ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2014-2019 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 6.1.2015 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εισόδου /εξόδου για την καταχώριση δεδομένων εισόδου και εξόδου των υπηκόων τρίτων χωρών που διέρχονται από τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΚΕΕ) Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Agustín Díaz de Mera García Consuegra DT\1044352.doc PE544.477v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
1.- Εισαγωγή Η έκθεση για τη θέσπιση συστήματος καταχώρισης εισόδου/εξόδου (ΣΚΕΕ) αποτελεί μέρος της πρότασης η οποία περιέχεται στη λεγόμενη "δέσμη μέτρων για έξυπνα σύνορα". Το παρόν έγγραφο εργασίας, με τις διαφοροποιήσεις και θέσεις που χαρακτηρίζουν τον εισηγητή, συνεχίζει την εργασία της προηγούμενης εισηγήτριας και προσδιορίζει τα βασικά ζητήματα που προέκυψαν από τις τεχνικές μελέτες και τις μελέτες δαπανών που εκπόνησε η Επιτροπή. Θα χρησιμεύσει επίσης ως βάση για σκέψη και συζήτηση εντός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. 2.- Τεχνική μελέτη: προτεινόμενα θέματα Η τεχνική μελέτη αναλύει λεπτομερώς ορισμένα από τα βασικά στοιχεία του ΣΚΕΕ, όπως το σκοπό του, τα δεδομένα (ποια είναι αναγκαία, ποιος θα είναι ο χρόνος διατήρησης, το επίπεδο προστασίας κατά την επεξεργασία τους κ.λπ.), τις διαδικασίες στον συνοριακό έλεγχο, ή την αρχιτεκτονική του συστήματος (μεταξύ άλλων το ζήτημα της συμβατότητας ή μη με άλλα ήδη υφιστάμενα σε εθνικό επίπεδο συστήματα). Σε πολλά ζητήματα τα συμπεράσματα διαφέρουν τόσο πολύ από το περιεχόμενο της τρέχουσας νομοθετικής πρότασης που η Επιτροπή υποσχέθηκε να υποβάλει μια αναθεωρημένη πρόταση μετά την ολοκλήρωση της δοκιμαστικής φάσης και την ανάλυση των συμπερασμάτων. 2.1.- Σκοπός Ο εισηγητής είναι υπέρ της ενοποιημένης και ευρωπαϊκής διαχείρισης των συνόρων, με ενίσχυση των υφιστάμενων συστημάτων και διασφάλιση των ελευθεριών του χώρου Σένγκεν. Η τεχνική μελέτη θεμελιώνεται στη βασική παραδοχή ότι «οι στόχοι και το πεδίο εφαρμογής των νομοθετικών προτάσεων που διαμορφώνουν τη δέσμη μέτρων για έξυπνα σύνορα δεν θα αλλάξουν.» (σ. 32 της μελέτης). Ωστόσο, ως αποτέλεσμα των διαφόρων συζητήσεων τίθεται ως δευτερεύων στόχος η πρόσβαση των δυνάμεων ασφαλείας στο ΣΚΕΕ. (Θυμίζουμε ότι η αρχική πρόταση περιελάμβανε ήδη μια πιθανή αξιολόγηση δύο έτη μετά την έναρξη λειτουργίας) Στο πλαίσιο αυτό, ο εισηγητής κατανοεί ότι η πρόσβαση αυτή θα καθιστούσε ακόμη πιο λογικό και αποτελεσματικό το ΣΚΕΕ, πράγμα που με τη σειρά του θα βελτίωνε τη διαχείριση του χώρου Σένγκεν. Ας μην ξεχνάμε ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, οι δυνάμεις ασφαλείας των κρατών μελών είναι οι αρμόδιες για τον έλεγχο των συνόρων. Η πρόσβασή τους αυτή ήδη είναι πραγματικότητα στα συστήματα VIS και EURODAC, σε περιορισμένες περιπτώσεις και με τις δέουσες εγγυήσεις. Όσον αφορά την αναγκαιότητα, την αναλογικότητα και τον σεβασμό των ατομικών δικαιωμάτων, θα πρέπει να εξεταστούν οι επιπτώσεις που θα έχει η πρόσβαση στο σύστημα: δεδομένα που απαιτούνται (δακτυλικά αποτυπώματα, ναι ή όχι), τεχνική δομή, χρόνος διατήρησης των δεδομένων, προστασία των δεδομένων και επιπτώσεις στις διαδικασίες συνοριακού ελέγχου. 