ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού 31.5.2013 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την ειδική έκθεση αριθ. 13/2012 που αφορά την αναπτυξιακή βοήθεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την παροχή πόσιμου ύδατος και βασικών υποδομών αποχέτευσης στις υποσαχάριες χώρες Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού Εισηγητής: Bart Staes DT\938076.doc PE513.090v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Εισαγωγή Η Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχει αναπτυξιακή βοήθεια στον τομέα της ύδρευσης και αποχέτευσης σε ολόκληρο τον κόσμο, συμπεριλαμβανομένης της υποσαχάριας Αφρικής. Η πρόσβαση σε πόσιμο νερό και βασικές υποδομές αποχέτευσης είναι σημαντικοί αναπτυξιακοί στόχοι καθώς το ασφαλές πόσιμο νερό και η αποχέτευση βελτιώνουν την υγεία και, ως εκ τούτου, οδηγούν σε πιο γρήγορη οικονομική ανάπτυξη και στη μείωση της φτώχειας. Ωστόσο, η υποσαχάρια Αφρική παρουσιάζει καθυστέρηση στην επίτευξη των Αναπτυξιακών Στόχων της Χιλιετίας (ΑΣΧ) 1 που αφορούν την ύδρευση και την αποχέτευση. Οι βελτιώσεις στην ύδρευση και την αποχέτευση αποτελούν στοιχεία αποφασιστικής σημασίας για την επίτευξη των Αναπτυξιακών Στόχων της Χιλιετίας (ΑΣΧ). Το ασφαλές πόσιμο νερό και η αποχέτευση συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη και τη μείωση της φτώχειας, κυρίως μέσω της καλύτερης δημόσιας υγείας, και υποστηρίζουν άλλους αναπτυξιακούς στόχους, συμπεριλαμβανομένης της ισότητας των φύλων και της επισιτιστικής και διατροφικής ασφάλειας. Στους ΑΣΧ περιλαμβάνεται ένας ειδικός στόχος για την ύδρευση και την αποχέτευση, ο οποίος προβλέπει τη «μείωση κατά το ήμισυ, έως το 2015 (σε σύγκριση με το 1990), του ποσοστού των ανθρώπων που δεν διαθέτουν βιώσιμη πρόσβαση σε ασφαλές πόσιμο νερό και βασική αποχέτευση». Οι στόχοι που αφορούν την ύδρευση και την αποχέτευση απέχουν πολύ από την επίτευξή τους στην υποσαχάρια Αφρική. Το 2010, το 39 % του πληθυσμού δεν είχε πρόσβαση σε κάποια βελτιωμένη πηγή πόσιμου νερού και το 70 % δεν είχε πρόσβαση σε βελτιωμένες εγκαταστάσεις αποχέτευσης, ποσοστά που απέχουν πολύ από τους αντίστοιχους στόχους του 25 % και του 36 %. Επίσης, τα συστήματα ύδρευσης και αποχέτευσης που εγκαθίστανται πρέπει να είναι περιβαλλοντικά βιώσιμα και να αποφεύγουν τόσο την υποβάθμιση των υδάτινων πόρων, για παράδειγμα μέσω της υπερκατανάλωσης, όσο και τις οικολογικές ζημίες, όπως αυτές προκύπτουν από ανεπαρκή συστήματα αποχέτευσης και διάθεσης λυμάτων, αν και οι βελτιώσεις που αφορούν την αποχέτευση συχνά απαιτούν αλλαγές στην προσωπική συμπεριφορά και, ως εκ τούτου, εξαρτώνται από εκστρατείες προώθησης της υγιεινής για την επίτευξη γενικής κοινωνικής αποδοχής και υιοθέτησης. Σύμφωνα με την έκθεση του Κοινού Προγράμματος Παρακολούθησης ΠΟΥ/Unicef για την ύδρευση και την αποχέτευση για το 2012, ο στόχος για το πόσιμο νερό έχει επιτευχθεί σε παγκόσμιο επίπεδο, μολονότι είναι απίθανο να επιτευχθεί ο στόχος για την αποχέτευση. Οι διαφορές μεταξύ αστικών και αγροτικών περιοχών είναι εντυπωσιακές: σε παγκόσμιο επίπεδο, το 79 % του πληθυσμού που εξακολουθεί να μην διαθέτει μια βελτιωμένη πηγή 1 Οι Αναπτυξιακοί Στόχοι της Χιλιετίας θεσπίστηκαν με τη Διακήρυξη της Χιλιετίας των Ηνωμένων Εθνών, η οποία υπογράφηκε τον Σεπτέμβριο του 