«Μέτρα και προτάσεις ενίσχυσης του ανταγωνισμού στον κλάδο αγοράς και εμπορίας πετρελαιοειδών σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5 του ν. 703/1977 όπως ισχύει» Θέσεις και Απόψεις σε Δημόσια Διαβούλευση Αύγουστος 2008 - Αθήνα Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 1
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Εισαγωγή... 4 Δημόσια Διαβούλευση... 5 Δομή του Κειμένου... 5 1. Ανάλυση αγορών... 6 1.1 Εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών & ενημέρωση καταναλωτών... 6 1.2 Η αγορά διύλισης (Αγορά 1)... 8 1.2.1 Αποθέματα ασφαλείας... 8 1.2.2 Τιμολογιακή πολιτική... 9 1.3 Η αγορά χονδρικής εμπορίας (Αγορά 2)... 10 1.3.1 Εκπτωτική πολιτική... 11 1.3.2 Διακίνηση των πετρελαιοειδών... 13 1.4 Η αγορά λιανικής πώλησης (Αγορά 3)... 15 1.4.1 Ωράριο λειτουργίας πρατήριων υγρών καυσίμων... 15 1.4.2 Αδυναμία δημιουργίας πρατηρίων υγρών καυσίμων σε υπεραγορές... 16 1.4.3 Καθεστώς ανταγωνισμού στους αυτοκινητόδρομους... 17 1.4.4 Σύστημα ελέγχου εισροών-εκροών... 18 2. Συμπεράσματα Θέματα προς Διαβούλευση... 20 Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 2
Εισαγωγή Η Επιτροπή Ανταγωνισμού μετά το πέρας της δημόσιας διαβούλευσης, η οποία ολοκληρώθηκε στις 27.6.2008 αναφορικά με την επανεξέταση και αξιολόγηση των επιπτώσεων της κανονιστικής παρέμβασης της Επιτροπής Ανταγωνισμού στον κλάδο αγοράς και εμπορίας πετρελαιοειδών σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5 του ν. 703/1977, όπως ισχύει υποχρεούται να ανακοινώσει συγκεκριμένα διαρθρωτικά μέτρα ή μέτρα συμπεριφοράς τα οποία θεωρεί ότι είναι τα απολύτως αναγκαία και πρόσφορα σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, για τη δημιουργία συνθηκών αποτελεσματικού ανταγωνισμού στον εν λόγω κλάδο. Τα μέτρα, τα οποία είναι δυνατόν να επιβληθούν από την Επιτροπή Ανταγωνισμού, αναφέρονται κυρίως στην τήρηση της αρχής της διαφάνειας, της μη διακριτικής μεταχείρισης, του λογιστικού διαχωρισμού και της κοστοστρέφειας (αρχή βάσει της οποίας οι τιμές καθορίζονται με βάση το κόστος). Σύμφωνα με το άρθρο 5 του ν. 703/77 όπως ισχύει, η Επιτροπή Ανταγωνισμού δημοσιεύει επαρκώς και με πρόσφορο τρόπο τις απόψεις της για τα μέτρα που ανακοινώνει και θέτει αυτές σε δημόσια διαβούλευση. Η δημόσια διαβούλευση διαρκεί τουλάχιστον τριάντα (30) ημέρες. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού, μετά το πέρας της διαβούλευσης κατά την προηγούμενη παράγραφο και αφού λάβει υπόψη τα αποτελέσματα αυτής, επιβάλλει, με απόφασή της, η οποία είναι και η μόνη εκτελεστή, τα συγκεκριμένα μέτρα συμπεριφοράς ή διαρθρωτικού χαρακτήρα τα οποία θεωρεί ότι είναι τα απολύτως αναγκαία και σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας για τη δημιουργία συνθηκών αποτελεσματικού ανταγωνισμού. Η απόφαση της Επιτροπής Ανταγωνισμού κοινοποιείται αμελλητί στον Υπουργό Ανάπτυξης ο οποίος, μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα (30) ημερών, μπορεί, με αιτιολογημένη απόφασή του, να άρει την εφαρμογή των μέτρων που επέβαλε η Επιτροπή Ανταγωνισμού ή να τροποποιήσει αυτά, εφόσον αυτό δικαιολογείται από λόγους κοινωνικής πολιτικής ή εθνικής οικονομίας ή δημοσίου συμφέροντος, που προφανώς υπερβαίνουν το σκοπό της λήψης όλων ή μερικών από τα συγκεκριμένα μέτρα. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 3
Δημόσια Διαβούλευση Στη δημόσια διαβούλευση για τη λήψη μέτρων αποκατάστασης του ανταγωνισμού μπορεί να λαμβάνει μέρος οποιοδήποτε πρόσωπο, ανεξάρτητα από την επίκληση έννομου συμφέροντος. Η κατάθεση των απόψεων νομικού προσώπου που συμμετέχει στη διαβούλευση γίνεται από το νόμιμο εκπρόσωπο του. Όλες οι παρατηρήσεις και οι απόψεις όσων ενδιαφέρονται να συμμετάσχουν στη διαβούλευση και να γνωστοποιήσουν τυχόν στοιχεία που διαθέτουν και τα οποία είναι χρήσιμα για τη διαμόρφωση της απόφασης της Επιτροπής Ανταγωνισμού είναι ευπρόσδεκτες. Η δημόσια διαβούλευση ξεκινά από 27-8-2008 και διαρκεί έως 29-9-2008. Οι ενδιαφερόμενοι καλούνται να υποβάλλουν τις παρατηρήσεις τους γραπτώς και επώνυμα στη διεύθυνση της Επιτροπής Ανταγωνισμού (Κότσικα 1 Α και Πατησίων, 104 34 Αθήνα) καθώς και ηλεκτρονικά (σε επεξεργάσιμη μορφή) στη διεύθυνση secretaryea@epant.gr μέχρι και τις 29-9-2008. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού εκτιμά ότι πολλά από τα ζητήματα που τίθενται στο παρόν κείμενο της διαβούλευσης πιθανόν να απαιτούν από κάποιους την παροχή εμπιστευτικών πληροφοριών προς υποστήριξη των παρατηρήσεων τους. Οι συμμετέχοντες θα πρέπει να προσδιορίζουν σαφώς το τμήμα των απαντήσεων που είναι εμπιστευτικό και, εάν είναι εφικτό, να το παρέχουν σε χωριστό παράρτημα της απάντησης τους. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού θα διαχειριστεί τις πληροφορίες αυτές ως αυστηρά εμπιστευτικές. Σημειώνεται ότι οποιεσδήποτε απαντήσεις πέραν της καταληκτικής ημερομηνίας ή/και τροποποιήσεις απαντήσεων στη δημόσια διαβούλευση δεν θα γίνονται δεκτές. Δομή του Κειμένου Το παρόν κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης αποτελείται από δύο ενότητες. Στην πρώτη ενότητα αναλύονται διεξοδικά τα προτεινόμενα μέτρα για την αποκατάσταση του επιπέδου του ανταγωνισμού και στις τρεις επιμέρους αγορές του κλάδου των πετρελαιοειδών (διύλισης, χονδρικής εμπορίας και λιανικής διάθεσης). Στη δεύτερη ενότητα, συνοψίζονται τα κυριότερα συμπεράσματα του κειμένου, ενώ παράλληλα αναδεικνύονται τα κυριότερα θέματα που σχετίζονται με τα προτεινόμενα μέτρα ενίσχυσης του ανταγωνισμού. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 4