2.2.- Διαδικασία των συνοριακών ελέγχων. Η καθημερινή εμπειρία των διαφόρων ειδών συνοριακών ελέγχων (χερσαίων, θαλασσίων και αεροπορικών) και οι μελλοντικές προοπτικές των ταξιδιωτικών ροών (76 εκατομμύρια επιβάτες με 302 σημεία διέλευσης το 2025) δικαιολογούν την ανάγκη για καλύτερη και PE544.477v01-00 2/5 DT\1044352.doc
ταχύτερη διαχείριση. Προτεραιότητα του ΣΚΕΕ είναι να βελτιώσει τη διαχείριση της διέλευσης των συνόρων, γι αυτό και κάθε μέτρο που θα τίθεται σε εφαρμογή πρέπει να έχει τις ελάχιστες δυνατές επιπτώσεις ως προς το χρόνο αναμονής στα σημεία διέλευσης. Το κεφάλαιο 3 της μελέτης εξετάζει λεπτομερώς το ζήτημα αυτό, ανάλογα με το εάν οι υπήκοοι τρίτων χωρών είναι κάτοχοι θεώρησης ή όχι. Ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στη χρήση όσο το δυνατόν περισσότερων δεδομένων αυτομάτως προσβάσιμων από τη Μηχανικώς Αναγνώσιμη Ζώνη του ταξιδιωτικού εγγράφου και, για τα βιομετρικά διαβατήρια, από τη φωτογραφία που είναι αποθηκευμένη στο ολοκληρωμένο κύκλωμα. Θα πρέπει επίσης να μελετηθούν η ενεργός και παθητική επαλήθευση γνησιότητας κατά τον έλεγχο της ακεραιότητας του ταξιδιωτικού εγγράφου, όπως και οι συνέργιες και αποκλίσεις εάν τελικά αποφασιστεί να χρησιμοποιείται επίσης το VIS. Το κεφάλαιο 3.6.5 παρουσιάζει τις κύριες συστάσεις για την εφαρμογή και των δύο συστημάτων. 2.3.- Επιταχυντές. Για να γίνουν ταχύτερες οι διαδικασίες αυτές, η μελέτη εισήγαγε την έννοια των «επιταχυντών διαδικασίας» που θα έχουν ως σκοπό τη μείωση του χρόνου που απαιτείται για τη διέλευση των συνόρων. Το κεφάλαιο 3.5 συζητά αρκετές από αυτές τις δυνατότητες, όπως την παροχή δεδομένων από τις αεροπορικές εταιρείες (API) την εγκατάσταση θυρίδων όπου οι επιβάτες προ-καταχωρούν ορισμένα στοιχεία την επέκταση του χρόνου διατήρησης των δεδομένων (καθώς αυτό θα μείωνε τον αριθμό των πρώτων καταχωρήσεων στο ΣΚΕΕ) την οργάνωση των σημείων διέλευσης συνόρων (ιδίως διαχείριση των σιδηροδρόμων) τη χρήση των δεδομένων των βιομετρικών διαβατηρίων τη χρήση των πυλών ABC και για τους υπηκόους τρίτων χωρών τους αισθητήρες των δακτυλικών αποτυπωμάτων ή της ίριδας ως εναλλακτική βιομετρική λύση. 2.4.- Δεδομένα. Το κεφάλαιο 5 της μελέτης εστιάζει στην αποθήκευση των δεδομένων στο ΣΚΕΕ. Μετά από συζητήσεις, και για να τηρηθούν οι αρχές της αναλογικότητας, της αναγκαιότητας και της μεγιστοποίησης της αυτόματης συλλογής δεδομένων, η μελέτη συμπεραίνει ότι από τα 36 δεδομένα που είχαν προταθεί αρχικά μόνον τα 26 είναι αναγκαία. (Πίνακας 5.2.3) Η μελέτη εξετάζει επίσης διάφορες δυνατότητες ως προς τις πηγές πρόσκτησης των δεδομένων, όπως τα συστήματα VIS και RTP, το μικροκύκλωμα των βιομετρικών διαβατηρίων, η ζώνη μηχανικής ανάγνωσης και το ταξιδιωτικό έγγραφο που περιέχει την ετικέτα θεώρησης. 