται ολοένα και περισσότερο. Παρατίθενται, λοιπόν εδώ, παραδείγματα έργων που πραγματοποιήθηκαν υπό καθεστώς συμπράξεων σε ευρωπαϊκές χώρες Γραμμές τραμ στη πόλη της Βαρκελώνης [17] Οι δύο γραμμές τραμ της Βαρκελώνης είναι το πρώτο παράδειγμα δημιουργίας συστήματος αστικών μαζικών μεταφορών μέσω σύμβασης παραχώρησης στη χώρα της Ιβηρικής Χερσονήσου. Είχε προηγηθεί η πόλη της Βαλένθια αλλά μέσω ενός πλαισίου ιδιωτικοποίησης της λειτουργίας του τραμ. Κατασκευάσθηκαν με τη μέθοδο Β.Ο.Τ. (Build Operate Transfer) με περίοδο παραχώρησης 27.5 έτη. Εικόνα 5.1. : Νέες Γραμμές Τραμ στην πόλη της Βαρκελώνης (Πηγή : [17]) Η κατασκευή του νέου αυτού συστήματος Αστικών Μαζικών Μεταφορών συνδυάστηκε με εκτεταμένες δράσεις βελτίωσης του υφιστάμενου οδικού δικτύου, και κατά μήκος των δύο αυτών γραμμών, με αποτέλεσμα την αισθητή αναβάθμιση του αστικού περιβάλλοντος. Οι παρεμβάσεις αυτές αφορούσαν έργα αστικής οδοποιίας και πιο συγκεκριμένα επεκτάσεις δικτύων πεζοδρόμων, δημιουργία δικτύου ποδηλατοδρόμων, ανακατασκευή της επίπλωσης των οδών, δενδροφυτεύσεις, και δημιουργία νησίδας πρασίνου κατά μήκος των σιδηροτροχιών. 76

77 Εικόνα 5.2. : Τυπική Διαμόρφωση Διαδρόμου Τραμ στην πόλη της Βαρκελώνης (Πηγή:[17]) Λειτουργικά χαρακτηριστικά Trambaix Με συνολικό μήκος 15,8 km, συνολικό αριθμό στάσεων 31, τρεις απευθείας συνδέσεις με το δίκτυο του μετρό και μία με αυτό το συνολικό κόστος επένδυσης ανέρχεται στα εκ. ευρώ συμπεριλαμβανομένου του κόστους κατασκευής της υποδομής, αγοράς τροχαίου υλικού και απαλλοτριώσεων. Η μέση ετήσια προβλεπόμενη επιβατική ζήτηση υπολογίσθηκε στα 16.6 εκ. επιβάτες για το σύνολο της περιόδου παραχώρησης και κυμαίνεται μεταξύ 7.6 εκ. επιβατών για τον πρώτο χρόνο λειτουργίας και 18.8 εκ. για τον τελευταίο. Η περίοδος παραχώρησης είναι 25 χρόνια μη συμπεριλαμβανομένων του χρόνου μελέτης (5 μήνες) και κατασκευής (27 μήνες). Το έργο δόθηκε σε λειτουργία τον Απρίλιο του Εικόνα 5.3. : Ανάπτυξη γραμμής Trambaix (Πηγή:[17]) 77

78 Trambesos Το συνολικό μήκος της γραμμής είναι 14.1 km με συνολικό αριθμό 27 στάσεων και περιλαμβάνει συνδέσεις με το σύστημα μετρό της πόλης της Βαρκελώνης, όπως και με λεωφορειακές γραμμές. Στους βραχυπρόθεσμους στόχους της γραμμής εντάχθηκε η εξασφάλιση πρόσβασης στους χώρους του Διεθνούς Forum που φιλοξένησε η πόλη το 2004, μακροπρόθεσμα όμως, θα χρησιμοποιηθεί ως κίνητρο ανάπτυξης του βόρειου τμήματος της πόλης της Βαρκελώνης της παλιάς, δηλαδή, Βιομηχανικής Ζώνης προς την οποία σχεδιάζονται οι μελλοντικές επεκτάσεις του πολεοδομικού σχεδίου. Το συνολικό κόστος επένδυσης ανέρχεται στην περίπτωση αυτή στα 205 εκατομμύρια ευρώ συμπεριλαμβανομένου του κόστους κατασκευής της υποδομής, αγοράς τροχαίου υλικού και απαλλοτριώσεων. Η μέση ετήσια προβλεπόμενη επιβατική ζήτηση υπολογίσθηκε στα 8.5 εκατομμύρια επιβάτες για το σύνολο της περιόδου παραχώρησης και κυμαίνεται μεταξύ 3.7 εκατομμύρια επιβατών για τον πρώτο χρόνο λειτουργίας και 9.3 εκατομμύρια για τον τελευταίο. Εικόνα 5.4. : Ανάπτυξη γραμμής Trambesos (Πηγή:[17]) Χαρακτηριστικά των συμβάσεων παραχώρησης Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, οι δύο γραμμές δημοπρατήθηκαν ξεχωριστά, κατασκευάσθηκαν με τη μέθοδο Β.