Άποψη περί εφαρμογής ν 4030/2011. Α. Την 25/10/2012 περιήλθε στην Περιφερειακή Συμπαραστάτη του Πολίτη και της Επιχείρησης της Περιφέρειας Αττικής και έλαβε αριθμ. πρωτ. 157658/387 το ανωτέρω σχετικό, μετά των εις αυτό συνημμένων εγγράφων και με το οποίο η υπηρεσία σας ζητά στα πλαίσια πρόληψης κακοδιοίκησης τις απόψεις μας σχετικά με τις προϋποθέσεις χορήγησης προσωρινών αδειών σύμφωνα με τις διατάξεις του ν 4030/2011. Β. Σύμφωνα με το άρθρο 179 ν 3852/2010 (ΦΕΚ Α, 87/2010) ο Περιφερειακός Συμπαραστάτης του Πολίτη & της Επιχείρησης δέχεται καταγγελίες άμεσα θιγόμενων πολιτών και επιχειρήσεων για κακοδιοίκηση των υπηρεσιών της περιφέρειας, των νομικών της προσώπων και επιχειρήσεων και διαμεσολαβεί προκειμένου να επιλυθούν τα σχετικά προβλήματα. Ως κακοδιοίκηση θεωρείται κάθε ενέργεια ή παράλειψη που αντιβαίνει στις αρχές της χρηστής διοίκησης ή επιφέρει παράνομα ζημία στο δημόσιο ή τρίτους Γ. Ενόψει των παραπάνω η Περιφερειακή Συμπαραστάτης του Πολίτη και της Επιχείρησης της Περιφέρειας Αττικής, δεν έχει καταρχήν αρμοδιότητα να γνωμοδοτεί αναφορικά με αιτήματα των υπηρεσιών της Περιφέρειας Αττικής. Παρόλα αυτά, προκειμένου να προληφθεί στην προκειμένη περίπτωση τυχόν κακοδιοίκηση και χάριν οικονομίας και εξυπηρέτησης της χρηστής διοίκησης, η Περιφερειακή Συμπαραστάτης του Πολίτη και της Επιχείρησης της Περιφέρειας Αττικής, ως προς το θέμα της ερνηνείας της διάταξης της 15 του άρθρου 42 του ν 4030/2011 εκφράζει κατωτέρω τις σχετικές απόψεις της. Δ. Η ερμηνεία του κανόνα δικαίου Κάθε ερμηνεία κανόνα δικαίου αρχίζει από την γραμματική του ερμηνεία, δηλαδή την κατανόηση της λεκτικής του διατύπωσης καθώς και από την λογική και συστηματική ερμηνεία του, δηλαδή την ανακάλυψη του περιεχομένου του με βάση εργαλεία της λογικής επιστήμης και κατόπιν εκτίμησης της συστηματικής του αλληλουχίας, η οποία συνίσταται στον προσδιορισμό της ένταξης του κανόνα δικαίου στο όλο σύστημα της νομοθεσίας και της θέσεώς του μέσα σε αυτό. Ακολουθεί η τελολογική ερμηνεία με την οποία αναζητείται ο σκοπός (το «τέλος», η ratio) του νόμου για να διαπιστωθεί το
νόημά του. Η ιστορική ερμηνεία λειτουργεί βοηθητικά στην ανωτέρω διαδικασία, καθώς με αυτήν επιχειρείται η κατανόηση του κανόνα δικαίου με βάση την έρευνα της ιστορίας του, δηλαδή με βάση τις ιστορικές συνθήκες υπό τις οποίες θεσπίσθηκε. Η γραμματική αποκλειστικά ερμηνεία των διατάξεων ενός κανόνα δικαίου, αν και ευνοεί την ασφάλεια δικαίου παρόλα αυτά είναι αντίθετη