2.5- Βιομετρικά. Στο κεφάλαιο 4 αναλύεται η χρήση βιομετρικών στοιχείων ως προς την ανάλυση, την ασφάλεια, τις επιπτώσεις στον έλεγχο των συνόρων και την πολυπλοκότητα εφαρμογής ξεχωρίζουν για το υψηλό επίπεδο τεχνολογικής ανάπτυξης και αξιοπιστίας τα δακτυλικά DT\1044352.doc 3/5 PE544.477v01-00
αποτυπώματα και η αναγνώριση προσώπου, τόσο κατά την επαλήθευση (1: 1) όσο και κατά την ταυτοποίηση (1: n). Ορισμένες συζητήσεις προτείνουν επίσης προς μελέτη στη δοκιμαστική φάση την αξιοποίηση της ίριδας ως εναλλακτικής δυνατότητας. Αν και η παρούσα νομοθετική πρόταση προτείνει να συλλέγονται και τα 10 δακτυλικά αποτυπώματα, η μελέτη αξιολογεί διαφορετικές προτάσεις (συλλογή 10, 8, 4, 2 ή 1 δακτυλικού αποτυπώματος παραπομπή στον πίνακα 34 και σελίδες 157-160). Αξιολογεί επίσης τη χρήση της αναγνώρισης προσώπου ως βιομετρικού δεδομένου είτε μεμονωμένα ή σε συνδυασμό με τα δακτυλικά αποτυπώματα. (Πίνακες 36 και 37) Εν ολίγοις, θα μπορούσε να λεχθεί ότι αντιμετωπίζουμε διχοτομία ασφάλεια/ταχύτητα: ένας μεγαλύτερος αριθμός αποτυπωμάτων συνεπάγεται πιο αξιόπιστα αποτελέσματα αλλά επιβραδύνει τη διαδικασία διαχείρισης των συνόρων. (Πίνακας 39) Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι κλιματικές συνθήκες και οι ιδιαιτερότητες των διαφόρων συνοριακών ελέγχων: καιρικές συνθήκες, όγκος της ροής επιβατών, εγκαταστάσεις κλπ. 2.6.- Περίοδος διατήρησης των δεδομένων. (Κεφάλαιο 5.3) Εκκινώντας από τη θέση του εισηγητή υπέρ του απόλυτου σεβασμού και της προστασίας των δεδομένων, ο κανονισμός πρέπει να τηρεί τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας. Η μελέτη δείχνει ότι η περίοδος υποχρεωτικής κατοχής που προς το παρόν προβλέπεται στη νομοθετική πρόταση δεν διευκολύνει τη διαχείριση της διακίνησης επιβατών. Είναι πολύ σύντομη και θα υποχρέωνε το ίδιο πρόσωπο που επιθυμεί να εισέλθει στην ΕΕ να πρέπει να καταχωρείται στο ΣΚΕΕ σε πολύ τακτική βάση κάθε λίγο, επιβραδύνοντας τη διαδικασία. Η περίοδος αυτή επίσης θα ήταν άχρηστη εάν τελικά αποφασιστεί να επιτραπεί στις δυνάμεις ασφαλείας η πρόσβαση. Επίσης, επισημαίνεται η μεγάλη απόκλιση σε σχέση με την περίοδο που ορίζεται για το RTP (5 έτη). Το ζήτημα αυτό συνδέεται στενά με την αρχιτεκτονική του συστήματος, και ειδικά με τη σύνδεση ή μη με το VIS. Η βασική πρόταση είναι να ευθυγραμμιστούν οι περίοδοι διατήρησης και στα δύο συστήματα, είτε στα 5 έτη, είτε στις 366 ημέρες, κ.λπ. Οι σελίδες 211 έως 224 περιέχουν συγκρίσεις και στατιστικά για την κάθε εναλλακτική δυνατότητα, όπως π.χ.: διάρκεια διέλευσης των συνόρων, πολυπλοκότητα εφαρμογής, κόστος κλπ. 2.7.- Μοντέλα Επιχειρησιακών Στόχων (TOMs) Για να μεταφραστούν οι διάφορες εναλλακτικές δυνατότητες που αναλύονται στη μελέτη σε πραγματικά στοιχεία ανάλυσης, εισάγεται η έννοια των "μοντέλων επιχειρησιακών στόχων" (TOMs), που απεικονίζουν τις διάφορες πιθανές πτυχές του μελλοντικού συστήματος. Πιο συγκεκριμένα, παρουσιάζονται 3 Toms για το ΣΚΕΕ (σελίδες 18 έως 20) όπου η βασική διαφορά έγκειται στον αριθμό των δακτυλικών αποτυπωμάτων που χρησιμοποιούνται. Το PE544.477v01-00 4/5 DT\1044352.doc