Ο.Τ. (Build Operate Transfer) με περίοδο παραχώρησης 27.5 έτη. Οι δύο παραχωρησιούχοι, (η Tramvia Metropolita και η Tramvia Metropolita del Besos) απαρτίζονται, σε διαφορετικές η κάθε μία αναλογία, από κατασκευάστριες εταιρίες (FCC, Comsa, Alstom, Acciona), χρηματοδοτικούς οργανισμούς (Banco de Sabadell, Societe Generale), και εταιρίες εκμετάλλευσης (Detren Connex, Sarbus). Το χρηματοδοτικό πλαίσιο του έργου είναι έτσι δομημένο ώστε να επιτρέπει στη διοίκηση να παρέχει τους απαραίτητους πόρους στην κοινοπραξία, υπό τη μορφή τεχνικού κομίστρου, καθιστώντας έτσι δυνατή την ανάληψη των εμπορικών και κατασκευαστικών κινδύνων από μέρους της. Η δομή της κοινοπραξίας έχει ως εξής : 78

79 Κατασκευάστριες εταιρίες FCC : 19% COMSA : 12% ACCIONA : 11% NESCO : 1% Εταιρίες τροχαίου Υλικού ALSTOM : 25% Εταιρίες εκμετάλλευσης CONNEX : 1.5% DETREN : 5.5% SARBUS : 19% Χρηματοδοτικοί Οργανισμοί Banco de Sabadell : 5% Societe General : 1% Είναι σημαντικό να τονισθεί ο κυρίαρχος ρόλος του κατασκευαστή τροχαίου υλικού, με συμμετοχή στο χρηματοδοτικό μοντάζ 25%, ποσοστό ασύνηθες σε συμβάσεις παραχώρησης, όπως επίσης και το σημαντικό αθροιστικό ποσοστό των κατασκευαστριών εταιριών. Το σύνολο της επένδυσης, όπως και τα επενδυτικά κόστη βαρύνουν, κατά τις προσταγές της μεθόδου ΒΟΤ, αρχικά τον παραχωρησιούχο. Τα έσοδα και οι πληρωμές προς την κοινοπραξία, προέρχονται από : Αρχική Πληρωμή, συνεπεία της Εθνικής Σύμβασης Χρηματοδότησης Υποδομών. Τεχνικό Κόμιστρο ανά επιβάτη ή ποσό πληρωμής που υπολογίζεται ως το άθροισμά του λειτουργικού κόστους με το κέρδος διαιρούμενο προς το συνολικό αριθμό μετακινούμενων επιβατών. Bonus που εξαρτώνται από την απόδοση του συστήματος (τιμές δεικτών παραγωγικότητας). Στην περίπτωση της γραμμής Trambaix το συνολικό κόστος επένδυσης, που ανέρχεται στα 304 εκ. ευρώ επιμερίζεται ως εξής : Κόστος Κατασκευής : εκ ευρώ Κόστος Χρηματοδότησης : 34.1 εκ. ευρώ Λοιπά : 3.1 εκ ευρώ, Ενώ οι χρηματοδοτικές πηγές : Μετοχικό κεφάλαιο : 33.8 εκ. ευρώ 79

80 Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων : εκ. ευρώ Λοιπές : εκ. ευρώ Η χρηματοδοτική δομή όπως παρουσιάζεται εδώ, υποστηρίζεται σε μεγάλο βαθμό από δάνεια της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, πρακτική που είναι κοινή όσο και ενδεδειγμένη σε έργα αυτού του τύπου. Οι συμβάσεις, ιδιωτικής και δημοσίας φύσεως, που απορρέουν από τη δημοπράτηση του έργου ως έργο παραχώρησης μπορούν να διακριθούν σε δύο κατηγορίες : Στις συμβάσεις τις σχετικές