1. Ανάλυση αγορών Στην παρούσα ενότητα, παρουσιάζονται διεξοδικά τα προτεινόμενα μέτρα αποκατάστασης και βελτίωσης του ανταγωνισμού στις τρεις επιμέρους αγορές του κλάδου των πετρελαιοειδών στην Ελλάδα (διύλιση, χονδρική εμπορία και λιανική πώληση). Τα συγκεκριμένα διαρθρωτικά και κανονιστικά μέτρα τα οποία προτείνονται από την Επιτροπή Ανταγωνισμού και τίθενται σε δημόσια διαβούλευση, διέπονται από τις αρχές της αναλογικότητας, της διαφάνειας, της μη διακριτικής μεταχείρισης και της υποχρέωσης κοστοστρέφειας στις τιμές. 1.1 Εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών & ενημέρωση καταναλωτών Όπως αναλύθηκε συστηματικά και στο αρχικό κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης (Οκτώβριος 2006) η αδυναμία συστηματικής παρακολούθησης της εξέλιξης των τιμών των πετρελαιοειδών σε όλα τα στάδια της διαδικασίας εφοδιασμού (διύλιση, χονδρική εμπορία και λιανική διάθεση) επιτείνει το ζήτημα της αδιαφάνειας στην τιμολόγηση των πετρελαιοειδών. Η σωστή και αποτελεσματική εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών απαιτεί μια ορθολογικότερη προσέγγιση, μελέτη και επεξεργασία της ροής πληροφόρησης από τους φορείς της αγοράς. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, όπως και στη σχετική Απόφαση 334/V/2007 (ΦΕΚ Β 513/10.04.2007) προτείνει τη συνολική αναθεώρηση της υφιστάμενης μεθοδολογίας που αφορά στη συγκέντρωση και κυρίως την επεξεργασία των δεδομένων (τιμές και κόστος προϊόντων, εισαγωγές υγρών καυσίμων, κ.λ.π) από την αρμόδια διοικητική αρχή (Υπουργείο Ανάπτυξης). Ειδικότερα, προτείνεται η δημιουργία Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος Διύλισης και Εμπορίας Πετρελαιοειδών (ΟΠΣΔΕΠ), το οποίο θα περιλαμβάνει την απαιτούμενη πληροφόρηση έτσι ώστε ο έλεγχος και η εποπτεία της αγοράς να είναι πιο αποτελεσματικός από τις αρμόδιες αρχές (Υπουργείο Ανάπτυξης, Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, Επιτροπή Ανταγωνισμού). Στο ΟΠΣΔΕΠ, θα πρέπει να εντάσσονται στοιχεία που αφορούν στις τιμές και το κόστος κτήσης των πετρελαιοειδών σε κάθε επιμέρους στάδιο (βλ. Υπουργική Απόφαση Δ1/11144, ΦΕΚ Β 995/05.07.2004) έτσι ώστε να γίνει εφικτή η συστηματική παρακολούθηση της εξέλιξης των τιμών των πετρελαιοειδών και να επιτευχθεί ο αποτελεσματικός έλεγχος από τις αρμόδιες αρχές. Στην προσπάθεια ενίσχυσης του ανταγωνισμού στον κλάδο των πετρελαιοειδών, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει να δοθούν επιπρόσθετες αρμοδιότητες στη Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (παρακολούθηση και διαχείριση του ΟΠΣΔΕΠ, ενημέρωση των καταναλωτών σχετικά με τον κλάδο των πετρελαιοειδών), οι οποίες θα συμβάλλουν στην αποτελεσματική Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 5
εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών τόσο σε ρυθμιστικό (ex ante), όσο και σε παρεμβατικό επίπεδο (ex post). Αναφορικά με την ενημέρωση των καταναλωτών, αξίζει να τονιστεί ότι το «παρατηρητήριο» λιανικών τιμών πώλησης υγρών καυσίμων (βενζίνες, πετρέλαιο κίνησης και θέρμανσης), το οποίο είναι αναρτημένο στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Ανάπτυξης προβάλλοντας τα τρία φθηνότερα πρατήρια υγρών καυσίμων ανά γεωγραφικό διαμέρισμα (Αττική-Πειραιάς, Θεσσαλονίκη και υπόλοιπη επικράτεια) και ανά τύπο καυσίμου κρίνεται ότι λειτουργεί στη σωστή κατεύθυνση ενημέρωσης του καταναλωτικού κοινού, ενώ παράλληλα δημιουργεί τάσεις όξυνσης του επιπέδου του ανταγωνισμού στον κλάδο των πετρελαιοειδών. Παρόλα αυτά, η Επιτροπή Ανταγωνισμού προτείνει την επέκταση της εν λόγω διαδικτυακής εφαρμογής και σε άλλες μορφές (χρήση κινητών τηλεφώνων, δημιουργία ειδικού τηλεφωνικού αριθμού ενημέρωσης, teletext, κ.λ.π) έτσι ώστε να μπορούν όλες οι πληθυσμιακές ομάδες να έχουν πρόσβαση στα εν λόγω στοιχεία και να λάβουν την απαιτούμενη πληροφόρηση αναφορικά με το ύψος των τιμών των υγρών καυσίμων. Τέλος, σημειώνεται ότι θα πρέπει να δοθεί από τους αρμόδιους φορείς (Υπουργείο Ανάπτυξης και ΡΑΕ) μεγαλύτερη έμφαση στην ενημέρωση των καταναλωτών (διαφημιστικά μηνύματα, έκδοση φυλλαδίων, διοργάνωση ημερίδων, κ.λ.π) αναφορικά με τον τρόπο και τα κριτήρια επιλογής των πλέον ανταγωνιστικών πρατηρίων πώλησης υγρών καυσίμων. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 6
1.2 Η αγορά διύλισης (Αγορά 1). Όπως αναλύθηκε διεξοδικά στο αρχικό κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης (Μάιος 2008), τα προβλήματα που παρουσιάζονται στην αγορά λόγω της υψηλής συγκέντρωσης και οικονομικής ισχύος των εταιρειών διύλισης, εντείνονται από το νομικό καθεστώς τήρησης αποθεμάτων ασφαλείας και την αδυναμία πραγματοποίησης εισαγωγών εκ μέρους των εταιρειών εμπορίας και των μεγάλων τελικών καταναλωτών. Με δεδομένη τη στενότητα των αποθηκευτικών χώρων αλλά και τις επιμέρους δυσχέρειες που σχετίζονται κυρίως με την αδειοδότηση νέων αποθηκευτικών χώρων, το υφιστάμενο σύστημα συνιστά τροχοπέδη στην πραγματοποίηση εισαγωγών πετρελαιοειδών. 1.2.1 Αποθέματα ασφαλείας Όπως ειπώθηκε και στο κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, οι αποθήκες των εταιρειών διύλισης, θα μπορούσαν ενδεχομένως να χαρακτηριστούν «ουσιώδεις» υποδομές (essential facilities) στο βαθμό που καταγράφονται ισχυροί περιορισμοί χωροθέτησης τους και δεν είναι εφικτή για ποικίλους λόγους (περιβαλλοντικοί λόγοι, τοπικές αντιδράσεις, γραφειοκρατικές αγκυλώσεις, κ.λ.π) η δημιουργία νέων αποθηκευτικών χώρων. Είναι αναγκαίο όλες οι δραστηριοποιούμενες επιχειρήσεις να έχουν ισότιμη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υφιστάμενη υποδομή (αποθήκες) έτσι ώστε να διασφαλίζεται η φυσική παράδοση στον καταναλωτή του προϊόντος που εμπορεύονται, χωρίς αβεβαιότητες και διακρίσεις. Ένα πρόσφορο μέτρο για την ενίσχυση του ανταγωνισμού στον κλάδο διύλισης είναι η αναθεώρηση και τροποποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας περί τήρησης αποθεμάτων ασφαλείας έτσι ώστε η ευθύνη για την τήρησή τους να ανήκει σε ξεχωριστό φορέα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που θα δημιουργηθεί για το σκοπό αυτό. Με τον τρόπο αυτό οι εταιρίες εμπορίας και οι λοιποί εν δυνάμει εισαγωγείς (μεγάλοι τελικοί καταναλωτές) θα μπορούν να πραγματοποιούν εισαγωγές χωρίς άμεση σύνδεση των εισαγωγών αυτών με το επιπλέον κόστος που συνεπάγεται η τήρηση ανάλογων αποθεμάτων. Για το σκοπό αυτό θα μπορούσε να εισπράττεται ειδικό τέλος από τις εταιρίες του κλάδου ανάλογο με τις πωλήσεις τους και όχι τις εισαγωγές. Για την εφαρμογή του μέτρου αυτού τα αρμόδια υπουργεία (Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος Χωροταξίας & Δημοσίων Έργων) θα πρέπει να αναλάβουν τόσο τη μελέτη της εφαρμογής όσο και την πρωτοβουλία κατάρτισης και προώθησης της σχετικής νομοθεσίας. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 7
