ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 3.8.2010 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την οδηγία που αφορά τις ελάχιστες απαιτήσεις για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς διεθνούς προστασίας Πρώτο μέρος Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Sylvie Guillaume DT\826940.doc PE445.899v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
1. Εισαγωγή Το παρόν έγγραφο εργασίας σκοπόν έχει να διεξέλθει τις σημαντικότερες αλλαγές που επήλθαν με την πρόταση αναδιατύπωσης της Επιτροπής στην οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2005 σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (εφεξής οδηγία "διαδικασιών"). Το παρόν έγγραφο δεν έχει την πρόθεση να εξετάσει εξαντλητικά το θέμα, έχει μάλλον την φιλοδοξία να προτείνει, συγκεκριμένα επί τη βάσει των μελετών που εκπονήθηκαν από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (ΗCR) και από το δίκτυο Odysseus, μια πολιτική αξιολόγηση των τροποποιηθεισών διατάξεων στο πλαίσιο της αναδιατύπωσης, ώστε να τροφοδοτήσει τον διάλογο στο πλαίσιο της επιτροπής και να προετοιμάσει το έδαφος για τις τροπολογίες οι οποίες θα προταθούν στη συνέχεια. Γενικώς, η εισηγήτρια εκτιμά ότι η εργασία της αναδιατύπωσης που πραγματοποιήθηκε από την Επιτροπή συνέβαλε πράγματι στην αισθητή βελτίωση όχι μόνο της πρόσβασης στις διαδικασίες, αλλά και συνολικότερα στην ποιότητα των αποφάσεων και, ως εκ τούτου, στην αποτελεσματικότητα του ασύλου στην Ευρώπη. Οι προτάσεις της Επιτροπής αποσκοπούν εξάλλου στην ενίσχυση του βαθμού εναρμόνισης μεταξύ των διαφόρων εθνικών συστημάτων. Τούτο αποτελεί ένα κομβικής σημασίας θέμα, το οποίο εγγράφεται σε ένα νέο νομικό πλαίσιο, δεδομένου ότι με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβόνας η έννοια των "ελαχίστων απαιτήσεων" η οποία αναφέρεται στο άρθρο 63 της Συνθήκης ΕΚ αντικαταστάθηκε από την πλέον φιλόδοξη "κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του ενιαίου καθεστώτος ασύλου ή επικουρικής προστασίας" 1. Πρόκειται συνεπώς να αξιολογήσουμε την παρούσα πρόταση με αυτήν την οπτική, αντλώντας στοιχεία από την νέα νομική βάση η οποία ανοίγει το δρόμο για ένα κοινό σύστημα ασύλου. 2. Γενική ανασκόπηση των σημαντικότερων προτεινόμενων τροποποιήσεων Η αναδιατύπωση αποσκοπεί στη βελτίωση τόσο της ποιότητας όσο και της αποτελεσματικότητας του συστήματος: - θεσπίζοντας μια κοινή διαδικασία ασύλου για τις δύο μορφές διεθνούς προστασίας που προβλέπονται από την οδηγία "για την αναγνώριση", - εξασφαλίζοντας καλύτερη πρόσβαση στις διαδικασίες με την εισαγωγή ορισμένων εγγυήσεων. Η αναδιατύπωση περιλαμβάνει ρητώς τα χωρικά ύδατα στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και διευκρινίζει τις υποχρεώσεις των συνοριοφυλάκων, της αστυνομίας και του προσωπικού των καταστημάτων κράτησης, - εισάγοντας νέες διαδικαστικές εγγυήσεις οι οποίες βασίζονται στις αρχές του δικαίου που προκύπτουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (γενίκευση της υποχρεωτικής συνέντευξης, δικαίωμα υπεράσπισης, αρχή της "ισότητας των όπλων", δικαίωμα αποτελεσματικής έννομης προστασίας 2, ενίσχυση του δικαιώματος της δωρεάν νομικής συνδρομής σε όλα τα στάδια της διαδικασίας και καθιέρωση προθεσμίας για την εξέταση των αιτήσεων σε πρωτοβάθμιο δικαστήριο), - αναθεωρώντας βασικές διαδικαστικές έννοιες όπως τους λόγους απόρριψης μιας αίτησης ως απαράδεκτης, τις ταχείες διαδικασίες, την έννοια των προδήλως αβάσιμων αιτήσεων και 1 Άρθρο 78, παράγραφος 2 δ) της ΣΛΕΕ. 2 Βλέπε σχετικώς τη μελέτη του δικτύου Odysseus, υποσημειώσεις 41-44. PE445.899v01-00 2/5 DT\826940.doc
