Σύνοψη Η εργασία που ακολουθεί αναφέρεται: α) στην συγκρότηση και εξέλιξη της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής και β) στην ανάλυση των νέων στοιχείων που εισάγουν οι πρόσφατοι Κανονισμοί των Διαρθρωτικών Ταμείων του 1999, ενόψει της νέας προγραμματικής περιόδου 2000-2006. Ειδικότερα στο πρώτο κεφάλαιο, εξετάζεται η περίοδος απο το 1957 έως το 1985 και αναλύεται αφενός μεν η ίδρυση και η λειτουργία του ΕΤΠΑ και τα ΜΟΠ. Υποστηρίζεται ότι από την πρώτη αυτή φάση η εξέλιξη της κοινοτικής πειφερειακής πολιτικής συνδέεται άρρηκτα με την εμβάθυνση στο θεσμικό επίπεδο και τις διευρύνσεις της Κοινότητας. Στο δεύτερο κεφάλαιο εξετάζονται το πρόγραμμα για την εσωτερική αγορά, η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και η θέσπιση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, αναδεικνύεται η σχέση και σύνδεση τους, ενώ μελετάται το πρόβλημα των περιφερειακών ανισοτήτων και επισημαίνονται τα κύρια στοιχεία της πρώτης μεταρρύθμισης το 1988 που αποτελεί τομή στην εξέλιξη της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής. Στο τρίτο κεφάλαιο εξετάζεται η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ενωση, η ΟΝΕ, και τα προβλήματα στο στόχο για την οικονομική και κοινωνική συνοχή. Η δεύτερη προγραμματική περίοδος, οι πόροι και οι στόχοι της αποτελούν τμήμα του κεφαλαίου αυτού. Στο τέταρτο κεφάλαιο αναλύονται οι προτάσεις της Επιτροπής για τη διεύρυνση, οι θέσεις των ΚΜ καθώς και η εμπειρία και τα προβλήματα από την δεύτερη μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών Ταμείων. Στο πέμπτο κεφάλαιο εξετάζονται οι αποφάσεις του Ε.Σ. του Βερολίνου και αναλύεται ο νέος Κανονισμός των διαρθρωτικών Ταμείων, οι πόροι και οι στόχοι της νέας περιόδου και τα νέα στοιχεία που συνίστανται κυρίως στην απεμπλοκή της Επιτροπής από την διαχείριση των προγραμμάτων και στην διεύρυνση και αναθεώρηση της εταιρικής σχέσης. Στα συμπεράσματα τονίζονται τα κύρια σημεία των μεταρρυθμίσεων, τα προβλήματα της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής ενώ ιχνηλατούνται ορισμένες τάσεις στην περαιτέρω εξέλιξη της. Λέξεις Κλειδιά: Κοινοτική περιφερειακή πολιτική, οικονομική και κοινωνική συνοχή, Διαρθρωτικά Ταμεία, προγραμματικές περίοδοι, Κανονισμός 1260/99. 1
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: Η ΠΡΩΤΗ ΦΑΣΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ. ΑΠΟ ΤΗΝ ΙΔΡΥΤΙΚΗ ΣΥΝΘΗΚΗ ΕΩΣ ΤΟ 1985. 1.1 Η Ιδρυτική Συνθήκη ΕΟΚ Μέχρι την θέσπιση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης (ΕΕΠ) η αντιμετώπιση του προβλήματος των περιφερειακών ανισοτήτων στον κοινοτικό χώρο, ήταν αποσπασματική και η περιφερειακή πολιτική δεν περιλαμβάνεται ρητά ως πολιτική ούτε αποτελεί ειδικό κεφάλαιο 2 στην Ιδρυτική Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ). Πράγματι, η οικονομική και κοινωνική συνοχή δεν αποτέλεσε σημαντικό ζήτημα 3 στις διαπραγματεύσεις που είχαν ως απόληξη την Ιδρυτική Συνθήκη της ΕΟΚ τον Μάρτιο του 1957 και τούτο για δύο κύριους λόγους. Πρώτον τα αρχικά έξι μελη της ΕΚ αποτελούσαν ένα σχετικά ομοιογενές σύνολο 4 από οικονομική άποψη με εξαίρεση τον νότο της Ιταλίας, όπου το πρόβλημα του Μezzogiorno αναγνωριζόταν από το ειδικό πρωτόκολλο που είχε προσαρτηθεί στην Συνθήκη της Ρώμης και δεύτερον οι διασυνοριακές μεταβιβάσεις χρηματικών ποσών θεωρούνταν αδύνατες από πολιτική άποψη 5 και δεν κρίθηκε αναγκαίο ούτε σκόπιμο να μεταβιβασθούν αρμοδιότητες περιφερειακής πολιτικής στο κοινοτικό επίπεδο 6. Παρά την απουσία ρητής αναφοράς στην περιφερειακή πολιτική, παρά μόνο με την μορφή εξαιρέσεων από τις γενικές ρυθμίσεις της Συνθήκης της Ρώμης, στο προοίμιο της Συνθήκης η μέριμνα των κρατών να «ενισχύσουν την ενότητα των οικονομιών τους και να προωθήσουν την αρμονική τους ανάπτυξη, μειώνοντας τις υφιστάμενες ανισότητες μεταξύ των διαφόρων περιοχών και την καθυστέρηση των λιγότερο ευνοημένων» αναφέρεται ως ένας από τους λόγους για την δημιουργία της ΕΟΚ. Η προαγωγή της αρμονικής ανάπτυξης «των οικονομικών δραστηριοτήτων στο σύνολο της Κοινότητος» περιλαμβάνονταν και στους. Βλ., Κ. Στεφάνου, Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, 4 η αναθεωρημένη έκδοση, Τόμος Γ : Πολιτικές και Δυναμική της Ολοκλήρωσης, Εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα- Κομοτηνή 1999, σελ. 133. 2.Βλ., Ε. Ανδρικοπούλου, (1995α), «Οι περιφέρειες στην Ευρωπαϊκή ένωση. Η εξέλιξη της περιφερειακής πολιτικής από την Συνθήκη της Ρώμης έως το Μάαστριχτ», Εκδ. Θεμέλιο, Αθήνα 1995, σελ. 141. 3. Βλ., F. Bollen, I. Hartwig, P. Nicolaides, EU Structural Funds beyond Agenda 2000. Reform and Implications for Current and Future Member States, EIPA, Maastricht 2000, σελ. 14. 4. Βλ., Λ. Τσούκαλης, (1998), Η νέα Ευρωπαϊκή Οικονομία. Στο κατώφλι του 21 ου αιώνα, Εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 1998, σελ. 292. 5. Ibid, σελ. 293. 6. Βλ., F. Bollen, I. Hartiwg, P. Nicolaides, op. cit., υποσημ. 3, σελ. 14. 2
στόχους του άρθρου 2 της ΣυνθΕΟΚ 7. Η μόνη ειδικότερη αναφορά στο ζήτημα της περιφερειακής ανάπτυξης ενσωματώνοταν στο κεφάλαιο των κανόνων του ανταγωνισμού όπου στο τμήμα για τις κρατικές ενισχύσεις δίνεται η δυνατότητα οι κρατικές ενισχύσεις να θεωρηθούν συμβάσιμες με την γενική αρχή της μη κρατικής βοήθειας ή παρέμβασης (που υπακούει στους κανόνες του ανταγωνισμού) όταν πρόκειται: α) «για την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης περιοχών στις οποίες το βιοτικό επίπεδο είναι ασυνήθως χαμηλό ή στις οποίες επικρατεί σοβαρή υποαπασχόληση» και β) ενισχύσεις «για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον». 8 Έτσι η ρύθμιση αυτή ήταν περισσότερο προσανατολισμένη στον έλεγχο των εθνικών ενισχύσεων στην περιφερειακή ανάπτυξη ώστε να μην αποβαίνουν σε βάρος του ανταγωνισμού. 9 Οι ανωτέρω διατάξεις «αμυντικού» χαρακτήρα που εισάγουν συμβατές αποκλίσεις από τους κανόνες του ανταγωνισμού βρίσκονται ουσιαστικά σε συμφωνία με τις γενικές φιλελεύθερες αρχές, που αποτυπώνονται στο κείμενο της Ιδρυτικής Συνθήκης της ΕΟΚ. Υποδηλώνουν δε το γεγονός ότι η ουσιαστική σύγκλιση των περιφερειακών ανισοτήτων αναμενόταν ότι θα προέκυπτε μάλλον μέσα από τις διατάξεις της Συνθήκης που αφορούσαν την λειτουργία της κοινής αγοράς 10, παρά μέσα από μια περιφερειακή πολιτική ανακατανομής και μεταβίβασης πόρων προς τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές, οι οποίες στην πρώτη αυτή φάση των έξι κρατών μελών ήταν πολύ μικρότερες από ότι σήμερα. 11 Διατάξεις αυτής της μορφής, που υπέχουν περιφερειακής διάστασης ή που συμβάλλουν έμμεσα στον στόχο της «αρμονικής ανάπτυξης», στο κείμενο της ιδρυτικής Συνθήκης ΕΟΚ, είναι εκείνες που αναφέρονται στην ελεύθερη διακίνηση των εργαζομένων με την έννοια ότι η «κινητικότητα της εργασίας θα βοηθούσε να αντιμετωπισθεί το πρόβλημα της ανεργίας σε λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές» 12, καθώς και εκείνες που αφορούν ιδιαίτερα την Κοινή 7. Βλ., Π. Δαγτόγλου, Συνθήκη της ΕΟΚ ενημερωμένη. Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, Εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή 1989. 8. Βλ., Άρθρο 87, παρ. 3, εδαφ. α και β της Ενοποιημένης Απόδοσης της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ε.Κ., εφεξής ΣΕΚ (πρώην Άρθρο 92 της ΣΕΟΚ). 9. Βλ., Στεφάνου, οp. cit. υποσημ. 1, σελ. 131-132. 10. Στην Ιδρυτική Συνθήκη της ΕΟΚ υπερισχύουν οι κανόνες της αρνητικής ολοκλήρωσης που συνδέονται με τον κύριο στόχο της δημιουργίας και λειτουργίας της κοινής αγοράς. 11. Βλ., Ανδρικοπούλου, op. cit. υποσημ. 2, σελ. 145. 12. Βλ., Τσούκαλης, op. cit. υποσημ. 4, σελ. 293. 3