με την κατασκευή. Στις συμβάσεις λειτουργίας. Περιφερειακή Κυβέρνηση 51% Δημοτικό Συμβούλιο Βαρκελώνης 25% Entitat Metropolitana del Trasport 24% Autoritat del Transporte Metropolita Τράπεζες Δάνεια Σύμβαση Παραχώρησης Παραχωρησιούχος Σύμβαση Κατασκευής Κατασκευάστρια Εταιρία Υποδομή Τροχαίο Υλικό Σχήμα 5.3. : Συσχετισμοί μεταξύ εμπλεκομένων φορέων στις συμβάσεις κατασκευής (Πηγή:[17]) Ο διευθύνων φορέας, επιφορτισμένος με την εποπτεία του εγχειρήματος, είναι η A.T.M. (Autoritat del Transporte Metropolita), ο φορέας δημοσίων συγκοινωνιών της μητροπολιτικής περιοχής της Βαρκελώνης με αρμοδιότητες γύρω από τη δίκαιη και λειτουργική ολοκλήρωση των συστημάτων Δημοσίων Αστικών Συγκοινωνιών στην περιοχή ευθύνης της. Η κατασκευάστρια εταιρία δημιουργείται από εταιρίες - μέλη της κοινοπραξίας, με την εξαίρεση των εταιριών εκμετάλλευσης και η λειτουργία της τερματίζεται με το πέρας της φάσης κατασκευής. Αναφορικά με τη χρηματοδοτική ροή, αυτή έχει ως εξής : Οι αρχικοί κεφαλαιακοί πόροι, αναγκαίοι για τη χρηματοδότηση της κατασκευής (δάνεια κ.λ.π.) κατευθύνονται από το διευθύνων φορέα στον παραχωρησιούχο και από εκεί στην κατασκευάστρια εταιρία. 80

81 Κατά τη φάση λειτουργίας, οι συσχετισμοί μεταξύ των εμπλεκομένων φορέων αλλάζουν δραστικά. Κατά τη φάση αυτή δημιουργείται η εταιρία εκμετάλλευσης στην οποία ο διευθύνων φορέας συμμετέχει σε ποσοστό 20%. Το υπόλοιπο 80% αποτελείται από εταιρίες της κοινοπραξίας, και συγκεκριμένα τις εταιρίες εκμετάλλευσης που δε συμμετείχαν στην κατασκευή. Στην περίπτωση της γραμμής Trambaix, η Detren / Connex αποτελεί ποσοστό 66% της ιδιωτικής συμμετοχής ενώ το άλλο 33% κατέχει η Sarbus, μια τοπική εταιρία αστικών λεωφορειακών γραμμών Η παραχωρησιούχος κοινοπραξία υπογράφει τη σύμβαση εκμετάλλευσης με την Αναθέτουσα Αρχή, ενώ αν και οι συσχετίσεις μεταξύ των συμβαλλομένων μερών μπορούν να διαφοροποιηθούν, αυτό συμβαίνει πάντα σε συμφωνία με τις παρακάτω κατευθυντήριες γραμμές. Το τεχνικό κόμιστρο, που αποτελείται από τα άμεσα κέρδη εισιτηρίων και τις επιχορηγήσεις, καταβάλλεται απευθείας από τον διευθύνοντα φορέα στο φορέα εκμετάλλευσης. Η εταιρία εκμετάλλευσης καλύπτει το κόστος λειτουργίας και συντήρησης της γραμμής, ενώ επιπρόσθετα αποδίδει τμήμα των εσόδων της στην κοινοπραξία. Η κοινοπραξία με τη σειρά της καλύπτει το ίδιο λειτουργικό κόστος και αποπληρώνει τα δάνεια στις τράπεζες και άλλους χρηματοδοτικούς οργανισμούς. Η σύμβαση που υπογράφεται μεταξύ της κοινοπραξίας και της εταιρίας εκμετάλλευσης καθορίζει τους όρους συνεργασίας υπογραμμίζοντας κυρίως την back to back κάλυψη που έχει την έννοια ότι, οποιαδήποτε ποινή επιβληθεί από την αναθέτουσα αρχή στον παραχωρησιούχο, απόρροια κακής απόδοσης του συστήματος μεταβιβάζεται απευθείας στο φορέα εκμετάλλευσης. Αυτό αποτελεί κίνητρο για τον τελευταίο να επιτυγχάνει τους στόχους