με τον βασικό μεθοδολογικό κανόνα σύμφωνα με τον οποίο κατά την ερμηνεία κάποιας διάταξης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και οι 4 κλασσικές μέθοδοι ερμηνείας (γραμματική τελολογική συστηματική ιστορική). Η τελολογική ερμηνεία μιας νομοθετικής διάταξης θα πρέπει να αντιστοιχεί σε μια από τις επιτρεπόμενες γραμματικά ερμηνευτικές εκδοχές, δηλαδή θα πρέπει να καλύπτεται από το γράμμα του ερμηνευόμενου κανόνα δικαίου και όχι να τον συμπληρώνει, προσθέτοντας στο κείμενο του νόμου προϋποθέσεις μη αναγραφόμενες σε αυτό, ούτε και να τον τροποποιεί. Η συμπλήρωση ή τροποποίηση του νόμου δεν αποτελεί τελολογική ερμηνεία, ήτοι ένα εκ των τεσσάρων κλασσικών κανόνων ερμηνείας, αλλά πρόκειται για διορθωτική ερμηνεία της διάταξης με τελολογική διαστολή ή συστολή, η οποία όμως πρέπει να δικαιολογείται με τελολογικά προσανατολισμένες σκέψεις και επιχειρήματα. Κατά την «αντικειμενική θεωρία» περί ερμηνείας δεσμευτικό για τον ερμηνευτή και εφαρμοστή του δικαίου είναι το θετό κείμενο δηλ. η θέληση του νόμου κατά τον χρόνο της εφαρμογής του και όχι η θέληση του νομοθέτη κατά τον χρόνο θεσπίσεως του κανόνα δικαίου (την οποία υποστηρίζει η θεωρία της «υποκειμενικής ερμηνείας»). Η με βάση την αντικειμενική θεωρία αναζήτηση του νοήματος του κανόνα δικαίου hic et nunc, ανεξάρτητα από την ιστορική βούληση του νομοθέτη και σύμφωνα με τις συνθήκες και το χρόνο εφαρμογής του, κρίνεται προτιμότερη σε σχέση με την θεωρία της υποκειμενικής ερμηνείας πέραν όλων των άλλων και για τον λόγο ότι ανταποκρίνεται περισσότερο στη δημοκρατική αρχή, δεδομένου ότι δίνει μεγαλύτερη βαρύτητα στην πρόταση που ψήφισε ο νομοθέτης ως νόμο, από τις προθέσεις και επιδιώξεις που δεν θεώρησε απαραίτητο να συμπεριλάβει στο κείμενο του νόμου (βλ. σχετικά και Π.Δ. ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ, εκδόσεις Αντ.Ν. Σάκκουλα, 5 η έκδοση, σελ.156). Ενόψει των προαναφερθέντων ο ερμηνευτής, ιδίως όταν διαπιστώσει ανεπάρκεια του γράμματος του νόμου να οδηγήσει σε ορθά ερμηνευτικά συμπεράσματα κατά την ερμηνεία μιας ασαφούς διάταξης του νόμου, θα πρέπει να αναζητήσει τον σκοπό του κανόνα δικαίου, δεδομένου ότι ο τελευταίος εξυπηρετεί από μόνος του ορισμένο αντικειμενικό σκοπό (ratio legis) ανεξάρτητα από την βούληση του ιστορικού νομοθέτη. Με μια τέτοια τελολογική ερμηνεία ανιχνεύεται μεταξύ των περισσοτέρων δυνατών
