Ο ΠΡΟΔΙΟΡΙΜΟ ΣΩΝ ΚΑΣΕΤΘΤΝΕΩΝ ΣΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΡΑΣΗΡΙΟΣΗΣΑ *

Transcript

1 Ο ΠΡΟΔΙΟΡΙΜΟ ΣΩΝ ΚΑΣΕΤΘΤΝΕΩΝ ΣΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΡΑΣΗΡΙΟΣΗΣΑ * Βασίλειος Π. Ανδρουλάκης Πάρεδρος.τ.Ε. «Επειδή, αι εν τω ανωτέρω ν.δ. αναγραφόμεναι διατάξεις περί προσκλήσεως εργοστασιαρχών προς συνέχισιν των εργασιών των, ων ηπείλησαν την διακοπήν θεσπισθείσαι υπό του Νομοθέτου προς περιφρούρισιν και προστασίαν ανωτέρων και γενικωτέρων κοινωνικών συμφερόντων και της εννόμου τάξεως, ουδαμώς αντίκεινται προς τας περί ελευθερίας διατάξεις του υντάγματος ( ) καθ όσον δια τ[ων] συνταγματικ[ών] τ[ούτων] διατάξεω[ν] ηθέλησε μεν ο υνταγματικός Νομοθέτης, να αναγνωρίση κατ αρχήν το ατομικόν δικαίωμα της ελευθερίας, αλλ ουδαμώς ηννόησε να απαγορεύση εις την Νομοθετικήν εξουσίαν περιορισμούς υπαγορευομένους υπό της ανάγκης της προστασίας του γενικού συμφέροντος και της εννόμου τάξεως έναντι υπερβασιών και καταχρήσεων της ατομικής ελευθερίας». Μνημονεύω την σκέψη αυτή της αποφάσεως 617/1933 της Ολομελείας του υμβουλίου της Επικρατείας για να υπογραμμίσω το αυτονόητο, ότι δηλαδή το ζήτημα της εκτάσεως της δυνατότητας του Κράτους να παρεμβαίνει, να ρυθμίζει και να κατευθύνει την οικονομική ζωή, θέμα το οποίο αποτελεί αντικείμενο της παρούσης εισηγήσεως, ως ζήτημα ατομικής ελευθερίας, είναι παλαιότατο πρόβλημα δημοσίου δικαίου και απασχολεί το υμβούλιο της Επικρατείας από την ίδρυσή του. Νομίζω ότι κανείς δεν υποστηρίζει σοβαρά πλέον ότι το Κράτος πρέπει να απέχει, να αδιαφορεί για όσα συμβαίνουν στο τομέα των οικονομικών σχέσεων. Η εποχή του «νυκτοφύλακος κυνός» και της ρυθμίσεως των οικονομικών ισορροπιών δια της «αοράτου χειρός» 1 (ακόμα και αν υποτεθεί ότι η εποχή αυτή υπήρξε ποτέ στην πιο καθαρή της μορφή) 2 Το κείμενο που ακολουθεί αποτελεί επεξεργασμένη μορφή εισηγήσεως που παρουσιάστηκε στο συνέδριο που διοργάνωσε το Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών, στις Δεκεμβρίου 2006, στην Αθήνα, με θέμα: «Πολιτειακοί θεσμοί και Σύνταγμα: Το αναγκαίο μεταναθεωρητικό πεδίο - εκτιμήσεις-προσδοκίες». 1 Για μια σύντομη παρουσίαση αυτών των απόψεων βλ. Ι. Σζεβελεκάκη: «Ο κρατικός οικονομικός προγραμματισμός εξ απόψεως δημοσίου δικαίου», Αθήναι 1974, σελ βλ. επίσης J. Chevallier: «Science Administrative», εκδ. Puf, 2002, σελ Για την εμφάνιση του παρεμβατισμού από το μέσον ήδη του ιθ αι. βλ. J. Chevallier: ο.π. σελ

2 έχει παρέλθει και το ζήτημα της εντάσεως της κρατικής οικονομικής επεμβάσεως και των στόχων που μέσω αυτής επιδιώκονται παραμένει πάντοτε φλέγον και εριζόμενο. Βεβαίως, η διερεύνηση του συνόλου των πτυχών του ζητήματος αυτού, υπερβαίνει κατά πολύ και τα όρια του εσωτερικού δικαίου και αυτά της παρούσης εισηγήσεως. Θα περιοριστώ αφ ενός μεν να υπενθυμίσω τις συνταγματικές διατάξεις που διέπουν το ζήτημα (Ι) και αφ ετέρου να σκιαγραφήσω σε αδρότατες γραμμές τις μεθόδους που, σύμφωνα με τις συνταγματικές ρυθμίσεις, μπορεί να μετέλθει το Κράτος κατά τον προσδιορισμό των κατευθύνσεων της οικονομικής δραστηριότητας (ΙΙ). Ι. ΤΝΣΑΓΜΑΣΙΚΟ ΠΛΑΙΙΟ Α. Όπως γίνεται δεκτό από τον συνδυασμό, κατά βάσιν, των άρθρων 5 3 και 106 παρ. 1 και 2 του υντάγματος συνάγεται ότι το ύνταγμά μας κατοχυρώνει την οικονομική ελευθερία ως ατομικό δικαίωμα («Καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην οικονομική ζωή της Χώρας», άρθρο 5 παρ. 1), προσδιορίζει, όμως, ταυτοχρόνως και τα όρια εντός των οποίων αυτή αναπτύσσεται: Έτσι, η οικονομική δραστηριότητα είναι ελεύθερη αλλά δεν πρέπει να προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων ούτε να παραβιάζει το ύνταγμα ή τα χρηστά ήθη (άρθρο 5 παρ. 1 in fine). Περαιτέρω, η οικονομική ελευθερία «δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται εις βάρος της ελευθερίας και 3 Κατά μίαν άποψη η οικονομική ελευθερία θεμελιώνεται στην παρ. 1 του άρθρου 5, βλ. Απ. Γέροντα: «Δημόσιο Οικονομικό Δίκαιο», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2002, σελ. 299 επ. Π.Δ. Δαγτόγλου: «Ατομικά δικαιώματα, Β», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2005, σελ επ. Π. Παραρά: «Corpus I», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 1982, σελ. 140 επ. Αθ. Ράικου: «υνταγματικό Δίκαιο - Σ. ΙΙ - Θεμελιώδη δικαιώματα», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2002, σελ. 351 επ. Μ. ταθόπουλου: «Οικονομική ελευθερία, οικονομικό σύστημα και ύνταγμα», Σο 1981, σελ. 518 επ., ιδίως σελ. 521 επ. Αθ. Σσιρωνά: «Αποκρατικοποιήσεις. Έννοια, φύση και λειτουργία από την άποψη του Διοικητικού Οικονομικού Δικάιου», εκδ. άκκουλα 2006, σελ. 27 επ. ύμφωνα με άλλη άποψη η οικονομική ελευθερία θεμελιώνεται, κυρίως, στην παρ. 3 του άρθρου 5, βλ. Αθ. Λιακόπουλου: «Η οικονομική ελευθερία αντικείμενο προστασίας στο δίκαιο του ανταγωνισμού», εκδ. Π. άκκουλα 1981, σελ. 66 επ. Α. Μάνεση: «Ατομικές ελευθερίες, α», εκδ. άκκουλα, Θεσσαλονίκη 1979, σελ. 151 επ. Α. Μάνεση - Α. Μανιτάκη - Γ. Παπαδημητρίου: «Η "υπόθεση Ανδρεάδη" και το οικονομικό ύνταγμα», εκδ. Α.Ν.άκκουλα, 1991, σελ. 27 επ., σελ.32 Α. Μανιτάκη: «Σο υποκείμενο των συνταγματικών δικαιωμάτων», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 1981, σελ. 225 Αν. Σάχου: «Διοικητικό Οικονομικό Δίκαιο», εκδ. άκκουλα 1992, σελ ε συνδυασμό και των δύο παραγράφων φαίνεται να θεμελιώνουν την οικονομική ελευθερία οι Γ. Βελέντζας: «Δίκαιο της οικονομίας», εκδ. Ius, 2004, σελ. 187 επ. Λ. Κοτσίρης: «Δίκαιο Ανταγωνισμού», εκδ. άκκουλα, 2001, σελ Η νομολογία του υμβουλίου της Επικρατείας έχει πλέον προσανατολιστεί προς την αποδοχή της παρ. 1 ως θεμελίου της οικονομικής ελευθερίας (.τ.ε. 1038/2006 Ολομ., 211/2006, 3665/2005 Ολομ., 2607/2005 επταμ., 1992/2005 Ολομ., Π.Ε. 99/2003 πενταμ. 454/2003), αν και ενίοτε επικαλείται συνδυαστικά και τις δύο διατάξεις (.τ.ε. 3670/2006 Ολομ.).

