Η αναδιοργάνωση της εσωτερικής λειτουργίας των ηµοσίων Υπηρεσιών (back-office) είναι προϋπόθεση για ποιοτικές ηλεκτρονικές υπηρεσίες. Ηλίας Καστρίτης, Στέλεχος, Ειδική Υπηρεσία ιαχείρισης Επιχειρησιακού Προγράµµατος Κοινωνία της Πληροφορίας 14.3.2004 Η ουσιαστική αναδιοργάνωση του λεγόµενου back office των Ευρωπαϊκών ηµοσίων ιοικήσεων είναι η πλέον κρίσιµη παράµετρος για την πλήρη αξιοποίηση των στόχων ηλεκτρονικής κυβέρνησης ή διακυβέρνησης όπως έχει επικρατήσει (e-government). Το τελευταίο επιβεβαιώθηκε πρόσφατα σε µια, από τις πρώτες, µελέτες σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η οποία εστιάστηκε στον τρόπο µε τον οποίο η χρήση των τεχνολογιών της Πληροφορικής και Επικοινωνιών έχει βοηθήσει τις δηµόσιες υπηρεσίες στην εσωτερική αναδιοργάνωση και τον αντίκτυπο που έχει η υιοθέτηση αυτή, στην παροχή των καλύτερων ηλεκτρονικών δηµόσιων υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Οι περισσότερες έρευνες σε ευρωπαϊκό επίπεδο έχουν αφιερωθεί µέχρι τώρα στην αξιολόγηση της διαθεσιµότητας των ηλεκτρονικών δηµόσιων υπηρεσιών και της χρήσης τους από τους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Για παράδειγµα, έρευνες που έχουν πραγµατοποιηθεί από το 2001 για να µετρήσουν και να αξιολογήσουν την επέκταση και την εξειδίκευση των ηλεκτρονικών δηµόσιων υπηρεσιών. Πιο πρόσφατα, προστέθηκε και η έρευνα της ποιότητας και της χρήσης αντίληψης των χρηστών των ηλεκτρονικών δηµόσιων υπηρεσιών. Εντούτοις, αυτές οι µελέτες έχουν εστιάσει στην αυτή καθ αυτή, την παροχή των ηλεκτρονικών δηµόσιων υπηρεσιών (front office). Λόγω της πολυπλοκότητας των διεργασιών, δεν έχει αποδοθεί η ανάλογη σηµασία στο πώς οι κυβερνήσεις - δηµόσιες υπηρεσίες αναδιοργανώνουν πραγµατικά - ή θα έπρεπε να αναδιοργανώσουν - τις εσωτερικές διαδικασίες και ροές εργασιών τους, διατοµεακά και διατµηµατικά, για να επιτρέψουν την ηλεκτρονική παροχή υπηρεσιών. Για να καλύψει αυτό το κενό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συνεργασία µε το δανικό τεχνολογικό ίδρυµα και το πανεπιστήµιο της Βρέµης (Γερµανία) έφερε σε πέρας µια συστηµατική, µεγάλης κλίµακας έρευνα στο πώς οι δηµόσιες υπηρεσίες αξιοποιούν τις τεχνολογίες της Πληροφορικής και Επικοινωνιών για να αναδιοργανώσουν τις διαδικασίες τους και τον αντίκτυπο που αυτό έχει στο πώς αυτές οι ηλεκτρονικές δηµόσιες υπηρεσίες εισπράττονται από τους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Πρόσφατα η έρευνα, µε τίτλο "Αναδιοργάνωση της Λειτουργίας των ηµοσίων Υπηρεσιών για καλύτερες ηλεκτρονικές