2000 από 189 έθνη (http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.pdf). Σκοπός της είναι να απεγκλωβίσει τους ανθρώπους από την έσχατη φτώχεια και από πολλαπλές στερήσεις έως το 2015. Οι εν λόγω στόχοι αφορούν την εξάλειψη της φτώχειας και της πείνας, την καθολική εκπαίδευση, την ισότητα των φύλων, την υγεία των παιδιών, την υγεία των μητέρων, την καταπολέμηση του HIV/AIDS, την περιβαλλοντική αειφορία και την παγκόσμια συνεργασία για την ανάπτυξη. Η ύδρευση και η αποχέτευση περιλαμβάνονται στον Αναπτυξιακό Στόχο Χιλιετίας 7 που αφορά την περιβαλλοντική αειφορία ωστόσο, και οι δύο στόχοι συμβάλλουν καθοριστικά στην επίτευξη όλων των ΑΣΧ. PE513.090v01-00 2/7 DT\938076.doc
πόσιμου νερού και το 72 % του πληθυσμού που δεν διαθέτει βελτιωμένη αποχέτευση ζει σε αγροτικές περιοχές. Επίσης υπάρχει έλλειμμα σε ό,τι αφορά τη χρηματοδότηση (επιπλέον της ήδη προγραμματισμένης) που απαιτείται για την επίτευξη των ΑΣΧ σχετικά με την ύδρευση και την αποχέτευση. Σύμφωνα με εκτίμηση που δημοσίευσε η Παγκόσμια Τράπεζα, το έλλειμμα χρηματοδότησης στην υποσαχάρια Αφρική (τόσο για τις αστικές όσο και για τις αγροτικές περιοχές), ανέρχεται σε 11,8 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ ετησίως από το 2011 έως το 2015. Από την άλλη πλευρά, η Διακήρυξη της Μασσαλίας του Μαρτίου του 2012 αναφέρει ότι το συνολικό συμπληρωματικό ποσό που θα πρέπει να διατεθεί κατά την περίοδο 2012 2015, προκειμένου να επιτευχθούν οι εν λόγω στόχοι στο σύνολο των αγροτικών περιοχών της Αφρικής ανέρχεται σε 8 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ. Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου Στόχος του ελέγχου απόδοσης που διενήργησε το Συνέδριο ήταν να αξιολογηθεί εάν η Επιτροπή έχει διαχειριστεί την αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΕ για το πόσιμο νερό και τις βασικές υποδομές αποχέτευσης στην υποσαχάρια Αφρική κατά τρόπο ώστε να έχει ουσιαστικά και βιώσιμα αποτελέσματα. Έξι χώρες της υποσαχάριας Αφρικής επιλέχθηκαν για τη οικονομική σημασία τους μεταξύ των δέκα σημαντικότερων αποδεκτών. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στα ακόλουθα δύο ερωτήματα: α) Επιτεύχθηκαν τα προγραμματισμένα αποτελέσματα των έργων που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ και είναι τα έργα αυτά βιώσιμα; β) Έλαβε η Επιτροπή τα κατάλληλα μέτρα ώστε να διασφαλίσει βιώσιμα αποτελέσματα όσον αφορά την ύδρευση και την αποχέτευση; Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε εάν τα έργα πληρούσαν τις αναγκαίες τεχνικές, χρηματοδοτικές και θεσμικές προϋποθέσεις ώστε να είναι βιώσιμα και στο μέτρο του δυνατού, εξετάστηκε επίσης κατά πόσο τα έργα είχαν επίσης κοινωνικό και περιβαλλοντικό αντίκτυπο. Οι εργασίες του ελέγχου περιλάμβαναν λεπτομερή εξέταση των έργων ύδρευσης και αποχέτευσης που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ στις εξής δικαιούχες χώρες: Αγκόλα, Μπενίν, Μπουρκίνα Φάσο, Γκάνα, Νιγηρία και Τανζανία. Εξετάστηκε δείγμα 23 έργων και προγραμμάτων που υλοποιήθηκαν βάσει συμβάσεων οι οποίες χρηματοδοτήθηκαν μέσω του 7ου, του 8ου και του 9ου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης, συμπεριλαμβανομένης της πρώτης διευκόλυνσης ΑΚΕ-ΕΕ για τα ύδατα (που χρηματοδοτήθηκε από το 9ο ΕΤΑ), καθώς και από τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ. Το συνολικό κόστος των εν λόγω συμβάσεων υπερέβη τα 400 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων ποσοστό 49 % χρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ. Τα συμπεράσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου DT\938076.doc 3/7 PE513.090v01-00
