Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Βρυξέλλες, 12 Μαΐου 2017 (OR. en) 9046/17 EF 97 ECOFIN 351 AGRIFIN 50 ΔΙΑΒΙΒΑΣΤΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ Αποστολέας: Ημερομηνία Παραλαβής: Αποδέκτης: Αριθ. εγγρ. Επιτρ.: Θέμα: Για τον Γενικό Γραμματέα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ο κ. Jordi AYET PUIGARNAU, Διευθυντής 8 Μαΐου 2017 κ. Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης COM(2017) 217 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Επανεξέταση των μεταβατικών μέτρων για την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων που περιέχονται στη Συνθήκη του 2011 σχετικά με την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Κροατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση Διαβιβάζεται συνημμένως στις αντιπροσωπίες το έγγραφο - COM(2017) 217 final. συνημμ.: COM(2017) 217 final 9046/17 DGG 1B EL
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 8.5.2017 COM(2017) 217 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Επανεξέταση των μεταβατικών μέτρων για την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων που περιέχονται στη Συνθήκη του 2011 σχετικά με την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Κροατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση EL EL
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Επανεξέταση των μεταβατικών μέτρων για την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων που περιέχονται στη Συνθήκη του 2011 σχετικά με την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Κροατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση Εισαγωγή Η Επιτροπή υποβάλλει την παρούσα έκθεση προς το Συμβούλιο σύμφωνα με την Πράξη περί των όρων προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Κροατίας, του 2011 1 («η Πράξη Προσχώρησης»). Η εν λόγω Πράξη καθορίζει μεταβατική περίοδο επτά ετών έως το 2020, με τη δυνατότητα τριετούς παράτασης, κατά τη διάρκεια της οποίας η Κροατία μπορεί να διατηρήσει τους υφιστάμενους στην εθνική της νομοθεσία περιορισμούς 2 σχετικά με την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων. Αυτό αφορά την απόκτηση από νομικά και φυσικά πρόσωπα από άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου. Βάσει της Συνθήκης Προσχώρησης, η Επιτροπή υποχρεούται να υποβάλει έκθεση προς το Συμβούλιο, κατά το τρίτο έτος μετά την προσχώρηση, σχετικά με τη δυνατότητα συντόμευσης ή άρσης της μεταβατικής περιόδου που έχει χορηγηθεί δυνάμει της Συνθήκης Προσχώρησης, πριν από την ημερομηνία που ορίζεται στη Συνθήκη. Ως γενική αρχή, το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων ευνοούν τις διασυνοριακές επενδύσεις. Η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων αποτελεί μια από τις θεμελιώδεις αρχές, σύμφωνα με την οποία οι επενδυτές της ΕΕ είναι, κατ αρχήν, ελεύθεροι να δραστηριοποιούνται στην εσωτερική αγορά. Οι ξένες επενδύσεις μπορούν να έχουν πολλά οφέλη για τη γεωργική και την αγροτική ανάπτυξη. Συνεπώς, εντός της Ευρώπης, για παράδειγμα, οι διασυνοριακές επενδύσεις έχουν καταστήσει δυνατή τη διάδοση νέων τεχνολογιών και γνώσεων στον τομέα της γεωργίας, ενώ παράλληλα έχουν παράσχει κεφάλαια για γεωργική παραγωγή σε περιοχές όπου τα κεφάλαια είναι ανεπαρκή. Οι διασυνοριακές επενδύσεις μπορούν επίσης να συμβάλουν στον εξορθολογισμό της χρήσης της γης, ιδίως σε περιοχές όπου οι δομές ιδιοκτησίας είναι εξαιρετικά κατακερματισμένες. Παράλληλα, θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι Συνθήκες της ΕΕ δεν υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να απελευθερώσουν την αγορά γεωργικών εκτάσεων, χωρίς δυνατότητα επιβολής κατάλληλων κανόνων για την επίτευξη θεμιτών στόχων δημόσιας πολιτικής. Η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων επιτρέπει την επιβολή εθνικών περιορισμών στην κυκλοφορία των κεφαλαίων υπό τη μορφή κανόνων για τη ρύθμιση των αγορών γης, εφόσον αυτοί οι περιορισμοί είναι αναγκαίοι, αιτιολογημένοι και αναλογικοί, με στόχο την προαγωγή θεμιτών στόχων δημόσιου συμφέροντος και πολιτικής. Κατά συνέπεια, η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων εξισορροπείται με την ανάγκη των κρατών μελών να διασφαλίζουν ότι οι αγορές γης καθιστούν δυνατή τη βιώσιμη αγροτική ανάπτυξη και γεωργική παραγωγή. Η μεταβατική περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας η Κροατία μπορεί να διατηρήσει τους περιορισμούς που υφίσταντο κατά τον χρόνο της προσχώρησής της χορηγήθηκε ώστε το νέο προσχωρούν κράτος μέλος να μπορέσει να αντιμετωπίσει τις ατέλειες της αγοράς γεωργικών 1 ΕΕ L 112 της 24.4.2012, σ. 10. 2 Νόμος περί γεωργικών εκτάσεων (OG 152/08). 2