ελκυστικότητας του μέσου, αξιοπιστίας του συστήματος (με όρους κανονικότητας δρομολογίων, ταχύτητας, άνεσης και ασφάλειας μετακίνησης), αυξάνοντας τελικά την κερδοφορία του έργου. Το σχήμα αυτό λειτουργεί προς όφελος του φορέα εκμετάλλευσης μιας και, ενώ οι πόροι κατευθύνονται σε αυτόν, η ευθύνη της σύμβασης εξακολουθεί να βαρύνει τον παραχωρησιούχο. Στην περίπτωση, πάντως της γραμμής Trambesos υπήρξε διαφοροποίηση στα παραπάνω με τον παραχωρησιούχο να λαμβάνει τα έσοδα και πληρωμές, και το φορέα εκμετάλλευσης να υπόκειται, μέσω της σύμβασης λειτουργίας, σε έλεγχο. 81

82 Περιφερειακή Κυβέρνηση 51% Δημοτικό Συμβούλιο Βαρκελώνης 25% Entitat Metropolitana del Trasport 24% Autoritat del Transporte Metropolita Τράπεζες Επιδοτηση Λειτουργίας Δάνεια Σύμβαση Παραχώρησης Παραχωρησιούχος Κόμιστρο Χρήστες Συστήματος Σύμβαση Εκμετάλλευσης Εταιρία Εκμετάλλευσης Σχήμα 5.4. : Συσχετισμοί μεταξύ εμπλεκομένων φορέων στις συμβάσεις λειτουργίας (Πηγή:[17]) Τα παραμένοντα προβλήματα και των δύο γραμμών απορρέουν τόσο από τις αδυναμίες του τύπου B.O.T. στη γενική του μορφή, όσο και ειδικότερα από το επιλεγέν σύστημα που περιγράφηκε. Ένα από τα κύρια θέματα που εμφανίστηκαν υπό τη μορφή προβλήματος είναι οι διαφορετικοί στόχοι των εταιριών που αποτελούν την παραχωρησιούχο κοινοπραξία. Έτσι, οι κατασκευάστριες εταιρίες, στοχεύοντας στο βραχυπρόθεσμο κέρδος, προσπαθούν να μειώσουν το κατασκευαστικό κόστος κάνοντας χρήση πρακτικών που είναι δυνατόν να επηρεάσουν τη μετέπειτα λειτουργία του συστήματος. Το παραπάνω αποτελεί θεμελιώδες πρόβλημα αφού, με δεδομένο το ύψος του επενδυτικού κόστους της κατασκευής, οι κατασκευάστριες εταιρίες κατέχουν ηγετικό ρόλο στο σχήμα παραχώρησης πράγμα που, σε συνδυασμό με την απουσία των εταιριών εκμετάλλευσης από τη φάση κατασκευής, οδηγεί σε προβλήματα κατά τη λειτουργία του συστήματος. Η διαφοροποίηση μεταξύ παραχωρησιούχου και φορέα εκμετάλλευσης έχει επιπτώσεις στην ορθή λειτουργία της παραχώρησης. Αν και, με την έναρξη της λειτουργίας του συστήματος, η φυσική παρουσία του παραχωρησιούχου παύει να είναι αναγκαία, στην περίπτωση της Βαρκελώνης διατήρησε μεγάλο αριθμό αρμοδιοτήτων και αντίστοιχα μεγάλο προσωπικό, γεγονός που οδήγησε σε αλληλοεπικαλύψεις, ειδικότερα στους τομείς του marketing και της δημόσιας εκπροσώπησης. Ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων σε ένα τέτοιο πολυσύνθετο περιβάλλον παρουσιάζει δυσκολίες. Έτσι, διαφάνηκε μία έλλειψη αποδοτικότητας και μία αντίστοιχη αύξηση στις 82