Οι κύριες διαπιστώσεις του ελέγχου ήταν οι εξής: Σε γενικές γραμμές, ο εξοπλισμός εγκαταστάθηκε όπως είχε προγραμματιστεί και λειτουργούσε. Ωστόσο, λιγότερα από τα μισά έργα που εξετάσθηκαν παρήγαγαν αποτελέσματα που ικανοποιούσαν τις ανάγκες των δικαιούχων. Επίσης, οι ανάγκες των δικαιούχων όπως ορίζονταν στα έργα είχαν ικανοποιηθεί σαφώς μόνο σε δύο από τα 23 έργα που ελέγχθηκαν, ενώ σε έξι ακόμη περιπτώσεις είχαν ικανοποιηθεί με μικρές αδυναμίες. Σε γενικές γραμμές, τα έργα που εξετάστηκαν προωθούσαν τη χρήση της τρέχουσας τεχνολογίας και υλικών διαθέσιμων σε τοπικό επίπεδο: ήταν βιώσιμα από τεχνική άποψη και για τις δύο συνιστώσες, τόσο της ύδρευσης όσο και της αποχέτευσης. Όσον αφορά την πλειονότητα των έργων, θα παύσει η ροή των αποτελεσμάτων και οφελών μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα, εκτός εάν εξασφαλιστούν έσοδα πέραν των τιμολογίων ή εξαιτίας θεσμικών αδυναμιών όπως π.χ. περιορισμένη ικανότητα των φορέων να χειριστούν τον εγκατεστημένο εξοπλισμό. Σε οκτώ έργα, το Συνέδριο διαπίστωσε εκτεταμένα προβλήματα όσον αφορά την τιμολόγηση και την είσπραξη, χαμηλό αριθμό συνδέσεων και απουσία τιμολόγησης για σημαντικό ποσοστό του νερού, σε συνδυασμό με περιορισμένη ικανότητα μέτρησης σε επτά από τα ελεγχθέντα έργα, ενώ οι αρμόδιοι φορείς δεν ήταν σε θέση να διασφαλίσουν την επιτυχή λειτουργία των εγκαταστάσεων θέτοντας σε κίνδυνο τη θεσμική βιωσιμότητα των έργων. Είναι σημαντικό τοπικοί φορείς, όπως οι ενώσεις και οι επιτροπές καταναλωτών νερού, να έχουν την εξουσιοδότηση να διαχειρίζονται και να λειτουργούν τις εγκαταστάσεις. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η λειτουργία των έργων εξαρτάται από τη χρηματοδότηση, την τεχνική υποστήριξη ή άλλες ενέργειες των κυβερνήσεων και των τοπικών αρχών των χωρών εταίρων, η δέσμευσή τους είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας. Ωστόσο, στα τρία έργα για τα οποία αναλήφθηκαν επίσημες δεσμεύσεις, αυτές δεν τηρήθηκαν και στα υπόλοιπα 20 έργα δεν είχαν αναληφθεί επίσημες δεσμεύσεις. Οι διαδικασίες διαχείρισης έργου της Επιτροπής καλύπτουν εκτενώς το ζήτημα της βιωσιμότητας ωστόσο, η Επιτροπή δεν αξιοποίησε επαρκώς τις εν λόγω διαδικασίες ώστε να ενισχύσει την πιθανότητα τα έργα να έχουν διαρκή οφέλη. Δεν υπήρχαν στοιχεία που να δεικνύουν ότι η Επιτροπή είχε εντοπίσει ή είχε λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση των ακόλουθων αδυναμιών στον σχεδιασμό των έργων: α) σε εννέα έργα, σημαντικές πτυχές των τεχνικών προδιαγραφών απουσίαζαν ή δεν επεξηγούνταν επαρκώς β) σε 11 περιπτώσεις, η οικονομική και χρηματοδοτική ανάλυση δεν ήταν επαρκώς ανεπτυγμένη γ) σε οκτώ έργα δεν περιλαμβάνονταν σαφώς καθορισμένοι στόχοι, ενώ σε άλλα 10 δεν υπήρχαν σαφώς καθορισμένοι δείκτες, τιμές αναφοράς ή επιμέρους στόχοι. Οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν περιελάμβαναν: PE513.090v01-00 4/7 DT\938076.doc
