Ε ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑ ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ: ιαχείρισης Πληροφοριακών Συστηµάτων ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέµα: «Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης» Επιβλέπων: Γεώργιος Κατρούγκαλος Σπουδαστής: Αλέξανδρος Τσάνης ΑΘΗΝΑ 27.09.2011
ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ Με την ολοκλήρωση της τελικής µου εργασίας, θα ήθελα να εκφράσω τις ολόψυχές µου ευχαριστίες και την βαθιά εκτίµηση προς τον επιβλέποντα καθηγητή µου, κ. Κατρούγκαλο Γεώργιο, συνταγµατολόγο, αναπληρωτή καθηγητή του ηµοκρίτειου Πανεπιστηµίου Θράκης και δικηγόρο του Αρείου Πάγου και του Συµβουλίου της Επικρατείας, για τη συνεχή υποστήριξη, την εξαιρετική συνεργασία, την αµέριστη εµπιστοσύνη που επέδειξε στο πρόσωπό µου, στοιχεία τα οποία σε συνδυασµό µε την άριστη και βαθιά κατάρτιση, το ευρύ φάσµα επιστηµονικής γνώσης και την υψηλή παιδαγωγική συνείδηση που τον διακρίνει, αποτέλεσαν καθοριστικοί παράγοντες για την πραγµατοποίηση εµβριθούς ανάλυσης, ευρείας παράθεσης και ανάπτυξης ιδεών και επιχειρηµάτων, δίχως τους οποίους η συγγραφή της εργασίας θα ήταν αδύνατη. 2
ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η παρούσα εργασία πραγµατεύεται ένα ευρύ φάσµα θεµάτων ιδιωτικοποιήσεων τόσο όσο αφορά σε ζητήµατα συνταγµατικότητας και στην εναρµόνισή τους µε την υφιστάµενη νοµολογία του Συµβουλίου Επικρατείας καθώς και την οικονοµική τους επίδραση στα µακροοικονοµικά µεγέθη, όσο και στην ανάλυση συνταγµατικότητας και οικονοµικής αποτελεσµατικότητας αυτών, βάσει νόµου 3985/2011 του µεσοπρόθεσµου πλαισίου δηµοσιονοµικής στρατηγικής 2012-2015 και ν.3986/2011 των µέτρων εφαρµογής του, στο πλαίσιο της εκδηλωµένης οικονοµικής κρίσης. Στην εισαγωγή εκτυλίσσεται µία σύντοµη ιστορική αναδροµή της πορείας των ιδιωτικοποιήσεων στην Ελλάδα, προσεγγίζοντάς την κυρίως µέσα από την πολιτική της διάσταση. Το πρώτο κεφάλαιο παρουσιάζει εισαγωγικές έννοιες και βασικούς ορισµούς, οι οποίοι αποτελούν αντικείµενο της ιδιωτικοποίησης, όπως αυτή του νοµικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου ή της δηµόσιας επιχείρησης και σχετικές διαδικασίες όπως η αποκρατικοποίηση για την πληρέστερη προσέγγιση του ακριβούς νοήµατος της έννοιας της ιδιωτικοποίησης, η οποία επεξηγείται λεπτοµερώς στις επόµενες ενότητες του ίδιου κεφαλαίου, µε την, επιπλέον, ανάλυση των µορφών και µεθόδων της. Το µέρος Α της εργασίας αποτελείται από τα κεφάλαια 2 και 3. Στο πρώτο εξετάζεται ενδελεχώς η συνταγµατικότητα των ιδιωτικοποιήσεων καθώς και ο βαθµός σύµπλευσης αυτών µε τη νοµολογία και τις αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας, βάσει συγκεκριµένων περιπτώσεων, ενώ αποτιµάται ο ρόλος και η στάση του απέναντι στο εν λόγω ζήτηµα. Στο επόµενο κεφάλαιο, αφού εντοπιστούν προβληµατισµοί και εξαχθούν αρχικά συµπεράσµατα βάσει ιστορικών παραδειγµάτων της παγκόσµιας σκηνής, µελετάται λεπτοµερώς η επίδραση των ιδιωτικοποιήσεων στην πορεία της οικονοµίας καθώς διερευνάται και αναπτύσσεται η επίδρασή τους σε καθοριστικά δηµοσιονοµικά µεγέθη, όπως το δηµόσιο έλλειµµα, αλλά και µακροοικονοµικούς δείκτες όπως ο ρυθµός οικονοµικής µεγέθυνσης, η ανεργία, ο πληθωρισµός, ενώ η αλληλοσυγκρουόµενη δράση όλων αυτών των παραγόντων αναλύεται µέσα από µεθοδολογικά επιστηµονικά εργαλεία, παράγοντας εξαιρετικά χρήσιµα συµπεράσµατα. Το δεύτερο µέρος της παρούσας µελέτης, το οποίο απαρτίζεται από τρία κεφάλαια, αφιερώνεται, έπειτα από µία σύντοµη ιστορική αναδροµή, στην παρουσίαση, την 3
συνταγµατικότητα και την οικονοµική ανάλυση του µεσοπρόθεσµου πλαισίου ενώ εξετάζονται ζητήµατα συνταγµατικού δικαίου του νόµου εφαρµογής του πλαισίου δηµοσιονοµικής στρατηγικής 2012-2015, όσο αφορά σε εκείνες τις διατάξεις οι οποίες αναφέρονται µε τα σχετικά, µε τις ιδιωτικοποιήσεις, θέµατα. Έτσι, στο πρώτο κεφάλαιο του Β µέρους, (κεφάλαιο 4), αποτυπώνεται επακριβώς το πρόγραµµα ιδιωτικοποιήσεων που πραγµατοποιήθηκε στην Ελλάδα την περίοδο 1991-2007, ενώ παρουσιάζεται το αντίστοιχο όπως αυτό προβλέπεται από το µεσοπρόθεσµο πλαίσιο δηµοσιονοµικής στρατηγικής για την περίοδο 2011-2015 καθώς και ο νόµος 3986/2011 εξειδίκευσης των µέτρων εφαρµογής του πλαισίου. Ακολουθεί, στο επόµενο κεφάλαιο (-κεφ.5-) ανάλυση ζητηµάτων συνταγµατικού δικαίου τόσο της διαδικασίας και του περιεχοµένου του µεσοπρόθεσµου πλαισίου όσο και του «εφαρµοστικού» νόµου, εξειδίκευσης του πλαισίου, των τριών πρώτων κεφαλαίων, τα οποία αφιερώνονται στην πραγµατοποίηση των ιδιωτικοποιήσεων δηµοσίων ακινήτων και υποδοµών καθώς η ιδιωτικοποίηση των δηµοσίων επιχειρήσεων και οργανισµών ακολουθεί µε τη µορφή ουσιαστικών νόµων. Στο τελευταίο κεφάλαιο (έξι), αναλύεται ένα ευρύ φάσµα οικονοµικών θεµάτων σχετιζόµενα µε την εφαρµογή του προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων 2011-2015 του µεσοπρόθεσµου πλαισίου, σηµειώνεται η επισφάλεια των παραδοχών και η εµφάνιση µακροοικονοµικών κινδύνων, παρουσιάζεται η εξέλιξη του δηµοσίου χρέους βάσει πιθανών σεναρίων διαφοροποίησης ως προς τα εισπρακτέα ποσά, ενώ δίδεται η επίδραση στη δυναµική του χρέους, ενός συνόλου δηµοσιονοµικών µεγεθών όπως το χρέος