ΓΕΝΙΚΗ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΘΕΜΑΤΙΚΟ ΤΜΗΜΑ Γ: ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΕΣ ΥΠΟΘΕΣΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΕΛΕΥΘΕΡΙΕΣ, ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗ ΚΑΙ ΕΣΩΤΕΡΙΚΕΣ ΥΠΟΘΕΣΕΙΣ Το μέλλον της Eurojust ΜΕΛΕΤΗ Σύνοψη Η παρούσα μελέτη εστιάζει στα βασικά ζητήματα που σχετίζονται με το μέλλον της Eurojust υπό το πρίσμα του νέου πλαισίου που θεσπίστηκε από τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Η μελέτη αξιολογεί την τρέχουσα δομή και τα τρέχοντα καθήκοντα της Eurojust και βάσει αυτών περιγράφει τις τρεις βασικές πορείες που μπορεί να ακολουθήσει το μέλλον της Eurojust: (1) σταδιακή οικοδόμηση επί του τρέχοντος νομοθετικού πλαισίου (2) επίκληση της νέας βάσης που παρέχει η Συνθήκη και (3) συνύπαρξη με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. PE 462.451 EL
Το παρόν έγγραφο εκπονήθηκε κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. ΣΥΝΤΑΚΤΗΣ Petra JENEY, επίκουρη καθηγήτρια, Ευρωπαϊκό Κέντρο Δικαστών και Δικηγόρων, Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Δημόσιας Διοίκησης (EIPA), Λουξεμβούργο ΑΡΜΟΔΙΟΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΣ Alessandro DAVOLI Θεματικό Τμήμα Γ: Δικαιώματα των πολιτών και συνταγματικές υποθέσεις Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο B-1047 Βρυξέλλες Ηλ. ταχυδρομείο: poldep-citizens@europarl.europa.eu ΓΛΩΣΣΙΚΕΣ ΕΚΔΟΣΕΙΣ Πρωτότυπο: EN ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΕΚΔΟΤΗ Για να επικοινωνήσετε με τον Τομέα Πολιτικής ή να εγγραφείτε συνδρομητής στο μηνιαίο ενημερωτικό δελτίο του, στείλτε μήνυμα στο: poldep-citizens@europarl.europa.eu Το χειρόγραφο ολοκληρώθηκε τον Απρίλιο του 2012. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Ευρωπαϊκή Ένωση, 2012. Το παρόν έγγραφο είναι διαθέσιμο στο διαδίκτυο στην ακόλουθη διεύθυνση: http://www.europarl.europa.eu/studies ΑΠΟΠΟΙΗΣΗ ΕΥΘΥΝΗΣ Οι απόψεις που εκφράζονται στο παρόν έγγραφο αποτελούν αποκλειστική ευθύνη του συντάκτη και δεν εκφράζουν κατ ανάγκην την επίσημη θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η αναπαραγωγή και η μετάφραση για μη εμπορικούς σκοπούς επιτρέπεται υπό την προϋπόθεση ότι γίνεται μνεία της πηγής και ο εκδότης έχει ενημερωθεί και του έχει αποσταλεί αντίγραφο.