τις έννοιες της ασφαλούς χώρας καταγωγής και της ασφαλούς τρίτης χώρας, - εξασφαλίζοντας την πρόσβαση σε αποτελεσματική ένδικη προστασία συνδυασμένη, με την επιφύλαξη ορισμένων εξαιρέσεων, με αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα, - και προβλέποντας ειδικές διατάξεις για τις λεγόμενες "ευάλωτες" κατηγορίες. 3. Σχόλια επί των βασικών στοιχείων του συστήματος Υπεύθυνες αρχές (άρθρο 4) Η Επιτροπή, στην αναδιατύπωσή της, διευκρινίζει λεπτομερώς την κατάρτιση που πρέπει να διαθέτουν οι υπεύθυνες αποφαινόμενες αρχές και καταργεί τις περισσότερες περιπτώσεις όπου οι αρχές αυτές μπορούν να αντικατασταθούν από άλλες λεγόμενες "αρμόδιες", διατηρώντας μια μόνον εξαίρεση, αυτήν της διεκπεραίωσης των αιτήσεων σύμφωνα με τον κανονισμό του Δουβλίνου. Κατά την ανάγνωση του κειμένου διαπιστώνεται πάντως ότι η διατύπωση "αρμόδιες αρχές" χρησιμοποιείται σε πολλά σημεία, πράγμα που δημιουργεί μια κάποια σύγχυση 1. Κατά την άποψη της εισηγήτριας, το ζητούμενο είναι η εξασφάλιση μεγαλύτερης συνοχής κατά την χρησιμοποίηση των δύο αυτών εννοιών. Θα ήταν έτσι δυνατόν να εξετασθεί το ενδεχόμενο της αντικατάστασης σε ολόκληρο το κείμενο της έννοιας "αρμόδια αρχή" από την έννοια "αποφαινόμενη αρχή", ώστε να εξασφαλιστεί ότι όλες οι παρεμβάσεις κατά την διαδικασία του ασύλου θα ανήκουν στην αρμοδιότητα μιας και μόνης αρχής. Πράγματι, είναι συζητήσιμο κατά πόσο είναι βάσιμη η διάκριση που γίνεται στο άρθρο 4 μεταξύ "αποφαινόμενων αρχών" και "αρμόδιων αρχών", οι οποίες είναι ειδικώς επιφορτισμένες για την διεκπεραίωση των περιπτώσεων του Δουβλίνου. Γνωστού όντως ότι οι αποφάσεις που λαμβάνονται εις εφαρμογήν του κανονισμού του Δουβλίνου δεν είναι απλώς τεχνικού χαρακτήρα, αλλά προϋποθέτουν ότι οι αρχές ελέγχουν κατά πόσο τηρούνται οι διεθνείς υποχρεώσεις που απορρέουν από την σύμβαση της Γενεύης και την αρχή της μη επαναπροώθησης στην χώρα προς την οποία ο αιτών θα έπρεπε να σταλεί, θα φαινόταν λογικότερο οι αποφάσεις αυτές να ανήκουν στην αρμοδιότητα των αποφαινομένων αρχών 2. Εάν παρά ταύτα θέλουμε να διατηρήσουμε την διάκριση μεταξύ των δύο αυτών ειδών αρχών, θα έπρεπε να εισαγάγουμε έναν ορισμό της έννοιας της αρμόδιας αρχής, απαριθμώντας τις καταστάσεις στις οποίες οι εν λόγω αρχές ενδέχεται να πρέπει να πάρουν κάποια απόφαση. Θα έπρεπε επίσης να διευκρινιστεί στο άρθρο 4 ότι οι αρμόδιες αρχές πρέπει να διαθέτουν την αυτή κατάρτιση με τις αποφαινόμενες αρχές, ή να διευκρινίζεται ποιές ειδικές γνώσεις πρέπει αυτές να διαθέτουν προκειμένου να ασκούν δεόντως τα καθήκοντά τους. Προσωπική συνέντευξη (άρθρα 13, 30 και 35) Η εισηγήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της διότι η αναδιατύπωση καταργεί τις περισσότερες εξαιρέσεις για μια προσωπική συνέντευξη. Πράγματι, μολονότι τούτο ενδέχεται να αποτελεί πρόσθετη υποχρέωση για τις διοικήσεις των κρατών μελών, αξίζει να σημειωθεί ότι η διαδικαστική αυτή εγγύηση, η οποία βασίζεται στο δικαίωμα της ακρόασης, αποτελεί μια από τις γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ, η οποία κατοχυρώνεται από το άρθρο 41 του Χάρτη 1 Βλέπε μελέτη του δικτύου Odysseus, σ. 251, υποσημείωση 87. 