83 γραφειοκρατικές διαδικασίες, συνυπολογίζοντας και την ανάθεση της τακτικής συντήρησης, υπό μορφή υπεργολαβίας σε ξεχωριστό φορέα (κοινοπραξία εταιριών της οποίας ηγείται η Alstom). Ενδεικτικό της κατάστασης είναι το παράδειγμα προσπάθειας καθορισμού του αποδεκτού ποσοστού μετακινούμενων που δεν καταβάλλουν το νόμιμο αντίτιμο (fraud level), που υπήρξε αντικείμενο συζήτησης μεταξύ της επιβλέπουσας αρχής, του παραχωρησιούχου και της εταιρίας εκμετάλλευσης. Σύμφωνα με την αρχή back to back της σύμβασης παραχώρησης, η ποινή που επιβάλλεται για μη αποδεκτό ποσοστό μετακινούμενων που δεν καταβάλλουν το νόμιμο αντίτιμο από την επιβλέπουσα αρχή στον παραχωρησιούχο, μετακυλίεται στην εταιρία εκμετάλλευσης εάν διαπιστωθεί ότι υπάρχει ευθεία υπαιτιότητά της λόγω ανεπάρκειας προσωπικού διεξαγωγής ελέγχων. Οι συζητήσεις για τον καθορισμό του ποσοστού αυτού οδήγησαν σε αδυναμία εξεύρεσης συμβιβαστικής λύσης και το θέμα παραμένει σε εκκρεμότητα Συστήματα Αστικών Μαζικών Μεταφορών στην Ισπανία [17] Μετά την υπογραφή των συμβάσεων για τις δύο γραμμές τραμ της Βαρκελώνης, ξεκίνησε στη χώρα ένα μεγαλόπνοο σχέδιο δημοπράτησης μίας σειράς παρόμοιων έργων ανάπτυξης νέων συστημάτων αστικών μαζικών μεταφορών και κυρίως συστημάτων σταθερής τροχιάς, με ιδιωτική συμμετοχή. Στην περιοχή της Ανδαλουσίας τα συστήματα μετρό στη Σεβίλλη και τη Μάλαγα, τα οποία βρίσκονται ακόμα υπό κατασκευή, ακολούθησαν την κλασική μέθοδο B.O.T. Τα προβλήματα που παρατηρούνται εκεί οφείλονται στο μέγεθος του κόστους κατασκευής (και στις δύο περιπτώσεις περισσότερο από το 80% του μήκους της γραμμής είναι υπόγειο), το οποίο με τη σειρά του δημιούργησε ανάγκες αναθεώρησης των μελετών σε πολλές περιπτώσεις. Επιπλέον, η απουσία συμμετοχής φορέα εκμετάλλευσης κατά την κατασκευή αναμένεται να έχει δυσμενείς επιπτώσεις κατά τη λειτουργία των συστημάτων στο μέλλον. Συνεκτιμώντας τα παραπάνω, η περιφερειακή διοίκηση της Ανδαλουσίας προσανατολίζεται στη χρησιμοποίηση εναλλακτικών τρόπων χρηματοδότησης μεταφορικών υποδομών στο μέλλον, αφού η εφαρμογή αυτής της μεθόδου σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα κρίθηκε ανεπαρκής. Αναφορικά με τη νέα γραμμή τραμ της πόλης της Τενερίφης, επελέγη μια υβριδική μορφή σύμπραξης δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Έτσι, δημιουργήθηκε μια ιδιωτική εταιρία στη οποία η δημόσια συμμετοχή ξεπερνά το 50% με σκοπό τη δημιουργία ενός ασφαλέστερου επενδυτικού περιβάλλοντος με σημαντικά μειωμένους επενδυτικούς κινδύνους. Η περίπτωση των συστημάτων ελαφρού σιδηρόδρομου στη Μαδρίτη και συγκεκριμένα στις περιοχές Pozuelo και Boadilla παρουσιάζει πολλές ιδιαιτερότητες. Αρχικά, η επιδίωξη ήταν να διαχωριστεί η κατασκευή και προμήθεια του τροχαίου υλικού από τη λειτουργία με την εταιρία MINTRA (κρατική εταιρία) να αναλαμβάνει την πρώτη φάση και με την εκμετάλλευση να αποτελεί αντικείμενο δημοπράτησης. Μία επισήμανση, όμως της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατά τη φάση κατασκευής και μετά την παραγγελία του τροχαίου υλικού, σχετικά με την εσφαλμένη θεώρηση της επένδυσης ως 83