3 της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονομίας» (άρθρο 106 παρ. 2), ενώ το Κράτος μπορεί να παρεμβαίνει στην οικονομική ζωή για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος (άρθρο 106 παρ. 1). 4 Η προστασία της οικονομικής ελευθερίας είναι, λοιπόν, σαφής και η άσκησή της σαφώς οριοθετημένη. Με τον τρόπο αυτό, το ύνταγμά μας μέσω της οριοθετήσεως της ατομικής ελευθερίας κατοχυρώνει παράλληλα και τον θεσμό, το σύστημα της ελεύθερης οικονομίας. 5 Η κατοχύρωση, όμως, θεσμού αυτόχρημα συνεπάγεται την δυνατότητα και υποχρέωση του Κράτους να προβαίνει σε ρυθμίσεις προς διαφύλαξή του, οι οποίες, αναπόφευκτα, ενέχουν περιορισμούς της ελευθερίας των καθ έκαστα υποκειμένων. Εν προκειμένω, τούτο σημαίνει ότι το Κράτος οφείλει εκ του υντάγματος να λάβει όλα εκείνα τα μέτρα που θα εξασφαλίσουν ομαλή και αδιατάρακτη την οικονομία της αγοράς, προς όφελος εν τέλει των ιδίων των υποκειμένων της οικονομικής ελευθερίας. 6 Έτσι, επί παραδείγματι, δικαιολογούνται οι ρυθμιστικές παρεμβάσεις προς διαφύλαξη του ελεύθερου ανταγωνισμού, δομικού στοιχείου της αγοράς. Β. a. Σο ισχύον ύνταγμα κατοχύρωσε, για πρώτη ουσιαστικά φορά, μια σειρά από κοινωνικά δικαιώματα, όπως το δικαίωμα στην εργασία (άρθρο 22 παρ.1), στην κοινωνική ασφάλιση (άρθρο 22 παρ. 5) στην πρόνοια και στην υγεία (άρθρο 21 παρ. 3) έθεσε υπό την προστασία του Κράτους την οικογένεια, την μητρότητα, τον γάμο και την νεότητα (άρθρο 21 παρ. 1). Πριν ακόμα την τελευταία αναθεώρηση, η νομολογία του υμβουλίου της Επικρατείας είχε συναγάγει ότι από το σύνολο των σχετικών διατάξεων κατοχυρώνεται 4 Με την οικονομική ελευθερία σχετίζεται άμεσα και το δικαίωμα της ιδιοκτησίας η οποία «τελεί υπό την προστασία του Κράτους» (άρθρο 17 παρ. 1). Η ίδια διάταξη, με μια διατύπωση αντίστοιχη αυτής της παρ. 2 του άρθρου 106, διευκρινίζει ότι «τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτή δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος». βλ. αναλυτικά Π.Δαγτόγλου: ό.π., σελ επ. 5 Γ. Βελέντζα: ο.π., σελ 205 Μ. Βροντάκη: «Προβλήματα ερμηνευτικής τακτικής του υμβουλίου της Επικρατείας σε θέματα οικονομικού προγραμματισμού και παρεμβατισμού» σε «Οι συνταγματικές ελευθερίες στην πράξη», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 1986, σελ. 311 επ. Α. Μάνεση: ο.π., σελ ύμφωνα με τον Α. Μανιτάκη: ο.π., σελ. 191, η οικονομική ελευθερία «εμφανίζεται ως δικαίωμα του ατόμου, και παράλληλα ως κανόνας του αντικειμενικού δικαίου, ή ως αρχή της έννομης τάξης, που διέπει γενικά τις σχέσεις κράτους και οικονομίας και εγγυάται συνολικά το σύστημα της οικονομίας της αγοράς (ή της ελεύθερης οικονομίας)». 6 Ο Β. Βουτσάκης επισημαίνει ότι: «το δικαίωμα της οικονομικής ελευθερίας ως θεσμός έχει ως στόχο την εγγύηση μιάς αντικειμενικής κατάστασης όπου μπορεί να πραγματωθεί η οικονομική ελευθερία όλων και καθενός ξεχωριστά» βλ. Β. Βουτσάκη: «Η οικονομική ελευθερία, το γενικό συμφέρον και ο δικαστικός έλεγχος των μέτρων οικονομικής πολιτικής» σε «Σα εικοσάχρονα του υντάγματος 1975», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 1998, σελ. 387, σελ. 403.

4 συνταγματικά η αρχή του Κοινωνικού Κράτους. 7 Μετά βέβαια την τελευταία συνταγματική αναθεώρηση η κατοχύρωση αυτή είναι ρητή (άρθρο 25 παρ.1). 8 Δεδομένου, εξ άλλου, ότι το ύνταγμα δεν μπορεί να είναι απλό ευχολόγιο αλλά σύνολο δεσμευτικών διατάξεων, η υιοθέτηση από αυτό της αρχής του Κοινωνικού Κράτους δεν μπορεί παρά να έχει συγκεκριμένες συνέπειες. Είναι γνωστός, βεβαίως, ο προβληματισμός γύρω από την κανονιστική ισχύ των κοινωνικών δικαιωμάτων, 9 που δεν θα μας απασχολήσει εδώ. Ψστόσο, η κατοχύρωση αυτή, δια της αναγωγής των στόχων του Κοινωνικού Κράτους σε συνταγματικούς σκοπούς, επηρεάζει άμεσα την κατανόηση του οικονομικού συστήματος που το ύνταγμα κατοχυρώνει (του λεγομένου «οικονομικού συντάγματος»), 10 το οποίο η θεωρία, μεταφέροντας γερμανική ορολογία, ήδη προ της αναθεωρήσεως του 2001 είχε χαρακτηρίσει ως «κοινωνική οικονομία της αγοράς» 11 ή «κοινωνικά δεσμευμένη ελεύθερη οικονομία». 12 Σούτο σημαίνει ότι οι αποφάσεις που αφορούν στα ζητήματα της οικονομίας για να είναι σύμφωνες με το ύνταγμα δεν αρκεί να αποβλέπουν αποκλειστικά στην αύξηση του υλικού πλούτου, οφείλουν να ενσωματώνουν και την επιδίωξη των κοινωνικών σκοπών που το ύνταγμα κατοχυρώνει, εις τρόπον ώστε να αντιμετωπισθούν οι συνέπειες της ανεξέλεγκτης 7.τ.Ε. 2690/1993 Ολομ., 2692/1993 Ολομ., 3096/2001 Ολομ. Η πρώτη αναφορά στο «σύγχρονο δημοκρατικό και κοινωνικό κράτος» απαντάται στην.τ.ε. 58/1977 Ολομ. 8 Ξ. Κοντιάδη: «Η αρχή του Κοινωνικού Κράτους στην πρόταση αναθεώρησης του υντάγματος. Διλήμματα του αναθεωρητικού νομοθέτη», Ε.Δ.Κ.Α. 2001, σελ. 1 επ. Αγ. τεργίου: «χετικά με την αρχή του Κοινωνικού Κράτους Δικαίου» σε «Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001», τ. πρώτος, εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2006, σελ. 525 επ. 9 Γ. Κατρούγκαλου: «Σα κοινωνικά δικαιώματα», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2006, σελ.105 επ. Αν. Μανιτάκη: «Η κανονιστική διάσταση των σχέσεων Κράτους Δικαίου και Κοινωνικού Κράτους», Σο 1993, σελ. 681 επ. Ξ. Κοντιάδη: «υνταγματικές εγγυήσεις και θεμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2004, σελ. 136 επ.. Ρίζου: «Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα στο Ελληνικό ύνταγμα του 1975», ΕλΔ/νη 1992, σελ. 46 επ. Αγ. τεργίου: «Η αναζήτηση της κανονιστικότητας των κοινωνικών δικαιωμάτων», Σο 1993, σελ. 703 επ. Δ. Σσάτσου: «υνταγματικό Δίκαιο. Γ - Θεμελιώδη δικαιώματα», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 1987, σελ. 205 επ. Κ. Φρυσόγονου: «Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη 2006, σελ. 38 επ. 10 P. Badura: «Θεμελιώδη προβλήματα του Οικονομικού υνταγματικού δικαίου», ΝοΒ 1975, σελ. 233 επ. Ι. Βελέντζα: «Σο οικονομικό ύνταγμα ως νομικό πρόβλημα (Δεοντολογική θεώρησηοντολογική εκτίμηση). υμβολή στη θεωρία του οικονομικού υντάγματος», Αρμενόπουλος 1987, σελ. 733 επ. Για το ειδικότερο ζήτημα της δυνατότητας και της εκτάσεως αναθεωρήσεως των σχετικών διατάξεων βλ. Ευ. Βενιζέλου: «Σα όρια της αναθεώρησης του υντάγματος 1975», εκδ. Παρατηρητής 1984, σελ. 157 επ. 11 Γ. Κατρούγκαλου: ο.π., σελ Κιντή: «Οικονομικό Δίκαιο Ι», Αθήνα 1987, σελ. 41 Θ. Λιακόπουλου: «Η προστασία του καταναλωτή και το ύνταγμα», σε Οι συνταγματικές ελευθερίες στην πράξη, εκδ. Α.Ν.άκκουλα 1986, σελ. 288 επ., σελ. 297 Αθ. Ράικου: ο.π., σελ. 398 επ.

5 λειτουργίας της αγοράς. 13 Τπό την έννοια αυτή η οικονομική ανάπτυξη καθίσταται και κοινωνικά βιώσιμη. Η έννοια της βιωσιμότητας είναι, λοιπόν, κατά το ύνταγμα έννοια οριζόντια 14 και δεν έχει αποκλειστικά περιβαλλοντική πτυχή, άσχετα εάν η νομολογία φαίνεται να δίνει προβάδισμα στην τελευταία. b. Είναι σαφές ότι η Ε.Ε. αποβλέπει, πρωτίστως, στο να καταστήσει την Ευρώπη ανταγωνιστική και δυναμική οικονομία. 15 τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού υμβουλίου της Λισσαβόνας του έτους 2000 διατυπώνεται ένας νέος στρατηγικός στόχος για την Ε.Ε. και αυτός δεν είναι άλλος από το να καταστεί η Ένωση η πλέον δυναμική και ανταγωνιστική οικονομία του πλανήτη, ικανή για «βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη» με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και με μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή. 16 Επομένως, η Ένωση θεωρεί αναπόσπαστο τμήμα της πολιτικής για ανταγωνιστική οικονομία, την πολιτική για κοινωνική συνοχή, πολιτική η οποία, απαιτώντας την ενσωμάτωση των αποκλεισμένων και μέτρα για την κοινωνική προστασία, επιβάλλει όρια στην πολιτική του ελεύθερου ανταγωνισμού. 17 Η ευρωπαϊκή συνταγματική συνθήκη, η διαδικασία υιοθετήσεως της οποίας έχει, ως γνωστόν, ανακοπεί αλλά την οποία η σημερινή γερμανική προεδρία θεωρεί ως αναγκαίο εργαλείο για την προώθηση της ευρωπαϊκής ενοποίησης, αναγνωρίζει μεταξύ των στόχων της Ε.Ε., στην παρ. 3 του άρθρου 3, όπου, βέβαια, συνωθούνται, σε μια δύσκολη ισορροπία, έννοιες αντιφατικές μεταξύ τους, τα εξής: «Η Ένωση εργάζεται για την βιώσιμη ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα μια ισόρροπη οικονομική μεγέθυνση, μια άκρως ανταγωνιστική κοινωνική οικονομία της αγοράς με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, και ένα υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος Η Ένωση καταπολεμά τον κοινωνικό αποκλεισμό και τις διακρίσεις και προωθεί την κοινωνική δικαιοσύνη και προστασία, την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών, την αλληλεγγύη μεταξύ 13 Γ. Κατρούγκαλου: ο.π., σελ. 75 επ. του ιδίου: «Οι λειτουργίες της αρχής του Κοινωνικού Κράτους στο ύνταγμα του 1975/1986» Ε.Δ.Κ.Α. 1996, σελ. 657 επ. 14 Ξ.Κοντιάδη: ο.π., σελ. 186 επ. Γ. Κρεμλή: «Η ευρωπαϊκή πολιτική και το δίκαιο του περιβάλλοντος. Σο κοινοτικό κεκτημένο», Νόμος και Υύση, 1998, σελ. 553 επ. 15 Για μια επισκόπηση του οικονομικού εν γένει συστήματος που κατοχυρώνεται μέσω του κοινοτικού δικαίου βλ. Απ. Γέροντα: «Σο ευρωπαϊκό οικονομικό σύνταγμα» σε «ύνταγμα-ελληνική Πολιτεία-Ευρωπαϊκή υμπολιτεία. Αφιέρωμα στον Δημήτρη Σσάτσο», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2004, σελ. 519 επ. 16 βλ. τα συμπεράσματα της προεδρίας στον δικτυακό τόπο 17 Ι. Κουκιάδη: «Σο μέλλον των εργασιακών σχέσεων στην Ευρωπαϊκή Ένωση υπό το πρίσμα και του Ευρωπαϊκού υντάγματος» Ε.Εργ.Δ. 2005, σελ. 385 επ., σελ. 387.