Το μέλλον της Eurojust ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ Το 2012 η Eurojust συμπληρώνει το δέκατο έτος λειτουργίας της ως μονάδα αρμόδια για τη δικαστική συνεργασία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο πλαίσιο της καταπολέμησης της διασυνοριακής εγκληματικής δραστηριότητας, η Eurojust έχει αναλάβει να διευκολύνει το έργο των εθνικών αρχών βελτιώνοντας τον συντονισμό διεθνικών ερευνών και διώξεων, βελτιώνοντας τη συνεργασία μεταξύ αυτών των αρχών, ιδιαίτερα σε σχέση με την αμοιβαία δικαστική συνδρομή και τις αιτήσεις έκδοσης, και ενισχύοντας τις εθνικές έρευνες και διώξεις μέσω της υποστήριξης της ανταλλαγής πληροφοριών και του συντονισμού. Η Eurojust έχει ενσωματωθεί ως όργανο στη συνεργασία στον τομέα της ποινικής δικαιοσύνης μεταξύ κρατών μελών και έχει αποδείξει την αξία της στο καθημερινό έργο της εθνικής ποινικής δικαιοσύνης. Η Eurojust είναι ένα απαραίτητο όργανο στον τομέα της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης. Από την ίδρυσή της το 2002, η Eurojust έχει υποστεί ορισμένες σημαντικές αλλαγές. Με την τροποποίηση της ιδρυτικής πράξης του φορέα το 2008, αντιμετωπίστηκαν ορισμένες ελλείψεις που είχαν εντοπιστεί στο παρελθόν και η Eurojust εισήλθε σε ένα νέο στάδιο της ανάπτυξής της. Ωστόσο, ενώ η εφαρμογή της τροποποίησης του 2008 δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί μέχρι σήμερα, εμφανίστηκαν στον ορίζοντα δυνατότητες για ακόμη πιο σημαντικές αλλαγές στον φορέα. Υπό αυτό το πρίσμα, η παρούσα μελέτη θα εξετάσει την πιθανή μελλοντική ανάπτυξη της Eurojust μέσα σε τρία διαφορετικά αλλά σχετιζόμενα πλαίσια. Πρώτον, το άμεσο μέλλον της Eurojust είναι η πορεία που ορίστηκε κατά την αναθεώρηση της ιδρυτικής απόφασης της Eurojust το 2008, στο πλαίσιο της οποίας πρέπει να λειτουργεί η Eurojust. Με την πλήρη εφαρμογή των τροποποιήσεων που εισήχθηκαν από την αναθεώρηση του 2008, η Eurojust θα είναι σε θέση να εγκρίνει μια προορατική μέθοδο εργασίας όπου η άσκηση επίσημων εξουσιών θα πρέπει να επιδιώκεται ολοένα και περισσότερο. Ωστόσο, η σωστή εθνική μεταφορά της αναθεώρησης του 2008 συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για τον σκοπό αυτό. Επιπλέον, δεν μπορούν να εξεταστούν σοβαρά περαιτέρω αλλαγές στη Eurojust μέχρις ότου εφαρμοστούν πλήρως οι εν λόγω τροποποιήσεις. Πέραν του τρέχοντος νομικού πλαισίου, η νέα νομική βάση που προβλέπεται από τη Συνθήκη της Λισαβόνας παρέχει μια σειρά δυνατοτήτων όχι μόνο για την ενίσχυση αλλά και για τον επαναπροσανατολισμό της μονάδας. Η επίκληση της νέας βάσης που παρέχει η Συνθήκη θα συνιστούσε σαφή πορεία προς ένα πιο εντατικοποιημένο μοντέλο δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις. Η χορήγηση νέων εξουσιών, όπως η εξουσία διεξαγωγής ερευνών και επίλυσης συγκρούσεων δικαιοδοσίας, θα οδηγούσε στη δημιουργία μιας Eurojust που ενσωματώνει μια πιο εξευρωπαϊσμένη προσέγγιση της δικαστικής συνεργασίας και μεταφέρει σαφώς τις εξουσίες από τις εθνικές αρχές στη Eurojust. Επί του παρόντος, αυτή η πορεία εξέλιξης μοιάζει να είναι δυνατή περισσότερο σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα. Το τρίτο πλαίσιο, που τοποθετείται στο απώτερο μέλλον, είναι η δυνατότητα που δόθηκε από τη Συνθήκη