84 ιδιωτικής οδήγησε (μπροστά και στον κίνδυνο ματαίωσης του έργου) στην επαναδημοπράτηση στο σύνολό του ως έργο παραχώρησης. Το έργο προωθήθηκε τελικά ως Β.Ο.Τ. με την ιδιαιτερότητα, όμως, ότι ο παραχωρησιούχος είχε μηδαμινή εποπτεία κατά τη φάση κατασκευής μια και αυτή, τη χρονική περίοδο δημοπράτησης του έργου είχε εξελιχθεί σε μεγάλο βαθμό Μanchester Metrolink [14,18,20] Από τη δεκαετία του 1980 και μετά, στη Μεγάλη Βρετανία, όλες οι επενδύσεις σε νέες υποδομές στις Αστικές Μαζικές Μεταφορές ενσωματώνουν, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, και σε σημαντικό ποσοστό την ιδιωτική συμμετοχή. Υπάρχει, επομένως, συσσωρευμένη Βρετανική εμπειρία στον τομέα αυτόν, από την οποία μπορούν να προκύψουν χρήσιμα συμπεράσματα. Metrolink ονομάζεται το σύστημα ελαφρού σιδηρόδρομου της πόλης του Μάντσεστερ. Η λειτουργία του ξεκίνησε το 1992 και θεωρείται ως ένα από τα πιο επιτυχημένα συστήματα δημοσίων αστικών συγκοινωνιών στη χώρα της Μεγάλης Βρετανίας, όχι μόνο με όρους οικονομικής ανταποδοτικότητας, αλλά και ως παράδειγμα σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Ο ιδιωτικός τομέας ανέλαβε μέρος των κινδύνων και συμμετείχε σε μέρος του κόστους επένδυσης του πρώτου μεγάλου έργου της χώρας που ξεκίνησε υπό τέτοιο καθεστώς. Αρχικά, η σύλληψη του συστήματος από την τοπική αρχή έγινε στη βάση της χρηματοδότησης, κατασκευής και λειτουργίας ενός δημόσιου έργου. Στην προσπάθεια όμως εξεύρεσης χρηματοδοτικών πόρων για την υλοποίησή του, από την κεντρική κυβέρνηση ετέθη το ζήτημα της εξεύρεσης ιδιωτικών κεφαλαίων, και το έργο εγκρίθηκε με αυτό ως προϋπόθεση. Ένας μεγάλος αριθμών πιθανών χρηματοδοτικών σχημάτων εξετάσθηκε, με δεδομένη τη, σε γενικές γραμμές, ζημιογόνα φύση των σιδηροδρομικών συστημάτων αστικών μαζικών μεταφορών (συμπεριλαμβανομένου του ελαφρού σιδηρόδρομου). Η αρχική σκέψη του διαχωρισμού της κατασκευής της υποδομής από την εκμετάλλευση, με την υποδομή υπό κρατικό έλεγχο και τη λειτουργία υπό ιδιωτικό, εγκαταλείφθηκε γρήγορα αφού θεωρήθηκε ότι θα δέσμευε κρατικούς πόρους που θα έπρεπε να αποδίδονται στην εταιρία εκμετάλλευσης υπό τη μορφή επιδότησης, πράγμα αντίθετο με τις επιδιώξεις της κεντρικής διοίκησης. Η λύση που, τελικά, επελέγη ήταν αυτή της παραχώρησης του έργου μέσω υπογραφής σύμβασης της μορφής Design Build Operate Maintain (DBOM). Η σύμβαση που υπεγράφη αφορούσε τη μελέτη και κατασκευή της γραμμής και τη λειτουργία και συντήρησή της για χρονική περίοδο 15 ετών (περίοδος παραχώρησης), με τον παραχωρησιούχο να αναλαμβάνει όλους τους κινδύνους για τη διάρκεια της περιόδου παραχώρησης. Τα πλεονεκτήματα της λύσης αυτής είναι προφανή : Θέματα λειτουργίας και συντήρησης γίνονται αντικείμενο μελέτης κατά τη φάση κατασκευής. Το κόστος κατασκευής μειώνεται μέσω της ιδιωτικής συμμετοχής. Ενθαρρύνεται η επίτευξη αποδοτικότητας του συστήματος μέσω της ανάληψης από τον παραχωρησιούχο των εμπορικών κινδύνων, με τη ταυτόχρονη ανυπαρξία επιδότησης. 84