Αγροτική Πολιτικής (ΚΑΠ), η οποία είχε και εξακολουθεί και σήμερα να έχει σημαντικές περιφερειακές διαστάσεις. 13 Όλες αυτές οι διατάξεις και εξαιρέσεις υποδεικνύουν ότι ενώ οι συντάκτες της Συνθήκης αναγνώριζαν το πρόβλημα των περιφερειακών ανισοτήτων είχαν αποφασίσει να αφήσουν την κύρια ευθύνη γι αυτό στις εθνικές κυβερνήσεις. 14 Η μόνη θετική αναφορά στο κείμενο της Συνθήκης περιέχονταν στο άρθρο 130 ΣΕΟΚ για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕ) και την δράση της με την χρηματοδότηση σχεδίων, δανείων και εγγυήσεων που απέβλεπαν στην αξιοποίηση των λιγότερο ανεπτυγμένων περιοχών. Ως εκ τούτου οι δανειοδοτικές δραστηριότητες της ΕΤΕ κατευθύνθηκαν κυρίως προς το νότο της Ιταλίας. Σε ότι αφορά αυτά τα πρώτα χρόνια της Ευρωπαϊκής οικονομικής ολοκλήρωσης (έως τα τέλη της δεκαετίας του 60), το γενικότερο πρόβλημα της διανομής δεν αποτέλεσε κρίσιμο πολιτικά ζήτημα. Η περίοδος ωστόσο αυτή χαρακτηρίζεται από την ταχύρρυθμη οικονομική αύξηση και ανάπτυξη, τα υψηλά επίπεδα απασχόλησης και τη σχετική νομισματική σταθερότητα. 1.2 Η ίδρυση και η λειτουργία του ΕΤΠΑ Σε κοινοτικό επίπεδο, το σχετικό ενδιαφέρον και η βούληση για την μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων εκδηλώθηκαν μετά την πρώτη διεύρυνση της ΕΚ και την ραγδαία επιδείνωση του διεθνούς οικονομικού περιβάλλοντος στις αρχές της δεκαετίας του 1970. Ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του 60 μια σειρά εξελίξεις στο θεσμικό επίπεδο αναδεικνύουν σταδιακά την ανάγκη παρέμβασης της Κοινότητας στα θέματα Περιφερειακής Ανάπτυξης. Το Σχέδιο Werner (τo 1968), που συνιστά την πρώτη απόπειρα για οικονομική και νομισματική ένωση επσήμαινε το γεγονός ότι οι περιφερειακές ανισότητες αποτελούν ένα σοβαρό εμπόδιο στην πορεία της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης και στην επίτευξη του στόχου της νομισματικής Ένωσης και τόνιζε την ανάγκη ανάληψης δράσεων σε κοινοτικό επίπεδο. Τον Οκτώβριο του 1969 η Επιτροπή παρουσίασε στο Συμβούλιο μια πρόταση απόφασης σχετικά με την οργάνωση των μέσων της κοινοτικής δράσης στο πεδίο της περιφερειακής ανάπτυξης, καθώς και ένα υπόμνημα για την περιφερειακή πολιτική της Κοινότητας, ενώ στην Διάσκεψη Κορυφής του Παρισιού το 1972 αναγνωρίζεται η ανάγκη 13. Βλ., Ν. Μαραβέγιας, «Η περιφερειακή πολιτική» στο Ν. Μαραβέγιας, Μ. Τσινισιζέλης (επιμ) Η ολοκλήρωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θεσμικές, πολιτικές και οικονομικές πτυχές, Εκδ. Θεμέλιο, Αθήνα 1995, σελ. 420. 14. Βλ., Τσούκαλης, op. cit. υποσημ. 4, σελ. 293. 4
για μια κοινοτική περιφερειακή πολιτική η οποία συνιστά ένα απαραίτητο στοιχείο για την ενδυνάμωση της Κοινότητας και δίνεται η κατεύθυνση για την λειτουργία ενός Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης. 15 Στην κατεύθυνση δημιουργίας ενός ταμείου για την περιφερειακή ανάπτυξη, ιδαίτερο ρόλο διαδραμάτισε το Ηνωμένο Βασίλειο που επέμεινε κατά την διάρκεια των διαπραγματεύσεων προσχώρησης στην αναγκαιότητα αυτή καθώς σύμφωνα με τα επιχειρήματα που κατατέθηκαν, η Μ. Βρετανία δεν ανέμενε σημαντικά πλεονεκτήματα από την λειτουργία της ΚΑΠ (στον ίδιο βαθμό με τα άλλα ΚΜ), αφού οι εμπορικοί της εταίροι ήταν κυρίως τρίτες χώρες, ενώ από την άλλη πλευρά η Μ. Βρετανία προέβαλλε έντονα το γεγονός ότι θα γινόταν καθαρός συνεισφορέας προϋπολογισμό. 16 ( net contributor) στον κοινοτικό Η έκθεση Thompson που ακολούθησε την διεύρυνση της ΕΟΚ περιελάμβανε προτάσεις για τα προβλήματα των περιφερειών στην διευρυμένη Κοινότητα και αποτέλεσε την βάση ίδρυσης του ΕΤΠΑ. Η έκθεση Thompson, δικαιολογούσε την αναγκαιότητα της περιφερειακής πολιτικής και την μεταφορά χρηματικών πόρων στις λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές, και με πολιτικούς όρους (για την διασφάλιση υποστήριξης στο ενοποποιητικό εγχείρημα) αλλά και με οικονομικούς όρους 17. Ειδικότερα, σε σχέση με την οικονομική διάσταση, τονιζόταν ότι το κεφάλαιο δεν μετακινείται προς τις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες έτσι ώστε το εργατικό δυναμικό να έχει τη δυνατότητα να βρει απασχόληση υπό συνθήκες συγκρίσιμες με εκείνες που επικρατούν στις περισσότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες. Η έκθεση που έθιγε ζητήματα συγκέντρωσης της οικονομικής δραστηριότητας των επιχειρήσεων στις περιοχές της Ένωσης, όπου οι υποδομές είναι πιο ανεπτυγμένες και όπου βρίσκεται το πιο κατάλληλο εργατικό δυναμικό, συμπέραινε ότι «η οικονομική και νομισματική ένωση στην Ευρώπη ήταν αδύνατη χωρίς μια ισχυρή κοινοτική περιφερειακή πολιτική» 18. Έκτοτε το ζήτημα της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής και της μεταβίβασης πόρων στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές και περιφέρειες της Ένωσης σε σχέση με την περαιτέρω απελευθέρωση της αγοράς και την οικονομική και νομισματική ένωση και τις συνέπειες που επιφέρουν οι εξελίξεις αυτές στην διακυρηγμένη επιδίωξη της συνοχής στο κοινοτικό επίπεδο, κυριαρχούν τόσο στο ακαδημαϊκό 15. Βλ., Ανδρικοπούλου, op. cit. υποσημ. 2, σελ. 147-148. 16. Βλ., F. Bollen, I. Hartwig, P. Nicolaides, op. cit., υποσημ. 3, σελ. 14. 17. Βλ., P. Behrens, M. Smyrl, A Conflict of rationalities: EU regional policy and the Single Market στο Journal of European Public Policy 6: 3, September 1999, σελ. 428. 18. Βλ., H. Williams, European Union Spatial Policy and Planning, Paul Chapman, London 1996, σελ. 70 κατά παραπομπή, P. Roberts, Strategies for Stateless Nation : Sustainable Policies for the Regions in Europe, στο Regional Studies, Vol. 31, December 1997, σελ. 875. 5