Ο ειδικός φορέας θα τηρεί τα αποθέματα ασφαλείας για λογαριασμό των υπόχρεων έναντι καθορισμένου τιμήματος, στο οποίο θα περιλαμβάνεται και το κόστος τήρησης των αποθεμάτων αυτών. Με αυτό τον τρόπο όσοι δραστηριοποιούνται στη σχετική αγορά θα έχουν τη δυνατότητα να διατηρούν τα αποθέματα ασφαλείας που υποχρεούνται βάσει του νόμου, χωρίς να οδηγούνται σε αδυναμία πραγματοποίησης των εισαγωγών. Με τη λειτουργία του ειδικού φορέα τήρησης των αποθεμάτων ασφαλείας, δεν θα απαιτείται η σύναψη συμφωνιών ανάθεσης ή αποθήκευσης των αποθεμάτων ασφαλείας μεταξύ των εισαγωγέων (εταιρείες εμπορίας και μεγάλοι τελικοί καταναλωτές) και των εγχώριων εταιρειών διύλισης (πρόσβαση τρίτων μέσω διαπραγμάτευσης), γεγονός που θα έδινε τη δυνατότητα σε όλες τις εταιρείες εμπορίας, ανεξαρτήτως μεγέθους και αποθηκευτικής δυναμικότητας να εισάγουν χωρίς περιορισμούς τις ποσότητες που επιθυμούν ενισχύοντας τον ανταγωνισμό στην αγορά της διύλισης. Επιπλέον, η θέσπιση ανεξάρτητου φορέα τήρησης αποθεμάτων ασφαλείας στα πρότυπα ευρωπαϊκών χωρών δεν θα επιτρέπει την εμφάνιση και «συντήρηση» του διαπραγματευτικού πλεονεκτήματος των εγχώριων εταιρειών διύλισης ως πιστοποιημένων αποθηκευτικών φορέων τήρησης αποθεμάτων ασφαλείας, το οποίο μπορεί να οδηγήσει σε στρέβλωση των συνθηκών ανταγωνισμού στην εν λόγω σχετική αγορά (άρνηση πώλησης, καταχρηστικοί όροι, προνομιακή μεταχείριση των συμμετεχόντων, κ.λ.π). 1.2.2 Τιμολογιακή πολιτική Όπως αναφέρθηκε και στο κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης (Μάιος 2008), οι προσαυξήσεις (premia) που επιβάλλουν οι εγχώριες εταιρείες διύλισης στους πελάτες τους (εταιρείες εμπορίας, μεγάλοι τελικοί καταναλωτές) πλέον της βασικής τιμής, περιλαμβάνουν μεταξύ των άλλων συγκεκριμένα στοιχεία κόστους (διακίνηση, αποθήκευση, χρηματοοικονομικά κόστη, κόστος τήρησης αποθεμάτων ασφαλείας, κ.λ.π) τα οποία δεν είναι αναλυτικά επιμερισμένα. Αυτό έχει ως συνέπεια οι πελάτες των εγχώριων εταιρειών διύλισης να μη γνωρίζουν επακριβώς τι περιλαμβάνεται στη σχετική προσαύξηση. Σε αρκετές περιπτώσεις, το ποσό αυτό ενδέχεται να είναι υψηλότερο σε σχέση με αυτό που χρεώνουν τα διυλιστήρια στο εξωτερικό και δεδομένου ότι επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό το κόστος αγοράς του προϊόντος το ποσό αυτό θα πρέπει να υπολογίζεται με διαφάνεια. Ένα μέτρο το οποίο εκτιμάται ότι θα αυξήσει τη διαφάνεια στην τιμολόγηση, ενώ παράλληλα θα συμβάλλει στη δημιουργία συνθηκών ανταγωνισμού μέσω της πραγματοποίησης εισαγωγών είναι η ανάλυση των στοιχείων κόστους που εμπεριέχει η σχετική προσαύξηση (κόστος αποθεμάτων ασφαλείας, κόστος αργού, κ.λ.π). Με τον τρόπο αυτό εκτιμάται ότι θα προαχθεί ο υγιής ανταγωνισμός και θα επέλθει μεσοπρόθεσμα μείωση των τιμών των πετρελαιοειδών στο βαθμό που θα εξαλειφθεί η αδιαφάνεια ως προς την τιμολόγηση των πετρελαιοειδών. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 8
Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η τιμολογιακή πολιτική των εταιρειών διύλισης απέναντι στα ανεξάρτητα πρατήρια (Α.Π), δεν θα πρέπει να καθιστά άνευ αντικειμένου τη νομοθετική πρόβλεψη περί απευθείας πρόσβασης αυτών των πρατηρίων στα διυλιστήρια. 1.3 Η αγορά χονδρικής εμπορίας (Αγορά 2) Σύμφωνα με τις διαπιστώσεις του κειμένου της Επιτροπής Ανταγωνισμού για τα προβλήματα του κλάδου των πετρελαιοειδών και λαμβάνοντας υπόψη τις απόψεις των συμμετεχόντων στην πρόσκληση για δημόσια διαβούλευση, στην αγορά χονδρικής εμπορίας δεν λειτουργεί ικανοποιητικά ο ανταγωνισμός. Τα κυριότερα προβλήματα εντοπίζονται στην εκπτωτική πολιτική των εταιρειών εμπορίας τα οποία επηρεάζουν σημαντικά και την αγορά της λιανικής πώλησης πετρελαιοειδών. Η καθιέρωση απολογιστικών εκπτώσεων όγκου (κλίμακας) σε ενιαία (εθνική) κλίμακα για κάθε εταιρεία, οι οποίες όμως όπως και οι βασικές εκπτώσεις επί τιμολογίου θα συμπεριλαμβάνονται ρητώς στις σχετικές συμφωνίες μεταξύ των εταιρειών εμπορίας και των πρατηριούχων, αποτελεί μία ενδεδειγμένη πολιτική στο πλαίσιο εφαρμογής των μέτρων της διαφάνειας και της μη διακριτικής μεταχείρισης. Επίσης ένα άλλο θέμα που δημιουργεί έλλειμμα ανταγωνισμού στην εν λόγω σχετική αγορά, αφορά στη διακίνηση των υγρών καυσίμων από τις εταιρείες εμπορίας στους πρατηριούχους. Όπως αναλύθηκε διεξοδικά στο αρχικό κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, η μεταφορά με ΔΧΒ λειτουργεί σήμερα κάτω από συγκεκριμένο ρυθμιστικό πλαίσιο (αγορανομικές διατάξεις), με καθοριζόμενα από το κράτος ελάχιστα (κατώτατα) κόμιστρα τα οποία αναπροσαρμόζονται σε τακτά χρονικά διαστήματα, ενώ ο αριθμός των αδειών για νέα ΔΧΒ είναι σχετικά περιορισμένος. Υπό αυτές τις συνθήκες η τουλάχιστον χωρίς περιορισμούς αύξηση του αριθμού των ΙΧΒ φορτηγών αυτοκινήτων εκτιμάται ότι θα ενισχύσει τον ανταγωνισμό στο στάδιο της χονδρικής εμπορίας (βλ. κατωτέρω ενότητα 1.3.2). 1.3.1 Εκπτωτική πολιτική Σύμφωνα με τη διεθνή πρακτική σε θέματα ανταγωνισμού και τη σχετική οικονομική βιβλιογραφία, σε μια ανταγωνιστική αγορά οι εκπτώσεις μπορούν να σχετίζονται μεταξύ άλλων με τον όγκο πωλήσεων. Οι εκπτώσεις που δίνονται στα πρατήρια από τις εταιρείες αναμένεται να είναι ανάλογες με την κατανάλωση (τις πωλήσεις) που κάνουν και θα πρέπει να δίνονται με ίσους όρους και συνθήκες. Σκοπός δε αυτών θα πρέπει να είναι η τόνωση του τοπικού ανταγωνισμού, δηλαδή η μείωση των λιανικών τιμών και η αύξηση των πωλήσεων πετρελαιοειδών. Εντούτοις, στην αγορά χονδρικής εμπορίας πετρελαιοειδών, όπως τονίστηκε Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 9