εκτάσεων και του αγροτικού τομέα, και να ενισχύσει την ανταγωνιστικότητά τους στην εσωτερική αγορά. Η παρούσα έκθεση αποσκοπεί στην αποτίμηση της κατάστασης στην αγορά γεωργικών εκτάσεων και στην επανεξέταση της ανάγκης για τέτοια μεταβατικά μέτρα. Βάσει της συνολικής κατάστασης του αγροτικού τομέα στην Κροατία, τρία έτη μετά την προσχώρησή της στην ΕΕ, η παρούσα έκθεση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η μεταβατική περίοδος δεν θα πρέπει να συντομευτεί. 1. Νομική βάση της έκθεσης της Επιτροπής Με την Πράξη Προσχώρησης του 2011 χορηγήθηκε στην Κροατία μεταβατική περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας θα ήταν σε θέση να διατηρήσει τους υφιστάμενους περιορισμούς όσον αφορά την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων, κατά παρέκκλιση από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων που προβλέπεται στο άρθρο 63 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Δυνάμει του άρθρου 18 της Πράξης Προσχώρησης, αυτά τα περιοριστικά μεταβατικά μέτρα εφαρμόζονται υπό τους όρους που προβλέπονται στο παράρτημα V (Μεταβατικά μέτρα) της Πράξης Προσχώρησης. Το κεφάλαιο σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων στο παράρτημα αυτό ορίζει ότι «έως το τέλος του τρίτου έτους από την ημερομηνία προσχώρησης θα πραγματοποιηθεί γενική επανεξέταση των μεταβατικών μέτρων. Προς τούτο, η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση στο Συμβούλιο. Το Συμβούλιο μπορεί, αποφασίζοντας ομόφωνα βάσει πρότασης της Επιτροπής, να αποφασίσει τη συντόμευση ή την άρση της μεταβατικής περιόδου [...].» 2. Μεταβατικές ρυθμίσεις Η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων είναι μια από τις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το άρθρο 63 της ΣΛΕΕ ορίζει ότι «απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών». Οι κινήσεις κεφαλαίων περιλαμβάνουν επενδύσεις σε ακίνητα και γεωργικές εκτάσεις. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει αποφανθεί ότι η άσκηση του δικαιώματος κτήσεως, εκμεταλλεύσεως και μεταβιβάσεως ακινήτων ευρισκομένων στο έδαφος άλλου κράτους μέλους δημιουργεί κινήσεις κεφαλαίων 3. Συνεπώς, η νομοθεσία των κρατών μελών σχετικά με την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων πρέπει να συμμορφώνεται με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων προσχώρησης με την Κροατία, η ΕΕ συμφώνησε ορισμένες μεταβατικές ρυθμίσεις σχετικά με την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων, οι οποίες επιτρέπουν στην Κροατία να παρεκκλίνει προσωρινά από τη θεμελιώδη ελευθερία κίνησης κεφαλαίων. Πιο συγκεκριμένα, το παράρτημα V της Πράξης Προσχώρησης επιτρέπει στην Κροατία να «διατηρήσει επί επτά έτη από την ημερομηνία προσχώρησης τους περιορισμούς που περιλαμβάνονται στον Νόμο της περί γεωργικών εκτάσεων (OG 152/08) όπως ισχύουν την ημερομηνία της υπογραφής της συνθήκης προσχώρησης, για την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων από υπηκόους των κρατών που είναι συμβαλλόμενα μέρη στη Συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (ΣΕΟΧ) και από νομικά πρόσωπα που έχουν συσταθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία άλλου κράτους μέλους ή κράτους της ΣΕΟΧ». Παράλληλα, η Πράξη Προσχώρησης προβλέπει εξαίρεση από τα μεταβατικά μέτρα για όσους είναι «αυτοαπασχολούμενοι αγρότες που είναι υπήκοοι άλλου κράτους μέλους και οι οποίοι 3 Υπόθεση C-370/05 (Festersen), σκέψεις 21-23 Υπόθεση C-452/01, (Ospelt), σκέψη 24. 3