νοημάτων που καλύπτονται από τη γραμματική διατύπωση της διάταξης, εκείνο με το οποίο πραγματώνεται πληρέστερα η ρύθμιση της κοινωνικής συμβίωσης και η εξομάλυνση περιπτώσεων τριβής στα οποία αποβλέπει ο συγκεκριμένος νόμος. Η βούληση του ιστορικού νομοθέτη στην εν λόγω ερμηνευτική διαδικασία μπορεί να λειτουργήσει επικουρικά, αποτελώντας προπαρασκευαστικό στάδιο αναζήτησης του αντικειμενικού σκοπού της ερμηνευόμενης διάταξης. Ε. Στην προκειμένη περίπτωση και αναφορικά με την 15 του άρθρου 42 του ν. 4030 / 2011: Σύμφωνα με την 15 του άρθρου 42 του ν. 4030 / 2011 «Σε επαγγελματικά εργαστήρια με δραστηριότητες χαμηλής όχλησης (αρτοποιεία, εργαστήρια ζαχαροπλαστικής κ.λπ.) και συνεργεία οχημάτων τα οποία λειτουργούσαν καθ` οιονδήποτε τρόπο πριν τη δημοσίευση του παρόντος και βρίσκονται σε περιοχές που εκκρεμούν διαδικασίες τροποποίησης ή αναθεώρησης ΓΠΣ, εφόσον πληρούν τις ουσιαστικές προϋποθέσεις υγιεινής, πυρασφάλειας και αποδεδειγμένης λειτουργίας, χορηγείται από τις αρμόδιες υπηρεσίες προσωρινή άδεια διάρκειας τριών ετών, δυνάμενη να παραταθεί με απόφαση των αρμόδιων Υπουργών Κατά το διάστημα προσωρινής λειτουργίας τους, δεν επιτρέπεται η επέκταση των εγκαταστάσεων τους ή η μεταβίβαση της προσωρινής τους άδειας.» Η διάταξη αυτή είναι ειδικότερη και νεώτερη σε σχέση με τις διατάξεις του πδ 78/1988 περί της ίδρυσης και λειτουργίας συνεργείων και θεσπίστηκε κατά τη διάρκεια της ιστορικής συγκυρίας της γνωστής οικονομικής κρίσης την οποία αντιμετωπίζει η Ελλάδα, η οποία συνοδεύεται μεταξύ των άλλων με ραγδαίο ρυθμό αύξησης αφενός των επιχειρήσεων που διακόπτουν τη λειτουργία/δραστηριότητά τους λόγω οικονομικής αδυναμίας, αφετέρου της ανεργίας, επίσημης και ανεπίσημης. Σύμφωνα με το γράμμα του νόμου και όσον αφορά στα συνεργεία οχημάτων, οι αρμόδιες υπηρεσίες χορηγούν σε αυτά προσωρινή άδεια διάρκειας τριών ετών, δυνάμενη να παραταθεί με απόφαση των αρμόδιων Υπουργών, εφόσον λειτουργούσαν καθ` οιονδήποτε τρόπο πριν τη δημοσίευση του ν 4030/2011 και βρίσκονται σε περιοχές που εκκρεμούν διαδικασίες τροποποίησης ή αναθεώρησης ΓΠΣ, προκειμένου δε να χορηγηθεί η εν λόγω άδεια, τα προς σχετική αδειοδότηση συνεργεία οχημάτων πρέπει να πληρούν τις προϋποθέσεις που περιοριστικά προβλέπει η εν λόγω διάταξη, δηλαδή αυτές της υγιεινής, πυρασφάλειας και αποδεδειγμένης λειτουργίας. Το πεδίο εφαρμογής της διάταξης προσδιορίζεται από τις εκφράσεις του νόμου «λειτουργούσαν καθ` οιονδήποτε τρόπο πριν τη δημοσίευση του παρόντος» και «βρίσκονται σε περιοχές που εκκρεμούν διαδικασίες τροποποίησης ή αναθεώρησης ΓΠΣ».