και στο αρχικό κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, ορισμένες εταιρείες δεν χορηγούν εκπτώσεις σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια (όγκος πωλήσεων, διαφάνεια στην επένδυση, κ.λ.π) αλλά τις λεγόμενες «υποστηρικτικές» εκπτώσεις (price support), οι οποίες ενδέχεται να επιφέρουν σημαντικά αντι-ανταγωνιστικά αποτελέσματα 1. Η συγκεκριμένη κατηγορία αφορά στοχευμένες εκπτώσεις που δίνονται μόνον εάν και στο μέτρο που η εταιρεία το θελήσει για να στηρίξει τη δραστηριότητα συγκεκριμένου πρατηρίου του δικτύου της, που υφίσταται την ανταγωνιστική πίεση πρατηρίου άλλης εταιρείας. Ο κίνδυνος των εν λόγω εκπτώσεων είναι μεταξύ άλλων ότι: α) μπορούν να αποβούν μέσο διακριτικής μεταχείρισης σε ενδοσηματικό επίπεδο (κυρίως αν στο δίκτυο συνυπάρχουν ιδιολειτουργούμενα πρατήρια των εταιρειών και πρατήρια αποκλειστικής συνεργασίας), β) κυρίως δεν συμβάλλουν στη μεγάλη μείωση των τιμών υπέρ του καταναλωτή, δεδομένου ότι ο κάθε πρατηριούχος αναμένει ότι η μείωση των τιμών του θα ακολουθείται πάντα από μείωση των τιμών των ανταγωνιστών του. Για το σκοπό αυτό, προτείνεται από τη Επιτροπή Ανταγωνισμού, να απαγορευθεί η χορήγηση «υποστηρικτικών» εκπτώσεων (price support) από τις εταιρείες εμπορίας στους πρατηριούχους. Πράγματι, ο τρόπος λειτουργίας των συγκεκριμένων εκπτώσεων (price support), οι οποίες χορηγούνται με πρωτοβουλία των εταιρειών εμπορίας υπό την προϋπόθεση αντίστοιχης μείωσης και συγκράτησης των τελικών τιμών λιανικής εκ μέρους των επιχειρήσεων λιανικής εμπορίας (πρατηριούχοι) μπορεί να οδηγήσει σε μείωση του ανταγωνισμού μέσω έμμεσου καθορισμού των τιμών λιανικής, ο οποίος αντιβαίνει στις διατάξεις του κοινοτικού νομοθετικού πλαισίου περί σύναψης κάθετων συμφωνιών (Κανονισμός (ΕΚ) 2790/1999 της Επιτροπής, της 22ας Δεκεμβρίου 1999, για την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης σε ορισμένες κατηγορίες κάθετων συμφωνιών και εναρμονισμένων πρακτικών, ΕΕ L 336 της 29.12.1999, σ.21) 2. 1 Η «υποστηρικτική» έκπτωση (price support) χορηγείται από την εταιρεία εμπορίας στον πρατηριούχο μόνο στην περίπτωση που διαφοροποιηθούν οι ανταγωνιστικές συνθήκες στην περιοχή που δραστηριοποιείται ο τελευταίος, προκειμένου να μπορέσει να ανταποκριθεί ικανοποιητικά σε αυτές. 2 Το γεγονός αυτό έχει διερευνηθεί και από άλλες ευρωπαϊκές αρχές ανταγωνισμού. Ειδικότερα, σύμφωνα με απόφαση της Ολλανδικής Αρχής Ανταγωνισμού, η «υποστηρικτική» έκπτωση (price support) δεν χορηγείται στην περίπτωση που ένας πρατηριούχους με δική του απόφαση ξεκινά μια μείωση των τιμών λιανικής. Η Ολλανδική Επιτροπή Ανταγωνισμού, υποστηρίζει ότι με αυτό τον μηχανισμό οι πρατηριούχοι δεν έχουν κανένα κίνητρο να μειώσουν τις τιμές. Αυτό συμβαίνει για δύο λόγους: α) Οι πρατηριούχοι δεν θα λάβουν καμία έκπτωση αφού οι τελευταίες δίνονται ύστερα από πρωτοβουλία των εταιρειών-προμηθευτών τους και β) Οι πρατηριούχοι γνωρίζουν ότι οι ανταγωνιστές τους είναι σε θέση να ακολουθήσουν οποιαδήποτε μείωση τιμών άμεσα. Κατά την κρίση της Ολλανδικής Αρχής, το συγκεκριμένο σύστημα εκπτώσεων που περιλαμβάνεται στις κάθετες συμφωνίες των εταιρειών με τους πρατηριούχους, οδηγεί σε υψηλές τιμές λιανικής και αποκλείει την είσοδο στην αγορά (Bettendorf, Geest and Varkevisser, 2003 Price asymmetry in the Dutch retail gasoline market Energy Economics 25 (2003) 669 689). Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 10
Με βάση την παραπάνω ανάλυση και στο πλαίσιο του μέτρου της κοστοστρέφειας στις τιμές όπως ορίζεται και στο άρθρο 5 του ν. 703/77 όπως ισχύει, προτείνεται από την Επιτροπή Ανταγωνισμού, οι ενδεχόμενες εκπτώσεις που επιθυμούν να χορηγήσουν οι εταιρείες εμπορίας στους πρατηριούχους με σκοπό την τόνωση του τοπικού ανταγωνισμού να αφορούν συγκεκριμένες κλίμακες κατανάλωσης (εκπτώσεις όγκου) και να χορηγούνται σε αυτούς στο τέλος ενός συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος (έτος, εξάμηνο, τρίμηνο ή μήνας). Σε κάθε εταιρεία εμπορίας, αναφορικά με την κλίμακα και το ύψος των εκπτώσεων θα πρέπει να μην υπάρχει διακριτική μεταχείριση σε όλη την ελληνική επικράτεια και οι εκπτώσεις θα πρέπει να αναγράφονται σαφώς στις συμφωνίες των εταιρειών εμπορίας με τους πρατηριούχους και να αποδίδονται βάσει πιστωτικού σημειώματος (απολογιστικά) στο τέλος της συμφωνηθείσας χρονικής περιόδου. Επίσης, τονίζεται ότι η εξόφληση των ποσών πιθανών επενδύσεων που πραγματοποιούνται από τις εταιρείες εμπορίας προς τους πρατηριούχους (αντλίες, στέγαστρα, λοιπές επενδύσεις) δεν θα πρέπει να συνδέεται με τη χορήγηση εκπτώσεων επί των ονομαστικών τιμών πώλησης των υγρών καυσίμων. Τέλος, αναφορικά με τις εκπτώσεις που χορηγούνται βάσει τιμολογίου, προτείνεται να χορηγούνται στους πρατηριούχους είτε ανήκουν στο δίκτυο της εταιρείας, είτε όχι (ανεξάρτητα πρατήρια), με ίσους όρους και συνθήκες, ενώ θα πρέπει επιπρόσθετα να αναγράφεται στο τιμολόγιο και η χρονική διάρκεια για την οποία δίνονται. Με τον τρόπο αυτό, εκτιμάται ότι θα αμβλυνθούν πιθανά φαινόμενα διακριτικής μεταχείρισης εκ μέρους των εταιρειών εμπορίας στους πρατηριούχους και θα ενταθεί περισσότερο ο ενδοσηματικός (intra-brand) και διασηματικός (inter-brand) ανταγωνισμός. 1.3.2 Διακίνηση των πετρελαιοειδών Ο καθορισμός από την Πολιτεία (με ΚΥΑ) των κατώτατων ορίων κομίστρου για τη μεταφορά των υγρών καυσίμων με Δημοσίας Χρήσης Βυτιοφόρα (ΔΧΒ) αυτοκίνητα, παρ ότι ενδεχομένως υπαγορεύεται από λόγους κοινωνικής πολιτικής δεν συμβιβάζεται με τους κανόνες του ελεύθερου ανταγωνισμού. Ειδικότερα, όπως αναλύθηκε διεξοδικά και στο αρχικό κείμενο που τέθηκε σε δημόσια διαβούλευση (Μάιος 2008), η οργάνωση του επαγγέλματος των μεταφορέων ΔΧΒ ως κλειστό επάγγελμα (numerus clausus), με την εισαγωγή της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης να αναστέλλει την έκδοση νέων αδειών ΔΧΒ συμβάλλει στη δημιουργία μια στενής και κλειστής επαγγελματικής τάξης, στην οποία η είσοδος νέων (πρόσθετων) μελών είναι πρακτικώς ανέφικτη. Με αυτά τα δεδομένα, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει την άμεση κατάργηση των κατώτατων κομίστρων στα Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 11