επιθυμούν να εγκατασταθούν και να κατοικήσουν στην Κροατία», οι οποίοι «δεν υπόκεινται στις μεταβατικές διατάξεις ( ) ούτε σε άλλες διαδικασίες πέραν αυτών που ισχύουν για τους υπηκόους της Κροατίας» 4. Οι κύριοι λόγοι στους οποίους εδραζόταν το αίτημα τη Κροατίας για μεταβατικά μέτρα ήταν παρεμφερείς με εκείνους που προέβαλε η πλειονότητα των κρατών μελών της ΕΕ-12 (ΕΕ-10 και ΕΕ-2 5 ) κατά την ένταξη στην ΕΕ και αφορούν κυρίως την ανάγκη διασφάλισης του κοινωνικοοικονομικού περιβάλλοντος για γεωργικές δραστηριότητες, σε συνέχεια της καθιέρωσης της εσωτερικής αγοράς και της μετάβασης στην κοινή γεωργική πολιτική. Ειδικότερα, τα μεταβατικά μέτρα αποσκοπούν στον μετριασμό του αρνητικού αντικτύπου που θα μπορούσε να έχει το αιφνίδιο άνοιγμα της αγοράς στην Κροατία, δεδομένων των μεγάλων διαφορών στις τιμές της γης και στην αγοραστική δύναμη των καλλιεργητών, σε σύγκριση με την ΕΕ-15, και δεδομένου ότι η αγορά γεωργικών εκτάσεων υπόκειται ακόμη σε θεσμικούς παράγοντες οι οποίοι παρεμποδίζουν τη χρήση γεωργικών εκτάσεων, όπως οι ανολοκλήρωτες διαδικασίες ιδιωτικοποίησης και επιστροφής γης, η ασάφεια των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας ή το ανολοκλήρωτο κτηματολόγιο. Επιπλέον, η Κροατία επεσήμανε ότι, ως συνέπεια του εμφυλίου πολέμου (1991-1995), μεγάλο ποσοστό των γεωργικών εκτάσεων δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί, διότι ήταν ναρκοθετημένο και είχε υποβληθεί σε εργασίες άρσης ναρκοπεδίων 6. Επιπλέον, η Κροατία υπογράμμισε ότι, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, θα εφαρμόζονταν ορισμένα μέτρα με στόχο την ανάπτυξη της αγοράς γεωργικών εκτάσεων, τη βελτίωση της γεωργικής παραγωγικότητας και την ενίσχυση της ικανότητας των γεωργών της Κροατίας να συμμετάσχουν σε μια πιο ανοικτή αγορά γης στο μέλλον. Προς τούτο, η Κροατία προγραμμάτισε διάφορα μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα έργα, τα οποία θα υλοποιούνταν κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου. Τα έργα αφορούσαν: τη ρύθμιση των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας και την ταξινόμηση των δεδομένων του κτηματολογίου τον αναδασμό την ανάπτυξη της αγοράς γεωργικής γης για μίσθωση και τη βελτίωση των δικαιωμάτων των μισθωτών την αναδιάρθρωση της γεωργικής παραγωγής τη βελτίωση της τεχνολογίας και της κεφαλαιοποίησης και την άρση ναρκοπεδίων από γεωργικές εκτάσεις. Η μεταβατική περίοδος αποσκοπούσε επίσης στην εξασφάλιση του απαιτούμενου χρόνου για την ιδιωτικοποίηση γης κρατικής ιδιοκτησίας και την ολοκλήρωση της επιστροφής τίτλων ιδιοκτησίας γης. 4 Η Πράξη Προσχώρησης ορίζει επίσης ότι «σε καμία περίπτωση υπήκοος άλλου κράτους μέλους ή νομικό πρόσωπο που έχει συσταθεί σύμφωνα με το δίκαιο άλλου κράτους μέλους δεν μπορεί, όσον αφορά την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων, να τύχει λιγότερο ευνοϊκής μεταχείρισης από την ισχύουσα κατά την ημερομηνία υπογραφής της Συνθήκης Προσχώρησης, ούτε να υπόκειται σε μεγαλύτερους περιορισμούς απ ό,τι υπήκοος ή νομικό πρόσωπο τρίτης χώρας». 5 Ως ΕΕ-12 νοούνται τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004 (ΕΕ-10) και το 2007 (ΕΕ-2). Με την Τσεχική Δημοκρατία, την Εσθονία, τη Λετονία, τη Λιθουανία, την Ουγγαρία, την Πολωνία και τη Σλοβακία (από την ΕΕ-10), καθώς και με τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία (ΕΕ-2), συμφωνήθηκε μεταβατική περίοδος. Ως ΕΕ-15 νοούνται τα κράτη μέλη πριν από τη διεύρυνση του 2004. 6 Σύμφωνα με στοιχεία που παρείχαν οι κροατικές αρχές, το 1998 το ποσοστό των γεωργικών εκτάσεων που υποβλήθηκαν σε εργασίες άρσης ναρκοπεδίων ήταν μεταξύ 42% και 54%, ενώ η συνολική επιφάνεια που ήταν ναρκοθετημένη κατά τα τέλη του 2006 ανερχόταν σε 997 km 2. 4