της Λισαβόνας για συγκρότηση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Σε περίπτωση που δημιουργηθεί αυτή η αρχή, η οργάνωσή της και οι εξουσίες της θα επηρεάσουν προφανώς τη Eurojust. Θα υπάρξει κίνδυνος να παρουσιαστεί υπερβολικά μεγάλη πολυπλοκότητα στην τρέχουσα διοίκηση της δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις. Και για αυτόν τον λόγο, η πιθανή δομή και οι αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα απαιτούν πολύ προσεκτικό σχεδιασμό προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι συμπληρώνει παρά ανταγωνίζεται τη Eurojust. Σε κάθε περίπτωση, τόσο η δομή όσο και τα καθήκοντα της Eurojust θα επηρεαστούν σοβαρά από τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, ενώ ο βαθμός αλλαγής και το όφελος ως προς την αποδοτικότητα θα εξαρτηθούν σε μεγάλο βαθμό από την προσοχή με την οποία θα πραγματοποιηθεί κάτι τέτοιο. 3
Θεματικό Τμήμα Γ: Δικαιώματα των πολιτών και συνταγματικές υποθέσεις Τα τρία βασικά ζητήματα που πρέπει να αντιμετωπίσει οποιαδήποτε επανεξέταση του τρέχοντος ρυθμιστικού πλαισίου της Eurojust είναι η δομή, τα καθήκοντα και η ευθύνη της μονάδας. Μετά την εξέταση των ανωτέρω πλαισίων, η μελέτη θα εξετάσει τον αντίκτυπο που θα μπορούσαν να έχουν οι διάφορες πορείες εξέλιξης σε αυτούς τους τομείς. Ως προς αυτό, το κρίσιμο ζήτημα για τον υπεύθυνο χάραξης πολιτικής είναι να προσδιορίσει με σαφήνεια ποιος είναι ο βασικός στόχος της Eurojust και ποιον εξυπηρετεί η μονάδα. Ενώ η απάντηση στο πρώτο ερώτημα μπορεί να φαίνεται απλή, καθώς η βασική αποστολή είναι η καταπολέμηση του σοβαρού εγκλήματος και του οργανωμένου εγκλήματος, το δεύτερο ερώτημα απαιτεί μια πιο σύνθετη απάντηση. Ωστόσο, καθώς η Eurojust είναι ένας πραγματικά επιχειρησιακός φορέας, αυτή η απάντηση δεν είναι καθόλου προφανής. Εξυπηρετεί τελικά η Eurojust τις εθνικές αρχές ή με το να μετατρέπεται σε κανονικό οργανισμό και να αναλαμβάνει δράση με βάση τα συμφέροντα της ΕΕ, εξυπηρετεί μια ευρωπαϊκή ατζέντα; Οι δύο σκέψεις δεν είναι εντελώς αντίθετες, ωστόσο, όταν γίνονται επιλογές μεταξύ των δυνατοτήτων που παρέχονται από τα διάφορα ρυθμιστικά πλαίσια, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η εξέταση αυτής της υποκείμενης πολιτικής. Σύμφωνα με την παρούσα έκθεση, η δύναμη της Eurojust έγκειται ακριβώς στην εξυπηρέτηση των συγκεκριμένων αιτημάτων των εθνικών αρχών, ορίζοντάς την ως πραγματικά επιχειρησιακή μονάδα στην καταπολέμηση του σοβαρού εγκλήματος. Σε περίπτωση που η περαιτέρω ενδυνάμωση και εδραίωση της Eurojust βασιστεί στο ότι ο φορέας πρέπει να εξυπηρετεί συγκεκριμένη ατζέντα της ΕΕ, αυτό θα πρέπει να οριστεί με συγκεκριμένους όρους. Ωστόσο, δεν είναι καθόλου σαφές ότι υπάρχει η απαραίτητη πολιτική βούληση για αυτό το βήμα ούτε ποιος θα είναι ο αντίκτυπος που θα έχει μια τέτοια μεταρρύθμιση στην επιχειρησιακή ικανότητα της Eurojust. Η παρούσα μελέτη παρουσιάζει διάφορους προβληματισμούς που θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εξέταση του μέλλοντος του φορέα από τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής. Ανεξάρτητα από το ποιο πλαίσιο θα διαμορφώσει εντέλει το μέλλον της, είναι σαφές ότι η Eurojust θα μετατραπεί τελικά σε έναν φορέα διαφορετικό από τον