ΔΧΒ. Η υλοποίηση της συγκεκριμένης πρότασης πρέπει να εξεταστεί από μηδενικής βάσης από το Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών, το οποίο λόγω αρμοδιότητας και ανάλογης εμπειρίας διαθέτει σημαντική πληροφόρηση έτσι ώστε, με τη συμμετοχή των εμπλεκόμενων φορέων (εταιρείες εμπορίας, πρατηριούχοι, ιδιοκτήτες ΔΧΒ αυτοκινήτων, μεταπωλητές πετρελαίου θέρμανσης, κ.λ.π) και λαμβάνοντας υπόψη θέματα όπως την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού, την αξιοποίηση του ήδη υπάρχοντος δυναμικού και την αντιμετώπιση της παράνομης διακίνησης και εμπορίας πετρελαιοειδών, να επιτευχθεί η πλήρης απελευθέρωσης του κλάδου των ΔΧΒ. Αναφορικά με το καθεστώς που επικρατεί στη διακίνηση πετρελαιοειδών με ιδιωτικής χρήσης βυτιοφόρα αυτοκίνητα (ΙΧΒ), τονίζεται ότι, όπως αναφέρθηκε και στο αρχικό κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, οι αυστηροί νομοθετικοί περιορισμοί αναφορικά με το μέγεθος και τον αριθμό των βυτιοφόρων ιδιωτικής χρήσης (ΙΧΒ), έχουν οδηγήσει στη χρήση υπηρεσιών από το κλειστό επάγγελμα των δημοσίας χρήσης βυτιοφόρων αυτοκινήτων. Επιπρόσθετα, το υφιστάμενο περιοριστικό νομικό καθεστώς, που διέπει τη μεταφορά πετρελαιοειδών με ΙΧΒ, εγείρει φραγμούς στη δυνατότητα ανάπτυξης των επιχειρήσεων λιανικής εμπορίας και ειδικότερα των μεταπωλητών πετρελαίου θέρμανσης, γεγονός που επιδρά στρεβλωτικά στον ανταγωνισμό. Παρά την έκδοση νέων αδειών κυκλοφορίας ΙΧΒ με τη δημοσίευση σχετικής Υπουργικής Απόφασης (ΦΕΚ Β 2198/09.11.2007), εντούτοις παραμένουν σημαντικά προβλήματα που οδηγούν σε ευθεία στρέβλωση των συνθηκών ανταγωνισμού στην εν λόγω σχετική αγορά. Στα προβλήματα που ανακύπτουν από την εν λόγω κατάσταση συγκαταλέγονται μεταξύ των άλλων και οι δυσκολίες στην αντικατάσταση παλαιών ΙΧΒ. Με σκοπό την άρση των υφιστάμενων στρεβλώσεων, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει την πλήρη άρση των περιορισμών στην έκδοση νέων αδειών ΙΧΒ, έτσι ώστε οι εταιρείες χονδρικής, αλλά και οι επιχειρήσεις λιανικής εμπορίας (πρατηριούχοι) ανεξαρτήτου μεγέθους και δυναμικότητας να έχουν στην κατοχή τους ικανό στόλο βυτιοφόρων με σκοπό την άμεση και αδιάλειπτη εξυπηρέτηση των πελατών τους ανά πάσα στιγμή ανεξάρτητα από τις ειδικές συνθήκες που επικρατούν (απεργία ΔΧΒ). Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 12
1.4 Η αγορά λιανικής πώλησης (Αγορά 3) Στη συγκεκριμένη αγορά, όπως αναλύθηκε στο κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης και με βάση τις απόψεις των συμμετεχόντων, ο ανταγωνισμός δεν λειτουργεί ικανοποιητικά με αποτέλεσμα να εμφανίζονται σημαντικές στρεβλώσεις που αφορούν είτε σε θεσμικό επίπεδο είτε σε εν γένει αρρυθμίες της αγοράς. Τα κυριότερα προβλήματα ανταγωνισμού εστιάζονται: α) Στο ωράριο λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων, β) Στο υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο που χαρακτηρίζει την αδειοδότηση και λειτουργία των πρατηρίων υγρών καυσίμων το οποίο δεν επιτρέπει την είσοδο μεγάλων «παικτών» στην αγορά (υπεραγορές), γ) Στους καταχρηστικούς όρους των συμβάσεων των πρατηρίων που βρίσκονται εντός της εθνικής οδού (Π.Α.Θ.Ε) με το Ταμείο Εθνικής Οδοποιίας (Τ.Ε.Ο) και την στρέβλωση του ανταγωνισμού στους αυτοκινητόδρομους και δ) Στην έλλειψη ολοκληρωμένων συστημάτων ελέγχου εισροών-εκροών στα πρατήρια πώλησης υγρών καυσίμων. Στην παρούσα ενότητα, η ανάλυση επικεντρώνεται στην άρση των παραπάνω στρεβλώσεων με την πρόταση συγκεκριμένων προτάσεων και θέσεων από την Επιτροπή Ανταγωνισμού στο πλαίσιο των μέτρων της διαφάνειας, της μη διακριτικής μεταχείρισης, της υποχρέωσης κοστοστρέφειας στις τιμές, όπως ορίζει το άρθρο 5 του ν. 703/77 όπως ισχύει. 1.4.1 Ωράριο λειτουργίας πρατήριων υγρών καυσίμων Η ελεύθερη από άποψη χρονικών ορίων λειτουργία των πρατηρίων εκτιμάται ότι θα ενισχύσει τον ανταγωνισμό με ευεργετικές επιδράσεις στις λιανικές τιμές (τιμές αντλίας). Η ελεύθερη και χωρίς χρονικούς περιορισμούς λειτουργία των πρατηρίων των υγρών καυσίμων δίνει μεγαλύτερη δυνατότητα επιλογής στον τελικό καταναλωτή με σημαντικά οφέλη για τον τελευταίο. O περιορισμός ως προς το ωράριο λειτουργίας των πρατηρίων δύναται να επιφέρει την αύξηση των τιμών από τα πρατήρια που λειτουργούν εκτός του ωραρίου και τα οποία επωφελούνται της απουσίας ανταγωνισμού. Η αύξηση αυτή των τιμών, όπως αναλύθηκε διεξοδικά και στο κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, μπορεί να συμπαρασύρει τις τιμές λιανικής πώλησης και εντός του κανονικού ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων. Η απελευθέρωση του ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων εκτός από τις θετικές επιπτώσεις που θα επιφέρει στον καταναλωτή (περισσότερες επιλογές), αφού θα μπορεί να προμηθευτεί καύσιμα πιο εύκολα κατά τις νύκτες και τις αργίες, αναμένεται να επιφέρει σημαντικά αποτελέσματα και στους ίδιους τους επιχειρηματίες των πρατηρίων υγρών καυσίμων. Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η κατάργηση του ωραρίου λειτουργίας Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 13