TΟΜ Α προτείνει μόνο τη χρήση της αναγνώρισης προσώπου ενώ το TΟΜ Β προτείνει αναγνώριση προσώπου και 4 δακτυλικά αποτυπώματα και το TΟΜ C προτείνει το ίδιο με 8 δακτυλικά αποτυπώματα. Η επιλογή της μιας ή της άλλης δυνατότητας θα είχε επιπτώσεις σε σχέση με την ταυτοποίηση 1:n. 2.8.- Αρχιτεκτονική. Επ' αυτού, ο εισηγητής παραπέμπει στο κοινό έγγραφο. 2.9.- Κόστος. Το κόστος του ΣΚΕΕ έχει μειωθεί σημαντικά, ιδίως εάν εξεταστεί η δυνατότητα δημιουργίας ενός ενιαίου συστήματος (ΣΚΕΕ/RTP) ή η επαναχρησιμοποίηση στοιχείων του VIS. Ανεξάρτητα από την επιλογή που θα αποφασιστεί τελικά, είναι σημαντικό να διδαχθούμε από την εμπειρία του SIS ΙΙ και να μην έχουμε αποκλίσεις ούτε αλλαγές στη διαδικασία ή στον προϋπολογισμό που θα εγκριθεί. Το ΣΚΕΕ θα πρέπει να είναι αποτελεσματικό και διαλειτουργικό στο μέτρο του δυνατού με τα ήδη υφιστάμενα σε εθνικό επίπεδο συστήματα, και να μειώνει το κόστος συντήρησής τους στο μέλλον. Θα πρέπει επίσης να εξεταστεί το πρόσθετο κόστος της πρόσβασης των δυνάμεων ασφαλείας στο σύστημα και της διάρκειας του χρόνου διατήρησης που θα οριστεί. 3.- Θέματα κοινοβουλευτικής συζήτησης. Σκοπός του εισηγητή με το παρόν έγγραφο εργασίας είναι να καλέσει σε μια κοινοβουλευτική συζήτηση, σε έναν προβληματισμό ως προς την τρέχουσα πρόταση, αλλά ιδιαίτερα ως προς την υπεσχημένη μελλοντική νομοθετική αναθεώρηση. Υπάρχουν πολλά ζητήματα που πρέπει να αναλυθούν, αλλά, ειδικότερα, τα ακόλουθα: Ποιους στόχους, πρωτεύοντα και δευτερεύοντες, επιδιώκουμε με το ΣΚΕΕ; Έχουμε ειδικότερα να σκεφτούμε ως προς τη δυνατότητα να έχουν οι δυνάμεις ασφαλείας πρόσβαση στο σύστημα, να θέσουμε κάποια όρια και να κατοχυρώσουμε την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων. Ποια είναι η πιο βιώσιμη και λειτουργική αρχιτεκτονική για το σύστημα; Πρέπει να κατοχυρωθεί η προστασία των δεδομένων τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο. Πρέπει να κατοχυρωθούν οι αρχές της αναλογικότητας και της αναγκαιότητας. Σε αυτό το πλαίσιο ο εισηγητής θέτει, μεταξύ άλλων, το ερώτημα: ποια δεδομένα είναι απαραίτητα για τους σκοπούς του ΣΚΕΕ; ποιά θα πρέπει να είναι η περίοδος διατήρησης των δεδομένων; Ποια επεξεργασία πρέπει να γίνεται σε σχέση με το VIS; Πρέπει να βελτιστοποιηθεί ο προϋπολογισμός κατασκευής του, προωθώντας μεγαλύτερη διαλειτουργικότητα με τα υφιστάμενα σε εθνικό επίπεδο συστήματα, μείωση κόστους σήμερα και διευκόλυνση της μελλοντικής συντήρησης. DT\1044352.doc 5/5 PE544.477v01-00