δηµόσιες υπηρεσίες", η οποία στηρίζεται σε δεδοµένα από τις πρακτικές ηλεκτρονικής δηµόσιας διοίκησης και διακυβέρνησης (egovernment) από τους ασκούντες την πρακτική αυτή σε 17 χώρες (τα 15 τρέχοντα κράτη µέλη της ΕΕ συν την Ισλανδία και τη Νορβηγία) και την ίδια την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αξιολογεί τις πρακτικές αναδιοργάνωσης της λειτουργίας των δηµοσίων υπηρεσιών βάσει του κατάλογου των 20 βασικότερων δηµόσιων υπηρεσιών της ΕΕ που πρέπει να παρέχονται δια-δικτυακά, παρέχοντας νέες διαστάσεις στη µεταβαλλόµενη σχέση µεταξύ του σηµείου παροχής της υπηρεσίας (front-office) και της εσωτερικής λειτουργίας των γραφείων µέχρι να δηµιουργηθεί. Το γενικό συµπέρασµα είναι ότι υπάρχει µια σαφής και ισχυρή διασύνδεση ή σχέση µεταξύ της αναδιοργάνωσης της λειτουργίας των δηµοσίων υπηρεσιών (back office) και της
ποιότητας στην ηλεκτρονική παροχή υπηρεσιών (front office) έτσι όπως την αντιλαµβάνονται και «εισπράττουν» οι πολίτες - επιχειρήσεις. ηµόσιες υπηρεσίες για τους πολίτες που πρέπει να παρέχουν ηλεκτρονικά οι Ευρωπαϊκές ηµόσιες Υπηρεσίες µέχρι το 2005 Φόρος εισοδήµατος: ήλωση, Αποτελέσµατα, Επιστροφές Υπηρεσίες αναζήτησης εργασίας από τα γραφεία εργασίας Εισφορές κοινωνικής ασφάλισης: επιδόµατα ανεργίας οικογενειακά επιδόµατα ιατρικές δαπάνες (αποζηµίωση ή άµεση τακτοποίηση) φοιτητικές επιχορηγήσεις Προσωπικά έγγραφα: διαβατήριο άδεια οδήγησης Άδειες αυτοκινήτων (νέα, µεταχειρισµένα και εισαγόµενα Αίτηση για έκδοση οικοδοµικής άδειας ήλωση στην αστυνοµία (π.χ. σε περίπτωση κλοπής) Πρόσβαση σε ηµόσιες βιβλιοθήκες (διαθεσιµότητα των καταλόγων, εργαλεία αναζήτησης) Πιστοποιητικά, αίτηµα και παράδοση: γέννησης γάµου Εγγραφή στην Τριτοβάθµια εκπαίδευση ήλωση Μετακόµισης πχ. αλλαγή της διεύθυνσης κατοικίας, Υπηρεσίες για την Υγείας (π.χ. ενηµέρωση για διαθεσιµότητα των υπηρεσιών στα νοσοκοµεία, ηλεκτρονικό ραντεβού σε νοσοκοµεία, ) ηµόσιες υπηρεσίες για τις επιχειρήσεις που πρέπει να παρέχουν ηλεκτρονικά οι Ευρωπαϊκές ηµόσιες Υπηρεσίες µέχρι το 2005 Περιοδική ήλωση Εισφορών για τους εργαζόµενους Φόρος Νοµικού Προσώπου: ήλωση, ανακοίνωση Φ.Π.Α: δήλωση, ανακοίνωση Έναρξη Νέας επιχείρησης Υποβολή στοιχείων στην Στατιστική Υπηρεσία Τελωνειακές ηλώσεις Περιβαλλοντικές άδειες (πχ. υποβολή έκθεσης) ηµόσιες κρατικές προµήθειες Η έρευνα προσδιορίζει την αναδιοργάνωση της λειτουργίας των δηµοσίων υπηρεσιών "ως τις αλλαγές στις ροές εργασιών (ανασχεδιασµό διεργασιών) ή στη δοµή των δηµόσιων υπηρεσιών (π.χ. κατανοµή αρµοδιοτήτων, διεργασιών, ενεργειών) που απαιτούνται για την παραγωγή και ηλεκτρονική παροχή της. Η συσσωρευµένη εµπειρία από την υιοθέτηση των ΤΠΕ στις δηµόσιες υπηρεσίες των χωρών της ΕΕ