6 γενεών και την προστασία των δικαιωμάτων του παιδιού». 18 Φωρίς να ισχυρίζεται κανείς ότι, σε ενωσιακό επίπεδο, η οικονομική ελευθερία και η αγορά έχουν υποχωρήσει χάριν κοινωνιστικών αντιλήψεων, 19 παλαιάς ή νεώτερης κοπής, 20 πάντως, μπορεί να υποστηριχθεί, υπό το φώς και δεδομένων του κοινοτικού δικαίου, ότι η έννοια της οικονομικής ανάπτυξης πρέπει να περιλαμβάνει και την ενσωμάτωση των κοινωνικών σκοπών που το ύνταγμά μας περιγράφει. Για να είναι συνταγματική η οικονομική ανάπτυξη πρέπει να είναι «βιώσιμη», υπό την παραπάνω έννοια. Γ. ύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 25 του υντάγματος τα δικαιώματα του ανθρώπου, ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου, καθώς και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Περαιτέρω, τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους (εδ. β ). το πλαίσιο της εγγυητικής των ατομικών δικαιωμάτων λειτουργίας που προκύπτει από 18 Ενδιαφέρον παρουσιάζει η εξέλιξη των κοινοτικών ρυθμίσεων: ύμφωνα με την αρχική διατύπωση της υνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η βασική αποστολή της συνίστατο στην επίτευξη οικονομικών σκοπών. Ακολούθως, με την υνθήκη του Μάαστριχτ, αναμορφώθηκαν τόσο η αποστολή όσο και τα μέσα δράσεως της Κοινότητας. Προστέθηκε η ισόρροπη ανάπτυξη των οικονομικών δραστηριοτήτων, η σταθερή, διαρκής, μη πληθωριστική και σεβόμενη το περιβάλλον ανάπτυξη, η οικονομική και κοινωνική συνοχή μεταξύ των κρατών μελών η προοδευτική προσέγγιση της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής αντικαταστάθηκε από την Ο.Ν.Ε., ως μέσο για την επίτευξη των παραπάνω στόχων. Με την συνθήκη του Άμστερνταμ, οι στόχοι της Κοινότητας εμπλουτίστηκαν με την επιδίωξη ενός υψηλού επιπέδου απασχόλησης και κοινωνικής προστασίας, την ισότητα ανδρών και γυναικών και αποτυπώνονται πλέον στο ισχύον άρθρο 2 της Ενοποιημένης υνθήκης. βλ. Ε. Πρεβεδούρου: Ερμηνεία του άρθρου 2 της υνθήκης για την ίδρυση της Ε.Κ. σε Β. κουρή: «Ερμηνεία συνθηκών για την Ε.Ε. και την Ε.Κ.», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2003, σελ. 217 επ. ύμφωνα με τον Γ. Κρεμλή: «Η συνύπαρξη συνεπώς οικονομικών, κοινωνικών και οικολογικών στόχων θέτει αντίστοιχα τα θεμέλια δημιουργίας ενός πολυσχιδούς κοινοτικού δικαίου: οικονομικού, κοινωνικού και βιώσιμης ανάπτυξης» σχόλιο υπό το άρθρο 2 της υνθήκης σε Δ. Γκουλούση, Γ. Κρεμλή κ.λπ.: «Ερμηνεία κατ άρθρο της υνθήκης για την Ε.Ε. και της υνθήκης για την ίδρυση της Ε.Κ.», Σ. ΙΙ, εκδ. Α.Ν.άκκουλα Όπως σημειώνει η Pingel-Lenuzza, σε σχολιασμό του άρθρου 2 της υνθήκης: «Désormais, les citoyens européens n attendent plus seulement de la Communauté une amélioration des indices économiques, mais un relèvement du niveau et de la qualité" de leur vie quotidienne» σε P. Léger (επιμ.): «Commentaire article par article des traités UE et CE», εκδ. Helbing & Lichtenhahn, Dalloz, Bruylant 2000, σελ Για το κοινωνικό έλλειμμα στην Ευρωπαϊκή Ένωση βλ. Ξ. Κοντιάδη: ο.π., σελ. 239 επ. 20 χετικά με την κοινωνική αρχή στο κοινοτικό δίκαιο βλ. Απ. Γέροντα: «Δημόσιο Οικονομικό Δίκαιο», ο.π., σελ. 88 επ. Ι. Ιγγλεζάκη: «Κοινωνικό Κράτος Δικαίου», εκδ. άκκουλα 2005, σελ. 141 επ. Γ. Κατρούγκαλου: «Σο Κοινωνικό Κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 1998, σελ. 333 επ. Ξ. Κοντιάδη: «Απασχόληση και κοινωνική προστασία στη συνθήκη του Άμστερνταμ», Δ.τ.Α. 2000, σελ. 931 επ. του ιδίου: «Κοινωνικά δικαιώματα και κοινωνική αλληλεγγύη στο ευρωπαϊκό ύνταγμα», Ε.Δ.Κ.Α. 2003, σελ. 720 επ. βλ., επίσης, την Σελική έκθεση της Ομάδας εργασίας ΦΙ «Κοινωνική Ευρώπη» σε «Σο Ευρωπαϊκό ύνταγμα», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2003, σελ. 309 επ.

7 τον συνδυασμό της παρ. 1 του άρθρου 2 21 και της παρ. 1 του άρθρου του 25 υντάγματος, το Κράτος οφείλει, μεταξύ άλλων, να λαμβάνει κάθε πρόσφορο μέτρο δημιουργώντας τις αναγκαίες νομικές και πραγματικές προϋποθέσεις ώστε να εξασφαλίζεται η ακώλυτη άσκηση των επί μέρους δικαιωμάτων και η ουσιαστική πραγμάτωσή τους. 22 Επομένως, πρέπει να μεριμνά για την παροχή των υπηρεσιών εκείνων που αποτελούν αναγκαίο όρο για την απόλαυση των συνταγματικών δικαιωμάτων. Για τούτο, το Κράτος οφείλει να φροντίζει ώστε οι υπό λειτουργική έννοια δημόσιες υπηρεσίες (ασχέτως της νομικής τους μορφής) να λειτουργούν τηρώντας τις αρχές της συνέχειας, της ισότητας των διοικουμένων και να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους σε κατά το δυνατόν προσιτή τιμή. 23 Σρεις λοιπόν βασικές και αλληλοσυμπληρούμενες αρχές διέπουν το εξεταζόμενο θέμα και συμπροσδιορίζουν την κρατική παρέμβαση στον προσανατολισμό της οικονομικής δραστηριότητας: Η διαφύλαξη του ανταγωνιστικού οικονομικού καθεστώτος, η πραγμάτωση του Κοινωνικού Κράτους και η εξασφάλιση της ορθής λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών. Δεν θα πρωτοτυπήσει κανείς αν παρατηρήσει ότι οι παραπάνω αρχές μπορεί να συγκρούονται στη φάση της πρακτικής υλοποίησης και ότι η ικανοποίησή τους εξαρτάται απολύτως από τις κρατούσες συνθήκες, τις πολιτικές αντιλήψεις και την ύπαρξη ικανών πόρων. Πάντως, τόσο ο νομοθέτης, όσο και η διοίκηση και εν τέλει ο δικαστής, οφείλουν, κατά την άσκηση των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων τους να εξασφαλίζουν, σε ένα ελάχιστο, τουλάχιστον, βαθμό την ικανοποίησή τους. Δεδομένου ότι, αυτονοήτως, οι σχετικές αποφάσεις είναι εντόνως πολιτικά χρωματισμένες και εξόχως τεχνικής φύσεως, εφ όσον πρέπει να αντιμετωπίσουν και να συνθέσουν ποικιλία δεδομένων, ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος δεν μπορεί παρά να είναι 21 «Ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας». 22 Μ. Βροντάκη: «Σα συνταγματικά όρια της εξουσίας του νομοθέτη στον καθορισμό του τρόπου και την επιλογή της μορφής οργανώσεως για την εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού», σε Σιμητικό Σόμος για τα 75 χρόνια του.τ.ε., εκδ. άκκουλα 2004, σελ. 181 επ., σελ Γ. Κατρούγκαλου: «Νομική και πολιτική σημασία της αναθεώρησης του άρθρου 25 του υντάγματος», Δ.τ.Α. 2001, σελ. 457 επ., σελ Α. Μανιτάκη: «Κράτος Δικαίου και δικαστικός έλεγχος της υνταγματικότητας» Ι, εκδ. άκκουλα 1994, σελ. 400 επ. του ιδίου: «Σο υποκείμενο», ο.π., σελ. 20 επ. Ο Ευ. Βενιζέλος, επισημαίνει ότι, ειδικώς, το αναθεωρημένο εδ. β της παρ. 1 του άρθρου 25 «προσδίδει ωφέλιμο κανονιστικό αποτέλεσμα σε όλα τα συνταγματικά δικαιώματα, καθώς δεν αρκείται στη συνταγματική τους κατοχύρωση, αλλά επιδιώκει να διασφαλίσει την άσκησή τους, και μάλιστα την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους» σε «Σο αναθεωρητικό κεκτημένο», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2002, σελ Η σχετική νομολογία παραπέμπει, χωρίς να τις κατονομάζει, στις lois du service public. βλ. René Chapus: «Droit administratif général» t. 1, εκδ. Montchrestien 2001, σελ.603 επ.