85 Βασικός παράγοντας στη επιτυχία ή όχι του εγχειρήματος είναι οι συγκεκριμένοι όροι της σύμβασης παραχώρησης, αφού αυτή είναι το μέσο με το οποίο η οργανωτική αρχή ασκεί νομικό έλεγχο στη λειτουργία της γραμμής από τον παραχωρησιούχο. Επίσης, οι όροι της καθορίζουν το βαθμό του ιδιωτικού ενδιαφέροντος για την ανάληψη του έργου άρα και την επιτυχία του δημόσιου διαγωνισμού που διεξάγεται για το σκοπό αυτό. Η υπό εξέταση σύμβαση προσπάθησε να ισορροπήσει μεταξύ των συμφερόντων του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα μέσω : Του καθορισμού του ελάχιστου αποδεκτού επιπέδου εξυπηρέτησης με όρους συχνότητας δρομολογίων, περιόδου λειτουργίας και χωρητικότητας συρμών. Ενσωματώνοντας χρηματική ποινή σε ενδεχόμενη αποτυχία του παραχωρησιούχου να εκτελέσει το 98% των προγραμματισμένων οχηματοχιλιομέτρων ή σε περίπτωση πρόωρης διακοπής της σύμβασης. Παρέχοντας στον παραχωρησιούχο ελευθερία καθορισμού του κομίστρου, που ισοδυναμεί με εφαρμογή συνθηκών ελεύθερου ανταγωνισμού μεταξύ του σιδηροδρομικού συστήματος και των ανταγωνιστικών λεωφορειακών γραμμών κατά μήκος της γραμμής. Ο Tyson (1997) αναφέρει την ύπαρξη μεγάλου ενδιαφέροντος στο στάδιο της προεπιλογής και ικανοποιητικού επιπέδου ανταγωνισμού και στα δύο στάδια της διαδικασίας επιλογής. Τελικά παραχωρησιούχος κοινοπραξία ανακυρήχθηκε η αποτελούμενη από τις εταιρίες GEC, Alsthom, Mowlem, AMEC και GM buses. Η συνεισφορά του ιδιωτικού τομέα καθορίστηκε στα 5 εκ., ένα μικρό ποσοστό (μόλις το 3.5%) σε σύνολο 140 εκ. που ήταν και το ύψος της συνολικής επένδυσης. Αμέσως μετά της έναρξη λειτουργίας της πρώτης γραμμής, το 1992, ακολούθησαν προτάσεις επεκτάσεων. Η πρώτη η οποία εγκρίθηκε από την κεντρική κυβέρνηση αφορούσε την επέκταση της γραμμής προς τις περιοχές Eccles και Salford Quays. Το έργο έδωσε στην οργανωτική αρχή την ευκαιρία να ξεκινήσει νέο διαγωνισμό με σκοπό την υπογραφή σύμβασης παραχώρησης μορφής DBOM με τον παραχωρησιούχο να σχεδιάζει κατασκευάζει τις επεκτάσεις και να αναλαμβάνει την εκμετάλλευση του συστήματος Metrolink στο σύνολό του μετά τη λήξη της πρώτης σύμβασης. Παρόλο που η παραχωρησιούχος κοινοπραξία της πρώτης φάσης υπέβαλλε προσφορά, μια νέα κοινοπραξία αποτελούμενη από τις εταιρίες Altram, John Lang, Serco και Ansaldo Transporti υπέγραψε τη σύμβαση παραχώρησης της δεύτερης φάσης. Πολλά από τα χαρακτηριστικά της δεύτερης σύμβασης παρουσίαζαν ομοιότητες με την πρώτη. Η ειδοποιός διαφορά όμως ήταν το ύψος της ιδιωτικής συμμετοχής που στην περίπτωση αυτή ανήλθε στα 90 εκ. Το ποσό είναι ακόμα πιο εντυπωσιακό συνυπολογίζοντας το συνολικό κόστος της επένδυσης που δεν ξεπέρασε τα 140 εκ. Έτσι με την ιδιωτική συμμετοχή στη φάση 2 να ξεπερνάει το 64% του συνολικού προϋπολογισμού του έργου, η δεύτερη σύμβαση απέκτησε σημαντικό ρόλο με όρους εξασφάλισης ιδιωτικής