2 Βλέπε σχετικά τη μελέτη του δικτύου Odysseus, σ. 250 και το σχόλιο της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (ΗCR) σχετικά με την οδηγία "διαδικασίες". DT\826940.doc 3/5 PE445.899v01-00
των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Εκφράζει επίσης την ικανοποίησή της για την διευκρίνιση ότι "οι συνεντεύξεις επί της ουσίας μιας αίτησης πραγματοποιούνται οπωσδήποτε από το προσωπικό της αποφαινόμενης αρχής" (άρθρο 13, παράγραφος 1) και συμφωνεί με την υποχρέωση για τα κράτη μέλη να προβαίνουν σε συνέντευξη στις περιπτώσεις μη παραδεκτών αιτήσεων (άρθρο 30). Γνωρίζοντας πάντως ότι μια συνέντευξη σχετικά με το παραδεκτό μιας αίτησης (άρθρο 30) η οποία θα κατέληγε σε απόφαση περί του μη παραδεκτού της αίτησης θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την παραβίαση της αρχής της μη επαναπροώθησης, η εισηγήτρια διερωτάται εάν δεν θα έπρεπε να διευκρινιστεί ότι την εν λόγω συνέντευξη πρέπει να την πάρει επίσης η αποφαινόμενη αρχή, ώστε να παρέχονται στον αιτούνται οι πληρέστερες δυνατές εγγυήσεις. Η εισηγήτρια εκφράζει επίσης την λύπη της διότι τα κράτη μέλη εξαιρούνται από την υποχρέωση αυτή στην περίπτωση μεταγενέστερων αιτήσεων (άρθρο 35). Είναι πράγματι δύσκολο να κατανοήσει κανείς με ποιον τρόπο μπορούν να εκτιμηθούν νέα στοιχεία χωρίς την οργάνωση νέας συνέντευξης. Στην περίπτωση μεταγενέστερης αιτήσεως η συνέντευξη δεν θα έπρεπε να παραλείπεται παρά μόνον εφόσον η εν λόγω αίτηση θεωρείται ως παραδεκτή μόνον επί τη βάσει των παρεχόμενων από τον αιτούντα στοιχείων ή σε περίπτωση που αυτός δεν είναι σε θέση να πάρει μέρος στην συνέντευξη. Προϋποθέσεις της προσωπικής συνέντευξης (άρθρο 14) Στην παράγραφο 3, στοιχείο γ) του άρθρου αυτού, η Επιτροπή τροποποιεί το κείμενο εις τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται ότι η συνέντευξη διεξάγεται με την βοήθεια κατάλληλα κατηρτισμένου διερμηνέα, σε γλώσσα που κατανοεί ο αιτών και στην οποία είναι σε θέση να επικοινωνήσει με σαφήνεια. Πρόκειται για ουσιαστική τροπολογία, η οποία, κατά την άποψη της εισηγήτριας, πρέπει όχι μόνον να διατηρηθεί, αλλά και να ενσωματωθεί στο άρθρο 11 που αφορά τις εγγυήσεις που παρέχονται στους αιτούντες διεθνή προστασία, το οποίο προβλέπει ότι οι αιτούντες ενημερώνονται, σε γλώσσα την οποία ευλόγως θεωρείται ότι κατανοούν, για τη διαδικασία που ακολουθείται και για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους (άρθρο 11, παράγραφος 1 α), καθώς και για το αποτέλεσμα της απόφασης που λαμβάνεται από την αποφαινόμενη αρχή (άρθρο 11, παράγραφος 1 ε). Στην παράγραφο 3, εδάφιο δ), διευκρινίζεται ότι τα πρόσωπα που διεξάγουν συνεντεύξεις επί της ουσίας των αιτήσεων δεν πρέπει να φορούν στολή. Εν προκειμένω, θα μπορούσε να τεθεί το θέμα εάν η αυτή προϋπόθεση δεν θα έπρεπε να εφαρμόζεται και κατά την συνέντευξη επί του