8 οριακός, ώστε ο δικαστής να μην υποκαθιστά τις εκτιμήσεις του σ αυτές του δημοκρατικά νομιμοποιημένου Νομοθέτη και της Διοικήσεως. 24 ΙΙ. ΜΟΡΥΕ ΠΡΟΔΙΟΡΙΜΟΤ Ψς προς τις μεθόδους τις οποίες μπορεί να ακολουθήσει το Κράτος κατά τον προσδιορισμό των κατευθύνσεων της οικονομικής δραστηριότητας είναι δυνατόν, αρκετά σχηματικά, να διακρίνουμε την περίπτωση εκείνη κατά την οποία το Κράτος αναλαμβάνει το ίδιο επιχειρηματική δραστηριότητα (Α) και την περίπτωση κατά την οποία παρεμβαίνει κυριαρχικά και ρυθμιστικά στην οικονομική δραστηριότητα των ιδιωτών (Β). Α. την πρώτη περίπτωση το Κράτος, μέσω των διαφόρων δημοσίων νομικών προσώπων (ανεξαρτήτως της ειδικότερης νομικής μορφής τους και του δικαίου από το οποίο διέπονται) και ιδίως των δημοσίων επιχειρήσεων, αναλαμβάνει την παροχή αγαθών και υπηρεσιών, είτε παράλληλα με τους ιδιώτες που δραστηριοποιούνται στον συγκεκριμένο τομέα, είτε σε καθεστώς μονοπωλίου. 25 Μάλιστα, το ύνταγμα, στο άρθρο 106 παρ. 3, προβλέπει την δυνατότητα αναγκαστικής εξαγοράς ιδιωτικών επιχειρήσεων, 26 εφ όσον έχουν χαρακτήρα μονοπωλίου, ή ζωτική σημασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου ή ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών προς το κοινωνικό σύνολο. Σο Κράτος επεμβαίνει στην οικονομία και αναλαμβάνει επιχειρηματική δράση άλλοτε μεν επικουρικά, δηλαδή για να αναπληρώσει την ελλείπουσα ή ανεπαρκή ιδιωτική πρωτοβουλία, άλλοτε δε, στο πλαίσιο εθνικοποιήσεων, για να υποκαταστήσει τον ιδιωτικό τομέα, κυρίως καθ όσον αφορά σε βασικές βιομηχανικές μονάδες, ή επιχειρήσεις με μονοπωλιακή θέση στην αγορά. Όπως γινόταν ευρύτερα δεκτό, 27 οι δημόσιες επιχειρήσεις απέβλεπαν, κυρίως, στον εκσυγχρονισμό της Φώρας, με την πραγματοποίηση επενδύσεων υψηλού κόστους και υψηλής τεχνολογίας, 24 Οι Α. Μάνεσης και Α. Μανιτάκης επισημαίνουν ότι: «ο δικαστικός έλεγχος των μέτρων οικονομικής πολιτικής είναι αναγκαστικά πολύ περιορισμένος : είναι έλεγχος που περιορίζεται στις ακραίες οριακές περιπτώσεις, όπου ένα νομοθετικό μέτρο οικονομικής πολιτικής θα εμφανιζόταν προφανώς αδικαιολόγητο ή αυθαίρετο, ή προδήλως δεν θα ανταποκρινόταν προς τον σκοπό για τον οποίο θεσπίστηκε ή θα υπήρχε έντονη δυσαναλογία μεταξύ του επιδιωκομένου σκοπού και του χρησιμοποιουμένου μέσου» σε Α. Μάνεση-Α. Μανιτάκη-Γ. Παπαδημητρίου: ο.π., σελ Αθ. Σσιρωνά: ο.π., σελ. 52 επ. 26Δηλαδή (όπως έχει διευκρινίσει η νομολογία στην περίπτωση των υγκοινωνιακών Επιχειρήσεων που διαδέχθηκαν την Επιχείρηση Αστικών υγκοινωνιών στην Αθήνα, βλ..τ.ε. 2101/1998 επταμ., 3822/1997 Ολομ.) οικονομικών μονάδων που έχουν συσταθεί με πρωτοβουλία ιδιωτών και με εισφορά ιδιωτικής περιουσίας. 27Ι. Αναστόπουλου: «Οι δημόσιες επιχειρήσεις. Νομική - θεσμική θεώρηση», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 1987, σελ. 20 επ. D. Linotte - R. Romi: «Droit public économique» εκδ. Litec 2006, σελ. 327 επ.

9 στην επαρκή προμήθεια αγαθών ζωτικής σημασίας (όπως τα καύσιμα), στην αποφυγή των δυσμενών συνεπειών που μπορούν να επιφέρουν οι ολιγοπωλιακές ή μονοπωλιακές καταστάσεις, στην δημιουργία θέσεων εργασίας κ.λπ. Ψστόσο, μακροπρόθεσμα, και σε διεθνές επίπεδο, η οικονομική αποτελεσματικότητα των δημοσίων επιχειρήσεων υπήρξε προβληματική, με την συσσώρευση ελλειμμάτων, την μέτρια ποιότητα υπηρεσιών, την χαμηλή παραγωγικότητα κ.λπ. 28 Και έτσι έκαναν την εμφάνισή τους, από τα τέλη της δεκαετίας του 1970 οι πρώτες πολιτικές απορρύθμισης και ιδιωτικοποίησης. 29 Έτσι, από την δεκαετία του 1990 ο Έλληνας νομοθέτης, ασχέτως κομματικού ενδύματος, διαπνέεται από τις ιδέες της ενισχύσεως του ανταγωνισμού και της συρρικνώσεως του δημόσιου τομέα, 30 μέσω της αποκρατικοποίησης και της ιδιωτικοποίησης. 31 Πέρα από τις όποιες ορολογικές διαφορές, 32 το κρίσιμο είναι ότι το Δημόσιο είτε πωλεί τις επιχειρήσεις ή κλάδους αυτών, είτε παύει να ελέγχει απολύτως τις επιχειρήσεις αυτές (με πώληση μέρους των μετοχών, αναθέτοντας σε τρίτους την διαχείριση της επιχειρήσεως κ.λπ.). 33 Ιδιαίτερη μορφή ιδιωτικοποίησης αποτελεί η μετατροπή των επιχειρήσεων κοινής ωφελείας, δηλαδή αυτών η συνεχής λειτουργία των οποίων έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου. 34 Όπως έκρινε το υμβούλιο της Επικρατείας με σειρά πρακτικών επεξεργασίας 35 και αποφάσεων των δικαστικών σχηματισμών 36, οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο ασκούν δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια και τούτο διότι επιδιώκουν την διασφάλιση εκείνων των αγαθών χωρίς τα 28 Ι. Αναστόπουλου: ο.π. σελ. 29 επ. Αθ. Σσιρωνά: ο.π., σελ. 73 D. Linotte - R. Romi: ο.π., σελ. 395 επ. 29 χετικά με την ιδιωτικοποίηση και απορρύθμιση, αντί πολλών βλ. J. Chevallier: ο.π., σελ. 218 επ. B. du Marais: «Droit public de la régulation économique», εκδ. Presses de Science Po. et Dalloz 2004, σελ. 303 επ. 30 χετικά με το «αίτημα για αποκρατικοποίηση» βλ. Αθ. Σσιρωνά: ο.π., σελ. 74 επ. 31 π. Βλαχόπουλου: «Ιδιωτικοποίηση: Σο συνταγματικό πλαίσιο μιάς πολιτικής απόφασης», εκδ. Α.Ν. άκκουλα, Για την διάκριση ιδιωτικοποίησης και αποκρατικοποίησης βλ. Π.Δαγτόγλου: «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Α.Ν.άκκουλα, 2004, σελ. 773 επ..βλαχόπουλου: ο.π., σελ. 9 επ. βλ. επίσης: Αθ. Σσιρωνά: ο.π., σελ. 93 επ. 33 βλ. σχετικά τους νόμους 1914/1990, 2000/1991, 2065/1992, 2075/1992, 2257/1994, 3049/ Για τα ζητήματα που γεννώνται από τον χαρακτηρισμό κρατικών νομικών προσώπων ως ανωνύμων εταιρειών βλ. Ελ. Σροβά: «Και όνομα μεν "Ανώνυμος Εταιρεία" κέκληται : θεσμικές μεταμφιέσεις και σημειωτικά πειράματα ως άσκηση πολιτικών επιλογών και ιστορικής συνέπειας» σε «ύμμεικτα Επ. πηλιωτόπουλου», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2000, σελ. 669 επ. 35 Π.Ε /1998, 33/1998, 159/ τ.Ε. 2166, 1512, 869/2002 επταμ.

10 οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του. Επομένως, οι επιχειρήσεις αυτές πρέπει να τελούν πάντοτε υπό την εποπτεία του Κράτους. Σο ύνταγμα, ωστόσο, δεν επιβάλλει οι επιχειρήσεις αυτές να λειτουργούν με συγκεκριμένη νομική μορφή. Είναι δυνατόν, κατά την κρίση του νομοθέτη, να λειτουργούν είτε κατά τους κανόνες του δημοσίου είτε του ιδιωτικού δικαίου, να ανήκουν είτε αποκλειστικώς στο Κράτος, είτε εν μέρει σ αυτό, είτε σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου ή και σε φυσικά πρόσωπα στα οποία έχει παραχωρηθεί η εξυπηρέτηση του συγκεκριμένου δημοσίου σκοπού, αρκεί η λειτουργία τους σε κάθε περίπτωση να τελεί υπό την εποπτεία του Κράτους. Περαιτέρω, ναι μεν η επιλογή της μορφής της δημόσιας επιχείρησης ως νομικού προσώπου δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου αποτελεί εκτίμηση του νομοθέτη (τυπικού ή κανονιστικού), ωστόσο η εκτίμηση αυτή ελέγχεται από τον ακυρωτικό δικαστή, υπό την έννοια ότι η επιλεγείσα οργανωτική μορφή δεν πρέπει να είναι προδήλως αυθαίρετη και απρόσφορη, υπό οποιανδήποτε λογική εκδοχή, προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (.τ.ε /2002 επταμ., /2002 επταμ.). Με την σκέψη αυτή η νομολογία επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας από τα ατομικά δικαιώματα στον τομέα της οργανώσεως των υπηρεσιών. ε πρόσφατο πρακτικό, που εκδόθηκε επί σχεδίου προεδρικού διατάγματος με αντικείμενο την σύσταση και έγκριση καταστατικού ανώνυμης εταιρείας η οποία θα διαχειρίζεται το Εθνικό ύστημα Υυσικού Αερίου, το υμβούλιο της Επικρατείας διατύπωσε την γνώμη ότι, με δεδομένο πως η ανώνυμη αυτή εταιρεία ασκεί έργο δημοσίας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια, δεν αρκεί για την διάλυσή της απόφαση της Γενικής υνελεύσεως των μετόχων (όπως στις ανώνυμες εταιρείες του Εμπορικού Νόμου), αλλ ότι, επιπροσθέτως, απαιτείται και έγκριση της αποφάσεως αυτής με προεδρικό διάταγμα. Η έκδοση δε του εν λόγω διατάγματος τελεί υπό την προϋπόθεση ότι θα έχει εξασφαλισθεί η συνέχιση της διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως του Εθνικού υστήματος Υυσικού Αερίου από άλλον φορέα, ώστε να μην διακοπεί η παροχή των σχετικών υπηρεσιών (Π.Ε. 355/2006). Υαίνεται, λοιπόν, ότι υπό την πίεση και του κοινοτικού δικαίου, το κέντρο βάρους της κρατικής δράσης εν προκειμένω μετατίθεται από την παροχή των υπηρεσιών, στην εγγύηση της καλής παροχής αυτών, με την θέσπιση των αναγκαίων διαδικασιών εποπτείας, 37 Σο 2002, σελ. 972 επ. με σημείωμα Απ. Παπακωνσταντίνου. 38 Σο 2002, σελ. 653 επ.