χρηματοδότησης, πράγμα που είναι και το ζητούμενο στις συμβάσεις παραχώρησης. Παρόλο που το σύστημα Metrolink της πόλης του Manchester, κατέστησε σαφή, για πρώτη φορά στη Μεγάλη Βρετανία, τη δυνατότητα συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση και ανάληψη κινδύνων κατά την κατασκευή και λειτουργία συστημάτων αστικών μαζικών μεταφορών, πρέπει να τονιστεί εδώ η μοναδικότητα του εγχειρήματος και η αδυναμία γενίκευσης των συμπερασμάτων σε άλλες παρόμοιες περιπτώσεις. 85

86 Όπως αναφέρει ο Tyson (1997), παράγοντας κλειδί στον καθορισμό της ελκυστικότητας της επένδυσης, άρα και του βαθμού ενδιαφέροντος των ιδιωτών για χρηματοδότηση, είναι η εμπορική απόδοση του υπό εξέταση συστήματος, άποψη, σε κάποιο βαθμό, επεξηγηματική της επιτυχίας συστημάτων όπως το Metrolink και αποτυχίας άλλων Διάδρομος αποκλειστικής διέλευσης λεωφορειακών γραμμών στην πόλη του Leeds [18] Το δημοτικό συμβούλιο της πόλης του Leeds δεχόταν από τις αρχές της δεκαετίας του 1990 προτάσεις για τη δημιουργία διαδρόμου αποκλειστικής διέλευσης λεωφορειακών γραμμών κατά μήκος του Α64, ενός αστικού αυτοκινητοδρόμου στα ανατολικά της πόλης. Μετά και τη δημοσίευση, το 1998, από την εταιρία First Group Plc, μιας από τις μεγαλύτερες ιδιωτικές εταιρίες εκμετάλλευσης λεωφορειακών γραμμών, της βούλησής της να συμμετάσχει σε ιδιωτικά χρηματοδοτικά σχήματα με σκοπό τη δημιουργία και συντήρηση υποδομών αστικών μαζικών μεταφορών, ξεκίνησε μια περίοδος διαπραγματεύσεων, με τη συμμετοχή και της εταιρίας Arriva. Εικόνα 5.5. : Άποψη υποδομής και τροχαίου υλικού (Πηγή : [18]) Το σχήμα που δημιουργήθηκε είχε σαν σκοπό τη δημιουργία λωρίδας αποκλειστικής διέλευσης λεωφορειακών γραμμών κατά μήκος του Α64, αναβάθμιση του τροχαίου υλικού (καθοδηγούμενα λεωφορεία) με ταυτόχρονη αισθητική αναβάθμιση των στάσεων αλλά και γενικότερα της ποιότητας εξυπηρέτησης της οδικής υποδομής με συνολικό κόστος περί τα 10 εκ. Η κοινοπραξία των εταιριών First Group και Arriva, δεσμεύτηκαν με συμμετοχή στο συνολικό προϋπολογισμό του έργου της τάξης του 50% και την προμήθεια του νέου τροχαίου υλικού, ενώ η κεντρική κυβέρνηση δεσμεύτηκε για την παροχή του λοιπού 50%. Σημαντικό χαρακτηριστικό της συναφθείσας σύμβασης αποτελεί η αδυναμία εξασφάλισης αποκλειστικής χρήσης της υποδομής, για εκτέλεση συγκοινωνιακού έργου, εκ μέρος του παραχωρησιούχου, αφού αυτή αποτελεί τμήμα δημόσιου αυτοκινητόδρομου. Ο μοναδικός περιορισμός που υφίσταται, αφορά στις προδιαγραφές του τροχαίου υλικού, του κινούμενου στη λωρίδα αποκλειστικής διέλευσης, που πρέπει να είναι σύμφωνες με αυτές των καθοδηγούμενων λεωφορείων. Το παραπάνω, υπήρξε αντικείμενο διαπραγμάτευσης, που κατέληξε στην απόφαση καταβολής τέλους χρήσης προς την παραχωρησιούχο εταιρία από εταιρίες - παρόχους συγκοινωνιακού έργου, που τυχόν θα θελήσουν να κάνουν χρήση της νέας υποδομής. 86