επιστημονικό επίπεδο όσο και στην λογική των προτάσεων της Επιτροπής για την περιφερειακή πολιτική. 19 Η Έκθεση Τhompson, που αναφέρθηκε παραπάνω, δίνει τέλος το στίγμα του χαρακτήρα που θα πρέπει να έχει η κοινοτική περιφερειακή πολιτική: «δε θα πρέπει να υποκαθιστά, αλλά να συμπληρώνει και να συντονίζει τις εθνικές περιφερειακές πολιτικές». 20 Θα πρέπει να τονισθεί επίσης, με βάση τις εξελίξεις της περιόδου αφενός μεν στο πεδίο της διεύρυνσης της Κοινότητας (με τρεις νέες χώρες - Μ. Βρετανία, Ιρλανδία και Δανία), αφετέρου δε στο θεσμικό σκέλος (πρώτη απόπειρα για την οικονομική και νομισματική ένωση/ Σχέδιο Werner), ότι η ιστορική πορεία της διαδικασίας Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης αποδεικνύει την άμεση σχέση και τον συνδυασμό μεταξύ της θεσμικής εμβάθυνσης και της διεύρυνσης της Κοινότητας από την μια πλευρά και αλλαγών που συντελούνται στα αναδιανεμητικά της εργαλεία και στην περιφερειακή πολιτική της. Το 1975 δημιουργήθηκε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και άρχισε έτσι η εφαρμογή μιας υποτυπώδους 21 Ευρωπαϊκής Περιφερειακής Πολιτικής. Η σταδιακή διαμόρφωση της κοινοτικής διαρθρωτικής πολιτικής από το ξεκίνημα της που συχνά τοποθετείται 22 το 1975 με την δημιουργία του ΕΤΠΑ, περιλαμβάνει μέχρι το 1985 τα εξής βασικά σημεία σταθμούς: 23 1975, ίδρυση του ΕΤΠΑ (Κανονισμός 724/75) 1979, πρώτη τροποποίηση της λειτουργίας του ΕΤΠΑ (Κανονισμός 214/79) 1984, συνολική αναμόρφωση της λειτουργίας του ΕΤΠΑ (Κανονισμός 1787/84) 1985, Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (Κανονισμός 2088/85) Το ΕΤΠΑ, το οποίο έχει ως ειδική αποστολή να συμβάλλει στην ανάπτυξη των μειονεκτικών περιοχών, με σκοπό την μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων στην Κοινότητα, συνοδεύει και συμπληρώνει τις εθνικές περιφερειακές πολιτικές, κατανέμοντας το σύνολο των πόρων του στα ΚΜ, με την μορφή επιχορηγήσεων. Τα ποσά κατανέμονταν μεταξύ των χωρών- μελών βάσει ποσοστώσεων που καθόριζε το Συμβούλιο Υπουργών, ενώ 19. Βλ., P. Behrens, M. Smyrl, op. cit., υποσημ. 17, σελ. 429. 20. Βλ., Ε. Ανδρικοπούλου (1995β), «Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή και Περιφερειακή Αναδιανομή στην Ευρωπαϊκή Ένωση», στο Περιφερειακή Ανάπτυξη, Χωροταξία και Περιβάλλον στο πλαίσιο της Ενωμένης Ευρώπης, Εκδ. του Συνδέσμου Ελλήνων Περιφερειολόγων κα της Επιθεώρησης ΤΟΠΟΣ, Τόμος Ι, (Ευρωπαϊκή ολοκήρωση και Περιφερειακή Ανάπτυξη), Αθήνα, 1995, σελ. 47. 21. Βλ., Μαραβέγιας, οp. cit. υποσημ.13, σελ. 421. 22. Βλ., Α. Μητσός (1995), «Η Αναδιανεμητική και Αναπτυξιακή Πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην νέα Φάση της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης», στο Περιφερειακή Ανάπτυξη, Χωροταξία και Περιβάλλον..., op. cit., υποσημ. 20, σελ. 41. 23. Βλ., Ανδρικοπούλου, op. cit. υποσημ. 2, σελ. 149. 6
το 1979 καθιερώθηκε ποσοστό 5%, εκτός ποσοστώσεων ο χειρισμός των οποίων ανήκε στην διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής. 24 Αν και υπήρχε ολοένα και μεγαλύτερη ροή πόρων προς τις λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες και περιοχές, τα συνολικά ποσά παρέμειναν πολύ περιορισμένα, σε σύγκριση όχι μόνο με τις δαπάνες για την άσκηση περιφερειακής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο αλλά και με τις αντίστοιχες δαπάνες της ΕΚ, για τον γεωργικό τομέα. 25 Επίσης, αν και από την αρχική περίοδο λειτουργίας του Ταμείου τέθηκε το ζήτημα ότι οι πόροι του θα πρέπει να προστίθενται και να συμπληρώνουν τους αντίστοιχους εθνικούς, ελάχιστες ήταν οι ενδείξεις 26 ότι κάτι τέτοιο ελάμβανε πράγματι χώρα και τα Κράτη- Μέλη κατά την περίοδο 1975-1988 έτειναν να θεωρούν τους πόρους του Ταμείου ως υποκατάστατο των δικών τους δαπανών. 27 Το πρόβλημα αυτό, της αποκαλούμενης προσθετικότητας παραμένει μέχρι και την σημερινή χρονική περίοδο μια από τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει το έργο της διαχείρισης των συγχρηματοδοτούμενων έργων και προγραμμάτων των Διαρθρωτικών Ταμείων. Από το 1984 ο τρόπος λειτουργίας του ΕΤΠΑ διαφοροποιείται σημαντικά. Ο Κανονισμός 1787/84 εισάγει μαι ριζική αναδιάρθρωση της όλης λειτουργίας του, που εστιάζεται στα εξής κυρίως σημεία 28 : α) εισάγεται η έννοια των ολοκληρωμένων αναπτυξιακών κοινοτικών ενεργειών και συνακόλουθα η έννοια του συντονισμού της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής τόσο με τις εθνικές περιφερειακές πολιτικές όσο και με τις άλλες κοινοτικές πολιτικές. β) εισάγεται η έννοια της χρηματοδότησης προγραμμάτων και όχι μεμονωμένων έργων και γ) τίθεται η έννοια της ενδογενούς ανάπτυξης των τοπικών οικονομιών των περιφερειών. Την περίοδο 1975-1988, ο συνολικός προϋπολογισμός του ΕΤΠΑ ανήλθε στα 24,4 δις ECU, εκ των οποίων το 93% διοχετεύθηκε σε μενονωμένα επενδύσεις σε υποδομές 29. έργα που αφορούσαν κυρίως Η σημασία του ΕΤΠΑ από το 1975 έως το 1984-85 υπήρξε περιορισμένη και η συμβολή της ΕΟΚ στην περιφερειακή ανάπτυξη των κρατών μελών ήταν περιορισμένη. 30 Η 24. Βλ., J. Mawson, European Regional Development Strategies: Strengthening Meso-government in the UK?, στο Regional Studies, Vol. 27.7, 1994, σελ. 682. 25. Βλ., Τσούκαλης, op. cit. υποσημ. 4, σελ. 295. 26. Ibid, σελ. 295. 27. Βλ., F. Bollen, I. Hartwig, P. Nicolaides,op. cit. υποσημ. 3, σελ. 16. 28. Βλ., Ανδρικοπούλου, op. cit., υποσημ. 2, σελ., 201-202. 29. Βλ., F. Bollen, I. Hartwig, P. Nicolaides, op. cit. υποσημ. 3, σελ. 15. 7
πρώτη αυτή περίοδος της περιφερειακής πολιτικής που σηματοδοτείται από την ίδρυση και λειτουργία του ΕΤΠΑ χαρακτηρίζεται επίσης και ως «φάση της σημαίας» 31, η φάση δηλαδή που τα Ταμεία της Κοινότητας συνέδραμαν τις εθνικές περιφερειακές πολιτικές αποβλέποντας στην τοποθέτηση και εμφάνιση του ονόματος και της σημαίας της Κοινότητας σε ένα πλήθος έργων, έτσι ώστε να γίνεται ευρύτερα γνωστή η παρουσία και συμμετοχή της. 1.3 Τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα Τα ΜΟΠ αποτελούν σημείο σταθμό για την περαιτέρω εξέλιξη και διαμόρφωση της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής. Η συζήτηση για τα ΜΟΠ είχε ξεκινήσει πριν ακόμη και από την ένταξη της Ελλάδας, ενώ από το 1980 η Επιτροπή άρχισε να αναφέρεται στη δυνατότητα ιδιαίτερης δράσης για την ανάπτυξη των μεσογειακών περιφερειών στην προοπτική της ένταξης των χωρών της Ιβηρικής Χερσονήσου. Μετά όμως την ένταξη της Ελλάδας το 1981 και τις ανησυχίες της Ιταλίας και κυρίως της Γαλλίας σχετικά με τον ανταγωνισμό που θα προκαλούσαν οι ομοειδής αγροτικές παραγωγές της Ισπανίας και της Πορτογαλίας, η Επιτροπή στην Έκθεση της τον Ιούνιο του 1981 αναφέρεται 32 στην ανάγκη ενδυνάμωσης των αγροτικών δομών των μεσογειακών περιφερειών της Ελλάδας, της Ιταλίας και της Γαλλίας. Πρέπει να σημειωθεί η ιδιαίτερη Ελληνική συμβολή στην υιοθέτηση των ΜΟΠ, καθώς το 1983 χρησιμοποιήθηκαν ως κεντρικός άξονας της απάντησης της Επιτροπής στο Ελληνικό Μνημόνιο 33 (που είχε υποβληθεί τον Μάρτιο του 1982), ενώ ταυτίσθηκε σχεδόν η υπόθεση των ΜΟΠ από την Ελληνική Κυβέρνηση με την επιδιωκόμενη αναμόρφωση της Ε.Κ. για να μεταβληθεί τέλος σε καίριο διαπραγματευτικό αίτημα της Ελλάδας,η οποία φτάνει στο Ε.Σ. του Δουβλίνου το Δεκέμβριο του 1984, μέχρι και να προβάλει veto στην διεύρυνση προς Ισπανία και Πορτογαλία. Πράγματι, η έγκριση του κανονισμού των ΜΟΠ στο Ε.Σ. κατέστη δυνατή χάρη στην αξιόπιστη απειλή του Ελληνικού veto στην διεύρυνση προς την Ιβηρική Χερσόνησο 34, και είχε ως αποτέλεσμα να γίνουν τα ΜΟΠ προπομπός και ο πιλότος της 30. Βλ., Μαραβέγιας, op. cit., υποσημ. 13, σελ. 421. 31. Βλ., Μητσός, op. cit., υποσημ. 22, σελ. 40. 32. Βλ., Μαραβέγιας, op. cit., υποσημ. 13, σελ. 422. 33. Για τις Ελληνικές θέσεις και αιτήματα του «Μνημονίου» (εξαιρέσεις από τους κανόνες: ανταγωνισμού, περιορισμών στην αγροτική παραγωγή και κρατικών ενισχύσεων καθώς και αιτήματα αύξησης των αναδιανεμητικών πόρων), βλ., Σ. Περράκης Π. Γρηγορίου, Η Ελλάδα στις διαδικασίες της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης 1981-1994. Κείμενα, Εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή 1994, σελ. 19-49. 34. Βλ., αναλυτικά, Μ. Smyrl, When (and how) Do the Commission s Preferences Matter? στο Journal of Common Market Studies, Vol. 3,6 No. 1, March 1998, σελ. 79-99. 8