3. Σκοπός της έκθεσης και μεθοδολογία Σύμφωνα με την Πράξη Προσχώρησης, στην παρούσα έκθεση εξετάζονται οι πρόσφατες εξελίξεις στον αγροτικό τομέα της Κροατίας. Σκοπός της έκθεσης είναι η αξιολόγηση της ανάγκης συντόμευσης ή άρσης των μεταβατικών μέτρων σχετικά με την απόκτηση εκτάσεων γης από υπηκόους άλλων κρατών μελών ή υπηκόους χωρών του ΕΟΧ, πριν από την ημερομηνία που ορίζεται στην Πράξη Προσχώρησης. Προς αυτόν τον σκοπό, η Επιτροπή αξιολογεί τους λόγους που προέβαλε η Κροατία κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων προσχώρησης ως αιτιολογία για προσωρινή παρέκκλιση, και εξετάζει κατά πόσον έχουν μετριαστεί οι αρχικοί προβληματισμοί από μετέπειτα εξελίξεις. Για αυτόν τον σκοπό, η Επιτροπή απέστειλε στις κροατικές αρχές ερωτηματολόγιο προκειμένου να συγκεντρώσει ολοκληρωμένες πληροφορίες σχετικά με εξελίξεις που έχουν προκύψει στον αγροτικό τομέα από την ημερομηνία προσχώρησης. Οι απαντήσεις της Κροατίας σε αυτό το ερωτηματολόγιο, μαζί με ανάλυση από την Eurostat και άλλα στοιχεία, επέτρεψαν στην Επιτροπή να αξιολογήσει: τα κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά του αγροτικού τομέα και την εξέλιξη των σχετικών οικονομικών δεικτών, συμπεριλαμβανομένων του εισοδήματος και των τιμών γης, καθώς και του βαθμού σύγκλισής τους με άλλα κράτη μέλη τις νομοθετικές αλλαγές σχετικά με την ξένη ιδιοκτησία γεωργικών εκτάσεων την πρόοδο που έχει συντελεστεί ως προς τα μεσοπρόθεσμα έως μακροπρόθεσμα έργα που προγραμμάτισε η Κροατία για τη βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς γεωργικής γης και την αύξηση της αποδοτικότητας των γεωργικών δραστηριοτήτων, ιδίως όσον αφορά την ιδιωτικοποίηση εκτάσεων γης, τα προγράμματα επιστροφής και τις δραστηριότητες άρσης ναρκοπεδίων και την τρέχουσα κατάσταση των ξένων επενδύσεων στον αγροτικό τομέα της Κροατίας. 4. Γενική επισκόπηση της κατάστασης έπειτα από τρία χρόνια συμμετοχής στην ΕΕ Τον Ιούνιο του 2016, η Επιτροπή επεσήμανε, στη διετή έκθεσή της για τη σύγκλιση 7, ότι η Κροατία παρουσίαζε επί τέσσερα συναπτά έτη αρνητική οικονομική ανάπτυξη. Αυτό το πρόσφατο δυσμενές οικονομικό περιβάλλον έχει επιβαρύνει τη σύγκλιση στο εισόδημα και στην παραγωγικότητα, μεταξύ άλλων και στον αγροτικό τομέα. α) Κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά του αγροτικού τομέα Έπειτα από μια περίοδο ταχείας οικονομικής ανάπτυξης το 2007 και το 2008, η οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση έχει επιβαρύνει την κροατική οικονομία. Το γεγονός αυτό έχει επηρεάσει επίσης τη γεωργία, η οποία έχει παρουσιάσει μείωση της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας (ΑΠΑ), του εισοδήματος συντελεστών παραγωγής και του αριθμού των απασχολούμενων ατόμων. Όσον αφορά τους διαρθρωτικούς δείκτες, ο αγροτικός τομέας της Κροατίας εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται από μικρότερες εκμεταλλεύσεις, χαμηλότερη παραγωγικότητα της εργασίας, χαμηλότερη αποδοτικότητα, καθώς και χαμηλότερο εισόδημα συντελεστών παραγωγής και αγοραστική δύναμη από τον μέσο όρο της ΕΕ. Από το 2007 έως το 2013, η ΑΠΑ στον γεωργικό τομέα στην Κροατία αντιπροσώπευε κατά μέσο όρο το 2,88 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ) της χώρας. Το 2014, η 7 Ευρωπαϊκή Επιτροπή, έκθεση σύγκλισης 2016, διαθέσιμη στην ακόλουθη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/convergence_reports/index_en.htm. 5
ΑΠΑ στον γεωργικό τομέα αντιπροσώπευε το 2,38 % του ΑΕΠ της χώρας, στα 1,03 δισ. EUR. Πρόκειται για μείωση της τάξης του 33 % σε σύγκριση με την υψηλότερη τιμή αυτής της περιόδου, η οποία καταγράφηκε το 2008, και για μείωση της τάξης του 9 % σε σύγκριση με το 2013. Το 2014, η γεωργική δραστηριότητα δημιούργησε αξία παραγωγής 8 ύψους 2,28 δισ. EUR, η οποία είναι κατά 10 % μικρότερη από εκείνη που είχε καταγραφεί το 2013 και έχει ακολουθήσει την ίδια αρνητική τάση με την ΑΠΑ από το 2008. Σύμφωνα με τον Νόμο περί γεωργικών εκτάσεων, οι γεωργικές εκτάσεις στην Κροατία περιλαμβάνουν καλλιεργήσιμη γη, κήπους, λειμώνες, βοσκότοπους, οπωρώνες, ελαιώνες, αμπελώνες, τεχνητές λίμνες, καλαμώνες, βαλτότοπους και άλλες εκτάσεις που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για γεωργική παραγωγή. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρείχαν οι κροατικές αρχές, η πλειονότητα των γεωργικών εκμεταλλεύσεων είναι μικρές και ακατάλληλες για σύγχρονες καλλιέργειες, γεγονός που σημαίνει ότι η αποδοτικότητα και η παραγωγικότητά τους είναι χαμηλές. Ο κατακερματισμός των γεωργικών εκμεταλλεύσεων είναι ένας από τους βασικούς παράγοντες που περιορίζουν την ανάπτυξη του αγροτικού τομέα, παρότι έχει επιτευχθεί ορισμένος βαθμός αναδασμού από το 2007. Το 69,4 % των εκμεταλλεύσεων είναι μικρές εκμεταλλεύσεις που χρησιμοποιούν έως και 5 ha, ενώ οι εκμεταλλεύσεις που χρησιμοποιούν περισσότερα από 20 ha γης δεν υπερβαίνουν το 6,9 %. Η μέση χρησιμοποιούμενη γεωργική έκταση ανά εκμετάλλευση στην Κροατία σχεδόν διπλασιάστηκε από το 2007 έως το 2013 (από 5,3 ha σε 10 ha). Ωστόσο, είναι μικρότερη από τον μέσο όρο της ΕΕ, που είναι 16,1 ha. Το 2015, η παραγωγικότητα της γεωργικής εργασίας στην Κροατία ανερχόταν στο 44 % του μέσου όρου της ΕΕ, ωστόσο έχει αυξηθεί σε μεγάλο βαθμό από την προσχώρηση της Κροατίας στην ΕΕ το 2013 (βλ. γράφημα 1 παρακάτω). Ωστόσο, εξακολουθεί να είναι κατά πολύ μικρότερη από τα ποσοστά παραγωγικότητας της ΕΕ-15 και δεν απέχει πολύ από το ποσοστό παραγωγικότητας των νεότερων κρατών μελών. 8 Η ΑΠΑ ισούται με την αξία παραγωγής μείον την ενδιάμεση ανάλωση. 6
Γράφημα 1. Γεωργική παραγωγικότητα στην Κροατία σε σύγκριση με την ΕΕ-15 και την ΕΕ-12 Πλαίσιο A: Δυναμική της γεωργικής παραγωγικότητας* Πλαίσιο Β: Σύγκλιση της γεωργικής παραγωγικότητας στην Κροατία και την ΕΕ-15, 2008-2015** Μέσος όρος ΕΕ-15 EUR ανά Κροατία Μέσος όρος ΕΕ-12 δεδουλευμένη 18.0ώρα 15.8 16.6 15.7 15.4 16.1 16.0 15.6 14.1 15.2 14.0 Μέσος όρος παλαιών κρατών 12.0 μελών ΕΕ-15 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Μέσος όρος νέων κρατών μελών ΕΕ-12 5.4 5.1 4.6 4.5 5.1 5.8 6.3 6.7 Κροατία 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Πηγή: Eurostat, Ετήσιοι εθνικοί λογαριασμοί (βάση δεδομένων AMECO) για αποπληθωριστές του ΑΕΠ. Σημειώσεις: * Ως νέα κράτη μέλη της ΕΕ-12 νοούνται τα 13 κράτη μέλη που προσχώρησαν πρόσφατα, εξαιρουμένης της Κροατίας με την οποία γίνεται η σύγκριση **Η γεωργική παραγωγικότητα μετράται ως ΑΠΑ σε σταθερές τιμές του 2010 σε ευρώ ανά δεδουλευμένη ώρα. Σύμφωνα με προσωρινά στοιχεία από τις φορολογικές αρχές της Κροατίας, η μέση τιμή ενός εκταρίου γεωργικής έκτασης στην Κροατία ήταν 4 935 EUR το 2014, τιμή σχετικά υψηλή σε σύγκριση με την πλειονότητα των κρατών μελών της ΕΕ-12, αλλά σημαντικά χαμηλότερη από ό,τι στην πλειονότητα των κρατών μελών της ΕΕ-15. Οι τιμές γης στην Κροατία αυξάνονταν σταθερά από το 2000 έως το 2006 (βάσει στοιχείων που παρέσχε η Κροατία κατά 7
τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων προσχώρησης) και ήταν περίπου πέντε φορές υψηλότερες το 2012 σε σύγκριση με μια δεκαετία πριν. Ωστόσο, η προσχώρηση στην ΕΕ το 2013 δεν οδήγησε σε σημαντική αύξηση ούτε των τιμών γης ούτε του αριθμού και του συνολικού μεγέθους των αγροτεμαχίων που μεταβιβάζονται. Πράγματι, οι τιμές γης έχουν ακόμη και μειωθεί ελαφρώς πρόσφατα, παράλληλα με την πρόσφατη αύξηση των διαθέσιμων γεωργικών εκτάσεων που χρησιμοποιούνται (βλ. πίνακα 1 στο παράρτημα). Παρότι θα πρέπει να επιδειχθεί προσοχή στην ανάλυση, λόγω της έλλειψης διαθέσιμων δεδομένων για ιστορικές τιμές πώλησης γης σε ολόκληρη την ΕΕ, φαίνεται σαφές πως οι διαφορές στις τιμές των γεωργικών εκτάσεων μεταξύ της Κροατίας και της ΕΕ-15 δεν έχουν μεταβληθεί σημαντικά από τον καιρό της προσχώρησης. Η διαφορά στο κατά κεφαλήν ΑΕΠ, το οποίο μετράται σε μονάδες αγοραστικής δύναμης, μεταξύ της Κροατίας και των υπόλοιπων κρατών μελών της ΕΕ εξακολουθεί να υφίσταται. Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, το 2014, το κατά κεφαλήν ΑΕΠ στην Κροατία, που μετρήθηκε σε μονάδες αγοραστικής δύναμης, ήταν από τα χαμηλότερα σε ολόκληρη την ΕΕ (εκτιμάται ότι ανέρχεται στο 58,8 % του μέσου όρου της ΕΕ. Επιπλέον, το εισόδημα συντελεστών παραγωγής στον γεωργικό τομέα 9 μειώνεται συνεχώς από το 2009. Το 2014, μειώθηκε κι άλλο κατά 35,7 % σε σύγκριση με το 2008, και κατά 11,9 % σε σύγκριση με το 2013. Από το 2011, το πραγματικό εισόδημα συντελεστών παραγωγής στον γεωργικό τομέα στην Κροατία έχει υποχωρήσει σε επίπεδα κάτω από τον μέσο όρο πραγματικού εισοδήματος συντελεστών παραγωγής για την ΕΕ-15. Αυτό σημαίνει ότι το γεωργικό εισόδημα της Κροατίας δεν τείνει πλέον να προσεγγίσει το γεωργικό εισόδημα της ΕΕ-15 (βλ. γράφημα 1 στο παράρτημα). Ως εκ τούτου, η πραγματική αγοραστική δύναμη της Κροατίας στον αγροτικό τομέα το 2014 ήταν σημαντικά χαμηλότερη σε σχέση με την προενταξιακή περίοδο. Συνεπώς, η οικονομική προσιτότητα των γεωργικών εκτάσεων παρέμεινε σχετικά χαμηλή για τους γεωργούς της