11 κατά κύριο λόγο μέσω ανεξαρτήτων διοικητικών αρχών (όπως είναι η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, η Εθνική Επιτροπή Σηλεπικοινωνιών κ.ά.). 39 υνταγματικά και ανυπέρβλητα όρια, 40 πάντως, σε κάθε μορφής ιδιωτικοποίηση είναι, κατά βάσιν, πρώτον (όπως κρίθηκε στην υπόθεση των παρκομέτρων,.τ.ε. 1934/1998 Ολομ.) 41 η μη άσκηση από ιδιώτες αρμοδιοτήτων που συνυφαίνονται στενά με τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας και δεύτερον ότι φορείς κοινωνικής ασφαλίσεως δεν μπορεί να είναι παρά το Κράτος ή νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (.τ.ε. 5024/1987 Ολομ.). 42 Και, πάντως, ακόμα και σε περίπτωση που ο νομοθέτης προκρίνει την παροχή δημόσιας υπηρεσίας από νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, είναι πάντοτε δυνατή, εν όψει του επιδιωκομένου σκοπού και της ασκήσεως δημοσίας εξουσίας, η νομολογιακή αντιμετώπιση των πράξεων του εν λόγω νομικού προσώπου ως διοικητικών πράξεων, μέσω της κατασκευής των διφυών νομικών προσώπων. 43 Β. Ο ρυθμιστικός προσανατολισμός της οικονομικής δραστηριότητας μπορεί να είναι είτε ήπιας μορφής (a), είτε καταναγκαστικός, με την μορφή περιορισμών και απαγορεύσεων (b). a. Όπως είναι γνωστό, το άρθρο 106 παρ. 1 του υντάγματος καθιερώνει την υποχρέωση του Κράτους να προγραμματίζει και να συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στην Φώρα, με σκοπό την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της οικονομίας. 44 Σο Κράτος πρέπει να λαμβάνει όλα τα μέτρα που επιβάλλονται για την 39 Γ. Δελλή: Εφημ.Δ.Δ. 2006, χόλιο στον ν. 3426/2005, σελ 19 D. Linotte - R. Romi: ο.π., σελ χετικά με το ζήτημα των ορίων βλ.. Βλαχόπουλου, ο.π., σελ. 29 επ. Απ. Γέροντα: ο.π., σελ. 605 επ. Θ. Υορτσάκη: «υνταγματικοί και υπερνομοθετικοί περιορισμοί των ιδιωτικοποιήσεων» Δ.τ.Α. 2004, σελ. 429 επ. 41 Δ.τ.Α. 1999, σελ. 663 επ., με σχόλιο Κ.Μπακογιάννη. 42 Σο 1988, σελ. 348 επ. 43 π.χ..τ.ε. 3535/2005 για το Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης,.τ.Ε. 1017/2002 για τον Οργανισμό Βιομηχανικής Ιδιοκτησίας κ.ά. χετικά με τα διφυή νομικά πρόσωπα βλ. Ι. αρμά: «Κράτος και Δικαιοσύνη 2», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2003, σελ. 391 επ. Επ. πηλιωτόπουλου: «Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 2002, σελ. 495 υποσ το κυβερνητικό σχέδιο υντάγματος το άρθρο το οποίο, τελικώς, μετά από προσθήκες και τροποποιήσεις που επήλθαν κατά τις συζητήσεις, ψηφίστηκε ως άρθρο 106 και τοποθετήθηκε στο τέταρτο μέρος του υντάγματος, που τιτλοφορείται «Ειδικές τελικές και μεταβατικές διατάξεις», έφερε τον αριθμό 26 και είχε ενταχθεί στο περί ατομικών δικαιωμάτων τμήμα του σχεδίου, όπου, από νομοτεχνικής απόψεως, λόγω του περιεχομένου του ανήκει. ύμφωνα με τον Β. κουρή: «Εισαγωγικές παρατηρήσεις στο άρθρο 106 παρ. 3-5 του υντάγματος 1975» σε «Προσανατολισμοί στο δημόσιο δίκαιο - Ι», εκδ. άκκουλα 1996, σελ. 311 επ., θα ήταν ορθότερο: α) η παρ. 1 του άρθρου 106, λόγω της σπουδαιότητάς της, να αποτελέσει αυτοτελή διάταξη, β) η παρ. 2 να αποτελέσει τμήμα του άρθρου 5, γ) οι παράγραφοι 3 έως 5 να αποτελέσουν ξεχωριστό άρθρο και να τοποθετηθούν πλησίον των περί

12 αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, κυρίως δε τα μέτρα εκείνα που αφορούν στην περιφερειακή ανάπτυξη και στην προαγωγή της οικονομίας των νησιωτικών, ορεινών και παραμεθορίων περιοχών. Επιβάλλεται δηλαδή στο Κράτος να ενδιαφέρεται για την οικονομική ανάπτυξη της περιφέρειας λόγω της διστακτικότητας των ιδιωτικών φορέων να επενδύσουν και να δραστηριοποιηθούν στις περιοχές αυτές, γεγονός που θα έχει ως συνέπεια την εγκατάλειψη της υπαίθρου και ιδίως των παραμεθορίων περιοχών. Περαιτέρω, το ύνταγμα προβλέπει προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως τα οποία εγκρίνονται από την Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο 79 παρ. 8). Επομένως, το ύνταγμα ορίζει ότι πλην του οικονομικού σχεδιασμού (που αποβλέπει στην οικονομική ανάπτυξη), το Κράτος θα πρέπει να προωθεί και τον κοινωνικό σχεδιασμό (με σκοπό τον εντοπισμό και επίλυση των κοινωνικών προβλημάτων). Έτσι, ενισχύεται και η θέση περί κοινωνικού προσανατολισμού της οικονομικής ανάπτυξης. Είναι εύλογο ότι τα προγράμματα αυτά δεν μπορούν να έχουν τόσο δεσμευτικό χαρακτήρα ώστε να αναιρούν τον οικονομικά φιλελεύθερο χαρακτήρα του υντάγματος. υνιστούν προγραμματικές και κατευθυντήριες γραμμές, υπό την έννοια του προσανατολισμού και της εναρμόνισης των κρατικών οργάνων και των ιδιωτών προς τους στόχους που τίθενται. Για την περαιτέρω υλοποίηση του προγράμματος απαιτείται ενεργοποίηση του Νομοθέτη και της Διοικήσεως, με την έκδοση συγκεκριμένων νομικών πράξεων για την εξειδίκευση των στόχων. 45 Ο προϋπολογισμός αποτελεί ετήσιο οικονομικό πρόγραμμα (άρθρο 79 παρ. 1) και απαραίτητο μέσο για την πραγματοποίηση του πολιτικού προγράμματος της Κυβερνήσεως στις ημέρες μας δε θεωρείται ως ο κατ εξοχήν μηχανισμός για την άσκηση κοινωνικής πολιτικής. 46 Ο Τπουργός Οικονομία και Οικονομικών, ο οποίος με δηλώσεις του παρεμβαίνει στην υπό εξέλιξη αναθεώρηση, προτείνει, όπως διευκρίνισε σε συνέντευξή του σε κυριακάτικη εφημερίδα, την αναθεώρηση του παραπάνω άρθρου εις τρόπον ώστε να είναι δυνατή η ψήφιση προϋπολογισμού τριετούς διάρκειας, έτσι ώστε οι προβλέψεις του να συμβαδίσουν με τα τριετή προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης που επιβάλλονται στο πλαίσιο της Ε.Ε. 47 ιδιοκτησίας διατάξεων (λόγω της νοηματικής τους συνάφειας με αυτές) και δ) η παρ. 6 να ενσωματωθεί στο άρθρο Απ. Γέροντα: ο.π., σελ. 221 επ. Α. Σάχου: ο.π., σελ. 282 επ. 46 Για την τριπλή σημασία του προϋπολογισμού (λογιστική, πολιτική και νομική) βλ. Απ. Γέροντα: «Δημοσιονομικό Δίκαιο», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2005, σελ. 342 επ. Μ. τασινόπουλου: «τοιχεία Δημοσίου Λογιστικού και Υορολογικού Δικαίου», Αθήναι 1960, σελ. 34 επ. 47 βλ. συνέντευξη του Τπουργού Οικονομίας και Οικονομικών στην εφ. «Σο Βήμα»

13 Παράλληλα, ο προσανατολισμός της οικονομικής δραστηριότητας είναι δυνατός μέσω της πολιτικής κινήτρων και κρατικών ενισχύσεων, στο μέτρο βέβαια που δεν αντίκεινται στην Ευρωπαϊκή υνθήκη. 48 Έτσι ο νόμος μπορεί να προβλέπει φορολογικά κίνητρα, όπως π.χ. απαλλαγή από τον φόρο μεταβιβάσεως ακινήτων που εισφέρονται από την συγχωνεύουσα ή την συνιστώμενη επιχείρηση, σε περίπτωση συγχωνεύσεως ή μετατροπής επιχειρήσεων που ήδη λειτουργούν, ως κίνητρο για την δημιουργία μεγάλων οικονομικών μονάδων (ν.δ. 1297/1972) φορολογικά και άλλα κίνητρα προβλέπει ο ν. 2940/2001 που αποβλέπει στην συγχώνευση επιχειρήσεων του κατασκευαστικού κλάδου με στόχο την αποφυγή των στρεβλώσεων που παρατηρήθηκαν στην αγορά λόγω του μεγάλου πλήθους των εταιρειών που δραστηριοποιούνται στις κατασκευές. Με το π.δ. 456/1995 κωδικοποιήθηκαν οι διατάξεις που αφορούν στην παροχή επενδυτικών κινήτρων σε επιχειρήσεις που κρίνονται παραγωγικές ή που δραστηριοποιούνται σε συγκεκριμένες περιοχές της Φώρας, στο πλαίσιο της συνταγματικής υποχρεώσεως προωθήσεως της αναπτύξεως της περιφέρειας. Ενδεικτικά, ο αναπτυξιακός ν. 3299/2004, ορίζει ως σκοπό του, στο άρθρο 1: «Σην ενδυνάμωση της ισόρροπης ανάπτυξης, τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας, την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας, την προώθηση της τεχνολογικής αλλαγής και της καινοτομίας, την προστασία του περιβάλλοντος, την εξοικονόμηση ενέργειας και την επίτευξη της περιφερειακής σύγκλισης». Ο ίδιος νόμος κατανέμει τα υπαγόμενα στις ρυθμίσεις του επενδυτικά σχέδια σε κατηγορίες, ανάλογα με τους διάφορους τομείς της οικονομικής δραστηριότητας. Παράλληλα προωθείται και η ανάπτυξη της περιφέρειας, με την διάκριση των περιοχών της χώρας ανάλογα με τον βαθμό ανάπτυξης τους, και την παροχή κινήτρων ώστε να τονωθεί η οικονομική και επενδυτική δραστηριότητα στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές. Εξ άλλου, μέσω της πολιτικής των κινήτρων μπορεί να προωθείται η ανάπτυξη συγκεκριμένων τομέων της οικονομίας (π.χ. επενδυτικά σχέδια παραγωγής ηλεκτρισμού από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, ν. 3468/2006). Ιδιαίτερη μορφή κινήτρων αποτελεί η αυξημένης τυπικής ισχύος νομοθεσία κεφαλαίων εξωτερικού, 49 η οποία μεταξύ των άλλων κινήτρων για την προσέλκυση κεφαλαίων προβλέπει την υπαγωγή των διαφορών σε διαιτησία, 50 κατά παρέκκλιση από τις συνταγματικές διατάξεις που αφορούν στην οργάνωση και λειτουργία της 48 Γ. Καταπόδη: «Εθνική αναπτυξιακή πολιτική και νομιμότητα των κρατικών ενισχύσεων», εκδ. Α.Ν.άκκουλα Ι. Δρυλλεράκη: «Η προστασία κεφαλαίων εξωτερικού μετά το νέον ύνταγμα», εκδ. Ι. Ζαχαρόπουλου, Αθήνα Με σκοπό να αποφευχθεί η χρονοβόρα διαδικασία ενώπιον των δικαστηρίων, σύμφωνα με την διατύπωση της.τ.ε. 3134/1989 Ολομ.