παραδεκτού (άρθρο 30). Δικαίωμα νομικής συνδρομής και εκπροσώπησης (άρθρο 18) Στην πρόταση αναδιατύπωσης, το άρθρο 18 προβλέπει στην δεύτερη παράγραφο ότι πρέπει να παρέχεται δωρεάν νομική συνδρομή στον αιτούντα, ακόμη και στο πλαίσιο των διαδικασιών του πρώτου βαθμού. Επί του θέματος, η εισηγήτρια επιθυμεί να υπογραμμίσει δύο σημεία: - αφενός, η δωρεάν νομική συνδρομή σε όλα τα στάδια της διαδικασίας εμφανίζεται ως γενική αρχή στην παράγραφο 2, περιορίζεται όμως πολλαπλώς στις επόμενες παραγράφους, εις τρόπον ώστε να αφήνεται μεγάλο περιθώριο εκτίμησης στα κράτη μέλη όσον αφορά την PE445.899v01-00 4/5 DT\826940.doc
παροχή της συνδρομής αυτής. Εξάλλου, η συνδρομή αυτή μπορεί να περιορίζεται σε απλή ενημέρωση του αιτούντα επί της διαδικασίας και την επεξήγηση των πραγματικών και νομικών λόγων σε περίπτωση απορριπτικής απόφασης. Τέλος, προβλέπεται ρητώς ότι τα κράτη μέλη δύνανται να επιτρέπουν σε μη κυβερνητικές οργανώσεις να παρέχουν δωρεάν νομική συνδρομή σε όλα τα επίπεδα της διαδικασίας - αφετέρου, είναι σαφές ότι η πρώτη φάση της διαδικασίας είναι η πλέον σημαντική, στο βαθμό που κατ' αυτήν εκτίθενται οι λόγοι της αίτησης και ενδέχεται να προκύψουν λόγοι μη παραδεκτού, ενίοτε ιδιαίτερα περίπλοκοι, οι οποίοι μπορούν να έχουν μοιραίες συνέπειες για τον ενδιαφερόμενο. Εξ ου και το ενδιαφέρον γι' αυτόν να διαθέτει νομική συνδρομή κατά την κρίσιμη αυτή φάση της διαδικασίας. Κατά την άποψη της εισηγήτριας, η επέκταση του δικαιώματος της δωρεάν νομικής (και όχι δικαστικής όπως αναφέρεται εκ παραδρομής στο γαλλικό κείμενο της αναδιατύπωσης) συνδρομής στον πρώτο βαθμό, όπως προτείνεται από την Επιτροπή είναι απολύτως δικαιολογημένη στο βαθμό που συμβάλλει στη βελτίωση της ποιότητας των αποφάσεων στον πρώτο βαθμό, και συνεπώς στην αποτελεσματικότητα του συστήματος, πράγμα που, σύμφωνα με την μελέτη των επιπτώσεων, θα επέτρεπε τη μείωση του κόστους της λειτουργίας του. Εν προκειμένω, θα μπορούσε να συζητηθεί εάν δεν θα έπρεπε να καταργηθούν οι περιορισμοί της δωρεάν νομικής συνδρομής σε πρώτο βαθμό που προβλέπονται από το άρθρο 18, παράγραφος 2 (β), γνωστού όντως ότι ακριβώς η συνδρομή ενός νομικού συμβούλου κατά την προπαρασκευή και κατά τη διάρκεια της συνέντευξης θα εξασφάλιζε με τον καλύτερο τρόπο την ουσιαστική προστασία του αιτούντος στο τμήμα αυτό της διαδικασίας. Αιτούντες με ειδικές ανάγκες (άρθρο 20) Η εισηγήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για την εισαγωγή ειδικών διατάξεων που αφορούν τους αιτούντες με ειδικές ανάγκες, στους οποίους αναγνωρίζονται ιδιαίτερα δικαιώματα αντίστοιχα της κατάστασης των ειδικών τους αναγκών. Μπορούμε πάντως να διερωτηθούμε εάν, με την σημερινή του διατύπωση, το νέο άρθρο 20 προσφέρει επαρκή σημασία στους αιτούντες της κατηγορίας αυτής, ή εάν θα έπρεπε αντιθέτως να προσδιορισθούν με μεγαλύτερη ακρίβεια οι ομάδες που εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή, εξειδικεύοντας για κάθε ομάδα τις εγγυήσεις οι οποίες θα έπρεπε να παρέχονται και να προβλεφθούν διατάξεις για την συστηματική καταγραφή η οποία θα αποσκοπούσε στον εντοπισμό, ήδη από της καταθέσεως της αιτήσεως, των προσώπων με ειδικές ανάγκες. DT\826940.doc 5/5 PE445.899v01-00