Κροατίας, δεδομένης της αγοραστικής τους δύναμης. Σύμφωνα με στοιχεία που παρείχαν οι κροατικές αρχές, ο δείκτης οικονομικής προσιτότητας (ο οποίος βασίζεται στο εισόδημα συντελεστών παραγωγής από τη γεωργία και τις τιμές γης στην Κροατία σε σταθερές τιμές του 2010) το 2014, δηλαδή το έτος μετά την προσχώρησή της στην ΕΕ, ήταν 0,79 για την Κροατία. Αυτό σημαίνει ότι, εντός της ΕΕ, οι γεωργικές εκτάσεις στην Κροατία ήταν ελάχιστα προσιτές για τους γεωργούς της Κροατίας σε σύγκριση με άλλους γεωργούς στην ΕΕ (βλ. πίνακα 2 στο παράρτημα). Επιπλέον, το γράφημα 2 στο παράρτημα δείχνει ότι η σύγκλιση στην οικονομική προσιτότητα των κροατικών γεωργικών εκτάσεων για γεωργούς στην Κροατία πραγματοποιείται κατά μέσο όρο με βραδύτερους ρυθμούς από το 2012, όχι μόνο σε σύγκριση με τον μέσο όρο της ΕΕ συνολικά, αλλά και σε σύγκριση με την πλειονότητα των 12 κρατών μελών που προσχώρησαν πρόσφατα. β) Νομικοί περιορισμοί σχετικά με την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων Σύμφωνα με την κροατική νομοθεσία που είναι σε ισχύ από την προσχώρηση της χώρας στην ΕΕ, τα αλλοδαπά νομικά και φυσικά πρόσωπα απαγορεύεται να αποκτήσουν κυριότητα γεωργικών εκτάσεων μέσω δικαιοπραξίας, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά σε διεθνή συμφωνία. Το 2013, ο Νόμος περί γεωργικών εκτάσεων του 2008 (OG 152/08), στον οποίο γίνεται αναφορά στην Πράξη Προσχώρησης, αντικαταστάθηκε από νέο Νόμο περί γεωργικών εκτάσεων (OG 39/2013) και τροποποιήθηκε περαιτέρω το 2015 (OG 48/2015). Ο νόμος του 9 Το εισόδημα συντελεστών παραγωγής δείχνει την καθαρή αξία που δημιουργείται με τη χρήση όλων των συντελεστών παραγωγής στη γεωργική παραγωγή. 8
2013 διατήρησε τους περισσότερους περιορισμούς που ίσχυαν σε προγενέστερο χρόνο, αλλά έδωσε στα αλλοδαπά φυσικά και νομικά πρόσωπα τη δυνατότητα να αποκτούν δικαιώματα ιδιοκτησίας σε γεωργικές εκτάσεις μέσω κληρονομικής μεταβίβασης. Δυνάμει της Πράξης Προσχώρησης, οι αυτοαπασχολούμενοι αγρότες που είναι υπήκοοι άλλου κράτους μέλους και οι οποίοι επιθυμούν να εγκατασταθούν και να κατοικήσουν στην Κροατία μπορούν να αποκτούν γεωργικές εκτάσεις, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούν τις προϋποθέσεις που ορίζει το εθνικό δίκαιο που εφαρμόζεται για τους υπηκόους της Κροατίας. Επιπλέον, οι υπήκοοι της ΕΕ/του ΕΟΧ επιτρέπεται να αγοράζουν γεωργικές εκτάσεις μέσω νομικών οντοτήτων που είναι καταχωρισμένες και έχουν την έδρα τους στην Κροατία. Συνεπώς, το περιοριστικό νομικό πλαίσιο μετριάζεται από τη δυνατότητα που παρέχεται σε αυτοαπασχολούμενους γεωργούς της ΕΕ/του ΕΟΧ και σε νομικές οντότητες που είναι εγκατεστημένες στην Κροατία να αποκτήσουν γεωργικές εκτάσεις υπό τις προϋποθέσεις που ορίζει το εθνικό δίκαιο. Επίσης, δεν επιβάλλονται περιορισμοί στους πολίτες της ΕΕ/του ΕΟΧ και στις νομικές οντότητες που εκμισθώνουν γεωργικές εκτάσεις. Το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο, το οποίο δεν απαγορεύει όλες τις περιπτώσεις απόκτησης γεωργικών εκτάσεων από αλλοδαπούς, αναμένεται να επιτρέψει στην Κροατία να επιτύχει τους επιδιωκόμενους στόχους κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου και να συμβάλει στη σταδιακή μετάβαση προς ένα πιο ανοικτό σύστημα απόκτησης γεωργικών εκτάσεων για τους υπηκόους της ΕΕ/του ΕΟΧ. γ) Ιδιωτικοποίηση, επιστροφή και διαθέσιμες γεωργικές εκτάσεις Οι υποθέσεις ιδιωτικοποίησης και οι ανεπίλυτες υποθέσεις επιστροφής επηρεάζουν τη λειτουργία των αγορών γεωργικής γης. Σύμφωνα με στοιχεία που παρείχαν οι κροατικές αρχές, 62 765 ha γης κρατικής ιδιοκτησίας πωλήθηκαν στο πλαίσιο διαφόρων προγραμμάτων ιδιωτικοποίησης που υλοποιήθηκαν μεταξύ του 2001 και του 2013, ενώ τα υπόλοιπα έχουν εκμισθωθεί. Πρόκειται μόλις για το ένα τέταρτο της γης κρατικής ιδιοκτησίας. Έχουν ληφθεί περίπου 50 000 αιτήσεις για την επιστροφή ιδιοκτησίας από ενδιαφερόμενα μέρη, ενώ περίπου 9 000 υποθέσεις βρίσκονται ακόμη σε εκκρεμότητα. Οι αλλαγές στην έκταση των διαθέσιμων γεωργικών εκτάσεων μπορεί να έχουν επίσης αντίκτυπο στη λειτουργία των αγορών γεωργικής γης. Το 2013, 17 922 ha μετατράπηκαν σε ακίνητα εκτός γεωργικών εκτάσεων, αριθμός που αντιπροσωπεύει αύξηση κατά 6,1 % σε σύγκριση με το 2012. Ωστόσο, η συνολική χρησιμοποιούμενη γεωργική γη αυξήθηκε από 978 670 ha το 2007 σε 1 571 200 ha το 2013. Υπάρχουν ακόμη διαθέσιμες εκτάσεις για γεωργικούς σκοπούς με την επιφύλαξη της λήξης των εργασιών άρσης ναρκοπεδίων. Σύμφωνα με στοιχεία που παρείχαν οι κροατικές αρχές, το 2016, 6 040 ha δεν έχουν ακόμη μετατραπεί σε γεωργικές εκτάσεις. Δεδομένου ότι, μέχρι στιγμής, πραγματοποιείται άρση ναρκοπεδίων σε 2 000 ha ετησίως κατά μέσο όρο, για την άρση ναρκοπεδίων στις εναπομείνασες εκτάσεις μπορεί να χρειαστούν περίπου τρία ακόμη έτη. δ) Ξένες επενδύσεις Οι ξένες επενδύσεις στον τομέα της γεωργίας έχουν εν γένει θετικό αντίκτυπο στην πρόσβαση σε κεφάλαια, τη μεταφορά τεχνολογίας, τη λειτουργία των αγορών γης και τη 9
γεωργική παραγωγικότητα. Σύμφωνα με στοιχεία που παρείχαν οι κροατικές αρχές, οι άμεσες ξένες επενδύσεις σε γεωργικές δραστηριότητες, δραστηριότητες θήρας και συναφείς υπηρεσίες ανήλθαν σε 2,6 εκατ. EUR κατά την περίοδο 2011-2014. Η κροατική νομοθεσία σχετικά με την απόκτηση γης από αλλοδαπούς θέτει σαφή όρια όσον αφορά την πρόσβαση ξένων επενδύσεων στη γεωργική αγορά της Κροατίας. Δεν έχουν τηρηθεί ακριβή αρχεία για γεωργικές εκμεταλλεύσεις ξένης και εγχώριας ιδιοκτησίας ως χωριστές κατηγορίες. Ωστόσο, δεδομένων των περιορισμών στην απόκτηση δικαιωμάτων ιδιοκτησίας γης από αλλοδαπά φυσικά πρόσωπα, οι κροατικές αρχές εκτιμούν ότι ο αριθμός των γεωργικών εκμεταλλεύσεων υπό άμεση κυριότητα αλλοδαπών είναι αμελητέος. Παράλληλα, οι αλλοδαποί ιδιοκτήτες είναι παρόντες στην αγορά γεωργικής γης μέσω νομικών οντοτήτων, και ιδίως μέσω δημόσιων και ιδιωτικών εταιρειών περιορισμένης ευθύνης που είναι καταχωρισμένες και έχουν την έδρα τους στην Κροατία. Εν γένει, τα νομικά πρόσωπα, ανεξάρτητα από την ιθαγένεια των ιδιοκτητών τους, χρησιμοποιούν περίπου το ένα τρίτο του συνόλου των γεωργικών εκτάσεων. ε) Ο αντίκτυπος της προσχώρησης στην ΕΕ Σε γενικές γραμμές, η προσχώρηση στην ΕΕ έχει επιφέρει βελτίωση της πρόσβασης των γεωργών σε πιστώσεις και ασφάλιση. Το γεγονός αυτό έχει θετικές επιπτώσεις στη γεωργική παραγωγικότητα. Επιπλέον, οι γεωργοί της Κροατίας έχουν λάβει χρηματοδοτική στήριξη στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής της ΕΕ. Το συνολικό ποσό αυτής της χρηματοδοτικής στήριξης που διοχετεύτηκε στον αγροτικό τομέα ανήλθε σε 292 εκατ. EUR το 2013 και σε 295 εκατ. EUR το 2014. Αυτές οι ενισχύσεις, οι οποίες έχουν διατεθεί στους γεωργούς της Κροατίας με συνέπεια, αντιπροσωπεύουν σημαντικό μερίδιο του γεωργικού εισοδήματος στην Κροατία. Ενδέχεται να έχουν συμβάλει στην αύξηση της αποδοτικότητας και της ζήτησης για γη και μπορεί να συντηρούν προσδοκίες για αύξηση των τιμών γεωργικής γης. Συνολικά, οι επιχορηγήσεις έχουν συμβάλει στη βελτίωση των κοινωνικών συνθηκών των γεωργών της Κροατίας και, σε συνδυασμό με τη βελτίωση της πρόσβασης σε πιστώσεις, μπορούν να παράσχουν κίνητρα στους γεωργούς της Κροατίας για την αγορά γεωργικών εκτάσεων στο μέλλον και την ανάπτυξη γεωργικών δραστηριοτήτων. Αυτό θα συμβάλει στην αύξηση της παραγωγικότητας της εργασίας στον αγροτικό τομέα και θα οδηγήσει σε περαιτέρω αύξηση του γεωργικού εισοδήματος. Η Επιτροπή σημειώνει ότι τα κροατικά έργα που αποσκοπούν στη βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς γης, μέσω της αντιμετώπισης των συγκεκριμένων ζητημάτων που εντοπίστηκαν κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων προσχώρησης, δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί πλήρως. Ενώ ορισμένα έργα, όπως το πληροφοριακό σύστημα σχετικά με τα κτηματολογικά δεδομένα για τη γη κρατικής ιδιοκτησίας, έχουν ήδη υλοποιηθεί, έχουν προγραμματιστεί περαιτέρω βελτιώσεις στο σύστημα, για παράδειγμα η δυνατότητα ανίχνευσης του ιστορικού συμβάσεων και ανταλλαγής δεδομένων με τις αρμόδιες αρχές. Άλλα προγραμματισμένα έργα για την ενίσχυση της ανάπτυξης του αγροτικού τομέα περιλαμβάνουν τη στρατηγική αγροτικής διαχείρισης, το επιχειρησιακό πρόγραμμα για γεωργικό αναδασμό και το έργο για την άρδευση και τη διαχείριση της γεωργικής γης και των υδάτων. 10