μεταβολής της ίδιας της φολοσοφίας της παρέμβασης της Κοινότητας στο πεδίο των διαρθρωτικών παρεμβάσεων 35. Τα ΜΟΠ εντάσσονται στα πλαίσια που καθόρισε ο Κανονισμός (1784/84) του ΕΤΠΑ και εξειδικεύουν στην πράξη τις έννοιες της ολοκληρωμένης αναπτυξιακής προσέγγισης των προγραμμάτων με ολοκληρωμένο χαρακτήρα, της αξιοποίησης του ενδογενούς δυναμικού και του συντονισμού των εθνικών και κοινοτικών πολιτικών. Στην ουσία είναι η πρώτη φορά που τα άλλα χρηματοδοτικά όργανα της Κοινότητας και ιδίως τα δύο διαρθρωτικά Ταμεία ΕΚΤ και ΕΓΤΠΕ-Π καλούνται να συμμετάσχουν στην υλοποίηση στόχων περιφερειακής πολιτικής και να συνεργαστούν μαζί με το ΕΤΠΑ, στα πλαίσια ενός κοινού προγράμματος. Επίσης, στα πλαίσια της έννοιας του ολοκληρωμένου προγράμματος τίθεται το ζήτημα της συμπληρωματικότητας των δράσεων, οι οποίες πρέπει να είναι προσαρμοσμένες στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των διαφόρων περιφερειών και ζωνών, έτσι ώστε το σύνολο των χρησιμοποιούμενων εθνικών και κοινοτικών μέσων να αποκτά ολοκληρωμένο χαρακτήρα 36. Η χρηματοδότηση των σχεδίων των ΜΟΠ, σύμφωνα με τον Κανονισμό, θα πρέπει να είναι ενταγμένη σε συνολικά περιφερειακά προγράμματα τα οποία καταρτίζονται στο κατάλληλο γεωγραφικό επίπεδο, από τις περιφερειακές και άλλες αρχές που ορίζονται από το ενδιαφερόμενο κράτος- μέλος, ενώ τέλος τα ΜΟΠ αποτελούνται από πολυτετείς δράσεις που παρουσιάζουν συνοχή τόσο μεταξύ τους, όσο και με τις κοινές πολιτικές. Η Κοινοτική συνδρομή για τα ΜΟΠ ανερχόταν συνολικά σε 6,6 δις ECU για μια επταετία, ενώ για την Ελλάδα οριζόταν συνδρομή 2 δισεκατομμυρίων ECU (εκτός της δυνατότητας χορήγησης δανείων υπέρ των ΜΟΠ), ενώ το παράρτημα του Κανονισμού όριζε το γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής των ΜΟΠ, που για την Ελλάδα ήταν το σύνολο της επικράτειας. Κατ εφαρμογήν των διατάξεων του Κανονισμού των ΜΟΠ, η Ελλάδα υπέβαλε έξι προγράμματα που κάλυπταν ευρύτερες περιφέρειες της χώρας και ένα πρόγραμμα για την ανάπτυξη της Πληροφορικής. Τα ΜΟΠ αποτελούν ουσιαστικά την πρώτη προσπάθεια άσκησης ουσιαστικής περιφερειακής πολιτικής και υπήρξαν πρόδρομος των γενικότερων μεταρρυθμίσεων και της 35. Βλ., Α. Μητσός (2000), «Η μεγιστοποίηση της συμβολής στην Ευρωπαϊκή ενοποιητική διαδικασία ως προϋπόθεση για την μεγιστοποίηση του οφέλους και τάσεις συγκρότησης του νέου Ευρωπαϊκού Χώρου»: στο Ε. Ανδρικοπούλου, Γρ. Καυκαλάς (επιμ.), Ο νέος Ευρωπαϊκός χώρος. Η Διεύρυνση και η γεωγραφία της Ευρωπαϊκής ανάπτυξης, Εκδ. Θεμέλιο, Αθήνα 2000, σελ. 107. 36. Βλ., Άρθρο 4 παρ. 2 του Καν. (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 του Συμβουλίου της 23 ης Ιουλίου για τα ΜΟΠ, Ε.Ε.Ευρ. Κοιν., L 197, της 27.7.85. 9
νέας πολιτικής που καθιερώνεται αμέσως μετά την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και τη μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων το 1988. 10
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: Η εσωτερική αγορά, η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και η πρώτη μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων. 2.1. Η εσωτερική αγορά και το ζήτημα των περιφερειακών ανισοτήτων. Οι συνεχείς διευρύνσεις μέχρι το 1986 (με έξι νέες χώρες) είχαν σαν αποτέλεσμα την ετερογένεια της Κοινότητας και την διεύρυνση των περιφερειακών ανισοτήτων. Κατά την περίοδο 1980-1990 το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της Ελλάδας, της Ιρλανδίας και της Ισπανίας βρίσκονται κάτω από τον κοινοτικό μέσο όρο. Συγκεκριμένα το 1986 το κατά κεφαλήν ΑΕΠ (εκφρασμένο σε Μονάδες Αγοραστικής Δύναμης 37 ) της Ελλάδας ανέρχονταν στο 59,2%, της Ισπανίας στο 69,8%, της Πορτογαλίας στο 55,1 και της Ιρλανδίας στο 60,8 του κοινοτικού μέσου όρου 38. Σε ότι αφορά στις περιφέρειες το ΑΕΠ των δέκα πλουσιοτέρων περιφερειών (στις οποίες συγκαταλέγονταν περιφέρειες όπως το Αμβούργο, η Στουγγάρδη, η Βρέμη της Γερμανίας, η Ιle de France της Γαλλίας και άλλες) κυμαίνονταν από 137% έως και 185% του κοινοτικού μέσου όρου ενώ στις 25 φτωχότερες περιφέρειες της Ένωσης το αντίστοιχο ΑΕΠ κυμαίνονταν από 47% (η φτωχότερη περιφέρεια, η οποία ήταν η Ηπειρος) έως 61% του κοινοτικού μέσου όρου 39. Η διεύρυνση επίσης με την Ισπανία και την Πορτογαλία είχε ως συνέπεια μεταξύ άλλων την αύξηση κατά 30% των ανέργων και την διεύρυνση της ετερογένειας σε ότι αφορά τα επίπεδα πληθωρισμού και δημοσιονομικών ελλειμάτων, ενώ ιδιαίτερα έντονες είναι και οι διαφορές στα επίπεδα της παραγωγικότητας και η θέση των ασθενέστερων περιφερειών καθίσταται περισσότερο δύσκολη. 40 Έτσι με το υφιστάμενο επίπεδο των περιφερειακών ανισοτήτων και ενόψει της θέσπισης του προγράμματος της εσωτερικής αγοράς, οι φτωχότερες χώρες άσκησαν έντονες πιέσεις για την εισαγωγή της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και αργότερα (το 1988) για την αναμόρφωση της διαρθρωτικής πολιτικής και της αύξησης των πόρων που την υπηρετούν. Παράλληλα φαίνεται ότι η Επιτροπή στο στάδιο αυτό (μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων) φαίνεται ότι βρήκε ένα κατάλληλο πεδίο μετά την υποχώρηση της Κ.Α.Π., για να διευρύνει τις αρμοδιότητες της, διαχειριζόμενη μεγαλύτερα χρηματοδοτικά ποσά. 41 37. Οι Μονάδες Αγοραστικής Δύναμης δείχνουν το επίπεδο ζωής που αντιστοιχεί στο συγκεκριμένο μέγεθος εισοδήματος. 38. Τα στοιχεία προέρχονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, (1999 α), Η έκτη περιοδική έκθεση για την Κοινωνική και Οικονομική κατάσταση και ανάπτυξη των περιφερειών της Ε.Ε., 1999, σελ. 199. 39. Ibid, σελ. 200. 40. Βλ., Ανδρικοπούλου, op. cit., υποσημ. 2, σελ. 85-100. 41. Βλ., Μαραβέγιας, op. cit., υποσημ. 13, σελ. 426. 11