των πρατηρίων υγρών καυσίμων θα επιφέρει μακροπρόθεσμα μείωση των τιμών των καυσίμων. Στην άποψη ότι η απελευθέρωση του ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων θα οδηγήσει σε αύξηση του κόστους λειτουργίας (μισθοί, ηλεκτρικό ρεύμα, κ.λ.π) αντιτείνεται η διαπίστωση ότι μπορούν να χρησιμοποιηθούν οι κατάλληλοι αυτοματισμοί έτσι ώστε η λειτουργία των πρατηρίων να μην επιβαρυνθεί με επιπλέον προσωπικό (εγκαταστάσεις αυτόματων αντλιών πώλησης). Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει την σε εθελοντική βάση χρήση της πλήρους απελευθέρωσης του ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων με παράλληλη ισχύ του υπάρχοντος καθεστώτος υποχρεωτικής εκ περιτροπής διανυκτέρευσης συγκεκριμένου αριθμού πρατηρίων υγρών καυσίμων ανά νομό μετά το πέρας του ισχύοντος σήμερα κανονικού ωραρίου (συμπεριλαμβανομένου και των Κυριακών και λοιπών αργιών). Ειδικά για τα νησιά, την θερινή περίοδο (Μάιος-Σεπτέμβριος) η πλήρης απελευθέρωση του ωραρίου λειτουργίας κρίνεται απαραίτητη. 1.4.2 Αδυναμία δημιουργίας πρατηρίων υγρών καυσίμων σε υπεραγορές Σύμφωνα με το ισχύον θεσμικό πλαίσιο (Π.Δ 118/2006, Όροι λειτουργίας κλπ. αντλιώνπρατηρίων υγρών καυσίμων, ΦΕΚ Α 119/16.06.2006) υφίστανται σημαντικοί χωροταξικοί περιορισμοί για την ίδρυση νέων πρατηρίων υγρών καυσίμων με αποτέλεσμα να καταγράφονται εμπόδια εισόδου σε δυνητικούς ανταγωνιστές όπως είναι τα σουπερμάρκετ (υπεραγορές) που επιθυμούν να εισέλθουν στην αγορά της λιανικής πώλησης. Η κατάλληλη τροποποίηση του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου σε συνδυασμό με την θέσπιση αυστηρότερων περιβαλλοντικών μέτρων για τη λειτουργία των πρατηρίων υγρών καυσίμων (θέματα ασφάλειας), εκτιμάται ότι θα ενισχύσει το επίπεδο ανταγωνισμού στην αγορά της λιανικής πώλησης με σημαντικές θετικές συνέπειες στον τελικό καταναλωτή. Σημειώνεται ότι η προτεινόμενη τροποποίηση θα αφορά σε όλους όσους επιθυμούν να εισέλθουν στην αγορά της λιανικής πώλησης, εφόσον καλύπτουν τις προϋποθέσεις του νόμου. Η είσοδος μεγάλων λιανοπωλητών στην αγορά όπως είναι οι επιχειρήσεις που λειτουργούν σούπερμαρκετ, αναμένεται να επιφέρει σημαντικά άμεσα αποτελέσματα τόσο στο επίπεδο του ανταγωνισμού όσο και στο επίπεδο της τιμής των διακινούμενων καυσίμων. Η δραστηριοποίηση μεγάλων ομίλων υπεραγορών σε χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Γαλλία και Ηνωμένο Βασίλειο) που εμπορεύονται καύσιμα με πολύ χαμηλό περιθώριο κέρδους λόγω των σημαντικών οικονομιών κλίμακας, έχει επιφέρει σημαντικά αποτέλεσμα τόσο στην τιμή των υγρών καυσίμων όσο και στην παρεχόμενη ποιότητα. Οι επιχειρήσεις αυτές εντάσσουν την αγορά υγρών καυσίμων ως μέρος της «αγοραστικής εμπειρίας» που παρέχουν στον Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 14
καταναλωτή με σημαντικά οφέλη για τον τελευταίο είτε σε επίπεδο τιμής είτε σε επίπεδο παροχών (εκπτωτικές κάρτες, κουπόνια, κ.λ.π). Η δραστηριοποίηση των υπεραγορών στην αγορά λιανικής πώλησης αποτυπώνεται και στη συγκριτική ανάλυση του μέσου όρου των τιμών (προ φόρων) των καυσίμων στις χώρες της Ε.Ε. Ειδικότερα, από την εξέταση των στοιχείων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Oil Bulletin), αλλά και από επισημάνσεις του Διεθνούς Οργανισμού Ενέργειας (ΙΕΑ), προκύπτει ότι κατά μέσο όρο οι τιμές των καυσίμων σε χώρες όπου δραστηριοποιούνται μεγάλες αλυσίδες σούπερμαρκετ διαμορφώνονται συστηματικά σε χαμηλότερα επίπεδα σε σχέση με άλλες χώρες της Ε.Ε όπου εκλείπει η συγκεκριμένη διάσταση (Ιταλία, Ελλάδα). Αξίζει να σημειωθεί ότι και σε άλλες χώρες της Ε.Ε με δομή αγοράς που προσομοιάζει με την ελληνική (βλ. Ισπανία, Πορτογαλία), η ενίσχυση της δραστηριοποίησης μεγάλων καταστημάτων λιανικής πώλησης (σουπερμάρκετ) σε αστικές κυρίως περιοχές αποτελεί βούληση της πολιτείας 3. 1.4.3 Καθεστώς ανταγωνισμού στους αυτοκινητόδρομους Όπως διαπιστώθηκε και στο κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, η αυξημένη τιμή πώλησης των υγρών καυσίμων στους Σταθμούς Εξυπηρέτησης Αυτοκινήτων (ΣΕΑ) οφείλεται τόσο στο αυστηρό καθεστώς λειτουργίας τους όσο και στους επαχθέστερους όρους μίσθωσης από το Ταμείο Εθνικής Οδοποιίας (Τ.Ε.Ο) ή άλλους διαχειριστές, σε σχέση με άλλα πρατήρια εντός εθνικού οδικού δικτύου (ΠΑΘΕ). Πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά στα πρατήρια που δραστηριοποιούνται κατά μήκος του εθνικού οδικού δικτύου (ΠΑΘΕ), προτείνεται να γίνει επαναδιαπραγμάτευση των όρων των συμβάσεων των πρατηρίων υγρών καυσίμων τόσο με το Τ.Ε.Ο, το οποίο είναι αρμόδιο για τη χορήγηση αδειών και τη σύναψη συμβάσεων με πρατήρια που λειτουργούν κατά μήκος του εθνικού οδικού δικτύου, όσο και με το ΕΙΔΕ ΠΑΘΕ που είναι αρμόδιο για τη διαχείριση του οδικού άξονα ΠΑΘΕ. Ειδικότερα, προτείνεται να απαλειφθούν οι όροι που ορίζουν τα ενοίκια σε μορφή ποσοστού επί του τζίρου και ποσοστού επί των διαφημίσεων καθώς επιβαρύνουν υπέρμετρα το κόστος για τους πρατηριούχους. Επίσης, προτείνεται να τροποποιηθούν οι όροι που αφορούν στη συγκεκριμένη ετήσια αύξηση του ενοικίου, η οποία πλέον θα καθορίζεται σύμφωνα με το ποσοστό πληθωρισμού που ανακοινώνει η Εθνική Στατιστική Υπηρεσία (Ε.Σ.Υ.Ε). 3 Στην Ισπανία σχετικό είναι το βασιλικό διάταγμα 6/2000 που αφορά μέτρα ενίσχυσης του ανταγωνισμού στις αγορές αγαθών και υπηρεσιών, το οποίο προβλέπει μεταξύ των άλλων το άνοιγμα καταστημάτων λιανικής (retailing outlets) που πωλούν και υγρά καύσιμα σε μεγάλα εμπορικά κέντρα και λιμάνια της χώρας (βλ. IEA Energy Policies of IEA Countries Spain 2001). Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 15