γενικής κυβέρνησης, το πρωτογενές αποτέλεσµα, το ισοζύγιο των ασφαλιστικών εισφορών καθώς και µακροοικονοµικών όπως ο αποπληθωριστής του ΑΕΠ, ο ρυθµός µεγέθυνσης της οικονοµίας µε την ταυτόχρονη επεξήγηση του φαινοµένου της χιονοστιβάδας και της συµβολής του µεσοσταθµικού επιτοκίου στην διαχειρισιµότητα του δηµοσίου χρέους ως ποσοστό του ΑΕΠ. Τέλος, στον επίλογο, παρουσιάζεται µία συνολική αποτίµηση της συνταγµατικότητας και της οικονοµικής αποτελεσµατικότητας των ιδιωτικοποιήσεων γενικότερα αλλά και ειδικότερα µέσω του προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων του πλαισίου, ενώ δίδεται η βαθύτερη αναγκαιότητα πραγµάτωσής τους, τόσο λόγω της παρούσας κρίσης, όσο και στο πλαίσιο της ευρωενωσιακής πολιτικής αλλά και της συµβατότητας µε τις εγγενείς 4
απαιτήσεις της αειφόρου ανάπτυξης και της επανόδου στη διευρυµένη παραγωγή του κυρίαρχου οικονοµικού υποδείγµατος. Λέξεις κλειδιά: ιδιωτικοποίηση, αποκρατικοποίηση, µετοχοποίηση, δηµόσιες επιχειρήσεις και οργανισµοί, κοινή ωφέλεια, ιδιωτική περιουσία ηµοσίου, µεσοπρόθεσµο πλαίσιο δηµοσιονοµικής στρατηγικής 2012-2015,, εφαρµοστικός νόµος, συνταγµατικότητα, οικονοµική αποτελεσµατικότητα, πτωτική τάση ποσοστού κέρδους, οικονοµική κρίση 5
ABSTRACT This paper addresses a wide range of issues pertaining to privatization not only concerning their constitutionality and harmonization with existing legislation and case law of the State Council and their economic impact on the aggregated indicators, but also the analysis of the constitutionality and economic efficiency under the medium-term fiscal strategy framework 2012-2015 and the law 3986/2011 implementing measures, due to the manifested economic crisis. The introduction unfolds a brief historical overview of the progress of privatization in Greece, mainly approaching through political dimension. The first chapter presents introductory concepts and fundamental definitions which are the subject of privatization, as the legal entity under private law or public company, related processes such as privatization of the comprehensive approach of the exact meaning of the concept of privatization, explained in detail in subsequent sections, while also analyzes the forms and methods. Part A comprises chapter 2 and 3. The first one discusses in detail the constitutionality of privatization and the degree of aligning with the existing legislation, case law and decisions of the Council of State, under certain circumstances. In the next section, after identifying concerns and drawing initial conclusions based on historical examples of the global scene, the impact of privatization on economic trends is studied in detail and that one on key fiscal indicators is investigated and developed, such as the public deficit, and aggregated indicators such as the rate of economic growth, unemployment, inflation, and the conflicting action of all these factors is analyzed through scientific methodological tools, producing extremely useful conclusions. The second part of this study, which consists of three chapters, is devoted, after a brief historical overview, to the presentation, the constitutionality and economic analysis of the medium-term framework while goes through the harmonization of the law, implementing the framework for fiscal policy 2012-2015, to the Constitution, as relates to those provisions referring to relevant, with the privatization, issues. Thus, the first chapter of Part B (Chapter 4) depicts, in accuracy, the privatization program which took place in Greece during 1991-2007 and presents that as provided by the medium-term fiscal strategy over the period 2011-2015 and the law 3986/2011 pertaining to the specialization of framework 6
enforcement. What follows, in the next chapter (five), is the analysis issues of constitutional law issues both in the voting process and content of the medium-term framework and the law putting into force the above framework and specializing it, in the first three chapters, which are dedicated to implementing the privatization of public property and infrastructure while privatization of public enterprises and agencies are going to follow in the form of substantive laws. The last chapter (six), analyzes a wide range of economic issues associated with the implementation of the privatization program of the medium-term framework 2011-2015, noting the precariousness of the assumptions and the emergence of macroeconomic risk, the performance of public debt under scenarios of differentiation in amounts to be received while debt dynamics are planned depending on the effect of a set of financial items, such as general government debt, the primary balance, the balance of contributions and macroeconomic magnitudes as the GDP deflator and the growth rate. This chapter also gives the explanation of the phenomenon of avalanche and the contribution of the weighted interest rate on the manageability of debt as a percentage of GDP. Finally, the concluding section, summarizes a comprehensive assessment of constitutionality and cost-effectiveness of privatization both in general and in particular through the privatization of the fore-mentioned frame, giving the deeper necessity to deliver them, not only because of the debt crisis or as part of the European Union policy but also due to the compatibility with the inherent requirements of sustainable growth and restoration of the enlarged production of the dominant economic model. Key-words: privatization, equity, public companies and agencies, public utilities, public private property, medium-term fiscal strategy frame 2012-2015, applying law, constitutionality, economic efficiency, the tendency of the rate of profit to fall, economic crisis 7