Το ζήτημα των περιφερειακών ανισοτήτων και οι επιπτώσεις σ αυτές από την λειτουργία και ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς (και αργότερα της οικονομικής και νομισματικής ολοκλήρωσης) τέθηκε με ιδιαίτερη ένταση από τα μέσα της δεκαετίας του 80, και η σχετική προβληματική παραπέμπει στις νεοκλασικές οικονομικές θεωρίες από την μια πλευρά και στις θεωρίες του Mydral (πόλωσης / αιτιακής συσσώρευσης) και του Hirschman από την άλλη πλευρά (που σε γενικές γραμμές τονίζουν τις ανισορροπίες που προκαλεί η διαδικασία συγκέντρωσης μέσα από την λειτουργία της ελεύθερης αγοράς και κρίνουν ότι είναι απαραίτητη σε κάθε περίπτωση η κρατική παρέμβαση με την μορφή της περιφερειακής πολιτικής). 42 Η έκθεση Padoa- Schioppa το 1987 επεσήμαινε ότι, παρά την βελτίωση στην χρησιμοποίηση των πόρων της Κοινότητας που επιφέρει η εσωτερική αγορά, η ίδια η διαδικασία θα έχει βαθιές συνέπειες για την κατανομή των παραγωγικών δραστηριοτήτων και των εισοδημάτων στην Κοινότητα, που δεν έχουν πολλή σχέση με τις νεοκλασικές οικονομικές παραδόσεις 43. Στην ίδια έκθεση τονιζόταν ότι οι περιφερειακές ανισότητες αποτελούν σοβαρό πρόβλημα στην προσπάθεια ενοποίησης τόσο στο οικονομικό όσο και στο πολιτικό επίπεδο 44, πολύ περισσότερο μάλιστα όπως παρατηρήθηκε όταν οι ανισότητες αυτές έχουν την τάση να αυξάνονται (ή έστω να αναπαράγονται) παρά την εμβάθυνση της οικονομικής ολοκλήρωσης ή ακόμη και εξαιτίας της διαδικασίας αυτής. 45 Πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή στο πρόγραμμα δράσης για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς (Λευκή Βίβλος) που ανακοίνωσε στο Συμβούλιο Υπουργών τον Ιούνιο του 1985 είχε αποδεχθεί (και αργότερα υποστήριξε) την μεταρρύθμιση της διαρθρωτικής πολιτικής και την αύξηση των πόρων των διαρθρωτικών Ταμείων καθώς οι «οι ήδη υφιστάμενες διαφορές μεταξύ περιφερειών μπορεί να αυξηθούν υπερβολικά και κατά συνέπεια ο στόχος της σύγκλισης να διακυβευθεί» 46. Η αύξηση των πόρων των διαρθρωτικών Ταμείων, που ακολούθησε την υπογραφή και την θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης διαδραμάτισε ένα σημαντικό ρόλο στην επίτευξη της συμφωνίας για την ΕΕΠ και αποτελεί μέρος της «ιστορικής συμφωνίας», παρά 42. Βλ., R. Mackay, A Europe of the Regions: A Role for Nonmarket forces?, στο Regional Studies, Vol. 27.5, 1993, σελ. 419-431. 43. Βλ., Π. Καζάκος, «Η ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης», στο Ν. Μαραβέγιας, Μ. Τσινισιζέλης, op. cit. υποσημ. 13, σελ. 277. 44. Βλ., Μαραβέγιας, op. cit. υποσημ. 13, σελ. 427. 45. Ιbid. 46. Βλ., Καζάκος, op. cit. υποσημ. 43, σελ 278. 12
το γεγονός ότι το 1988 τέθηκαν τα επιμέρους ζητήματα των αναδιανεμητικών ρυθμίσεων 47. Και σε αυτήν την περίπτωση διαπιστώνουμε την άμεση σύνδεση και σχέση μεταξύ θεσμικής εμβάθυνσης (ενιαία εσωτερική αγορά) και διεύρυνσης της Κοινότητας με νέα Κράτη-Μέλη από την μια πλευρά, και των εξελίξεων στα αναδιανεμητικά εργαλεία της Κοινότητας και στην περιφερειακή της πολιτική που εισέρχεται σε νέα φάση, αυτήν της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ), που συνιστά την πρώτη ιδιαίτερα σημαντική θεσμική ανασυγκρότηση και τροποποίηση των ιδρυτικών Συνθηκών της Κοινότητας, ενσωματώνοντας τον κύριο στόχο της υλοποίησης της ενιαίας εσωτερικής αγοράς («Στόχος 1992»), η περιφερειακή πολιτική αποκτά θεσμική υπόσταση ως πολιτική της Κοινότητας και εντάσσεται στα βασικά κείμενα των Ιδρυτικών Συνθηκών στο πλαίσιο πλέον της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Η υιοθέτηση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής συνδέεται άμεσα με τον στόχο και το πρόγραμμα της εσωτερικής αγοράς. Συγκεκριμένα, τοποθετείται ως το αναγκαίο συμπλήρωμα της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς. Έγινε δηλαδή αποδεκτό ότι η απελευθέρωση της αγοράς και η κατάργηση των εθνικών συνόρων πρέπει να συνοδεύεται από δράσεις που θα αυξήσουν την συνοχή του Ευρωπαϊκού χώρου και θα αντισταθμίσουν τα προβλήματα που θα δημιουργηθούν στις πιο αδύναμες περιφέρειες και χώρες της Κοινότητας. 48 Ως έννοια η «συνοχή» όπως έχει παρατηρηθεί είναι ένας μάλλον ακαθόριστος όρος, ανοιχτός σε αριθμό ερμηνειών διασφαλίζοντας τον πολιτικό χαρακτήρα της διαδικασίας 49, ενώ από την άλλη πλευρά η Επιτροπή τονίζει τις διαστάσεις που υπέχει η έννοια αυτή. Ο στόχος της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής που αποτελεί ξεχωριστό τίτλο στην Συνθήκη ΕΟΚ, στο πρώτο άρθρο (130Α) ορίζει ότι: «Η Κοινότητα, προκειμένου να προαχθεί η αρμονική ανάπτυξη του συνόλου της, αναπτύσσει και εξακολουθεί την δράση της, με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Η Κοινότητα αποσκοπεί, ιδιαίτερα, στη μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιοχών και στην μείωση της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών ή νήσων συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών». 50 47. Βλ., D. Allen, Cohesion and Structural Adjustment στο H. Wallace, W. Wallace (eds), Policy Making in the European Union, Third Edition, Oxford University Press, 1996, σελ. 220. 48. Bλ., Ανδρικοπούλου (1994), «Συγκρότηση και Προοπτικές της Περιφερειακής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», στο ΤΟΠΟΣ τ. 7/94, σελ. 28. 49. Βλ., L. Hooghe, M. Keating, The politics of European Union regional policy, στο Journal of European Public Policy 1:3, 1994, σελ. 374. 50. Αρθρο 158 ΣΕΚ. Οι αγροτικές περιοχές και τα νησιά συμπεριελήφθησαν στην Συνθήκη του Μάαστριχτ και στη Συνθήκη του Αμστερνταμ αντίστοιχα. Οι εξελίξεις αυτές αναλύονται σε παρακάτω ενότητητες. 13
Σύμφωνα με την Επιτροπή, η γεωγραφική διάσταση της αρμονικής ανάπτυξης που προσδιορίζεται στο προηγούμενο άρθρο, σημαίνει την μείωση των ανισοτήτων ανάμεσα στα ΚΜ και τις περιφέρειες και συγκεκριμένα την επίτευξη σύγκλισης στο βασικό εισόδημα μέσω υψηλότερου ρυθμού ανάπτυξης του ΑΕΠ, καθώς και αύξηση της ανταγωνιστικότητας και της απασχόλησης. Σε ότι αφορά την κοινωνική συνοχή, αφετηρία στην ερμηνεία της Επιτροπής είναι η διασύνδεση της με τους στόχους του Ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου και της απαίτησης της μείωσης των ανισοτήτων που προκύπτουν από την άνιση πρόσβαση στις ευκαιρίες απασχόλησης, καθώς και στην ανταμοιβή που λαμβάνει την εισοδηματική μορφή. 51 Ο στόχος της μείωσης των περιφερειακών ανισοτήτων με την ΕΕΠ, καθίσταται πλέον ένα ζήτημα που δεν ανήκει αποκλειστικά στην αρμοδιότητα των εθνικών πολιτικών, αλλά γίνεται και στόχος της Κοινότητας. Το άρθρο 130Β της Συνθήκης ΕΟΚ ορίζει ότι, «η υλοποίηση των κοινών πολιτικών και της εσωτερικής αγοράς λαμβάνει υπόψη τους στόχους των Άρθρων 130Α και 130Γ και συμμετέχει στην πραγματοποίηση τους». Η διάταξη αυτή είναι σημαντική καθώς η πολιτική της συνοχής πρέπει να ενσωματώνεται σε όλες τις πολιτικές της Κοινότητας, έχει δηλαδή οριζόντια εφαρμογή. Έτσι η περιφερειακή πολιτική αποκτά κεντρική θέση μεταξύ των κοινοτικών πολιτικών. Με το άρθρο 130Γ, το ΕΤΠΑ εντάσσεται στην Συνθήκη ΕΟΚ και έχει ως αποστολή τη διόρθρωση των περιφερειακών ανισοτήτων, μέσω παρεμβάσεων σε δύο τύπους περιοχών: σε εκείνες που παρουσιάζουν αναπτυξιακή καθυστέρηση και σ εκείνες που βρίσκονται σε βιομηχανική παρακμή. Η Κοινότητα συμβάλλει στην πραγματοποίηση του στόχου της συνοχής με την δράση των διαρθρωτικών Ταμείων, που την περίοδο που εξετάζουμε, είναι το ΕΓΤΠΕ- Τμήμα Προσανατολισμού, το ΕΚΤ, το ΕΤΠΑ, καθώς επίσης και με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ) και τα άλλα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα. Στην ΕΕΠ προβλέπεται επίσης η μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών Ταμείων και η έκδοση ενός Κανονισμού πλαισίου που θα αφορά την οργάνωση της αποστολής, τον τρόπο λειτουργίας και τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών Ταμείων (130Δ), ενώ τέλος ορίζεται η διαδικασία λήψης αποφάσεων στο άρθρο 130Ε. Το επόμενο βήμα στην εξέλιξη της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής στην νέα αυτή «φάση» της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής 52, αποτέλεσε η μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών Ταμείων που εξετάζεται στην παρακάτω ενότητα. 51. Βλ., Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1997α), Πρώτη Έκθεση για την οικονομική και κοινωνική συνοχή 1996, σελ. 13-15. 52. Βλ., Μητσός, op. cit., υποσημ. 22, σελ. 40. 14