δείχνει ότι, τα αναµενόµενα οφέλη δεν προκύπτουν από την απλή «µεταφορά» των υφιστάµενων χειρόγραφων διαδικασιών σε ένα ηλεκτρονικό τρόπο, αλλά από τη αξιοποίηση της δυνατότητας της τεχνολογίας να επανακαθορίζει τις διαδικασίες και τις δοµές, απλουστεύοντάς, καταργώντας ή βελτιώνοντας τη σχέση µε τον πολίτη ή την επιχείρηση. Σύµφωνα µε την έρευνα, χαρακτηριστικά η τεχνολογία αποτελεί µόνο το 20% της εξοικονόµησης δαπανών, ενώ το υπόλοιπο 80% προκύπτει ως όφελος από τον επανασχεδιασµό των οργανωτικών διεργασιών. Για να αντιληφθεί κανείς την ποικιλοµορφία και την πολυπλοκότητα των περιπτώσεων αναδιοργάνωσης της λειτουργίας (back-office) των δηµοσίων υπηρεσιών, η έρευνα προτείνει ένα εννοιολογικό πλαίσιο βασισµένο στη διάκριση µεταξύ των διαφορετικών σταδίων της παραγωγής και της παροχής των υπηρεσιών (π.χ. µείωση του αριθµού σταδίων, τη συγχώνευση σταδίων, κ.λπ.), και του τρόπου παροχής αυτών των υπηρεσιών όπως, η ενοποίηση υπηρεσιών (bundling), ολοκλήρωση (integration) βασικών υπηρεσιών που εξυπηρετούν άµεσα τον πολίτη επιχείρηση µε τις οριζόντιες υπηρεσίες όπως η ταυτοποίηση, οι online πληρωµές, η ολοκλήρωση µεταξύ διαφορετικών οργανισµών που συµµετέχουν στην παροχή υπηρεσιών κα. Ο συνδυασµός αυτών των δύο διαστάσεων οδηγεί σε τέσσερα µοντέλα αναδιοργάνωσης των εσωτερικών λειτουργιών για την ηλεκτρονική παροχή υπηρεσιών δηλ. µια υπηρεσία παρεχόµενη σε ένα στάδιο, πολλές-υπηρεσίες σε ένα στάδιο, µια υπηρεσία σε πολλά στάδια, πολλές υπηρεσίες σε πολλά στάδια Για κάθε µοντέλο, η έκταση της αναδιοργάνωσης εξαρτάται από το επίπεδο αυτοµατοποίησης της σχέσης µεταξύ του front και του back- office. Ο βαθµός, η ποιότητα και η αποτελεσµατικότητα της ολοκλήρωσης της εσωτερικής λειτουργίας και της αναδιοργάνωσης των ροών εργασιών και διεργασιών µπορούν να αξιολογηθούν από την: πληρότητα της υπηρεσίας έτσι όπως την αντιλαµβάνεται, εισπράττει ο πολίτης ή η επιχείρηση όσον αφορά τη χρηστικότητα και λειτουργικότητα (π.χ. διαθεσιµότητα συναλλαγών, επαναχρησιµοποίηση στοιχείων) και του βαθµού εκπλήρωσης (δηλ. πόσο η υπηρεσία εκπληρώνει την ανάγκη των χρηστών). ολοκλήρωση των οριζόντιων υπηρεσιών όπως η διαχείριση ταυτοποίησης ή η διαχείριση πληρωµών. πληρότητα της ενσωµάτωσης λοιπών διεργασιών σε όλα τα στάδια της αλυσίδας της παραγωγικής αλυσίδας υπηρεσιών και πώς αυτή επιτυγχάνεται µέσω της τεχνικής δια-λειτουργικότητας εντός