α) ανεπαρκώς λεπτομερείς πληροφορίες, είτε σχετικά με τις τεχνικές λύσεις που προτείνονται είτε σχετικά με τα μέτρα μετριασμού που θα πρέπει να ληφθούν σε περιπτώσεις γνωστών κινδύνων για τη βιωσιμότητα των έργων (ιδίως σε περιπτώσεις δυσμενών υδρογεωλογικών συνθηκών για την εκμετάλλευση των υπογείων υδάτων) β) περιπτώσεις κατά τις οποίες η τεχνική λύση που υιοθετήθηκε αποδείχθηκε ανεπαρκής και γ) περιπτώσεις ανισορροπίας μεταξύ της συνιστώσας ύδρευσης και των συνιστωσών των έργων που αφορούν τη διάθεση και την επεξεργασία λυμάτων. Σύνοψη των απαντήσεων της Επιτροπής Η Επιτροπή εφιστά την προσοχή στο γεγονός ότι στα περισσότερα έργα εντοπίστηκαν πολλές ανάγκες και ότι τουλάχιστον μία εξ αυτών ή και περισσότερες καλύφθηκαν, αναγνωρίζοντας ότι πολλά έργα ήταν πολύ φιλόδοξα και ορισμένες ανάγκες, κυρίως οι δευτερεύουσες, δεν εκπληρώθηκαν. Η Επιτροπή θα ήθελε να σημειώσει ότι οκτώ από τα 10 έργα που περιελάμβαναν συνιστώσα αποχέτευσης διαπιστώθηκε ότι ήταν επιτυχή ή ότι εμφάνιζαν μικρές αδυναμίες. Η Επιτροπή σημειώνει ότι τα περισσότερα από τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο είχαν εγκριθεί πριν από τη θέσπιση, το 2005, των ομάδων υποστήριξης της ποιότητας και ότι στα περισσότερα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, η Επιτροπή αντιμετώπισε σημαντικά ζητήματα σχετικά με τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι παρά τις δυσκολίες, θα συνεχίσει να εργάζεται με κυβερνήσεις, τοπικές αρχές και την κοινωνία των πολιτών προκειμένου να βελτιώσει την οικειοποίηση και τη βιωσιμότητα των έργων. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι για τις περισσότερες χώρες, το κόστος καλύπτεται γενικά από τιμολόγια, φόρους και μεταφορές κονδυλίων και ότι η προσέγγιση αυτή μπορεί να εφαρμοστεί πολύ καλύτερα στο αφρικανικό περιβάλλον. Η ανάπτυξη ικανοτήτων είναι μία από τις καίριες διαστάσεις της εφαρμογής του έργου και η επιτυχία της εξαρτάται από κοινωνικούς και πολιτικούς παράγοντες που βρίσκονται συχνά εκτός του πεδίου εφαρμογής του έργου. Παρατηρήσεις και συστάσεις του εισηγητή για ενδεχόμενη συμπερίληψη στην έκθεση απαλλαγής της Επιτροπής για το 2012 1. Σημειώνει ότι η πρόσβαση σε ασφαλές πόσιμο νερό και βασικές εγκαταστάσεις αποχέτευσης έχει αναγνωριστεί ως οικουμενικό ανθρώπινο δικαίωμα και έχει θεμελιώδη σημασία για την ανθρώπινη υγεία 1 και την ευημερία τονίζει επίσης την επιτυχία που είχε το 1 Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας (ΠΟΥ) εκτιμά ότι το 6,3 % των θανάτων παγκοσμίως (8 % εάν ληφθούν υπόψη μόνο οι αναπτυσσόμενες χώρες) θα μπορούσε να προληφθεί μέσω καλύτερης ύδρευσης, αποχέτευσης και υγιεινής. Η πλειονότητα αυτών των θανάτων που θα μπορούσαν να είχαν προληφθεί αφορά παιδιά σε αναπτυσσόμενες χώρες. DT\938076.doc 5/7 PE513.090v01-00
έργο «Closing the Gap» σε μικρές πόλεις της βόρειας Νιγηρίας, γεγονός που σχολιάζεται και στην ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου 2. εκφράζει τη λύπη του για τις διαπιστώσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σύμφωνα με τις οποίες, από τα 23 έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, λιγότερα από τα μισά εμφάνισαν αποτελέσματα που ανταποκρίνονταν στις ανάγκες των επωφελουμένων από αυτά και ότι στην πλειονότητα των έργων που εξετάστηκαν, τα αποτελέσματα δεν φαίνεται να είναι βιώσιμα, συχνά εξαιτίας της έλλειψης των αναγκαίων