σημερινό. Από την πλευρά των υπεύθυνων χάραξης πολιτικής, το ερώτημα σχετικά με το εάν πρέπει να ακολουθηθούν οι δρόμοι που άνοιξαν αυτά τα πλαίσια διαδοχικά ή παράλληλα είναι εξίσου σημαντικό με το να σχηματίσουν μια συγκεκριμένη άποψη για τον στόχο που πρέπει να εξυπηρετεί η Eurojust ακολουθώντας αυτές τις πορείες εξέλιξης. Η παρούσα μελέτη προτείνει να ακολουθηθεί μια σταδιακή προσέγγιση. Απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη είναι η πλήρης εφαρμογή της αναθεώρησης του 2008 και η αξιολόγηση των επιπτώσεων που είχε στη Eurojust. Τέλος, τα αναρίθμητα ζητήματα που προκύπτουν από μια εξέταση του μέλλοντος της Eurojust δεν μπορούν να γίνουν κατανοητά χωρίς μια πλήρη κατανόηση τόσο της ιστορίας της όσο και των σημερινών λειτουργιών της. Πράγματι, το νομικό, δομικό, οργανωτικό και λειτουργικό πλαίσιο εντός του οποίου έχει εξελιχθεί και εξακολουθεί να λειτουργεί η Eurojust έχει άμεσο αντίκτυπο στη μελλοντική της ανάπτυξη, ανεξάρτητα από τις μορφές που θα συνεπάγεται αυτή η ανάπτυξη. Για τον λόγο αυτό, στα πρώτα δύο κεφάλαια της μελέτης γίνεται μια λεπτομερής εξέταση της δομής και της οργάνωσης της Eurojust, καθώς και της τρέχουσας λειτουργίας της. 4
Το μέλλον της Eurojust ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ Εντολή Η Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών Θεματικό Τμήμα Γ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου έδωσε εντολή στο Ευρωπαϊκό Κέντρο Δικαστών και Δικηγόρων του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Δημόσιας Διοίκησης (EIPA), Λουξεμβούργο, να διεξαγάγει μελέτη σχετικά με τα βασικά ζητήματα που σχετίζονται με το μέλλον της Eurojust υπό το πρίσμα του νέου πλαισίου που θεσπίστηκε από τη Συνθήκη της Λισαβόνας και το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης. Βάσει των πρακτικών εμπειριών της Eurojust, η μελέτη εξετάζει την ανάγκη για καλύτερο συντονισμό και συνεργασία μεταξύ των δικαστικών αρχών των κρατών μελών στην καταπολέμηση του σοβαρού εγκλήματος και της τρομοκρατίας. Σκοπός της παρούσας μελέτης είναι να εξετάσει τα επιτεύγματα και τις ελλείψεις της Eurojust, ενός φορέα της ΕΕ που ιδρύθηκε το 2002 με απόφαση του Συμβουλίου, η οποία στη συνέχεια τροποποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2008. Η μελέτη εξετάζει τη σχέση της Eurojust με άλλα όργανα και φορείς της ΕΕ, τη συμμετοχή της Eurojust στο ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης και τις κοινές ομάδες έρευνας, καθώς και άλλες σχετικές πράξεις ποινικού δικαίου της ΕΕ. Η μελέτη εξετάζει τους τρόπους με τους οποίους τα συμφέροντα της άμυνας μπορούν να ενσωματωθούν καλύτερα στις (μελλοντικές) δομές της Eurojust. Τέλος, αξίζει να αναφερθεί ότι η μελέτη εξετάζει πιθανούς τρόπους ενίσχυσης του κοινοβουλευτικού ελέγχου της Eurojust και πιθανές μελλοντικές εξελίξεις που σχετίζονται με τη δομή και τις αρμοδιότητές της, συμπεριλαμβανομένης της πιθανής ίδρυσης μιας Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας από την Eurojust. Σκοπός Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, η παρούσα μελέτη θα εστιάσει σε μεγάλο βαθμό την προσοχή της στις δυνατότητες που υπάρχουν στο ισχύον ρυθμιστικό πλαίσιο και θα δείξει τον τρόπο με τον οποίο οι αλλαγές