και εκτός των δηµοσιών υπηρεσιών όπως µε συνεργαζόµενες υπηρεσίες της ΕΕ. ένταση της ολοκλήρωσης, που µπορεί να κυµαίνεται από την απλή ανταλλαγή ηλεκτρονικών δεδοµένων ως την ολοκλήρωση των ροών εργασίας στο πιο υψηλό επίπεδο που επιτρέπει τον έλεγχο και την παρακολούθηση από το πολίτη, συµµετέχοντας έτσι στην αναδιοργάνωση της αλληλεπίδρασης της εσωτερικής λειτουργίας µε αυτόν. εφαρµογή ανοικτών προτύπων σε ολόκληρη την αλυσίδα παραγωγής των υπηρεσιών. Συνολικά, η έρευνα διαπιστώνει ότι οι υπηρεσίες που παρέχονται από µια, ενιαία συγκεντρωµένη διοικητική µονάδα παρουσιάζουν, σήµερα, τα πιο υψηλά επίπεδα ηλεκτρονικής διαθεσιµότητας (κυρίως µέσω του διαδικτύου) και ολοκλήρωσης των εσωτερικών λειτουργιών, οι δε πιο προηγµένες υπηρεσίες είναι εκείνες που αποφέρουν έσοδα στο κράτος. Παραδείγµατα πολλαπλών υπηρεσιών σε πολλά στάδια
παραµένουν σπάνια, γεγονός που είναι ενδεικτικό ότι οι µέχρι σήµερα πολιτική επενδύσεων στον τοµέα της «ηλεκτρονικής κυβέρνησης» δεν έχει αγγίξει τις καθιερωµένες διαδικασίες και οργανωτικές δοµές υπηρεσιών, κατά ένα µεγάλο µέρος. Με βάση τη λεπτοµερή ανάλυση 29 περιπτώσεων καλής πρακτικής, η έρευνα προσδιορίζει επιτυχηµένες στρατηγικές επιλογές αναδιοργάνωσης που υλοποιούνται στις πιο προηγµένες ευρωπαϊκές πρωτοβουλίες στην ηλεκτρονική «κυβέρνησης» - από την ψηφιοποίηση, σε µεγάλο βαθµό, των εσωτερικών λειτουργιών των δηµοσίων υπηρεσιών έως την σε βάθος αναδιοργάνωσή τους. Η πρώτη για παράδειγµα επιλογή, αρµόζει περισσότερο εκεί όπου η υφιστάµενη λειτουργία είναι ικανοποιητική, και είναι σχετικά εύκολο να αυτοµατοποιηθεί ηλεκτρονικοποιηθεί χωρίς σηµαντικές αλλαγές αλλά µε υψηλής ποιότητας αποτέλεσµα στις ηλεκτρονικές δηµόσιες υπηρεσίες. Η δεύτερη, προτιµάται όπου οι υφιστάµενες εσωτερικές λειτουργίες είναι σύνθετες, µεταβλητές ή αρκετά κρίσιµες έτσι ώστε µια σηµαντική αναδιοργάνωση να επιτρέψει την παραγωγή υψηλής ποιότητας υπηρεσιών. Φυσικά υπάρχουν διάφορες ενδιάµεσες στρατηγικές επιλογές, όπως η συγκέντρωση και ο εξορθολογισµός των εσωτερικών λειτουργιών µε ταυτόχρονη διοικητική αποκέντρωση των σηµείων διάθεσης αφήνοντας έτσι περιορισµένο πεδίο για την τοπική προσαρµογή ή, η δηµιουργία ενός κέντρου εκκαθάρισης συναλλαγών, ως µηχανισµός ενδιάµεσης ανταλλαγής στοιχείων µεταξύ υπηρεσιών και µεταξύ δηµόσιας υπηρεσίας και πολίτη ή επιχείρηση. Οι παραπάνω στρατηγικές επιλογές δεν αποκλείoυν η µια την άλλη, αλλά συνήθως συνδυάζονται µε τους διάφορους τρόπους, ανάλογα µε τις περιστάσεις, τις ανάγκες και τους στόχους. Εποµένως, η έρευνα