ΕΠΕΞΗΓΗΣΗ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ ΑΕ ΑΕΠ ΑΚ Γ.Ο.Κ. Γ..Τ.Κ..Ε.Α.Α..Ε.Η..Ε.Κ.Ο. ΕΚ ΕΛ.ΠΕ. Ε.Ο.Τ. Ε.Υ.Α.Π. Εφηµ κ.ν. Ν Ν.Π... Ν.Π.Ι. Ο.Α.Ε.. ΟΚΑ Ο.Λ.Π. Ο.Σ.Ε. ΟΤΑ Ο.Τ.Ε. ΠΕ ΣτΕ ΥΓΟΣ Χ.Α.Α. Ανώνυµη Εταιρεία Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν Αστικός Κώδικας Γενικός Οικοδοµικός Κανονισµός Γενικός είκτης Τιµών Καταναλωτή ιυπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων ηµόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισµού ηµόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισµοί Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ελληνικά Πετρέλαια Ελληνικός Οργανισµός Τουρισµού Εταιρεία Ύδρευσης και Αποχέτευσης Πρωτεύουσας Εφηµερίδα ιοικητικού ικαίου κωδικοποιηµένος νόµος Νόµος Νοµικό Πρόσωπο ηµοσίου ικαίου Νοµικό Πρόσωπο Ιδιωτικού ικαίου Οργανισµός Απασχολήσεως Εργατικού υναµικού Οργανισµοί Κοινωνικής Ασφάλισης Οργανισµός Λιµένος Πειραιά Οργανισµός Σιδηροδρόµων Ελλάδος Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οργανισµός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος Πρακτικό Επεξεργασίας Συµβούλιο της Επικρατείας Υπηρεσία Γενικού Οικονοµικού Συµφέροντος Χρηµατιστήριο Αξιών Αθηνών 8
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ...11 Σύντοµη ιστορική αναδροµή (Ελλάδα, 1975-2011)...11 1 Εισαγωγικές Έννοιες, Βασικοί Ορισµοί...16 1.1 Νοµικό Πρόσωπο ηµοσίου ικαίου, Νοµικό Πρόσωπο Ιδιωτικού ικαίου, Νοµικό Πρόσωπα Μικτής Φύσης ή ιφυούς Χαρακτήρα...16 1.2 Ιδιωτική Περιουσία- Ιδιωτική Περιουσία των ηµόσιων Νοµικών Προσώπων- ηµόσια Κτήση...18 1.3 ηµόσιος Φορέας, Οργανισµός ηµοσίου ικαίου, ηµόσια Υπηρεσία, ηµόσια Επιχείρηση, Υπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας, Υπηρεσίες Γενικού Οικονοµικού Συµφέροντος, Μικτή Επιχείρηση ή Επιχείρηση Μικτής Οικονοµίας...20 1.4 Κοινωνικοποίηση, Εθνικοποίηση και Κρατικοποίηση...22 1.5 Αποκρατικοποίηση, Μερική Αποκρατικοποίηση...23 1.6 Η Έννοια της Ιδιωτικοποίησης...26 1.7 Μορφές Ιδιωτικοποίησης...28 1.8 Μέθοδοι Ιδιωτικοποίησης...30 II. Α ΜΕΡΟΣ...33 2 Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα...33 2.1 Εισαγωγή...33 2.2 Ζητήµατα Συνταγµατικού ικαίου των Ιδιωτικοποιήσεων...34 2.3 Νοµολογία, Αποφάσεις ΣτΕ ως προς τη Συνταγµατικότητα Ιδιωτικοποιήσεων Συγκεκριµένων Περιπτώσεων....47 2.4 Αποτίµηση του Ρόλου και της Νοµολογιακής Τάσης του ΣτΕ...54 2.5 Συµπεράσµατα...56 3 Οικονοµική Ανάλυση Aποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων...60 3.1 Εισαγωγή...60 3.2 Κατηγοριοποίηση Αγαθών...60 3.3 Η ιεθνής Εµπειρία των Ιδιωτικοποιήσεων Εξαγωγή Πρώτων Συµπερασµάτων 63 3.4 Απελευθέρωση και Ανταγωνισµός...71 3.5 Ανεργία και Πληθωρισµός...77 3.6 ηµοσιονοµικό Έλλειµµα και ηµόσιο Χρέος...80 3.7 Οικονοµική Μεγέθυνση Συσσώρευση Κεφαλαίου, Υπερπαραγωγή Εµπορευµάτων -Κρίση...85 3.8 Λεπτοµερής οικονοµική ανάλυση µέσω µεθοδολογικών εργαλείων...93 3.9 Χρήσιµα Συµπεράσµατα...98 III. B ΜΕΡΟΣ...102 4 Πρόγραµµα Ιδιωτικοποιήσεων Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου ηµοσιονοµικής Στρατηγικής 2012-2015- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής - Παρουσίαση...102 9
4.1 Εισαγωγή...102 4.2 Το Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο ως Συνέχεια της Πολιτικής των Ιδιωτικοποιήσεων στην Ελλάδα...102 4.3 Πρόγραµµα Ιδιωτικοποιήσεων του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου ηµοσιονοµικής Στρατηγικής 2012-2015- Χρονοδιάγραµµα, ιαδικασίες...105 4.4 Νόµος 3986/2011 Εφαρµογής Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου 2012-2015...106 4.4.1 Ταµείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του ηµοσίου Α.Ε...107 5 Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο 2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής (ν.3986/2011) Ζητήµατα Συνταγµατικού ικαίου...109 5.1 Εισαγωγή...109 5.2 Ζητήµατα Συνταγµατικής Υφής της ιαδικασίας Ψήφισης και Μορφής του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου 2012-2015...109 5.3 Ανάλυση Συνταγµατικότητας του Ειδικότερου Περιεχοµένου του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου 2012-2015...111 5.3.1 Γενική θεώρηση...111 5.3.2 Τηλεπικοινωνίες Η περίπτωση του ΟΤΕ...112 5.3.3 Ενέργεια ηµόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισµού ηµόσια Επιχείρηση Αερίου...115 5.3.4 Εταιρείες Ύδρευσης και Αποχέτευσης ( ΕΥΑΘ, ΕΥ ΑΠ)...117 5.3.5 Υποδοµές, Μεταφορές, Λιµάνια, Ακίνητη περιουσία ηµοσίου, Αµυντικές Βιοµηχανίες, Ορυκτός Πλούτος, Μεταλλευτικές Εταιρείες και Μεταλλεία....120 5.4 Συνταγµατική Ανάλυση του Ν.3986/2011 (Κεφ. Α,Β,Γ )...122 6 Πρόγραµµα