που επήλθαν το 2008 θα μπορούσαν να δώσουν διαφορετική πορεία στη Eurojust. Η δομή της μονάδας θα αναλυθεί σε βάθος, δίνοντας ιδιαίτερη προσοχή στα εξής: το καθεστώς και τις εξουσίες των εθνικών μελών της Eurojust τις εξουσίες του Σώματος την οργανωτική δομή της Eurojust. Η διοργανική τοποθέτηση της Eurojust και οι διάφοροι ελεγκτικοί μηχανισμοί στους οποίους υπόκειται θα συζητηθούν με αναφορά στα εξής: τις σχέσεις με το Συμβούλιο Υπουργών και τις ομάδες εργασίες του Συμβουλίου τις σχέσεις με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τις σχέσεις με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τις σχέσεις με τα εθνικά κοινοβούλια 5
Θεματικό Τμήμα Γ: Δικαιώματα των πολιτών και συνταγματικές υποθέσεις τη διαδικασία του προϋπολογισμού τους κανόνες που διέπουν την προστασία δεδομένων τους μηχανισμούς αξιολόγησης. Αυτή η έκθεση θα κλείσει με μια αξιολόγηση της δομής και της διοργανικής τοποθέτησης της Eurojust (Κεφάλαιο 1). Θα ακολουθήσει μια εις βάθος ανάλυση των γενικών στόχων, των αρμοδιοτήτων και των καθηκόντων που ανατίθενται στη Eurojust βάσει του τρέχοντος νομοθετικού πλαισίου και μια διεξοδική εξέταση των πράξεων ποινικού δικαίου της ΕΕ στις οποίες προσφεύγει η Eurojust κατά το επιχειρησιακό έργο της. Ως προς αυτό, θα δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στα εξής: τις αρμοδιότητες σύμφωνα με την απόφαση του 2008 τη σύμβαση για την αμοιβαία δικαστική συνδρομή του 2000 την απόφαση πλαίσιο σχετικά με το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης την απόφαση πλαίσιο σχετικά με τις κοινές ομάδες έρευνας την απόφαση πλαίσιο σχετικά με τις συγκρούσεις δικαιοδοσίας την πρόταση σχετικά με την οδηγία για την ευρωπαϊκή εντολή έρευνας. Η ανάλυση θα συμπληρωθεί από μια εξέταση των σχέσεων της Eurojust με συνεργαζόμενους φορείς ΔΕΥ κατά την εκτέλεση του επιχειρησιακού έργου της, ιδίως: την Ευρωπόλ την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) το Ευρωπαϊκό Δικαστικό Δίκτυο. Αυτό το τμήμα της μελέτης θα ολοκληρωθεί με μια αξιολόγηση της λειτουργίας της Eurojust (Κεφάλαιο 2). Με βάση αυτά τα πορίσματα, το τελευταίο μέρος της μελέτης θα εστιάσει αυστηρά στις πιθανές κατευθύνσεις που θα μπορούσε να ακολουθήσει η Eurojust, πρώτον, με την πλήρη υλοποίηση και εφαρμογή του τρέχοντος νομοθετικού πλαισίου, δεύτερον, με την επίκληση της νέας νομικής βάσης για τη Eurojust που εισήγαγε η Συνθήκη της Λισαβόνας και τέλος, με την επεξεργασία του αντίκτυπου που μπορεί να έχει η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία στη Eurojust, σε περίπτωση που δημιουργηθεί (Κεφάλαιο 3). Τα συμπεράσματα της μελέτης θα προκύψουν από τα πορίσματα σε σχέση με το τρέχον ρυθμιστικό πλαίσιο της Eurojust σε συνδυασμό με πιθανά σενάρια αλλαγής. Μεθοδολογία Η παρούσα μελέτη βασίζεται στον συνδυασμό δευτερογενούς ανάλυσης και συνεντεύξεων. Το ερευνητικό έργο συμπεριέλαβε νομοθετικές πράξεις, νομικά έγγραφα και έγγραφα διαθέσιμα στο κοινό. Τη δευτερογενή ανάλυση συμπλήρωσαν συνεντεύξεις με αξιωματούχους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Eurojust, της Ευρωπόλ και της OLAF. Κατάλογος με τις συνεντεύξεις επισυνάπτεται στο παράρτημα, ωστόσο, στη μελέτη, οι ερωτώμενοι αναφέρονται μόνο με αριθμούς. 6