δεν υιοθετεί οποιαδήποτε συγκεκριµένη προσέγγιση ή συνδυασµό. Εντούτοις, υποστηρίζει ως γενική αρχή ότι µια σηµαντική παρέµβαση µε µακροπρόθεσµο χαρακτήρα πρέπει να αποσκοπεί στη συρρίκνωση των back-offices και τη παράλληλη ενδυνάµωση των σηµείων διάθεσης των υπηρεσιών. Αυτό σηµαίνει ότι τα back offices, δηλαδή το σύνολο των εσωτερικών διεργασιών της δηµόσιας διοίκησης µπορεί να είναι µικρότερο και «εξυπνότερο», ολοκληρώνοντας (integrating) τις διαδικασίες και τις λειτουργίες, αυξάνοντας την παραγωγικότητα, διασφαλίζοντας τη σχέση παρεχόµενης αξίας -κόστους, τον δυναµισµό, την καινοτοµία, κ.λπ., ενώ το front office είναι ανάγκη να είναι µεγαλύτερο και καλύτερο, προκειµένου να παρέχονται από τον σχεδιασµό ως την παραγωγή, πολιτοκεντρικές υπηρεσίες, εύχρηστες, µειώνοντας τον απαιτούµενο χρόνο - κόστος, µε νέες δυνατότητες δι-υπηρεσιακής ολοκλήρωσης των υπηρεσιών επί τόπου, και µέσω πολλών καναλιών όπου είναι απαραίτητο, κ.λπ.. Οι δύο, παραπάνω στόχοι είναι πλήρως συµβατοί και συµπληρωµατικοί, συνιστούν δε µια νέα ισορροπία µεταξύ back-front office, δίνοντας έµφαση στη µετάβαση από το µοντέλο τη δηµόσιας διαχείρισης & έλεγχο στην εξωστρεφή παραγωγή και παροχή δηµόσιων αγαθών των υπηρεσιών. Σύµφωνα µε την έρευνα, το τελευταίο απαιτεί πρώτον, µια αυξανόµενη συγκέντρωση, ενοποίηση και εξορθολογισµό των εσωτερικών λειτουργιών και διεργασιών προκειµένου να αξιοποιηθούν ανοικτά πρότυπα αρχιτεκτονικής σχεδιασµού και υλοποίησης, συστήµατα ασφάλειας, πρότυπα διαλειτουργικότητας, τυποποιήσεις βασισµένες σε αρχές διαχείρισης γνώσης, ενοποιηµένες διεργασίες, κοινές βάσεις δεδοµένων, οικονοµίες κλίµακας και στόχων, κ.λπ...
και δεύτερον, µια διοικητική αποκέντρωση των λειτουργιών του front - office ώστε να παρέχονται υψηλής ποιότητας, σχετικά απλές και εξατοµικευµένες ηλεκτρονικές δηµόσιες υπηρεσίες, που διέπονται από τη µια, από αρχές χρηστής διαχείρισης της σχέσης µε τους πολίτες επιχειρήσεις και από την άλλη, αρχές προστασίας προσωπικών και ευαίσθητων δεδοµένων, στο κατάλληλο περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο µε στόχο να ανταποκρίνονται µε τη µέγιστη δυνατή αποτελεσµατικότητα στην εξυπηρέτηση των αναγκών, στη έµπρακτη προώθηση της δηµοκρατίας, της διαφάνειας και της ποιότητας στην εξυπηρέτηση. Το κείµενο βασίζεται σε ανακοίνωση του προγράµµατος IDA e-government της ΕΕ. Τα αποτελέσµατα της έρευνας µπορούν να βρεθούν στην ηλεκτρονική διεύθυνση http://europa.eu.int/information_society/programmes/egov_rd/doc/back_office_reor ganisation_final_report.doc