Ιδιωτικοποιήσεων Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου 2012-2015 Οικονοµική Ανάλυση...132 6.1 Εισαγωγή...132 6.2 Μακροοικονοµικές Παραδοχές Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου Μακροοικονοµικοί και ηµοσιονοµικοί Κίνδυνοι...132 6.3 Εισαγωγή στην Οικονοµική ιάσταση του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου...139 6.4 Φαινόµενο Χιονοστιβάδας- Σύντοµη Αναδροµή (2002-2010)...140 6.5 Πραγµατικό Ταµειακό Αποτέλεσµα Ιδιωτικοποίησης Κερδοφόρων ηµοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισµών του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου....143 6.6 Συνθήκη Εισοδηµατικού Περιορισµού του Προϋπολογισµού Πρωτογενή Αποτελέσµατα στη υναµική Χρέους Γενικής Κυβέρνησης...146 6.7 Εσφαλµένες Θεωρήσεις του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου...149 6.8 Εναλλακτικά Σενάρια του Προγράµµατος Ιδιωτικοποιήσεων...153 6.9 Συµβολή του Ελλείµµατος Γενικής Κυβέρνησης στην Εξέλιξη του ηµοσίου Χρέους...165 6.10 Συµπεράσµατα...170 IV. ΕΠΙΛΟΓΟΣ...174 Βιβλιογραφικές Αναφορές...179 Παράρτηµα...187 10
Εισαγωγή Σύντοµη Ιστορική Αναδροµή (Ελλάδα, 1975-2011) Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Σύντοµη ιστορική αναδροµή (Ελλάδα, 1975-2011) Η δοµική κρίση του οικονοµικού συστήµατος που εκδηλώθηκε µε τη µορφή της διεθνούς χρηµατοπιστωτικής κρίση και έπληξε το σύνολο σχεδόν των ανεπτυγµένων οικονοµιών, είχε ως αποτέλεσµα την ανάδειξη, των εντεινόµενων ανισορροπιών καθώς και των ανισόµετρων συσχετισµών µεταξύ των κρατών µελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, παράγοντες οι οποίοι σε συνδυασµό µε τις βαθύτερες αδυναµίες και παθογένειες του πολιτικού και οικονοµικού συστήµατος της Ελλάδας, συνέβαλλαν καθοριστικά στην εµφάνισης της κρίσης χρέους της ελληνικής οικονοµίας,. H αντιµετώπιση της κρίσης χρέους κινητοποίησε ένα σύνολο προτάσεων, εναλλακτικών λύσεων και επεµβάσεων, εξέχουσα σηµασία στις οποίες κατέχουν οι ιδιωτικοποιήσεις, φέροντας τη θεώρηση της απόλυτης αναγκαιότητας για την αντιµετώπισή της, παρόλη την ύπαρξή τους τόσο ως απαίτηση στο πλαίσιο της προωθούµενης από την ευρωενωσιακή πολιτική, όσο και ως εφαρµογή πολύ πριν την εµφάνιση της κρίσης αυτής. Οποιαδήποτε µετατόπιση στον άξονα ηµοσίου-ιδιωτικού τοµέα µε κατεύθυνση από τον πρώτο στον δεύτερο ορίζεται ως ιδιωτικοποίηση, η οποία σηµαίνει τελικά την µεταβίβαση µέρους της κρατικής επιχειρηµατικότητας στην ιδιωτική σφαίρα, συνήθως µέσω νοµικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, καθώς επίσης την παροχή προνοµίων ή άδειας παροχής δηµοσίων αγαθών ή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας 1. Στην περίπτωση συγκεκριµένα της Ελλάδας, το πρώτο κύµα ιδιωτικοποίησης των δηµόσιων επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας, που συνδέθηκε µε τις διαδικασίες απελευθέρωσης, είχε ως αποτέλεσµα τη µεταβολή των µορφών οργάνωσης και δράσης των επιχειρήσεων αυτών, καθώς και τον περιορισµό της συµµετοχής του δηµοσίου, όχι όµως και την απώλεια του ελέγχου απ' αυτό. Συγκεκριµένα, η ανάγκη διασφάλισης ισότιµων όρων ανταγωνισµού µε τις νεοεισερχόµενες στην αγορά ιδιωτικές επιχειρήσεις επέβαλε 1 ούβλης Α. Βασίλης (1988), Μέθοδοι και νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων στο ελληνικό οικονοµικό δίκαιο, Εισαγωγή, Αθήνα: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.1 11
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης καταρχήν την τυπική-οργανωτική ιδιωτικοποίηση των δηµόσιων επιχειρήσεων, δηλαδή τη µετατροπή τους σε ανώνυµες εταιρίες του κοινού δικαίου. Αυτό διάνοιξε το δρόµο για τη µεταβίβαση µετοχών τους σε ιδιώτες, δηλαδή για την ουσιαστική-περιουσιακή ιδιωτικοποίηση 2, η οποία όµως παρέµεινε µερική. Το δηµόσιο διατήρησε είτε την πλειοψηφία (όπως στη ΕΗ) είτε την ελέγχουσα µειοψηφία των µετοχών (όπως στον ΟΤΕ), διατήρησε δηλαδή τον έλεγχο των κατά τα λοιπά -ως προς τη νοµική µορφή και τη συµµετοχή ιδιωτών- ιδιωτικοποιηµένων επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας. Το σχήµα αυτό εκφράστηκε στην πολιτική και δηµοσιογραφική γλώσσα µε τον όρο «µετοχοποίηση» και υποστηρίχθηκε νοµικά κατά βάση από το ν. 2414/96, µετεξέλιξη του οποίου υπήρξε και ο ν. 3429/05, µετατρέποντας τους πρώην µονοπωλιακούς φορείς σε «ιδιωτικοποιηµένες επιχειρήσεις του δηµοσίου» 3. Κατά την περίοδο από το 1975 και µέχρι τα τέλη της δεκαετίας του 1980 το κυρίαρχο οικονοµικο-πολιτικό υπόδειγµα χαρακτηρίζεται, σχηµατικά, ως «κρατοκεντρικό», ενόψει του κεντρικού ρόλου που κατείχε το κράτος στο οικονοµικό σύστηµα, τόσο µε τις επιτελικές και ρυθµιστικές αρµοδιότητές του όσο και µε την άµεση συµµετοχή του στις σχέσεις παραγωγής και διανοµής του κοινωνικού πλούτου, προσδίδοντας στο πεδίο της οικονοµίας ένα συνδυασµό έντονου κρατικού παρεµβατισµού µε στοιχεία κοινωνικού ελέγχου της παραγωγής. Αιχµές, ουσιαστικές και συµβολικές, της οικονοµικής αυτής πολιτικής υπήρξαν τα τρία διαδοχικά νοµοθετήµατα για την κοινωνικοποίηση, τις προβληµατικές επιχειρήσεις και το Εθνικό Σύστηµα Υγείας. Το έτος 1990 υπήρξε ορόσηµο στην πορεία της οικονοµίας, καθώς παρατηρείται η στροφή σε ένα νέο οικονοµικο-πολιτικό υπόδειγµα που εξέφραζε µιαν αντιστοίχως έντονη, για τα ελληνικά δεδοµένα, εκδοχή οικονοµικού φιλελευθερισµού, µε επίκεντρο το αίτηµα για «λιγότερο κράτος». Η αντίληψη αυτή ευνοήθηκε από το διεθνές και ευρωπαϊκό περιβάλλον, αφενός µε την ανατροπή του κρατικού σοσιαλισµού (1989) και αφετέρου µε την εµβάθυνση της οικονοµικής ενοποίησης της Ευρώπης (1992) και τη συνθήκη του Μάαστριχτ, δίδοντας πεδίο δράσης στην οικονοµίας έναντι της πολιτικής επιρροής, µε την 2 Ν.2414/96 «Εκσυγχρονισµός των ηµοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισµών και άλλες διατάξεις», ΦΕΚ Α' 135/25.6.1996. 3 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ 6/2006.694, σελ. 700 12