14 δικαιοσύνης. Βλέπουμε, δηλαδή, ότι πλην των συνήθων οικονομικών - φορολογικών δεν αποκλείονται και δικονομικά προνόμια. ημαντική παρατήρηση, που έχει να κάνει με την θέση της Διοικήσεως στο σύγχρονο Κράτος, είναι ότι οι νεώτεροι νόμοι καταλείπουν όλο και λιγότερη διακριτική ευχέρεια στον τομέα των επενδυτικών κινήτρων, ρυθμίζοντας λεπτομερώς τις αρμοδιότητες της Διοικήσεως. 51 Σο ενδιαφέρον είναι ότι οι μέθοδοι αυτές με τις οποίες επιχειρείται η κρατική παρέμβαση και ο προσανατολισμός της οικονομικής δραστηριότητας (καθώς και διάφορες άλλες όπως οι προγραμματικές συμφωνίες, οι αναπτυξιακές συμβάσεις, οι συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα) επηρεάζουν άμεσα τα νομικά εργαλεία μέσω των οποίων ασκείται η κρατική δράση: Αυτή έχει πάψει να είναι αποκλειστικά κυριαρχική και να εκφράζεται μέσω απαγορεύσεων και απειλής κυρώσεων. Ο τυπικός νόμος έχει απωλέσει τον χαρακτήρα του ως κανόνας γενικός και απρόσωπος, ίσος για όλους και γνωστός εκ των προτέρων. 52 Σα μέτρα που λαμβάνονται για τον προσανατολισμό της οικονομικής δραστηριότητας είναι ειδικά και με αυτά επιδιώκονται συγκεκριμένοι, επιλεκτικά προσδιορισμένοι στόχοι. Ο νόμος γίνεται όλο και πιο λεπτομερής και εξειδικευμένος, η αρχή της ισότητας δοκιμάζεται και ο νομοθετικός πληθωρισμός αποτελεί στοιχείο του σύγχρονου Κράτους, που είναι σχεδόν αδύνατον να τιθασευθεί. Ο νόμος δεν αποτελεί εδώ και καιρό προϊόν του καθαρού λόγου, όπως τουλάχιστον φέρεται να είναι κατά την κλασική αντίληψη. Οι νομικές μορφές με τις οποίες επιδιώκεται ο προσανατολισμός της οικονομικής δραστηριότητας, όπως τα διάφορα προγράμματα, προϋποθέτουν την έντονη διαπραγμάτευση (ή διαβούλευση) μεταξύ των κοινωνικών εταίρων, μεταξύ της Διοικήσεως και διαφόρων αντικρουομένων ομάδων συμφερόντων. την κατεύθυνση αυτή το ύνταγμα (μετά την αναθεώρηση του 2001) στην παρ. 3 του άρθρου 82 κατοχυρώνει την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (που προβλέφθηκε με τον ν. 2232/ Α με πρότυπο τον αντίστοιχο κοινοτικό θεσμό), η λειτουργία της οποίας στηρίζεται στον τριμερή διαχωρισμό των εκπροσωπουμένων συμφερόντων και αποβλέπει στην προώθηση του κοινωνικού διαλόγου και στην διαμόρφωση κοινά αποδεκτών θέσεων. Παράλληλα ενισχύεται η ανάγκη οικονομικής αποτελεσματικότητας της ρύθμισης που επελέγη. Κατά συνέπεια και η δράση της Διοικήσεως δεν είναι αποκλειστικά προσανατολισμένη προς την τήρηση του νόμου, πρέπει να είναι και 51 Γ. Καταπόδη: ο.π., σελ. 77 επ. 52 Μ. Βροντάκη: «Σο πρόβλημα της χρονικής ισχύος των νόμων-μέτρων», Σο 1977, σελ. 394 επ.

15 αποτελεσματική και τα αποτελέσματα μετρήσιμα 53 και κατά το δυνατόν χειροπιαστά. 54 Και η νομολογία σχετικά με τους αλυσιτελείς λόγους ακυρώσεως καταδεικνύει ότι ο απόηχος της σύγκρουσης νομιμότητας και σκοπιμότητας ή νομιμότητας και αποτελεσματικότητας, έχει φθάσει μέχρι το υμβούλιο της Επικρατείας. 55 b. Πέρα από τους διάφορους ήπιους τρόπους κατευθύνσεως της οικονομικής δραστηριότητας το Κράτος δεν παύει να παρεμβαίνει κυριαρχικά, απαγορεύοντας ή περιορίζοντας κάποια οικονομική δραστηριότητα. το πεδίο αυτό εντοπίζονται πολλά ιδιαιτέρως ακανθώδη προβλήματα που σχετίζονται με την οικονομική ελευθερία. Είναι γνωστή η νομολογία σύμφωνα με την οποία η οικονομική ελευθερία μπορεί να περιοριστεί 56 για λόγους που ανάγονται στην προστασία του δημοσίου ή γενικού συμφέροντος, το οποίο ρητά μνημονεύεται όχι στο άρθρο 5 αλλά στο άρθρο 106 παρ. 1 του συνταγματικού κειμένου. Μάλιστα ο περιορισμός μπορεί να είναι, ανάλογα με τον επιδιωκόμενο σκοπό, ιδιαίτερα έντονος δεδομένου ότι προστατεύεται μόνον ο πυρήνας του δικαιώματος (.τ.ε. 2193/1982), ο οποίος «διασφαλίζεται από τον δημοκρατικό και φιλελεύθερο χαρακτήρα του πολιτεύματος (.τ.ε. 1820/1995). 57 Ο ορισμός του πυρήνα δεν είναι κάτι απλό και η 53 χετικά με την «μετρησιμότητα και προβλεψιμότητα της οικονομικής δράσης» βλ. Απ. Γέροντα: «Δημόσιο Οικονομικό Δίκαιο», ο.π., σελ. 351 επ. 54 Για τα παραπάνω βλ. Α. Μανιτάκη: «Κράτος Δικαίου και δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας Ι», εκδ. άκκουλα, 1994, σελ. 251 επ. Γ. Κατρούγκαλου: «Σο κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής», ο.π., σελ. 90 επ. Jacques Chevallier: ο.π., σελ. 174, 55.τ.Ε. 530/2003 Ολομ., 1822/2001, 4231/2000, 2076/2000. βλ. σχετικό αφιέρωμα του περιοδικού Δ.τ.Α. 2003, σελ επ., με τις μελέτες των Π. Παραρά: «Και μια περιττή απόφαση της Ολομέλειας του υμβουλίου της Επικρατείας. Ο μη έλεγχος της εξωτερικής νομιμότητας των διοικητικών πράξεων από την Ολ..τ.Ε. 530/2003», σελ επ. Γ. Παπαγεωργίου: Η αντισυνταγματική άρνηση του ελέγχου της εξωτερικής νομιμότητας των διοικητικών πράξεων», σελ επ. Φ. Μουκίου: «Η αλυσιτέλεια του ελέγχου της εξωτερικής νομιμότητας. Αποτελεσματικότητα ή ελλειμματικότητα της δικαστικής προστασίας», σελ επ. βλ. επίσης Π. Παραρά: «Η υποβάθμιση της εξωτερικής νομιμότητας των διοικητικών πράξεων. Ένα νέο πλήγμα κατά του Κράτους Δικαίου;», Δ.τ.Α. 2001, σελ επ. 56 Ασχέτως, τελικά, εάν η συνταγματική της θεμελίωση αναζητηθεί στην παρ. 1 ή στην παρ. 3 του άρθρου 5 του υντάγματος ή σε συνδυασμό των δύο. Η επιλογή, πάντως, της παρ. 3 του άρθρου 5 ως θεμελίου της οικονομικής ελευθερίας θα μπορούσε να οδηγήσει σε αποδοχή δραστικότερων περιορισμών του ατομικού δικαιώματος, δεδομένου ότι το εκεί προστατευόμενο δικαίωμα τελεί υπό την επιφύλαξη του νόμου. βλ. Απ. Γέροντα: «Δημόσιο Οικονομικό Δίκαιο», ο.π., σελ Αθ. Σσιρωνά: ο.π., σελ. 28 επ. Ψστόσο, εν όψει των κοινωνικών διατάξεων του υντάγματος, του άρθρου 106 και του οικονομικού συστήματος που κατοχυρώνεται συνταγματικά, η επιλογή της παρ. 1 ή 3 για την θεμελίωση της οικονομικής ελευθερίας δεν έχει, κατ αποτέλεσμα, ιδιαίτερη πρακτική σημασία. Για την επιφύλαξη του νόμου ως περιορισμού της οικονομικής ελευθερίας βλ. Απ. Γέροντα: ο.π., σελ. 308 επ. 57 Σο 1996, σελ. 246 επ.