ρυθμίσεων για την κάλυψη του κόστους λειτουργίας του εγκατεστημένου εξοπλισμού 3. προσυπογράφει τη σύσταση του Συνεδρίου σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή, προκειμένου να μεγιστοποιήσει τα οφέλη των αναπτυξιακών δαπανών της ΕΕ στη συγκεκριμένη περιοχή και στον συγκεκριμένο τομέα, θα πρέπει να διασφαλίσει την ορθή εφαρμογή των διαδικασιών της, ιδίως όσον αφορά τα ακόλουθα σημεία στο στάδιο αξιολόγησης του έργου: i) ορισμός ρητών στόχων του έργου (ποσότητες, είδος εξοπλισμού, τοποθεσία, άμεσοι και έμμεσοι δικαιούχοι) ii) περιγραφή και αιτιολόγηση των τεχνικών λύσεων που προτάθηκαν (όπου ενδείκνυται με αναφορά σε εναλλακτικές επιλογές) και iii) καθορισμός αντικειμενικών επαληθεύσιμων δεικτών προόδου, καθώς και τιμών αναφοράς και ποσοτικοποιημένων στόχων για τα αποτελέσματα του έργου 4. υποστηρίζει τη διαπίστωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή οφείλει να διενεργεί επαρκή οικονομική και χρηματοδοτική ανάλυση για εύκολο προσδιορισμό των αναμενόμενων πηγών χρηματοδότησης του έργου στο μέλλον (συμπεριλαμβανομένων εκτιμήσεων σχετικά με τα ποσά συνεισφοράς και τα χρονοδιαγράμματα) προκειμένου να διασφαλίζει βιωσιμότητα και για τις δύο συνιστώσες, τόσο της ύδρευσης όσο και της αποχέτευσης, από οικονομική αλλά και τεχνική άποψη 5. τονίζει ότι είναι σημαντικό να προσδιορίζεται το ποσοστό χρησιμοποίησης του συστήματος ύδρευσης από μεμονωμένα νοικοκυριά και δημόσιες υπηρεσίες της κοινότητας όπως π.χ. σχολεία και ιδρύματα υγειονομικής περίθαλψης, καθώς επίσης και το ποσοστό που χρησιμοποιείται για βιομηχανικές ή γεωργικές δραστηριότητες προκειμένου να κατανέμεται με τον κατάλληλο τρόπο το κόστος λειτουργίας 6. αναγνωρίζει ότι στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η λειτουργία των έργων εξαρτάται από τη χρηματοδότηση, την τεχνική υποστήριξη ή άλλες ενέργειες των κυβερνήσεων και των τοπικών αρχών των χωρών εταίρων, η δέσμευσή τους είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας εκφράζει την ανησυχία του για το γεγονός ότι στα τρία έργα για τα οποία αναλήφθηκαν επίσημες δεσμεύσεις, αυτές δεν τηρήθηκαν και στα υπόλοιπα 20 έργα δεν είχαν αναληφθεί επίσημες δεσμεύσεις 7. επικροτεί τη σύσταση του Συνεδρίου προς την Επιτροπή να εξετάζει προσεκτικά πριν από την έγκριση του έργου, εάν οι προϋποθέσεις για την επιτυχία του, συμπεριλαμβανομένων των δεσμεύσεων της χώρας-εταίρου, είναι πιθανό να εκπληρωθούν PE513.090v01-00 6/7 DT\938076.doc
8. παροτρύνει την Επιτροπή να διαβιβάσει στο Κοινοβούλιο μια επισκόπηση για την τρέχουσα κατάσταση όλων των έργων που αναφέρθηκαν και/ή εξετάστηκαν από το Συνέδριο, η οποία θα περιλαμβάνει μεταξύ άλλων τα μέτρα που ελήφθησαν για να διορθωθούν οι αναφερθείσες αδυναμίες καθώς επίσης και τον τρόπο με τον οποίο αποφεύχθηκαν ανάλογα προβλήματα στα πιο πρόσφατα έργα 9. καλεί την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση αναλύοντας τον τρόπο με τον οποίο τα έργα ύδρευσης και αποχέτευσης που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ στις έξι δικαιούχες χώρες ενσωμάτωσαν σύστημα διαχείρισης λυμάτων που προωθεί την αποτελεσματική και υπεύθυνη χρήση νερού, επεξεργασία και διάθεση ενθαρρύνοντας παράλληλα την προστασία και διαφύλαξη των λεκανών απορροής της υποσαχάριας Αφρικής. DT\938076.doc 7/7 PE513.090v01-00