Εισαγωγή Σύντοµη Ιστορική Αναδροµή (Ελλάδα, 1975-2011) αιτιολογία της κατοχυρωµένης πλέον σταθεροποίησης του δηµοκρατικού πολιτεύµατος 4 και την επίκληση στη µετάβαση της προάσπισης των ατοµικών δικαιωµάτων. Κατά την περίοδο από το 1990 και εφεξής, το κυρίαρχο οικονοµικο-πολιτικό υπόδειγµα µετεξελίσσεται σταδιακά σε «αγορακεντρικό» (ή νεοφιλελεύθερο). Η πίστη στις δυνατότητες της αγοράς, η απόλυτη προτεραιότητά της έναντι του κράτους στο πεδίο της οικονοµίας, καθώς και η αντίληψη ότι οι πολιτικές επιλογές στο πεδίο αυτό οφείλουν να ενσωµατώνουν τη λογική και τις αξίες της αγοράς αποτελούν τα κύρια γνωρίσµατά του. Οι δηµοσιονοµικές απαιτήσεις για την ένταξη στην Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση, όπως και ευρύτερα η κανονιστική πίεση του κοινοτικού δικαίου για «απελευθέρωση» των αγορών και «άνοιγµα» της οικονοµίας, συνέβαλαν στην εµφάνιση σχετικών πολιτικών ως έκφραση οικονοµικής αναγκαιότητας. Το γενικότερο πολιτικό σχέδιο ως προς τις σχέσεις κράτους και αγοράς συγκροτείται κατά την περίοδο αυτή από τρεις επάλληλους στόχους: µεγιστοποίηση της συµµετοχής της ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην οικονοµική δραστηριότητα, νέες µορφές «σύµπραξης» κράτους και φορέων της αγοράς, υιοθέτηση µεθόδων της αγοράς από τον δηµόσιο τοµέα. Οι σχετικές πολιτικές αποτυπώνονται σε σειρά νοµοθετικών µέτρων για τον περιορισµό ρυθµιστικών παρεµβάσεων στην αγορά, τη µεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων του ηµοσίου και, ίσως το πιο χαρακτηριστικό, τις λεγόµενες «µετοχοποιήσεις» 5. Ειδικότερα, µε το άρθρο 25 του ν. 1914/1990 εισήχθησαν µέτρα «αποκρατικοποίησης φορέων του δηµοσίου τοµέα». Η ιδιοκτησιακή και µετοχική µεταβολή είχε «ελαφρύτερη» µορφή από την πλήρη ιδιωτικοποίηση, αφού γινόταν µε την αύξηση του εταιρικού κεφαλαίου δια της εκδόσεως νέων µετοχών, που αντιστοιχούσαν στην αύξηση αυτή αδυνατώντας να ανατρέψει πλήρως τη θέση του ηµοσίου, αφού στην κυριότητά του παρέµενε πάντα ποσοστό 51% του συνόλου των µετοχών των «αποκρατικοποιούµενων» επιχειρήσεων. Στη συνέχεια, και µε το ν. 2000/91, παρόλη την επανάληψη της χρήσης του όρου «αποκρατικοποίηση», οι προθέσεις του γίνονταν ξεκάθαρες στο άρθρο 5, όπου 4 Βασίζεται στο σύστηµα πλειοψηφικού κοινοβουλευτισµού, µε την κυβέρνηση και την κοινοβουλευτική πλειοψηφία να συγκροτούν ένα συµπαγές µπλοκ εξουσίας. 5 Καϊδατζής Ακρίτας (2009), ικαστικός έλεγχος των µέτρων οικονοµικής πολιτικής. Νοµολογιακές τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011) 13
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης καθορίζονταν οι τρόποι και µορφές της «ιδιωτικοποίησης» φορέων του ηµοσίου, δηλαδή της ακόµα και πλήρους µεταβίβασης τους σε ιδιώτες. Ειδικά ως προς τη µετοχική κατάσταση, η µεταβίβαση µπορούσε να φθάσει στο σύνολο το µετοχών είτε µε τη µορφή απευθείας πώλησης είτε εισαγωγής στο χρηµατιστήριο και πώλησης στους ιδιώτες. Ο µόνος περιορισµός στην απόκτηση µετοχών των ιδιωτικοποιούµενων εταιριών αφορούσε τρεις ρητά καθοριζόµενες επιχειρήσεις ( ΕΗ, ΟΤΕ, Ολυµπιακή Αεροπορία), ποσοστό 51% του συνόλου των µετοχών των οποίων, προβλεπόταν ότι «θα ανήκει και θα παραµένει πάντα στην κυριότητα του ελληνικού ηµοσίου» 6. Ο ν. 2414/1996 για τον εκσυγχρονισµό των ΕΚΟ εκφράζει µε τον πιο άµεσο τρόπο τη µετάβαση στο νέο υπόδειγµα αν και, στο παρελθόν, είχε καταστεί σηµαία η «κοινωνικοποίηση» των δηµόσιων επιχειρήσεων, µιάµιση δεκαετία µετά η πολιτική του «εκσυγχρονισµού» προωθεί την ιδιωτικοοικονοµική λειτουργία τους, µε την ίδια ένταση. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρει ο Ακρίτας Καϊδατζής: «Τα πρωτεία µοιάζει πλέον να ανήκουν στην οικονοµία» 7. Στην ίδια γραµµή κινήθηκε και ο πιο πρόσφατος νόµος 3049/2002, όπου σηµειολογική κυρίως διαφορά- η «αποκρατικοποίηση» ορίζεται όχι ως «µεταβίβαση» αλλά ως «εφάπαξ ή σταδιακή έξοδος» επιχειρήσεων του ηµοσίου από τον έλεγχό του. Προστέθηκε επίσης η έννοια της «µεταβίβασης (µετοχικού) ελέγχου», ενώ δεν γίνεται πουθενά λόγος για «ιδιωτικοποίηση». Στην ουσία, πάντως, περί αυτού πρόκειται, εφόσον στις µορφές «αποκρατικοποίησης» περιλαµβάνονται τόσο η πώληση του συνόλου της επιχείρησης όσο και η πώληση του συνόλου ή µέρους των µετοχών της. Οι καινοτοµίες της δυνατότητας διάθεσης ποσοστού µετοχών «αποκρατικοποιούµενης» επιχείρησης στους εργαζοµένους σε αυτήν και της θέσπισης της ειδικής υπέρ του ηµοσίου προσθέτουν ίσως µια κοινωνική νότα στο σύστηµα, χωρίς ωστόσο να αλλάζουν το γενικό του χαρακτήρα: το διαµορφούµενο πλαίσιο είναι και πάλι τέτοιο που, υπό προϋποθέσεις, µπορεί να οδηγήσει 6 Μποτόπουλος Κώστας (2003), Το Κράτος ως µέτοχος http://www.botopoulos.gr/politika- keimena/thesmika/item/208-%cf%84%ce%bf- %CE%BA%CF%81%CE%AC%CF%84%CE%BF%CF%82-%CF%89%CF%82- %CE%BC%CE%AD%CF%84%CE%BF%CF%87%CE%BF%CF%82 (τελευταία πρόσβαση στις 10/09/2011) 7 Καϊδατζής Ακρίτας (2009), ικαστικός έλεγχος των µέτρων οικονοµικής πολιτικής. Νοµολογιακές τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011) 14