Η ανωτέρω διάταξη αποβλέπει στο να ρυθμίσει την κοινωνική συμβίωση και να εξομαλύνει περιπτώσεις τριβής που προκύπτουν από το γεγονός ότι κατά την έκδοση του νόμου υπήρχαν συνεργεία οχημάτων τα οποία δραστηριοποιούνταν κατά παράβαση των σχετικών με τις χρήσεις γης διατάξεων δηλαδή λειτουργούσαν καθ οιονδήποτε τρόπο σε περιοχές που οι ισχύοντες πολεοδομικοί όροι και χρήσεις γης απαγορεύουν τέτοια δραστηριότητα και ως εκ τούτου λειτουργούσαν σε αντίθεση με τις σχετικές κείμενες διατάξεις, πλην όμως ήδη είναι εκκρεμείς διαδικασίες τροποποίησης ή αναθεώρησης ΓΠΣ. Συνεπώς ο ρυθμιστικός σκοπός της εν λόγω διάταξης είναι αφενός να διασφαλίσει την προσωρινή νομιμότητα όλων ανεξαιρέτως των ανωτέρω συνεργείων οχημάτων και επιχειρήσεων που τα εκμεταλλεύονται ώστε να αποφευχθεί το κλείσιμο/σφράγιση αυτών και οι εξ αυτού δυσμενείς συνέπειες για την τοπική οικονομία αλλά και για το σύνολο της Ελληνικής οικονομίας η οποία μαστίζεται από το πρόβλημα της μεγάλης ανεργίας και της δραματικής μείωσης των επιχειρηματικότητας και αφετέρου να δοθεί ο απαιτούμενος χρόνος στα όργανα της πολιτείας να ολοκληρώσουν τις διαδικασίες αλλαγής των χρήσεων γης. Ως εργαλείο για την επίτευξη του ανωτέρω ρυθμιστικού σκοπού του ο νόμος επιλέγει τις προσωρινές άδειες (προσωρινές διοικητικές πράξεις) ορισμένης διάρκειας και προβλέπει περιοριστικά τις προϋποθέσεις χορήγησης αυτών, στις οποίες δεν περιλαμβάνεται, ούτε και δύναται κατά συσταλτική διορθωτική ερμηνεία να συμπεριληφθεί η προϋπόθεση της αρχικής νόμιμης ίδρυσης των συνεργείων αυτών. Κατά συνέπεια το επίμαχο συνεργείο στο οποίο αφορά το ως άνω έγγραφό σας δύναται να υπαχθεί στη ρύθμιση του νόμου εφόσον κριθεί ότι πληρούνται οι λοιπές προϋποθέσεις. Παρά την σαφή και αδιάστικτη διατύπωση του θετού νόμου, ο εφαρμοστής της διάταξης επιχειρώντας ιστορική ερμηνεία ενδέχεται να προβληματισθεί ως προς την έκφραση «λειτουργούσαν καθ` οιονδήποτε τρόπο» με αφορμή την σχετική εισηγητική έκθεση σε συνδυασμό με τις προβλέψεις του πδ 78/1988 και να οδηγηθεί έτσι στο συμπέρασμα ότι το πεδίο εφαρμογής της συγκεκριμένης διάταξης περιορίζεται μόνο στα συνεργεία οχημάτων «τα οποία είχαν ιδρυθεί νόμιμα σε περιοχές που είτε επιτρεπόταν η συγκεκριμένη χρήση επειδή δεν είχαν θεσμοθετηθεί για αυτές πολεοδομικοί κανόνες και χρήσεις γης, είτε δεν είχαν καθορισθεί χρήσεις γης και στις οποίες μεταβλήθηκαν στη συνέχεια οι πολεοδομικοί κανόνες και οι επιτρεπόμενες χρήσεις ή καθορίστηκαν τέτοιες που δεν επιτρέπουν πλέον τη νόμιμη λειτουργία τους». Η μόλις ανωτέρω ερμηνευτική εκδοχή δεν καλύπτεται από το γράμμα του ερμηνευόμενου κανόνα δικαίου, ο οποίος έχει σαφή και αδιάστικτη διατύπωση και τον τροποποιεί, αφού προσθέτει στο κείμενο του προϋποθέσεις μη αναγραφόμενες σε αυτό, ερχόμενη σε αντίθεση με τον ανωτέρω προαναφερθέντα και κατά τελολογική ερμηνεία διαπιστούμενο ρυθμιστικό σκοπό του νόμου, ενώ περαιτέρω αντιβαίνει και
στη δημοκρατική αρχή αφού δίνει μεγαλύτερη βαρύτητα στις προθέσεις και επιδιώξεις που ο νομοθέτης δεν θεώρησε απαραίτητο να συμπεριλάβει στο κείμενο του νόμου από την πρόταση που τελικά ψήφισε ο νομοθέτης ως νόμο,.