Εκτός όμως από την αλλαγή του καθεστώτος που χαρακτηρίζει τα πρατήρια που διαχειρίζεται το Τ.Ε.Ο, ένα σημαντικό μέτρο διαφάνειας των τιμών των υγρών καυσίμων κατά μήκος της ΠΑΘΕ, είναι η τοποθέτηση ειδικών ηλεκτρονικών πινάκων σε συγκεκριμένα γεωγραφικά σημεία και σε σταθερή απόσταση μεταξύ τους. Πιο συγκεκριμένα, προτείνεται η ανάρτηση ηλεκτρονικών πινάκων κατά μήκος της ΠΑΘΕ σε συγκεκριμένη απόσταση (50 χιλιόμετρα) που να πληροφορούν τους διακινούμενους οδηγούς για την τιμή πώλησης των υγρών καυσίμων (απλής αμόλυβδης βενζίνης και πετρελαίου κίνησης) και τη χιλιομετρική απόστασή από αυτά τουλάχιστον στα επόμενα δύο πρατήρια της ΠΑΘΕ. Ως εκ τούτου, ο καταναλωτής, ο οποίος διακινείται κατά μήκος του εθνικού οδικού δικτύου θα είναι σε θέση να γνωρίζει την τιμή των καυσίμων στα σημεία της ΠΑΘΕ όπου και διέρχεται. Με αυτό τον τρόπο αυξάνονται οι επιλογές που έχει στη διάθεση του ο μετακινούμενος, γεγονός που αποτελεί βασική προϋπόθεση του ελεύθερου ανταγωνισμού, καθώς δεν θα είναι υποχρεωμένος να εφοδιαστεί με καύσιμα στο πρώτο πρατήριο υγρών καυσίμων, αλλά θα γνωρίζει την τιμή τους σε κάποια απόσταση. Το μέτρο αυτό εκτιμάται ότι θα προσφέρει σημαντική αρωγή και στις αρμόδιες υπηρεσίες ελέγχου της αγοράς (Υπουργείο Ανάπτυξης, Νομαρχίες, Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας) καθώς θα είναι γνωστές και άμεσα μετρήσιμες σε ημερήσια βάση οι μεταβολές των τιμών λιανικής των υγρών καυσίμων. Τέλος, το συγκεκριμένο μέτρο, η σχεδίαση και η λειτουργία του οποίου εναπόκειται στις αρμόδιες αρχές (κεντρική διοίκηση, Ο.Τ.Α β βαθμού), εκτιμάται ότι θα ενισχύσει τον ανταγωνισμό και στην αγορά της χονδρικής εμπορίας. Το προτεινόμενο αυτό μέτρο εφαρμόζεται ήδη σε άλλες χώρες της Ε.Ε, όπως είναι η Γαλλία (σε κλειστούς αυτοκινητόδρομους) και η Ισπανία με σημαντικά αποτελέσματα 4. 1.4.4 Σύστημα ελέγχου εισροών-εκροών Όπως αναφέρθηκε και στο κείμενο της δημόσιας διαβούλευσης, η έλλειψη ταμειακών μηχανών στα πρατήρια πώλησης υγρών καυσίμων επιτείνει την αδιαφάνεια στη διαμόρφωση της τιμής των καυσίμων στο στάδιο της λιανικής πώλησης. Η καθημερινή συστηματική καταγραφή των τιμών των πετρελαιοειδών, καθώς και του τρόπου διαμόρφωσής των τιμών αυτών σε όλα τα στάδια της αξιακής αλυσίδας των πετρελαιοειδών (διύλιση, χονδρική και λιανική εμπορία), αποτελεί σημαντική αρωγή στην προσπάθεια αναγνώρισης των τάσεων της αγοράς και αντιμετώπισης των στρεβλώσεων του επιπέδου του ανταγωνισμού στην αγορά της χονδρικής εμπορίας. Για την άρση του προβλήματος αυτού, η Επιτροπή Ανταγωνισμού 4 Στην Ισπανία σύμφωνα με το Βασιλικό Διάταγμα 15/1999, το οποίο ενισχύει τον ανταγωνισμό στο στάδιο της λιανικής πώλησης υγρών καυσίμων, προβλέπεται η εγκατάσταση ηλεκτρονικών πινάκων κατά μήκος του οδικού δικτύου με σκοπό την ενημέρωση των διακινούμενων οδηγών για τις τιμές που ισχύουν στο επόμενο πρατήριο υγρών καυσίμων. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 16
εισηγείται την εγκατάσταση ολοκληρωμένων ηλεκτρονικών συστημάτων εισροών-εκροών, τα οποία θα είναι συνδεδεμένα με τις αντλίες παροχής καυσίμων των πρατηρίων. Με την προσθήκη των συγκεκριμένων σύγχρονων ηλεκτρονικών συστημάτων ελέγχου εισροής εκροής ποσοτήτων καυσίμων, θα επιτυγχάνεται ο έλεγχος τόσο των πρατηριούχων και των εταιρειών εμπορίας, αλλά και των βυτιοφορέων, οι οποίοι διακινούν τα πετρελαιοειδή, ενώ παράλληλα θα εντοπίζονται οι οφειλούμενες σε διαφορές θερμοκρασίας αυξομειώσεις του όγκου των καυσίμων. Με την επιβολή του συγκεκριμένου μέτρου, το οποίο ήδη εφαρμόζεται σε ορισμένα πρατήρια υγρών καυσίμων, θα επιτυγχάνεται μεταξύ άλλων ο καθημερινός έλεγχος της ποιότητας και ποσότητας των παραδιδόμενων υγρών καυσίμων, ενώ ταυτόχρονα εκτιμάται ότι θα περιορισθεί το παράνομο εμπόριο (λαθρεμπόριο, νοθεία). Το σύστημα αυτό επίσης θα επιτρέψει τη συστηματική καταγραφή των τιμών λιανικής. Αναφορικά με το κόστος εγκατάστασης των συγκεκριμένων συστημάτων, προτείνεται να εξετασθούν εναλλακτικοί τρόποι χρηματοδότησης. Μέχρι να εφαρμοσθεί το ως άνω σύστημα προτείνεται οπωσδήποτε η εγκατάσταση και χρήση ταμειακών μηχανών για πώληση υγρών καυσίμων στα πρατήρια. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 17
2. Συμπεράσματα Θέματα προς Διαβούλευση Στην παρούσα ενότητα, καταγράφονται τα κυριότερα συμπεράσματα που προέκυψαν από την ανωτέρω ανάλυση αναφορικά με τα μέτρα και τις προτάσεις, οι οποίες θα συμβάλλουν στην καλύτερη αντιμετώπιση των επιμέρους προβλημάτων που περιορίζουν τον ανταγωνισμό στον κλάδο των πετρελαιοειδών για κάθε μία επιμέρους αγορά (διύλιση, χονδρική εμπορία και λιανική πώληση). Οι συγκεκριμένες προτάσεις και τα προτεινόμενα μέτρα της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού, αποτελούν ανοικτά θέματα που καλούνται να σχολιάσουν ή απαντήσουν όσοι επιθυμούν να συμμετάσχουν στη δημόσια διαβούλευση επί των συγκεκριμένων μέτρων και προτάσεων. Εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών και ενημέρωση καταναλωτών Ως προς την εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών και το ρόλο που διαδραματίζει η συστηματική παρακολούθηση των τιμών σε όλα τα στάδια της εφοδιαστικής αλυσίδας (διύλιση, χονδρική εμπορία και λιανική διάθεση), η Επιτροπή Ανταγωνισμού επισημαίνει όπως και στη σχετική Απόφαση της Επιτροπής Ανταγωνισμού (334/V/2007, ο.π.) ότι το υφιστάμενο σύστημα παρακολούθησης των τιμών παρουσιάζει ορισμένες αδυναμίες. Για το σκοπό αυτό, προτείνεται η συνολική αναθεώρηση της μεθοδολογίας από την αρμόδια διοικητική αρχή (Υπουργείο Ανάπτυξης). Η δημιουργία ενός Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος Διύλισης και Εμπορίας Πετρελαιοειδών (ΟΠΣΔΕΠ), το οποίο θα περιλαμβάνει την απαιτούμενη πληροφόρηση (τιμές πετρελαιοειδών, κόστος κτήσης της πρώτης ύλης, γεωγραφική διαφοροποίηση τιμών, κ.λ.