Εισαγωγή Σύντοµη Ιστορική Αναδροµή (Ελλάδα, 1975-2011) στην απώλεια ή την απίσχναση της µετοχικής παρουσίας του Κράτους στο κεφάλαιο επιχειρήσεων που βρίσκονταν ως τότε υπό την απόλυτη ή πλειοψηφική κυριότητα του 8. Η εφαρµογή αγορακεντρικών πολιτικών δεν κατέληξε σε µια µονόδροµη µετάβαση από το κράτος στην αγορά, αλλά συνοδεύθηκε από την ανανοηµατοδότηση του δηµοσίου συµφέροντος και ιδίως την αναγέννηση της έννοιας της δηµόσιας υπηρεσίας. εν αποτελεί σύµπτωση, άλλωστε, ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, εξακολουθούν να επιβιώνουν στοιχειώδεις «θύλακες» κρατικού παρεµβατισµού. Παράλληλα, τη διάψευση πολλών από τις παραδεδεγµένες αντιλήψεις και τις προβλέψεις του νεοφιλελευθερισµού έδειξε και η διεθνής εµπειρία, και µάλιστα εκεί ακριβώς όπου είχαν βρει το πιο «θριαµβευτικό» πεδίο εφαρµογής, δηλαδή στις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης και της Λατινικής Αµερικής. Το έτος 2008 είναι δυνατόν να αναχθεί σε ένα νέο ορόσηµο, διότι, αν και δεν συνδέεται µε κάποια εσωτερική µεταβολή, αποτελεί την απαρχή της εµφάνισης απειλητικών παραγόντων για την ελληνική οικονοµία λόγω της επίδρασης την κρίσης του συστήµατος σε παγκόσµιο επίπεδο. Η κρισιµότητα της κατάστασης εντείνεται περαιτέρω, καθώς λόγω των ειδικών συνθηκών και του σταδίου στο οποίο αυτό βρίσκεται, δεν υφίσταται η δυνατότητα ανάκαµψης µέσα από την επάνοδο σε πολιτικές κρατικού παρεµβατισµού στο εθνικό επίπεδο και της δηµοσιοποίησης της ιδιωτικής οικονοµικής σφαίρας, όπως αυτή διενεργήθηκε µετά το 1930 και την τότε σοβαρή οικονοµική κρίση για την αντιµετώπισή της, η οποία στηρίχθηκε κυρίως στις οικονοµικές θεωρίες του γνωστού άγγλου οικονοµολόγου John Maynard Keynes. Επιπρόσθετα, και σε ενίσχυση των παραπάνω, παρατηρείται το παράδοξο να συστήνεται ως φάρµακο και τρόπο θεραπείας, η εντατικοποίηση της πολιτικής που εφαρµόστηκε µέχρι το ξέσπασµα της δηµοσιονοµικής κρίσης, µε µία σειρά από µέτρα συµπεριλαµβανοµένου των ιδιωτικοποιήσεων στο πλαίσιο του µεσοπρόθεσµου προγράµµατος 2012-2015 καθ υπόδειξη του νόµου εφαρµογής του πλαισίου αυτού, όπως εξετάζεται αναλυτικά σε επόµενο κεφάλαιο. 8 Μποτόπουλος Κώστας (2003), Το Κράτος ως µέτοχος http://www.botopoulos.gr/politika- keimena/thesmika/item/208-%cf%84%ce%bf- %CE%BA%CF%81%CE%AC%CF%84%CE%BF%CF%82-%CF%89%CF%82- %CE%BC%CE%AD%CF%84%CE%BF%CF%87%CE%BF%CF%82 (τελευταία πρόσβαση στις 10/09/2011) 15
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης 1 Εισαγωγικές Έννοιες, Βασικοί Ορισµοί 1.1 Νοµικό Πρόσωπο ηµοσίου ικαίου, Νοµικό Πρόσωπο Ιδιωτικού ικαίου, Νοµικό Πρόσωπα Μικτής Φύσης ή ιφυούς Χαρακτήρα Η αναγνώριση από το δίκαιο της δυνατότητας απόκτησης νοµικής προσωπικότητας σε ενώσεις προσώπων, που αποβλέπουν στην επίτευξη κάποιου κοινωνικού ή οικονοµικού σκοπού, απετέλεσε αναπόφευκτη συνέπεια του κοινωνικού φαινοµένου της ύπαρξης και δράσης οργανώσεων που ενσωµατώνουν τη συλλογική δράση του ανθρώπου. Στα πλαίσια αυτά, τα νοµικά πρόσωπα έχουν την ικανότητα να είναι υποκείµενα δικαίου, δηλαδή φορείς εννόµων δικαιωµάτων και υποχρεώσεων. Μια από τις βασικότερες διακρίσεις των νοµικών προσώπων είναι αυτή που θεµελιώνεται στο νοµικό καθεστώς που διέπει τη σύσταση, την οργάνωση και τη λειτουργία τους, δηλαδή το είδος των κανόνων δικαίου που εφαρµόζεται σε σχέση µε αυτά. Υπό το πρίσµα αυτό, τα νοµικά πρόσωπα διακρίνονται σε αυτά του δηµοσίου δικαίου (Ν.Π...) και σε αυτά του ιδιωτικού (Ν.Π.Ι..), διάκριση η οποία υιοθετείται και στο Σύνταγµα, στο άρθρο 117 παρ. 4 9. Τα νοµικά πρόσωπα που διέπονται, ως προς τις διατυπώσεις σύστασης και λειτουργίας τους, από το δηµόσιο δίκαιο έχουν κατά κανόνα ως αποστολή την άσκηση δηµόσιας εξουσίας και σε κάθε περίπτωση την επιδίωξη κάποιου δηµοσίου σκοπού. Η ευρύτητα της σκοπιµότητας δράσης των Ν.Π... απεικονίζεται και στην ποικιλία των µορφών µε την οποίαν αυτά εµφανίζονται στην πράξη, καθώς στην κατηγορία αυτή ανήκουν το Κράτος, ως Ελληνικό ηµόσιο, οι Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η Εκκλησία της Ελλάδος, αλλά και, ενδεικτικά, τα Επιµελητήρια, τα Ασφαλιστικά Ταµεία, τα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύµατα και οι οικείοι Επαγγελµατικοί Σύλλογοι, που επιδιώκουν την επίτευξη ειδικότερων σκοπών δηµοσίου χαρακτήρα. 9 Η συγκεκριµένη διάταξη ορίζει ότι η αναγκαστική απαλλοτρίωση δασών ή δασικών εκτάσεων που ανήκουν σε φυσικά ή νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού ή δηµοσίου δικαίου επιτρέπεται µόνο υπέρ του ηµοσίου για λόγους δηµόσιας ωφέλειας. 16