2.2. Η μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων: Η μέθοδος δράσης των Ταμείων, οι πόροι και οι στόχοι της προγραμματικής περιόδοου 1989-1993. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών, τον Φεβρουάριο του 1988, με βάση τις προτάσεις της Επιτροπής έλαβε αποφάσεις για τη μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής, τη χρηματοδότηση της Κοινότητας και τη μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών Ταμείων («πακέτο Ντελόρ Ι»). Η μεταρρύθμιση συντελέσθηκε με μια σειρά αποφάσεων και Κανονισμών ( που εκδόθηκαν τον Ιούνιο και τον Δεκέμβριο του 1988), οι οποίοι τίθενται σε ισχύ την 1 η Ιανουαρίου 1989, με διάρκεια έως την 31 η Δεκεμβρίου 1993. Σε ότι αφορά την χρηματοδότηση της Κοινότητας αποφασίσθηκε η αύξηση των ιδίων πόρων από 1% του κοινοτικού ΑΕΠ στο 1,20% μέχρι το 1992, ενώ ένας νέος συμπληρωματικός ίδιος πόρος που βασίζεται στο άθροισμα των ΑΕΠ των ΚΜ («πόρος ΑΕΠ») θεσπίστηκε. 53 Οι κανονισμοί που εγκρίθηκαν για την μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων περιλαμβάνουν τον τρόπο λειτουργίας των Ταμείων, τη συνεργασία μεταξύ τους, τους στόχους προτεραιότητας, τις μορφές παρέμβασης και την χρηματοδότηση των Ταμείων. Ο Κανονισμός αριθ. 2052/88 της 24 ης Ιουνίου 1988 (Κανονισμός-πλαίσιο), αναφέρεται στην αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητα τους και το συντονισμό των παρεμβάσεων τους μεταξύ τους, καθώς και με τις παρεμβάσεις της ΕΤΕ και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών μέσων. 54 Στο πλαίσιο των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για τον διπλασιασμό, σε πραγματικές τιμές, έως το 1993, σε σχέση με το επίπεδο του 1987, των πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων, στο άρθρο 12 του Καν. 2052/88 ορίσθηκε ότι οι ετήσιες αυξήσεις των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων θα ανέρχονται σε 1,3 δις ΕCU κάθε χρόνο από το 1992, ώστε να φθάσουν το ποσό των 12,9 δις ECU το 1992 (σε τιμές 1988), ενώ η Επιτροπή στο πλαίσιο των πολυετών δημοσιονομικών προβλέψεων θα καταρτίσει πενταετή πρόβλεψη για το σύνολο των τριών διαρθρωτικών ταμείων. Ο παρακάτω πίνακας παρουσιάζει τις προβλεπόμενες πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων του άρθρου 12. 53. Βλ., Απόφαση του Συμβουλίου της 24 ης Ιουνίου 1988, για το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων, Ε.Ε.Ευρ. Κοιν. L 185, της 15.7.88, σελ. 24. 54. Βλ., Ε.Ε.Ευρ.Κοιν, L 185 της 15.7.88, σελ. 9. 15
Έτος 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1989-1993 1989-1992 Πιστώσ εις άρθρου 12 7.233 7.680 8.980 10.280 11.580 12.900 14.466 58.206 43.740 Πηγή: Ε. Ανδρικοπούλου (1995α) Ετήσια Αύξηση 1.300 1.300 1.300 1.320 1.566 Ο διπλασιασμός των πόρων των διαρθρωτικών Ταμείων, που είχε ως συνέπεια οι διαθέσιμοι πόροι κατά το διάστημα 1989-1993 να ξεπεράσουν τα 58 δις ECU και να φθάσουν στα 64 δις με την συμπερίληψη των ποσών για τις κοινοτικές πρωτοβουλίες, σηματοδοτεί και τον περιορισμό των δαπανών για την ΚΑΠ ως ποσοστό επί του κοινοτικού προϋπολογισμού και την αύξηση του ποσοστού των δαπανών για διαρθρωτικές παρεμβάσεις. Έτσι το 1993 οι δαπάνες του κοινοτικού προϋπολογισμού για διαρθωτικές παρεμβάσεις (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΕΓΤΠΕ- Τμήμα Προσανατολισμού, κοινοτικές πρωτοβουλίες) αντιπροσωπεύουν πλέον το 31,67% του κοινοτικού προϋπολογισμού σε σχέση με το 15,50% το 1980, ενώ η ΚΑΠ (ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις) αντιπροσώπευε το 1980 το 69,30% και το 1993 το 53,61% των δαπανών του κοινοτικού προϋπολογισμού 55. Οι στόχοι δράσης της Ε.Κ. μέσω των διαρθρωτικών Ταμείων (Καν. 2052/88, Άρθρο 1) προσδιορίσθηκαν οι εξής: 55. Βλ., Δ. Σερεμέτης, «Ο προϋπολογισμος της Ευρωπαϊκής Ένωσης», στο Ν. Μαραβέγιας, Μ. Τσινισιζέλης, op. cit. υποσημ. 13, σελ. 326-328. 16
Στόχος 1: Προώθηση της ανάπτυξης και διαρθρωτικής προσαρμογής των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών. Στόχος 2: Μετατροπή των περιφερειών, παραμεθόριων περιοχών ή τμημάτων περιοχών (περιλαμβανομένων των περιοχών αγοράς εργασίας και των αστικών κοινοτήτων) που πλήττονται σοβαρά από τη βιομηχανική παρακμή. Στόχος 3: Καταπολέμηση της ανεργίας μακράς διάρκειας. Στόχος 4: Διευκόλυνση της επαγγελματικής ένταξης των νέων. Στόχος 5: Με την προοπτική της αναμόρφωσης της κοινής γεωργικής πολιτικής: α) επιτάχυνση της προσαρμογής των γεωργικών διαρθρώσεων και β) προώθηση της ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών. Ο στόχος 1 κατά την περίοδο 1989-1993 αφορούσε την κάλυψη ολόκληρου του γεωγραφικού χώρου της Ελλάδας, της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας, κατά 70% της Ισπανίας, καθώς επίσης και μερικές περιοχές της Ιταλίας 56, της Γαλλίας (DOMs και Κορσική) και της Μ. Βρετανίας (Βόρειο Ιρλανδία). Ο Καν. 4253/88 57 (Κανονισμός συντονισμού) στο άρθρο 11 καθόριζε ότι η Επιτροπή μπορεί με δική της πρωτοβουλία να αποφασίσει να προτείνει στα κράτη-μέλη να υποβάλλουν αιτήσεις συνδρομής για ενέργειες που παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την Κοινότητα. Πρόκειται για τις κοινοτικές πρωτοβουλίες, οι οποίες εκκινούν έπειτα από πρωτοβουλία και πρόταση της Επιτροπής σε τομείς που κρίνονται ότι έχουν προτεραιότητα ή είναι σημαντικοί για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς. Την περίοδο 1989-1993 διατέθηκαν πιστώσεις που αντιστοιχούν περίπου στο 10% των συνολικών πιστώσεων που προβλέφθησαν για την μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών Ταμείων και οι οποίες διατέθηκαν σε 12 συνολικά κοινοτικές πρωτοβουλίες. 58 Η μέθοδος δράσης και λειτουργίας των Ταμείων στηρίζεται σε βασικές αρχές, οι οποίες είναι οι εξής: α) Αρχή της συγκέντρωσης (συγκέντρωση πόρων στις περιοχές που αντιμετωπίζουν τις μεγαλύτερες δυσχέρειες αλλά και συγκέντρωση σε θέματα που έχουν προτεραιότητα). β) Αρχή της εταιρικής σχέσης. γ) Αρχή του προγραμματισμού (της εθνικής και κοινοτικής δράσης). δ) Αρχή της προσθετικότητας. 56. Βλ., αναλυτικά το Παράρτημα του Καν. 2052/88, op. cit. υποσημ. 54, σελ. 20. 57. Βλ., Ε.Ε.Ευρ.Κοιν. L 374 της 31 ης Δεκεμβρίου 1988, σελ.1. 58. Οι κοινοτικές πρωτοβουλίες ήταν οι εξής: Rechar, Envireg, Stride, Interreg, Regis, Regen, Prisma, Telematique, Leader, Euroform, Now, Horizon. 17