16 θεωρία δεν έχει πάψει να προβληματίζεται. 58 Διαφωτιστική για το ζήτημα αυτό είναι μια σκέψη αποφάσεως του υμβουλίου της Επικρατείας: «οι εξ αντικειμένου περιορισμοί [εν. της οικονομικής δραστηριότητας] δεν είναι επιτρεπτόν να εισέρχωνται τόσον ουσιωδώς εις τον κύκλον των συναλλαγών της ιδιωτικής επιχειρήσεως, ώστε πράγματι να καθίσταται αδύνατος ή να τίθεται υπό άμεσον κίνδυνον η πραγματοποίησις και των θεμιτών σκοπών της επιχειρηματικής δραστηριότητος, εξ ων εξαρτάται η επιβίωσίς της ως οικονομικής μονάδος» (.τ.ε. 2112/1963 Ολομ.). 59 ε πρόσφατη απόφαση, παραπεμπτική στην Ολομέλεια (.τ.ε. 3489/2006 επταμ.), κρίθηκε ότι παραβιάζει τον πυρήνα του δικαιώματος της επιχειρηματικής ελευθερίας και της θεσμικής εγγυήσεως των ανωνύμων εταιρειών, διάταξη νόμου που προβλέπει ότι πρόστιμο μπορεί να επιβληθεί όχι μόνον στην ιδιοκτήτρια τηλεοπτικού σταθμού ανώνυμη εταιρεία, αλλά, από κοινού και εις ολόκληρον, στους μετόχους της που κατέχουν ποσοστό του μετοχικού κεφαλαίου μεγαλύτερο του 2,5%, αλλοιώνοντας έτσι τον βασικό κανόνα που διέπει την λειτουργία της ανώνυμης εταιρείας και ο οποίος συνίσταται στο ότι πέραν της υποχρεώσεως καταβολής εισφοράς δεν μπορεί να επιβληθεί στον μέτοχο άλλη υποχρέωση εις βάρος της προσωπικής του περιουσίας. Σι είναι δημόσιο συμφέρον ορίζεται, κατ αρχήν, στο ύνταγμα. Ιδιαίτερα υπό την ισχύ του υντάγματος του 1975 το οποίο περιέχει ευρύ κατάλογο ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων. Έτσι το δημόσιο συμφέρον συνίσταται σε επιδίωξη σκοπού συνταγματικά επιβεβλημένου ή εν πάση περιπτώσει συνταγματικά ανεκτού. 60 Σούτο γίνεται ιδιαίτερα σαφές εάν κανείς διατρέξει την νομολογία. ε όλες, σχεδόν, τις περιπτώσεις περιορισμών της οικονομικής δραστηριότητας (με οποιαδήποτε μορφή της, δηλαδή της ελευθερίας του εμπορίου και της βιομηχανίας, του επαγγέλματος, των συμβάσεων) 61 ο ειδικότερος περιορισμός μπορεί, συνήθως, να στεγασθεί κάτω από συγκεκριμένη συνταγματική διάταξη. Έτσι, για παράδειγμα (χωρίς διάθεση εξαντλητικής απαρίθμησης και με σημείο εκκίνησης το 1975) έχει κριθεί ότι για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας μπορεί να προβλεφθεί 58 Απ. Γέροντα: ο.π., σελ. 343 Α. Δημητρόπουλου: «υνταγματικά Δικαιώματα-Γενικό μέρος. ύστημα υνταγματικού Δικαίου Σόμος» Γ - Ημίτομος Ι, εκδ. άκκουλα 2005, σελ. 117 επ. Αθ. Ράικου: ο.π., σελ. 206 επ. Δ. Σσάτσου: ο.π., σελ. 248 επ. Κ. Φρυσόγονου: ο.π., σελ. 95 επ. 59 Δεν είναι τυχαίο ότι εισηγητής στην υπόθεση αυτή ήταν ο Δ. Χαρρός, ο οποίος είχε πλούσιο συγγραφικό έργο στον κλάδο του οικονομικού δικαίου. 60 Ευ. Βενιζέλου: «Σο γενικό συμφέρον και οι περιορισμοί των συνταγματικών δικαιωμάτων», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 1990, σελ. 208 επ. ύμφωνα με τον Π. Δαγτόγλου: «δημόσιο συμφέρον είναι μόνο ό,τι τα συνταγματικώς οριζόμενα όργανα, κατά την συνταγματικώς καθοριζόμενη ιεραρχία και διαδικασία, ορίζουν ως δημόσιο συμφέρον», σε «Ατομικά δικαιώματα», ο.π. σελ χετικά με τις επιμέρους εκφάνσεις της αρχής βλ. Π. Δαγτόγλου: «Ατομικά δικαιώματα», ο.π., σελ Κ. Φρυσόγονου: ο.π., σελ. 189 επ.

17 έγκριση του Ανωτάτου Φημικού υμβουλίου για την κυκλοφορία τροφίμων και διαφόρων σκευασμάτων (.τ.ε. 3743/1986), είναι επιτρεπτός ο καθορισμός του τιμολογίου των νοσηλίων νοσοκομείων και ιδιωτικών κλινικών (.τ.ε. 3551, 3347/2005), ή ο καθορισμός ανώτατης ή κατώτατης τιμής ιατρικών υπηρεσιών (.τ.ε. 672/2002). Η αναγκαστική τοποθέτηση σε επιχειρήσεις, πολυτέκνων, αναπήρων κ.λπ. επιβάλλεται για λόγους προστασίας των κατηγοριών αυτών, περί των οποίων προνοεί το ύνταγμα (.τ.ε. 4776/1998). Λόγοι προστασίας της εθνικής ασφάλειας εμποδίζουν την κτήση ακινήτων από αλλοδαπούς σε παραμεθόριες περιοχές με συνακόλουθο περιορισμό της δυνατότητα πραγματοποιήσεως επενδύσεως εκ μέρους αλλοδαπών εταιρειών σε τέτοιες περιοχές (.τ.ε. 3469/1991 Ολομ.). Για λόγους αναγομένους στην προστασία της εργασίας είναι θεμιτή η επιβολή ιδιαίτερης διαδικασίας αναφορικά με τις ομαδικές απολύσεις (.τ.ε. 837/1983). Εξαιρετικά σύνθετο παρουσιάζεται το ζήτημα των παρεμβάσεων προς εξασφάλιση του γενικού συμφέροντος που συνίσταται στην διαφύλαξη της εθνικής οικονομίας (που μνημονεύεται στο άρθρο 106 παρ. 2) και τούτο διότι η έννοια αυτή αποτελεί συνισταμένη ειδικότερων σκοπών. Η διαφύλαξη της εθνικής οικονομίας φαίνεται ότι μπορεί να λειτουργήσει ως ευρύτατος περιορισμός ακόμα και άλλων συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων: Μπορεί να δικαιολογήσει τον δια νόμου περιορισμό των αυξήσεων στον ιδιωτικό τομέα, δηλαδή την αδρανοποίηση του άρθρου 22 παρ. 2 περί συλλογικών διαπραγματεύσεων, με μόνο όριο την ισχύ της σχετικής ρυθμίσεως για περιορισμένο χρόνο (.τ.ε. 1975/1991, /1988). Η διαφύλαξη της εθνικής οικονομίας μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την δημοσιοποίηση σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου: Σούτο σημαίνει, κατά την νομολογία, ότι οι σχέσεις αυτές πλέον ρυθμίζονται από το δημόσιο δίκαιο και καθίστανται αντικείμενο εντόνου κρατικού ενδιαφέροντος. Έτσι κρίθηκε ότι δεν είναι συνταγματικά ανεπίτρεπτη η παρέμβαση στον συμβατικό δεσμό και η λύση συμβάσεων που είχαν συναφθεί στην περίοδο της δικτατορίας (.τ.ε. 3152/1987), ή σε προεκλογική περίοδο (.τ.ε. 3199/2003, 3400/2002, 1910/ ), διότι ο νομοθέτης αμφιβάλλει για το κατά πόσον οι συμβάσεις αυτές εξυπηρετούν τη εθνική οικονομία, αρκεί η επέμβαση αυτή, λόγω του έκτακτου χαρακτήρα της, να γίνεται σε εύλογο από της συνάψεως της συμβάσεως χρόνο, διότι διαφορετικά δεν είναι συνταγματικά ανεκτή (.τ.ε. 3046/1992 Ολομ.). 64 ε ειδικές περιπτώσεις είναι νοητή και η επέμβαση σε σύμβαση που έχει συναφθεί μεταξύ ιδιωτών (.τ.ε. 2193/1982, 2096/1978). 62 Σο 1991, σελ. 392 επ. 63 Σο 2002, σελ. 452 επ. 64 Σο 1992, σελ. 571 επ., με σημείωμα του Γ. Σσιμέκα.

18 Φαρακτηριστική είναι η νομολογιακή αντιμετώπιση του ν. 1386/983 σχετικά με την εξυγίανση των προβληματικών επιχειρήσεων: Όπως κρίθηκε (.τ.ε /1987 Ολομ., υπόθεση Kerafina) 65 ο νόμος δημοσιοποίησε για λόγους δημοσίου συμφέροντος, που ανάγονται στην προστασία της εθνικής οικονομίας και την αντιμετώπιση της ανεργίας, 66 σχέσεις αναγόμενες στο ιδιωτικό δίκαιο. Η δημοσιοποίηση αυτή είναι απόρροια της κοινωνικής σπουδαιότητας ορισμένων επιχειρήσεων και της πολλαπλότητας των κοινωνικών συμφερόντων που συμπλέκονται με την λειτουργία τους. Εν όψει, λοιπόν, του δημοσίου αυτού σκοπού κρίθηκε συνταγματικώς ανεκτή, για την εξυγίανση των επιχειρήσεων αυτών, τόσο η πρόβλεψη του νόμου για διορισμό, με κρατική παρέμβαση, προσωρινής διοικήσεως σε ορισμένες επιχειρήσεις, όσο και η δυνατότητα αναγκαστικής αυξήσεως του μετοχικού κεφαλαίου. ήμερα, βέβαια, η νομολογία αυτή μοιάζει παρωχημένη διότι μέτρα σαν και αυτά που αναφέρθηκαν, είναι μεν ανεκτά (όπως κρίθηκε) από συνταγματικής απόψεως, η συμφωνία τους, όμως με το κοινοτικό δίκαιο είναι εξαιρετικά αμφίβολη. 67 Η οικονομική λοιπόν δραστηριότητα μπορεί να περιοριστεί εξ αιτίας της συνδρομής λόγων δημοσίου ή γενικού συμφέροντος. Δεν αρκεί, βεβαίως, η επίκληση τέτοιων λόγων για να κριθεί επιτρεπτός ο περιορισμός. Κατ αρχάς υπό το πρόσχημα των λόγων δημοσίου συμφέροντος μπορεί να υποκρύπτεται προστασία στενά συντεχνιακών συμφερόντων. Ήδη από το 1947 το υμβούλιο της Επικρατείας είχε κρίνει ότι «εις την έννοιαν του γενικού τούτου συμφέροντος δεν δύναται να θεωρηθή περιλαμβανόμενον και το οικονομικόν αποκλειστικώς συμφέρον επαγγελματικής τινός τάξεως, έστω και πολυπληθούς» (.τ.ε. 2176/1947 Ολομ.). Περαιτέρω, ο δικαστής δεν διστάζει να προβαίνει σε έλεγχο της αντισυνταγματικότητας του επιδιωκόμενου σκοπού. Έτσι, η καλή φήμη ελληνικών προϊόντων στο εξωτερικό δεν συνιστά συνταγματικώς θεμιτό λόγο απαγορεύσεως της κυκλοφορίας προϊόντων κατώτερης ποιότητας. Επομένως, το μέτρο της απαγορεύσεως εξαγωγής ελαιών μαυρισμένων με οξείδωση σε αλκαλικό περιβάλλον (προϊόν που νομίμως κυκλοφορεί στην εσωτερική αγορά), δεν είναι νόμιμο (.τ.ε. 1820/1995). 65 Σο 1987, σελ. 279 επ. όπου και η εισήγηση του Β. Μποτόπουλου. 66 ύμφωνα με το άρθρο 22 του υντάγματος η εργασία προστατεύεται από το Κράτος που μεριμνά για την δημιουργία συνθηκών απασχόλησης των πολιτών 67 Γ. Καταπόδη: ο.π., σελ. 462 επ. Ν. Υαραντούρη: «Ο έλεγχος των κρατικών ενισχύσεων διάσωσης και αναδιάρθρωσης προβληματικών επιχειρήσεων», εκδ. Α.Ν. άκκουλα 2006, σελ. 36 επ. Γενικότερα βλ. Ελ. Σροβά: «Οικονομικό ύνταγμα και Ευρωπαϊκό δίκαιο» σε «Σα εικοσάχρονα του υντάγματος του 1975», εκδ. Α.Ν. άκκουλα, 1998, σελ. 463 επ.