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί Από την άλλη, τα νοµικά πρόσωπα του ιδιωτικού δικαίου ιδρύονται και δραστηριοποιούνται µε άξονα την ιδιωτική πρωτοβουλία, για τον λόγο αυτό άλλωστε και η µορφή που δύναται να λάβουν οριοθετείται νοµοθετικά, καθώς σε σχέση µε αυτά ισχύει η αρχή του «κλειστού αριθµού», προκειµένου να µην διακινδυνεύεται η ασφάλεια των συναλλαγών. Έτσι, µόνο τα Ν.Π.Ι.. που ορίζονται ρητώς και περιοριστικά στο νόµο µπορούν να ιδρυθούν και να αποτελέσουν αυτοτελή υποκείµενα δικαίου. Περαιτέρω, τα νοµικά πρόσωπα που διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο διακρίνονται επιµέρους µε κριτήριο τον χαρακτήρα του σκοπού, στην επίτευξη του οποίου αποβλέπουν µε τη δράση τους. Με βάση το προκείµενο κριτήριο, τα Ν.Π.Ι.. διακρίνονται σε αυτά του αστικού δικαίου, που αποβλέπουν στην εξυπηρέτηση µη κερδοσκοπικού σκοπού, όπως τα σωµατεία και τα ιδρύµατα και σε αυτά του εµπορικού δικαίου, που επιδιώκουν την επίτευξη οικονοµικού σκοπού, όπως οι εµπορικές εταιρείες και τα διάφορα είδη συνεταιρισµών. Πέραν όµως από τις δύο ανωτέρω βασικές κατηγορίες διάκρισης, υπάρχουν και νοµικά πρόσωπα τα οποία διέπονται παράλληλα τόσο από κανόνες δηµοσίου όσο και από κανόνες ιδιωτικού δικαίου, σε διαφορετικό βαθµό και έκταση, σε εξάρτηση από το νοµικό καθεστώς που επιλέχτηκε από αυτά µε βάση το σκοπό τους και τα οποία συνιστούν µια διακριτή ενδιάµεση κατηγορία. Πρόκειται για τα λεγόµενα νοµικά πρόσωπα µικτής φύσης ή διφυούς χαρακτήρα, στα οποία υπάγονται κατά κανόνα νοµικά πρόσωπα που ιδρύονται µεν από το Κράτος υπό τη µορφή όµως νοµικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, η δράση των οποίων συνδέεται µε τοµείς που ενδιαφέρουν το κοινωνικό σύνολο και δικαιολογούν τον κρατικό παρεµβατισµό. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν κυρίως οι ηµόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισµοί (όπως η.ε.η. και ο Ο.Τ.Ε.) αλλά και άλλοι φορείς, στους οποίους ανατίθεται η άσκηση διοίκησης παράλληλα µε την ιδιωτική τους δραστηριότητα. Η σκοπιµότητα στην οποία αποβλέπει η επιλογή της προκείµενης φύσης για την οργάνωση και λειτουργία των ανωτέρω νοµικών προσώπων φέρεται να συνδέεται κατά βάση µε την ευελιξία που αυτή προσφέρει και την αποφυγή των γραφειοκρατικών διατυπώσεων του δηµοσίου τοµέα, οι οποίες ενδεχοµένως παρεµποδίζουν την αµεσότητα 17
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης δράσης των συγκεκριµένων φορέων. Για τον λόγο αυτό άλλωστε τα νοµικά πρόσωπα µικτής φύσης περιβάλλονται κατά κανόνα µε τον τύπο της ανώνυµης εταιρείας 10. 1.2 Ιδιωτική Περιουσία- Ιδιωτική Περιουσία των ηµόσιων Νοµικών Προσώπων- ηµόσια Κτήση Η θεµελίωση του ουσιαστικού ιδιοκτησιακού καθεστώτος στην αρχή της δηµόσιας ή ιδιωτική ιδιοκτησίας, φέρεται να αποτελεί απόρροια όχι τόσο του τυπικού οικονοµικού Συντάγµατος αλλά µάλλον της κοινωνικής και οικονοµικής πραγµατικότητας. Ως «ιδιωτική ιδιοκτησία» αναφέρεται κάθε κανόνας στον οποίο η ουσιαστική εξουσία διάθεσης για τα µέσα και τα αγαθά παραγωγής βρίσκεται στα πλαίσια του ατοµικού ιδιοκτήτη, ανεξάρτητα εάν αυτό αποτελεί φυσικό πρόσωπο ή εταιρική ένωση απαρτιζόµενο από φυσικά ή νοµικά πρόσωπα, ενώ ως «ιδιωτική περιουσία του δηµοσίου» κατανοείται κάθε κανόνας στον οποίο η ουσιαστική εξουσία διάθεσης για τα µέσα και αγαθά παραγωγής ανήκει στο κράτος, θεµελιώνοντας τυπική κρατική εξουσία διάθεσης η οποία συγκροτείται µέσα από άυλα δικαιώµατα ελέγχου, παρέµβασης ή συµµετοχής. ηλαδή το ουσιαστικό κριτήριο διαχωρισµού της ιδιωτικής περιουσίας από την ιδιωτική περιουσία του δηµοσίου αποτελεί η περιοχή αναζήτησης της εξουσίας χρήσης και διάθεσης των µέσων και αγαθών παραγωγής 11. Η δηµόσια κτήση αφορά σε ένα ιδιότυπο δικαίωµα που φαίνεται να προσιδιάζει στην ιδιωτική περιουσία δηµοσίου, αλλά σαφώς διακρίνεται από τα δικαιώµατα του αστικού κώδικα. Η ιδιοκτησία αφορά εξ ορισµού πράγµατα εντός των συναλλαγών, ενώ η δηµόσια περιουσία είναι, επίσης εξ ορισµού, εκτός συναλλαγών. Αν η κυριότητα συνίσταται στην εξουσία χρήσης και διάθεσης, το δικαίωµα του δηµοσίου διαφοροποιείται τουλάχιστον κατά το ότι λείπει εξολοκλήρου η εξουσία διάθεσης. Τη θέση ότι τα δηµόσια πράγµατα δεν είναι δεκτικά αστικής κυριότητας ακολουθεί διαχρονικά η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, ήδη από την απόφαση 41/1929 της Ολοµέλειας 12. Η σχέση των δηµόσιων 10 Νοµικά πρόσωπα δηµοσίου και ιδιωτικού δικαίου, http://www.capital.gr/law/articles.asp?id=727154&subcat=105 (τελευταία πρόσβαση στις 16/08/2011) 11 Βελέντζα Ιωάννη (1987), Η συνταγµατική εγγύηση της ιδιοκτησίας θεµελιώδες αντικείµενο του Οικονοµικού ικαίου, Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.94 12 Σαρµά Ι. (1994), Η συνταγµατική και διοικητική νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, Αθήνα- Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ 38 επ., Έτσι π.χ. και η ΣτΕ (Ολ.) 4050/1976, ΤοΣ 1977, 154. 18