Η συμφωνία των χρηματοδοτικών ενεργειών με τις κοινοτικές πολιτικές, ο συντονισμός των χρηματοδοτικών οργάνων, ο έλεγχος και η αξιολόγηση ( που αποτελούν τμήμα της εταιρικής σχέσης) των προγραμμάτων και παρεμβάσεων ενσωματώνονται στους Κανονισμούς της μεταρρύθμισης των διαρθρωτικών Ταμείων. Αν και οι ανωτέρω αρχές αναλύονται πιο διεξοδικά στο κεφάλαιο για τον Καν. 1260/99 πρέπει να αναφερθεί ότι η αρχή της εταιρικής σχέσης συνιστά σημαντική καινοτομία στο πλάισιο της μεταρρύθμισης και συνδέεται άμεσα με το γεγονός ότι «η κοινοτική δράση θεωρείται ως συμπλήρωμα ή συμβολή στις αντίστοιχες δράσεις των κρατών-μελών». Αυτό, σύμφωνα με τον Κανονισμό 2052/88, «επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος-μέλος και τις αρμόδιες αρχές που ορίζονται από αυτό σε εθνικό, περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο. Όλα τα μέρη αποτελούν εταίρους κατά την επιδίωξη ενός κοινού σκοπού». Η συνεργασία αυτή που αποκαλείται εταιρική σχέση αφορά την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την παρακολούθηση και αξιολόγηση των ενεργειών. 59 Η αρχή της εταιρικής σχέσης διέπει έτσι ολόκληρη την δράση των Ταμείων από την μια πλευρά, ενώ από την άλλη εμπλέκει όλους τους φορείς (την Επιτροπή, τις εθνικές κυβερνήσεις, τις περιφερειακές ή τοπικές αρχές) ως εταίρους στο έργο της διαχείρισης των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων. Και η αρχή του προγραμματισμού αποτελεί καινοτομία αφού ουσιαστικά, με την εξαίρεση των ΜΟΠ, μέχρι το 1988 η περιφερειακή πολιτική λειτουργούσε σε ετήσια βάση. Η διαδικασία προγραμματισμού ακολουθεί τέσσερα στάδια: την υποβολή σχεδίων από τα ΚΜ, την έγκριση των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης, την έγκριση των λειτουργικών προγραμμάτων και την υλοποίηση, παρακολούθηση και αξιολόγηση της εφαρμογής. Σε ότι αφορά στην αρχή της συγκέντρωσης πρέπει να σημειωθεί ότι το 65% των διαθέσιμων πόρων, που ανέρχονται στην περίοδο 1989-1993 σε 64 δις ECU περίπου (58 δις των διαρθρωτικών Ταμείων + 6 δις περίπου ECU των κοινοτικών πρωτοβουλιών) αφορά στις περιοχές του στόχου 1. Το 1991 επίσης, στο στόχο 1 εντάχθηκαν και τα νέα Ομόσπονδα Γερμανικά Κρατίδια (της πρώην Ανατολικής Γερμανίας). Σε ότι αφορά στην Ελλάδα το 1 ο ΚΠΣ προέβλεψε δαπάνες περίπου 13 δις ECU, εκ των οποίων τα 7.195 δις ECU προέρχονταν από κοινοτικές δαπάνες, ενώ 5.800 δις ΕCU ήταν η εθνική χρηματοδότηση. 60 59. Άρθρο 4 του Καν. 2052/88, οp. cit. υποσημ. 54, σελ. 12. 60. Βλ., Μαραβέγιας, op. cit., υποσημ. 13, σελ. 434. 18
Σε ότι αφορά στην εφαρμογή της μεταρρύθμισης των διαρθρωτικών Ταμείων, η Πέμπτη ετήσια Έκθεση για τα διαρθρωτικά Ταμεία επισήμαινε για την αρχή του προγραμματισμού ότι στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες εμφανίσθηκαν δυσκολίες, που αποδίδονται στις ελλείψεις ή στις αδυναμίες των αρμόδιων υπηρεσιών, ενώ αλλού σημειώνεται ότι «ορισμένες φορές τα σχέδια που παρουσιάσθηκαν και τα επιχειρησιακά προγράμματα δεν διευκρίνησαν και δεν προσδιόρισαν ποσοτικά τους προς επίτευξη στόχους». 61 Για την εταιρική σχέση, η έκθεση διαπίστωνε μεταξύ άλλων ότι «εξακολουθεί να υπάρχει δυσκαμψία ή και φαινόμενα αντίδρασης σε θέματα κατανομής αρμοδιοτήτων» και ότι «οι πρακτικές που ακολουθήθηκαν, δεν υπήρξαν σε όλες τις περιπτώσεις ανάλογες των αρχικών φιλοδοξιών». Η έκθεση σημείωνε ότι «Παρ όλα αυτά πρέπει να παραδεχθούμε ότι το κυρίαρχο στοιχείο, το οποίο δημιούργησε τη δυναμική της μεταρρύθμισης, είναι μια αποτελεσματική αναδιανομή των ρόλων στον προγραμματισμό και στη διαχείριση των κοινοτικών διαρθρωτικών παρεμβάσεων». 62 Για την αρχή της προσθετικότητας τονίζονταν ότι δεν μπορεί να είναι κανείς βέβαιος ότι τα διαρθρωτικά ταμεία αύξησαν πραγματικα τη συνολική προσπάθεια ανάπτυξης καθώς σε πολλά ΚΜ η παροχή πληροφοριών ήταν ανεπαρκής και πολύ συχνά αποσπασματική. 63 Τέλος για την Ελλάδα σημειώνονταν ότι τα «διαρθρωτικά ταμεία δεν μπόρεσαν να βοηθήσουν την Ελλάδα να καλύψει την καθυστέρηση της, στον τομέα της οικονομικής ανάπτυξης. Η αύξηση του ελληνικού ΑΕγχΠ παρέμεινε κατά 1%,τουλάχιστον, κατώτερη από τον κοινοτικό μέσο όρο, παρόλο που η συνεισφορά του ΚΠΣ εκτιμάται σε 0,5%». 64 61. Βλ., Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1995), Η εφαρμογή της μεταρρύθμισης των διαρθρωτικών ταμείων το 1993, σελ. 6. 62. Ibid, σελ. 7. 63. Ibid, σελ. 8. 64. Ibid, σελ. 10. 19
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ: Η ΣΥΝΘΗΚΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ ΚΑΙ Η ΔΕΥΤΕΡΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΚΗ ΠΕΡΙΟΔΟΣ 1994-1999. 3.1. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ. ΟΝΕ και οικονομική και κοινωνική συνοχή. Η αναθεώρηση των Συνθηκών στο Μάαστριχτ το 1991, με πιο σημαντικό περιεχόμενο της την θεσμοθέτηση της ΟΝΕ με τις αναγκαίες διαδικασίες και μηχανισμούς, αποτέλεσε μια επανάληψη σχεδόν της ίδιας ιστορίας, όπως και στην περίπτωση της εσωτερικής αγοράς με την ΕΕΠ, ενισχύοντας έτσι τη διασύνδεση μεταξύ αφ ενός της παραπέρα οικονομικής ολοκλήρωσης και αφ ετέρου της αναδιανομής και συνοχής. 65 Στην περίπτωση όμως της ΣυνθΕΕ εντοπίζεται μια σημαντική διαφορά σε σχέση με τις ρυθμίσεις για την οικονομική και κοινωνική συνοχή του άρθρου 130Β. 66 Ενώ στην ΕΕΠ προβέφθηκε ότι η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς λαμβάνει υπόψη τους στόχους του άρθρου 130Α ( δηλαδή, την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής μέσω της μείωσης των περιφερειακών ανισοτήτων), στη Συνθήκη του Μάαστριχτ δεν προβλέφθηκε κάτι αντίστοιχο για την οικονομική και νομισματική ένωση. Στο σημείο αυτό πρέπει να υπομνηθεί ότι ενώ στο πρώτο σχέδιο της Συνθήκης του Μάαστριχτ είχε προβλεφθεί αντίστοιχη προσθήκη, στις διαπραγματεύσεις που ακολούθησαν το σημείο αυτό προκάλεσε ισχυρή αντίδραση και δεν επαναλήφθηκε σε κανένα μεταγενέστερο σχέδιο ούτε τελικά στο κείμενο της ΣυνθΕΕ. 65. Βλ., Λ. Τσούκαλης (2000), «Η Ευρωπαϊκή Ατζέντα: παγκοσμιοποίηση συνοχή και νομιμοποίηση», στο Ε. Ανδρικοπούλου-Γ. Καυκαλάς (επιμ.), op. cit., υποσημ 35, σελ. 54. 66. Τα άρθρα του τίτλου, Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή, στη ΣυνθΕΚ (Ενοποιημένη Απόδοση) εκκινούν από το 158 ( π. α. 130Α) έως το 162 (π. α. 130Ε). 20