19 Για να ελέγξει τον επιδιωκόμενο σκοπό ο δικαστής δεν διστάζει να απαιτεί λεπτομερή αιτιολόγηση από τον Νομοθέτη ή την Διοίκηση. Διατρέχει εισηγητικές εκθέσεις, τα πρακτικά της Βουλής, γνωμοδοτήσεις και πρακτικά επιτροπών. 68 Επομένως, η αρχή ότι οι πράξεις του νομοθέτη (τυπικού ή κανονιστικού) δεν ελέγχονται από την άποψη της αιτιολογίας 69 δεν φαίνεται απολύτως ορθή στο συγκεκριμένο ζήτημα. 70 Αν τώρα ο σκοπός ο οποίος επιδιώκεται με την επίδικη ρύθμιση κριθεί ότι δεν είναι αντίθετος με κάποια συνταγματική διάταξη, το υμβούλιο της Επικρατείας προβαίνει σε έλεγχο του επιλεγέντος μέτρου με βάση την αρχή της αναλογικότητας. 71 Για πρώτη φορά στην υπόθεση της χρησιμοποιήσεως από ιδιωτικές κλινικές της επωνυμίας «ιατρικό κέντρο» ή «κέντρο υγείας» (.τ.ε. 1149/1988 επταμ.) 72 η αρχή αναλύθηκε διεξοδικά: Όπως κρίθηκε, ο δικαστής καταλήγει στην κρίση ότι το επίδικο μέτρο παραβιάζει την συνταγματική αρχή της αναλογικότητας μόνον εάν είναι κατάδηλο ότι αυτό είναι ακατάλληλο για τον σκοπό που επιδιώκεται ή ότι υπερακοντίζει, καταδήλως, τον σκοπό αυτό. Δεν παραβιάζεται η αρχή αυτή εάν μπορεί απλώς να αμφισβητηθεί η σκοπιμότητα του μέτρου, διότι αυτή η αμφισβήτηση ανάγεται στην αξιολόγηση του μέτρου, που υπερβαίνει τις αρμοδιότητες του δικαστή. υνεπώς, το περιοριστικό μέτρο θα πρέπει να τελεί σε συνάφεια προς τον σκοπό και, συνάμα, να είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού. Επομένως, αν το περιοριστικό της οικονομικής δραστηριότητας μέτρο υπηρετεί νόμιμο σκοπό, προς τον οποίο βρίσκεται σε λογική σχέση, δεν πρέπει, πάντως, να υπερακοντίζει τον σκοπό αυτόν. Όπως δε επισημαίνεται, η φάση του 68 Ε. Βενιζέλου: ο.π., σελ Επ. πηλιωτόπουλου: ο.π., σελ. 533 πρβ. την παρ. 1 του άρθρου 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, κατά την οποία: «Η ατομική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία». 70 Φ. Μουκίου: «Ο έλεγχος της αιτιολογίας των κανονιστικών πράξεων κατά το ελληνικό και κοινοτικό δίκαιο» σε «Πεπραγμένα » της Εταιρείας Διοικητικών Μελετών, Αθήνα 2004, σελ. 149 επ. σελ., 159 όπου σημειώνεται ότι η νομολογία απαιτεί την κατ εξαίρεση αιτιολόγηση των κανονιστικών πράξεων με σκοπό την επαλήθευση της νομιμότητας της ρύθμισης, όταν υφίστανται «ειδικά πραγματικά περιστατικά, που συνιστούν νόμιμες προϋποθέσεις ή ανάγονται σε ληπτέες κατά νόμο υπόψη παραμέτρους, και τίθεται ζήτημα προστασίας του δημοσίου συμφέροντος και με αποκλειστικό σκοπό να ελεγχθεί, εάν η κανονιστική ρύθμιση βρίσκεται σε συμφωνία με τη νομοθετική εξουσιοδότηση». 71 Β. Βουτσάκη: «Η αρχή της αναλογικότητας: από την ερμηνεία στην διάπλαση του δικαίου» σε «Όψεις του κράτους δικαίου», εκδ. Α.Ν.άκκουλας 1990, σελ.203 επ. Π. Δαγτόγλου: ο.π., σελ. 211 επ. Δ. Κοντόγιωργα - Θεοχαροπούλου: «ημεία εργασίας επί της αρχής της αναλογικότητος εξ αφορμής της αποφάσεως 2112/1984 του.τ.ε.» σε «Φαριστήριον-ύμμεικτα προς τιμήν Γ.Μ.Παπαχατζή», εκδ. Α.Ν.άκκουλα 1989, σελ. 889 επ. 72 Σο 1988, σελ. 325 επ. Για πρώτη φορά προσδόθηκε στην αρχή αυτή συνταγματική θεμελίωση με την.τ.ε. 2112/1984 (υπόθεση των αγιογράφων), Σο 1985, σελ. 63 επ.

20 ελέγχου της αναγκαιότητας και ηπιότητας του μέτρου είναι «και η πιο κρίσιμη, γιατί διεξάγεται στη φαιά ζώνη μεταξύ συνταγματικότητας και σκοπιμότητας». 73 ε περίπτωση που το επιλεγέν μέτρο δεν είναι συναφές προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, ο δικαστής διστάζει να συναγάγει άλλους δημόσιους σκοπούς οι οποίοι ενδεχομένως να στήριζαν το επίδικο περιοριστικό της οικονομικής δραστηριότητας μέτρο. Έτσι στην υπόθεση του καθορισμού ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων καυσίμων κατά τις νυκτερινές ώρες, οι λόγοι τους οποίους ο νομοθέτης επεκαλείτο για την επιβολή ωραρίου, δηλαδή η εξασφάλιση της ασφαλούς λειτουργίας των πρατηρίων και η αποτροπή της λαθρεμπορίας κρίθηκε ότι, παρ ότι καθ εαυτούς αποτελούν θεμιτούς σκοπούς, δεν αρκούν για να δικαιολογήσουν τον περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας των πρατηριούχων. Σο δικαστήριο δε δεν θέλησε να υποκαταστήσει την αιτιολογία του νομοθέτη και να περισώσει το μέτρο κρίνοντας ότι η θέσπιση ωραρίου εξυπηρετεί, ενδεχομένως, άλλους θεμιτούς σκοπούς. Η υπόθεση, πάντως, έχει παραπεμφθεί στην Ολομέλεια (.τ.ε. 1835/2006, βλ. και 1689/2001 επταμ.). Σο επιλεγέν μέτρο δεν είναι νόμιμο εάν ο σκοπός στον οποίον αποβλέπει μπορεί να επιδιωχθεί με ηπιότερα μέτρα. 74 την υπόθεση των καταστημάτων οπτικών ειδών (.τ.ε. 1992/2005 Ολομ.) κρίθηκε ότι η νομοθετική πρόβλεψη ότι η άδεια ιδρύσεως και λειτουργίας εκδίδεται μόνον επ ονόματι φυσικών προσώπων και όχι νομικών, είναι αντίθετη με την αρχή της αναλογικότητας δεδομένου ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός, δηλαδή η προστασία της δημόσιας υγείας, ικανοποιείται με άλλον ηπιότερο τρόπο, που μάλιστα προβλέπεται από τον νόμο, την υποχρεωτική διεύθυνση του καταστήματος από κάτοχο αδείας ασκήσεως του επαγγέλματος οπτικού. την υπόθεση των φαρμακείων (.τ.ε. 3665/2005 Ολομ.) 75 κρίθηκε ότι, εν όψει περιορισμών στην πρόσβαση στο επάγγελμα, από την αρχή της αναλογικότητας επιβάλλεται να είναι εμφανής και σαφώς διαγνώσιμη η αναγκαιότητα επιβολής του περιοριστικού μέτρου. Επομένως, ο περιορισμός στην ίδρυση φαρμακείων, που συνδέεται με πληθυσμιακά κριτήρια 73 Ε. Βενιζέλου: ο.π., σελ βλ. και ανωτ. υποσ Ήδη με την.τ.ε. 300/1936 Ολομ. (εισηγητής Π. Πουλίτσας) είχε κριθεί ότι: «δεν επιτρέπεται η απαλλοτρίωσις να βαίνη μέχρις αφαιρέσεως της κυριότητος, όταν ο δι αυτής επιδιωκόμενος κοινωφελής σκοπός επιτυγχάνηται δια μέσου ήττον επαχθούς». 75 Εφημ.Δ.Δ. 2006, σελ. 211 επ., με σχόλιο του Φ. Σσιλιώτη βλ. και το σχόλιο του Α. Παπακωνσταντίνου, με τίτλο «Οικονομική ελευθερία και δημόσιο συμφέρον. Ένα από τα μεγάλα διακυβεύματα στο κοινωνικό κράτος δικαίου» στο περιοδικό «υνήγορος» 2005, τεύχος 52, σελ. 28.