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί νοµικών προσώπων µε τα πράγµατα της δηµόσιας περιουσίας, τους αποδίδει, συνεπώς, ένα ιδιότυπο καθεστώς κτήσης, ένα καθεστώς sui generis, απ' το οποίο δεν απορρέουν περιουσιακά δικαιώµατα, αλλά (δηµόσιες) εξουσίες και αρµοδιότητες. Κρίσιµο για τα δηµόσια πράγµατα δεν είναι το ότι ανήκουν σε κάποιο φορέα, αλλά το ότι εξυπηρετούν ένα δηµόσιο προορισµό. Απ' αυτόν απορρέει η επί του πράγµατος εξουσία διαχείρισης (pouvoir de gestion) και εξουσία διοίκησης (pouvoir de police), τα οποία συνιστούν ταυτόχρονα και υποχρεώσεις, ώστε ο φορέας στον οποίον ανήκουν να µην ενεργεί ως κύριος, αλλά ως «εξουσιαστής», προστάτης και διαχειριστής. Τα παραπάνω επιβεβαιώνουν πως η σχέση των δηµόσιων νοµικών προσώπων µε τα πράγµατα της δηµόσιας περιουσίας τους, δεν αποτελεί ιδιοκτησιακό δικαίωµα και βρίσκεται εκτός του πεδίου αναφοράς της συνταγµατικής διάταξης του άρθρου 17 13, ή, όπως χαρακτηριστικά σηµειώνει ο Ακρίτας Καϊδατζής 14 «η δηµόσια περιουσία των δηµόσιων νοµικών προσώπων δεν καταλαµβάνεται από τη συνταγµατική προστασία της ιδιοκτησίας, πρώτα και κύρια γιατί δεν είναι καν ιδιοκτησία». Αντίθετα, ο «ιδιωτικός», κατά µία έννοια, χαρακτήρας της ιδιωτικής περιουσίας των δηµόσιων νοµικών προσώπων φαίνεται να θεωρείται αυτονόητος, δεδοµένος ή έστω να προκύπτει εξ αντιδιαστολής από το «δηµόσιο» χαρακτήρα της δηµόσιας περιουσίας και πάντως όχι να ταυτίζεται µε τον χαρακτήρα της ιδιωτικής ιδιοκτησίας. Οπωσδήποτε, η δηµόσια περιουσία στο σύνολό της προστατεύεται κατά σαφή τρόπο από το άρθρο 106 παρ.3 του Συντάγµατος 15. 13 Βλ. Βροντάκη Μ. (1982), «Το ζήτηµα της συνταγµατικής προστασίας της ιδιοκτησίας των δηµόσιων νοµικών προσώπων», σε: Τιµ. Τόµο του Συµβουλίου της Επικρατείας 1929-1979, τόµ. ΙΙ, Αθήνα-Κοµοτηνή, 397 επ. 14 Καϊδατζής Ακρίτας (2002), «Ιδιοκτησιακά δικαιώµατα των δηµόσιων νοµικών προσώπων: τρεις ερµηνευτικές εκδοχές για τη συνταγµατική τους προστασία», Το Σύνταγµα 2002, σ. 29-76 15 Άρθρο 106 3 (Κράτος και εθνική οικονοµία) «3. Με την επιφύλαξη της προστασίας που παρέχεται από το άρθρο 107 ως προς την επανεξαγωγή κεφαλαίων εξωτερικού, µπορεί να ρυθµίζονται µε νόµο τα σχετικά µε την εξαγορά επιχειρήσεων ή την αναγκαστική συµµετοχή σ' αυτές του Κράτους ή άλλων δηµόσιων φορέων, εφόσον οι επιχειρήσεις αυτές έχουν χαρακτήρα µονοπωλίου ή ζωτική σηµασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο.» 19
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης 1.3 ηµόσιος Φορέας, Οργανισµός ηµοσίου ικαίου, ηµόσια Υπηρεσία, ηµόσια Επιχείρηση, Υπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας, Υπηρεσίες Γενικού Οικονοµικού Συµφέροντος, Μικτή Επιχείρηση ή Επιχείρηση Μικτής Οικονοµίας Με τον όρο «δηµόσιος φορέας» νοείται ο φορέας εκείνος ο οποίος ιδρύθηκε και λειτουργεί σύµφωνα µε το δηµόσιο δίκαιο µε κύριο σκοπό του την ικανοποίηση του δηµοσίου συµφέροντος. Ως «οργανισµός δηµοσίου δικαίου» 16 ορίζεται κάθε νοµικό, πρόσωπο, το οποίο αφενός έχει συσταθεί µε σκοπό την κάλυψη αναγκών γενικού συµφέροντος, που δεν εµπίπτουν στον βιοµηχανικό ή εµπορικό τοµέα, και αφετέρου η δραστηριότητα του χρηµατοδοτείται κατά το µεγαλύτερο µέρος από το κράτος ή τους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης, ή η διαχείριση του υπόκειται σε έλεγχο ασκούµενο από το κράτος, ή τα διοικητικά του όργανα διορίζονται κατά πλειοψηφία από το κράτος. Με άλλα λόγια ο όρος δηµόσιος οργανισµός καταλαµβάνει κάθε νοµικό πρόσωπο, που λειτουργεί για την εξυπηρέτηση του δηµοσίου συµφέροντος και υπάγεται υπό τη διοικητική ή οικονοµική αποφασιστική επιρροή του κράτους 17,18. Ως «δηµόσιες υπηρεσίες» (υπηρεσίες δηµόσιου συµφέροντος ή κοινής ωφέλειας, όπως η παροχή ηλεκτρικής ενέργειας, φυσικού αερίου και νερού, οι µεταφορές, οι ταχυδροµικές υπηρεσίες και οι τηλεπικοινωνίες) εννοούνται εκείνες οι οικονοµικές δραστηριότητες κοινής ωφέλειας που έχουν οργανωθεί από τις δηµόσιες αρχές και λειτουργούν µε ευθύνη τους ή έχουν ανατεθεί σε µεµονωµένους φορείς (δηµόσιους ή ιδιωτικούς). 16 σύµφωνα µε το άρθρο 1 της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ. 17 Στο Π 60/2007 και στην παρ. IV του Παραρτήµατος III της οδηγίας 2004/18/ΕΚ για την Ελλάδα έχουν καταχωρηθεί ως οργανισµοί δηµοσίου δικαίου, που πληρούν τα κριτήρια του σχετικού ορισµού της οδηγίας, οι εξής κατηγορίες: α) οι δηµόσιες επιχειρήσεις και δηµόσιοι φορείς β) τα νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ανήκουν στο κράτος ή επιχορηγούνται τακτικά, σύµφωνα µε τις οικείες διατάξεις, από κρατικούς πόρους κατά το 50% τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισµού των ή των οποίων το εταιρικό κεφάλαιο ανήκει κατά 51 % τουλάχιστον στο κράτος, και γ) τα νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, που ανήκουν σε νοµικά πρόσωπα δηµόσιου δικαίου, σε φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης οποιασδήποτε βαθµίδας, συµπεριλαµβανοµένης της Κεντρικής Ένωσης ήµων και Κοινοτήτων Ελλάδος (ΚΕ ΚΕ), σε τοπικές ενώσεις δήµων και κοινοτήτων καθώς και σε δηµόσιες επιχειρήσεις και δηµόσιους φορείς και σε υπό το στοιχείο β' νοµικά πρόσωπα, ή επιχορηγούνται τακτικά από αυτά. κατά το 50 % τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισµού των, σύµφωνα µε τις οικείες διατάξεις ή µε το καταστατικό τους, ή τα προαναφερόµενα νοµικά πρόσωπα που κατέχουν τουλάχιστον το 51% του εταιρικού κεφαλαίου αυτών των νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου. 18 Τσιρωνάς Αθανάσιος (2008), H νοµική φύση των συµβάσεων σύµπραξης ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα (Σ ΙΤ) του Ν. 3389/2005, Επιθεώρηση ηµοσίου ικαίου και ιοικητικού ικαίου, σελ.8 20