5. Συμπεράσματα Η Πράξη Προσχώρησης του 2011 απαιτεί τη σύνταξη της παρούσας έκθεσης εντός τριών ετών από την προσχώρηση. Η περίοδος που εξετάζεται είναι μάλλον σύντομη 10, συνεπώς δεν ήταν δυνατόν να συγκεντρωθούν εκτενή εμπειρικά στοιχεία όσον αφορά το ερώτημα του πώς έχει επηρεάσει η προσχώρηση της Κροατίας στην ΕΕ την ανάπτυξη της αγοράς γεωργικής γης και του αγροτικού τομέα συνολικά. Ωστόσο, τα διαθέσιμα στοιχεία δείχνουν ότι, τρία έτη μετά την προσχώρηση, δεν έχουν μετριαστεί όλοι οι προβληματισμοί που εκφράστηκαν κατά τις διαπραγματεύσεις προσχώρησης, κυρίως λόγω του ότι ορισμένες από τις δράσεις που επρόκειτο να υλοποιηθούν κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου βρίσκονται ακόμα σε εξέλιξη, όπως ο αναδασμός, η ολοκλήρωση του κτηματολογίου, η ολοκλήρωση των ιδιωτικοποιήσεων, καθώς και η άρση ναρκοπεδίων. Επιπλέον, η αξιολόγηση της γεωργικής αγοράς στην Κροατία δείχνει ότι εξακολουθεί να υφίσταται μεγάλη διαφορά στις τιμές γης και στο εισόδημα των γεωργών μεταξύ της Κροατίας και της υπόλοιπης ΕΕ. Ωστόσο, δεν αναμένεται η επίτευξη πλήρους σύγκλισης ούτε μπορεί να θεωρηθεί αναγκαία προϋπόθεση για την άρση της μεταβατικής περιόδου. Συν τοις άλλοις, η ανάλυση της Επιτροπής δείχνει μείωση της οικονομικής προσιτότητας της γης για τους γεωργούς της Κροατίας: η γεωργική γη δεν κατέστη πιο προσιτή οικονομικά για τους γεωργούς της Κροατίας το 2014, το έτος μετά την προσχώρηση στην ΕΕ, σε σύγκριση με το 2013, κυρίως λόγω της μείωσης του μέσου εισοδήματος των γεωργών. Συνολικά, η ανάλυση της παρούσας κατάστασης στον αγροτικό τομέα στην Κροατία δείχνει ότι διάφοροι παράγοντες εξακολουθούν να επηρεάζουν την αγορά γης, όπως: δυσμενές γενικό οικονομικό κλίμα κατακερματισμός της ιδιοκτησίας σχετικά χαμηλά επίπεδα εισοδήματος των γεωργών μη ολοκλήρωση των διαδικασιών ιδιωτικοποίησης και επιστροφής γης και εν εξελίξει εργασίες άρσης ναρκοπεδίων. Συνεπώς, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το χρονικό διάστημα που προβλέπεται στην Πράξη Προσχώρησης για τα μεταβατικά μέτρα δεν θα πρέπει να συντομευτεί. Η Επιτροπή ζητά επίσης από την Κροατία να ολοκληρώσει σταδιακά την προετοιμασία της αγοράς γης για την πλήρη εφαρμογή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, μόλις λήξει η μεταβατική περίοδος. Ακόμη και τώρα, οι περιορισμοί του νομικού πλαισίου σχετικά με την απόκτηση γης από αλλοδαπά φυσικά και νομικά πρόσωπα δεν ισοδυναμούν με πλήρη απαγόρευση, δεδομένου ότι οι νομικές οντότητες υπό την ιδιοκτησία υπηκόων της ΕΕ/του ΕΟΧ επιτρέπεται να αγοράζουν γη, και οι αυτοαπασχολούμενοι γεωργοί της ΕΕ/του ΕΟΧ επιτρέπεται να αποκτούν γη, εάν επιθυμούν να εγκατασταθούν και να κατοικήσουν στην Κροατία. Επιπλέον, ο νέος Νόμος του 2013 περί γεωργικών εκτάσεων καθιέρωσε τη δυνατότητα απόκτησης δικαιωμάτων ιδιοκτησίας γεωργικής γης μέσω κληρονομικής μεταβίβασης. Είναι εξίσου σημαντικό να σημειωθεί ότι η αγορά εκμίσθωσης γης είναι ανοικτή σε αλλοδαπούς επενδυτές, οι οποίοι έχουν επομένως τη δυνατότητα να συστήνουν και να εκμεταλλεύονται γεωργικές επιχειρήσεις στην Κροατία. Επίσης, η προσχώρηση στην ΕΕ έχει ήδη βελτιώσει την πρόσβαση σε κεφάλαια για τους τοπικούς γεωργούς. 10 Οι στατιστικές που ήταν διαθέσιμες κατά την ημερομηνία της έγκρισης της παρούσας έκθεσης αφορούν στοιχεία μόνον έως το 2014. 11
Επιπροσθέτως, η Κροατία δεσμεύτηκε να προβεί στις ακόλουθες ενέργειες, ώστε να καταστεί δυνατή η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μέχρι το τέλος της μεταβατικής περιόδου: (1) ρύθμιση των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας ως προαπαιτούμενο για την ενημέρωση και την ταξινόμηση των δεδομένων του κτηματολογίου (2) αναδασμό (3) ανάπτυξη της αγοράς γεωργικής γης για μίσθωση και βελτίωση των δικαιωμάτων των μισθωτών (4) αναδιάρθρωση της γεωργικής παραγωγής (5) βελτίωση της τεχνολογίας και των κεφαλαιουχικών αγαθών και (6) άρση ναρκοπεδίων από γεωργικές εκτάσεις. Όλα τα ανωτέρω συνιστούν καλή βάση ώστε η Κροατία να συνεχίσει να αντιμετωπίζει τις προκλήσεις που αιτιολογούν την ύπαρξη μεταβατικής περιόδου, και να βελτιώσει την παραγωγικότητα και την οικονομική θέση των κατοίκων της Κροατίας που ασχολούνται με τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη. 12