π) εκτιμάται ότι θα ενισχύσει τον έλεγχο και την συστηματική εποπτεία της αγοράς (market monitoring) με σημαντική συνεισφορά στην τόνωση των συνθηκών υγιούς ανταγωνισμού. Στην προσπάθεια ενίσχυσης του ανταγωνισμού στον κλάδο των πετρελαιοειδών, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει να δοθούν επιπρόσθετες αρμοδιότητες στη Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (παρακολούθηση και διαχείριση του ΟΠΣΔΕΠ, ενημέρωση των καταναλωτών σχετικά με τον κλάδο των πετρελαιοειδών), οι οποίες θα συμβάλλουν στην αποτελεσματική εποπτεία της αγοράς πετρελαιοειδών τόσο σε ρυθμιστικό (ex ante), όσο και σε παρεμβατικό επίπεδο (ex post). Αναφορικά με την ενημέρωση των καταναλωτών, τονίζεται ότι το «παρατηρητήριο» λιανικών τιμών πώλησης υγρών καυσίμων (βενζίνες, πετρέλαιο κίνησης και θέρμανσης), το οποίο είναι αναρτημένο στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Ανάπτυξης προβάλλοντας τα τρία φθηνότερα πρατήρια υγρών καυσίμων ανά γεωγραφικό διαμέρισμα (Αττική-Πειραιάς, Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 18
Θεσσαλονίκη και υπόλοιπη επικράτεια) και ανά τύπο καυσίμου κρίνεται ότι λειτουργεί στη σωστή κατεύθυνση ενημέρωσης του καταναλωτικού κοινού, ενώ παράλληλα δημιουργεί τάσεις όξυνσης του επιπέδου του ανταγωνισμού στον κλάδο των πετρελαιοειδών. Παρόλα αυτά, η Επιτροπή Ανταγωνισμού προτείνει την επέκταση της εν λόγω διαδικτυακής εφαρμογής και σε άλλες μορφές (χρήση κινητών τηλεφώνων, δημιουργία ειδικού τηλεφωνικού αριθμού ενημέρωσης, teletext, κ.λ.π) έτσι ώστε να μπορούν όλες οι πληθυσμιακές ομάδες να έχουν πρόσβαση στα εν λόγω στοιχεία και να λάβουν την απαιτούμενη πληροφόρηση αναφορικά με το ύψος των τιμών των υγρών καυσίμων. Αποθέματα ασφαλείας Στην αγορά της διύλισης, προκειμένου να αρθούν σημαντικοί περιορισμοί που σχετίζονται με τη στενότητα και την αδειοδότηση των αποθηκευτικών χώρων προτείνεται η ίδρυση ειδικού φορέα τήρησης των αποθεμάτων ασφαλείας κατά τα πρότυπα ορισμένων άλλων ευρωπαϊκών χωρών. Η θεσμική αυτή ρύθμιση θα βοηθήσει σημαντικά στην τόνωση του επιπέδου του ανταγωνισμού καθώς θα πραγματοποιούνται εισαγωγές πετρελαιοειδών σε μακροχρόνια και σταθερή βάση (term contracts) και όχι ευκαιριακά (spot φορτία). Τιμολογιακή πολιτική Αναφορικά με το ζήτημα της διαφάνειας στην τιμολόγηση των εταιρειών εμπορίας και των μεγάλων τελικών καταναλωτών από τις εγχώριες εταιρείες διύλισης, η Επιτροπή Ανταγωνισμού εκτιμά ότι θα πρέπει να είναι εφικτή η ανάλυση των στοιχείων κόστους που εμπεριέχει η προσαύξηση επί της βασικής τιμής διυλιστηρίου (κόστος αποθεμάτων ασφαλείας, κόστος αργού, κ.λ.π). Με τον τρόπο αυτό εκτιμάται ότι θα προαχθεί ο υγιής ανταγωνισμός και θα επέλθει μεσοπρόθεσμα μείωση των τιμών των πετρελαιοειδών στο βαθμό που θα εξαλειφθεί η αδιαφάνεια ως προς την τιμολόγηση των πετρελαιοειδών. Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η τιμολογιακή πολιτική των εταιρειών διύλισης απέναντι στα ανεξάρτητα πρατήρια (Α.Π), δεν θα πρέπει να καθιστά άνευ αντικειμένου τη νομοθετική πρόβλεψη περί απευθείας πρόσβασης αυτών των πρατηρίων στα διυλιστήρια. Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 19
Εκπτωτική πολιτική των εταιρειών εμπορίας Στην αγορά χονδρικής, τα κυριότερα προβλήματα εντοπίζονται στην εκπτωτική πολιτική των εταιρειών εμπορίας. Οι σημαντικές αποκλίσεις στο ύψος της τιμής των υγρών καυσίμων ανά νομό αλλά και ανά πρατήριο, οι οποίες δεν μπορούν να αποδοθούν σε διαφορές στο κόστος μεταφοράς ή σε άλλους παράγοντες της αγοράς, ενισχύονται σε μεγάλο βαθμό από τη χορήγηση των «υποστηρικτικών» εκπτώσεων (price support) εκ μέρους των εταιρειών εμπορίας. Η κατάργηση των «υποστηρικτικών» εκπτώσεων, οι οποίες λειτουργούν ουσιαστικά ως εργαλείο έμμεσου καθορισμού της τιμής λιανικής, η αποφυγή διακριτικής μεταχείρισης, αναφορικά με την κλίμακα και το ύψος των απολογιστικών εκπτώσεων σε όλη την ελληνική επικράτεια μέσω των κάθετων συμφωνιών, αλλά και η ρητή αναγραφή της διάρκειας των χορηγούμενων εκπτώσεων στα τιμολόγια των εταιρειών εμπορίας προς τους πρατηριούχους, εκτιμάται ότι θα ενισχύσουν το επίπεδο του ανταγωνισμού, ενώ θα εξαλείψουν τα φαινόμενα αδιαφάνειας και διακριτικής μεταχείρισης που παρατηρούνται στην αγορά χονδρικής εμπορίας. Τέλος, τονίζεται ότι η εξόφληση των ποσών πιθανών επενδύσεων που πραγματοποιούνται από τις εταιρείες εμπορίας προς τους πρατηριούχους (αντλίες, στέγαστρα, λοιπές επενδύσεις) δεν θα πρέπει να συνδέεται με τη χορήγηση εκπτώσεων επί των ονομαστικών τιμών πώλησης των υγρών καυσίμων. Διακίνηση πετρελαιοειδών με ΔΧΒ και ΙΧΒ αυτοκίνητα Ως προς τη διακίνηση των υγρών καυσίμων, η Επιτροπή Ανταγωνισμού επισημαίνει ότι ο καθορισμός από την Πολιτεία (με ΚΥΑ) των κατώτατων ορίων κομίστρου για τη μεταφορά των υγρών καυσίμων με ΔΧΒ αυτοκίνητα, δεν συμβιβάζεται με τους κανόνες του ελεύθερου ανταγωνισμού. Ως εκ τούτου, προτείνεται η άμεση κατάργηση των κατώτατων κομίστρων στα ΔΧΒ. Αναφορικά με το περιοριστικό νομοθετικό καθεστώς που επικρατεί στη διακίνηση πετρελαιοειδών από ΙΧΒ, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει την πλήρη άρση των περιορισμών στην έκδοση νέων αδειών ΙΧΒ, έτσι ώστε οι εταιρείες χονδρικής, αλλά και οι επιχειρήσεις λιανικής εμπορίας (πρατηριούχοι) ανεξαρτήτου μεγέθους και δυναμικότητας να έχουν στην κατοχή τους ικανό στόλο βυτιοφόρων με σκοπό την άμεση και αδιάλειπτη εξυπηρέτηση των πελατών τους ανά πάσα στιγμή ανεξάρτητα από τις ειδικές συνθήκες που επικρατούν (απεργία ΔΧΒ). Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, προτείνει το συγκεκριμένο θέμα να επανεξετασθεί από το Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών, με τη συμμετοχή όλων των εμπλεκόμενων φορέων (ευρεία διαβούλευση) έτσι ώστε, λαμβάνοντας υπόψη θέματα όπως η ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού, η αξιοποίηση του ήδη υπάρχοντος δυναμικού και η αντιμετώπιση της παράνομης διακίνησης και εμπορίας Ελληνική Δημοκρατία Επιτροπή Ανταγωνισμού 20