Σε ότι αφορά στο στόχο της ΟΝΕ, πρέπει να επισημανθούν οι διαρθρωτικές προσαρμογές που καθίστανται επιτακτικότερες για τις λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες, οι οποίες πλέον δεν διαθέτουν ορισμένες δυνατότητες ενεργειών στο δημοσιονομικό και νομισματικό πεδίο. Έτσι από την μια πλευρά καθίσταται αδύνατη η χρησιμοποίηση (και προσαρμογή) των συναλλαγματικών ισοτιμιών για την αντιμετώπιση των απωλειών στον τομέα της ανταγωνιστικότητας, ενώ από την άλλη πλευρά ταυτόχρονα οι λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες θα πρέπει να «εξυγιάνουν» τα δημόσια οικονομικά τους και να προχωρήσουν σε μείωση των δαπανών τους για να ικανοποιήσουν τα κριτήρια σύγκλισης του Μάαστριχτ. Ενόψει αυτών των δεδομένων απαιτήθηκε από τις ασθενέστερες χώρες, η αυξημένη κοινοτική χρηματοδοτική αλληλεγγύη για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της διαδικασίας για την επίτευξη του στόχου της ΟΝΕ. Έτσι, στο επίπεδο της Συνθήκης του Μάαστριχτ καταρχήν, με την τροποποίηση του άρθρου 130Δ ιδρύεται «πριν τις 31 Δεκεμβρίου 1993 ένα Ταμείο Συνοχής που θα συμμετέχει χρηματοδοτικώς σε σχέδια περιβάλλοντος και διευρωπαϊκών δικτύων, στον τομέα της υποδομής των μεταφορών». Τα διευρωπαϊκά δίκτυα εντάσσονται στο νέο άρθρο 129Β της ΣυνθΕΕ, προκειμένου η Κοινότητα να συντελέσει στην υλοποίηση των στόχων της ελεύθερης διακίνησης των πολιτών (άρθρο 7Α της ΣυνθΕΕ) και του στόχου της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής (άρθρο 130Α ΣυνθΕΕ). Σε ότι αφορά στο Ταμείο Συνοχής στο «Πρωτόκολλο (αριθ. 15) σχετικά με την οικονομική και κοινωνική συνοχή», που προσαρτήθηκε στην ΣυνθΕΕ ορίζεται ότι, «το Ταμείο Συνοχής προβλέπει χρηματοδοτική συμβολή της Κοινότητας σε σχέδια για το περιβάλλον και τα διευρωπαϊκά δίκτυα στα κράτη μέλη, στα οποία το κατά κεφαλήν ΑΕΠ είναι χαμηλότερο από το 90% του κοινοτικού μέσου όρου, τα οποία διαθέτουν πρόγραμμα με στόχους την εκπλήρωση των όρων της οικονομικής σύγκλισης, όπως ορίζονται στο άρθρο 104Γ της Συνθήκης». Η σύνδεση, στο σημείο αυτό, με την ΟΝΕ γίνεται απόλυτα σαφής. Οι χώρες που ωφελούνται από το Ταμείο Συνοχής είναι υποχρεωμένες να ακολουθούν οικονομική πολιτική, που να οδηγεί στην εκπλήρωση των κριτηρίων σύγκλισης. 67 Στο ανωτέρω πρωτόκολλο διευκρινίζεται, μεταξύ άλλων, ότι η ΕΤΕ θα εξακολουθήσει να διαθέτει το μεγαλύτερο μέρος των πόρων της στην προώθηση της συνοχής, ενώ δηλώνεται η πρόθεση μεταξύ άλλων από τα ΚΜ να διαφοροποιούν τα επίπεδα συμμετοχής της Κοινότητας στα προγράμματα και σχέδια των Ταμείων, για να αποφεύγονται οι 67. Βλ., Τσούκαλης, op. cit., υποσημ. 4, σελ. 298. 21
υπερβολικές αυξήσεις των δημοσιονομικών δαπανών των λιγότερο ευημερούντων κρατώνμελών. Στο άρθρο 130Α, που αναφέρεται στο στόχο της μείωσης των περιφερειακών ανισοτήτων και της καθυστέρησης των μειονεκτικών περιοχών προστέθηκαν και οι αγροτικές περιοχές, ενώ το άρθρο 130Β προβλέπει πλέον την ανά τριετία υποβολή έκθεσης για την πρόοδο που έχει σημειωθεί και τη συμβολή των χρηματοδοτικών οργάνων της Κοινότητας. Επίσης, η οικονομική και κοινωνική συνοχή εντάσσεται στους βασικούς στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο Άρθρο Β, ενώ για πρώτη φορά εισάγεται στο άρθρο 2 (για την αποστολή της Ευρωπαϊκής Κοινότητας) και στο άρθρο 3, που αναφέρεται στις δράσεις για την επίτευξη της αποστολής της Κοινότητας. Με το νέο άρθρο 198Α της ΣυνθΕΕ συστήνεται η Επιτροπή των Περιφερειών «αποτελούμενη απο αντιπροσώπους των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης», η οποία έχει συμβουλευτικό χαρακτήρα. Μια ιδιαίτερα σημαντική καινοτομία στην Συνθήκη για την Ε.Ε. αφορά στην υιοθέτηση της αρχής της επικουρικότητας, η οποία επηρεάζει και το υπό εξέταση θέμα που πραγματεύεται η εργασία αυτή, καθώς η περιφερειακή πολιτική αποτελεί συντρέχουσα αρμοδιότητα της Κοινότητας. Η αρχή της επικουρικότητας, που σχετίζεται άμεσα με την θεσμική εμβάθυνση και τη συνακόλουθη επέκταση και ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, ορίζει στο άρθρο 3Β της ΣυνθΕΕ ότι σ εκείνους τους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, αυτή, «δρα σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, μόνο εάν και στο βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατον να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη-μέλη και δύναται συνεπώς, λόγω διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο». Η αρχή της επικουρικότητας έχει δεχθεί διάφορες ερμηνείες ενώ από την Κοινότητα συχνά υποστηρίζεται 68 ότι τα προβλήματα θα πρέπει να επιλύονται στο κατάλληλο κάθε φορά επίπεδο, δηλαδή από τους φορείς που αντιπροσωπεύουν το κατώτερο δυνατό επίπεδο, οι οποίοι βρίσκονται πιο κοντά στο πρόβλημα. Την υπογραφή της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, στις 7 Φεβρουαρίου 1992, ακολούθησε η παρουσίαση των προτάσεων της Επιτροπής για την υλοποίηση των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Μάαστριχτ. Έπειτα από διαβουλεύσεις, κατά την διάρκεια του 1992, η πρόταση Delors που υπέστη σημαντικές τροποποιήσεις συζητήθηκε και υιοθετήθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Εδιμβούργου (Δεκέμβριος 1992). Τον Ιούλιο του 68. Βλ., Ανδρικοπούλου, οp. cit,. υποσημ. 4, σελ. 173. 22
1993 εκδόθηκαν οι έξι νέοι κανονισμοί των διαρθρωτικών Ταμείων, για την περίοδο 1994-1999. Τα κύρια σημεία της περιόδου αυτής εξετάζονται στην επόμενη ενότητα. 3.2 Η δεύτερη προγραμματική περίοδος 1994-1999. Οι πόροι και οι στόχοι της νέας περιόδου Σύμφωνα με την Επιτροπή ο στόχος των Κανονισμών του 1993 είναι «η βελτίωση στις νέες δομές που δημιουργήθηκαν από το 1998, παρά η εκπόνηση μιας ακόμη ευρείας και θεμελιώδους μεταρρύθμισης». 69 Σημαντικές αλλαγές όμως έλαβαν χώρα στο πεδίο των επιλέξιμων περιοχών, για την υπαγωγή στους στόχους των Διαρθρωτικών Ταμείων που εξετάζοναι παρακάτω. Μια καινοτομία στην νέα περίοδο, αφορά στη θέσπιση 70 του χρηματοδοτικού μέσου προσανατολισμού της αλιείας (ΧΜΠΑ), το οποίο συμβάλλει στην υλοποίηση των στόχων της κοινής αλιευτικής πολιτικής (Άρθρο 33 ΣυνθΕΚ) και της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής (Άρθρο 158 ΣυνθΕΚ). Οι υπόλοιποι πέντε Κανονισμοί τροποποιούν τους αντίστοιχους Κανονισμούς της μεταρρύθμισης του 1988. Έτσι ο Κανονισμός πλαίσιο 2081/93 τροποποιεί τον αντίστοιχο Κανονισμό του 1988 (2052/88) και αναφέρεται στους στόχους προτεραιότητας. Οι στόχοι αυτοί, που καθορίστηκαν για την περίοδο 1994-1999, είναι οι παρακάτω: Στόχος αριθ. 1: ανάπτυξη και διαρθρωτική προσαρμογή των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών. Στόχος αριθ. 2: ανασυγκρότηση των περιφερειών ή τμημάτων περιφερειών που πλήττονται σοβαρά από την βιομηχανική παρακμή. Στόχος αριθ. 3: καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, επαγγελματική ένταξη των νέων και των ατόμων που απειλούνται με αποκλεισμό από την αγορά εργασίας, προώθηση της ισότητας ευκαιριών για άντρες και γυναίκες στην αγορά εργασίας. 69. Αναφέρεται στους J. Bachtler, R. Michie, Strengthening Economic and Social Cohesion? The Revision of the Structural Funds, στο Regional studies, Vol. 28.8, December 1994. 70. Βλ., Κανονισμός αριθ. 2080/93, Ε.Ε.Ευρ. Κοιν. L 193 της 31.7.93. 23