Generaldirektoratet for Forskning MÅL OG METODE FOR EVALUERING AF EU- LANDBRUGSUDGIFTERNE. BUDG 102a EN ARBEJDSDOKUMENT. Forkortet Udgave SAMMENDRAG

Transcript

1 Comment [COMMENT1]: NOAM Generaldirektoratet for Forskning ARBEJDSDOKUMENT Forkortet Udgave MÅL OG METODE FOR EVALUERING AF EU- LANDBRUGSUDGIFTERNE SAMMENDRAG Budgetserien BUDG 102a EN

2 FORFATTERE REDAKTØR Prof. Stefan TANGERMANN Institut for landbrugsøkonomi - Universität i Göttingen & Prof. Allan BUCKWELL Wye College - University of London Anthony COMFORT EP GENERALDIREKTORATET FOR FORSKNING Afdelingen for Budgetmæssige Anliggender, Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender, Forretningsordenen, Andragender og Komparativ Ret Tlf.: Fax: acomfort@europarl.eu.int De synspunkter, der gives udtryk for i denne publikation, er udelukkende forfatternes ansvar og respræsenterer ikke nødvendigvis Europa-Parlamentets officielle holdning. Kun sammendraget foreligger på alle Den Europæiske Unions sprog. Original på engelsk. Rapportens fuldstændige ordlyd offentliggjort særskilt (kun engelsk) som BUDG 102. Manuskript afsluttet i januar 1999.

3 EU-landbrugsudgifter SAMMENDRAG 1. Denne undersøgelse vedrører mål og metode for evaluering af den fælles landbrugspolitik med vægten lagt på evaluering af de fælles markedsordninger. Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg står bag anmodningen om undersøgelsen. Evaluering skal omfatte alle målsætninger og omkostninger i forbindelse med en given politik. Da omkostninger ikke kun omfatter budgetudgifter men også andre elementer (f.eks. forbrugerbelastning), går undersøgelsen udover en evaluering af landbrugsudgifterne fra Unionens budget og inddrager en bred vifte af politiske målsætninger og omkostninger. Formålet med undersøgelsen er ikke at foretage en egentlig evaluering af den fælles landbrugspolitik, men at behandle begrebsmæssige, metodiske og institutionelle spørgsmål i forbindelse hermed. 2. De begrebsmæssige spørgsmål og operationelle fremgangsmåder, der er relevante for denne undersøgelse, hænger nøje sammen med det forhold, at evaluering af offentlig politik bygger på begrebet regeringseffektivitet. Dette spørgsmål er blevet af stadig større betydning som følge af de begrænsede muligheder for skattestigninger i OECD-landene siden 1980'erne. I en evaluering analyseres den måde, hvorpå offentlig politik forfølger de fastsatte målsætninger. Derfor er et af de vigtigste krav i forbindelse med evaluering at have en klar politisk målsætning. Hvor dette ikke er tilfældet, vil en evaluering altid blive flertydig. I megen af den litteratur, der omhandler evaluering og revision af offentlig politik, henvises der til de tre faktorer økonomi, virkningsgrad og effektivitet. Af disse tre faktorer er effektivitet det begreb, der er af størst betydning for denne undersøgelse. Desværre giver det også anledning til væsentlige definitionsmæssige problemer. Evalueringer er vigtige på alle stadier i gennemførelsen af en politik, før, under og efter. Evalueringer skal bygge på en række kriterier under anvendelse af et sæt af indikatorer, der er af relevans for den pågældende politik. Ikke alle politikker kan evalueres ud fra samme antagelser og efter de samme metoder. I de forskellige dele af Europa er der forskellige traditioner både for gennemførelse af politik og evaluering af politik. Endvidere har alle 15 medlemsstater hver deres opfattelse og prioriteter. Dette kan give anledning til problemer, hvis evalueringer på EU-plan af nogle medlemsstater ikke betragtes som værende gennemført på acceptable kriterier Evaluering af den fælles landbrugspolitik i Kommissionen er, bredt defineret, en kompliceret proces, som involverer forskellige dele af Kommissionen i forskellige roller, og som kan antage en lang række forskellige former. Situationen i 1995 blev beskrevet i en undersøgelse af Levy for GD XIX (1995), som indeholder en stor mængde oplysninger. På daværende tidspunkt havde Kommissionen endnu ikke indført en formel procedure til evaluering af EU-politikker. I mellemtiden har situationen ændret sig markant med indførelsen af en ny procedure til evaluering af alle EUudgiftsprogrammer i Kommissionen i henhold til initiativet om forsvarlig og effektiv forvaltning 2000 ("Sound and Efficient Management 2000", kendt som SEM 2000). I denne forbindelse har GD VI oprettet en ny enhed for evaluering af den fælles landbrugspolitik (GD VI.A.I.4), som gik i gang med arbejdet i februar I skrivende stund er endnu ingen af de evalueringer, som den nye enhed har igangsat, blevet afsluttet, men de procedurer, der følges, giver løfte om nyttige resultater. Det er udmærket, at personalet i GD VI i stort omfang skal deltage i evalueringsarbejdet. Men den nye evalueringsenhed bør dog nok have stillet mere personale til rådighed. Evaluering af den fælles landbrugspolitik har uafhængigt af de formelle 1

4 EU-landbrugsudgifter evalueringsprocedurer en lang tradition i Kommissionen og bygger især på det analytiske arbejde, der finder sted i enheden for undersøgelser i GD VI, men også på bidrag fra GD II og på undersøgelser foretaget af eksterne eksperter. Herudover foreligger der en lang række uafhængige videnskabelige undersøgelser af den fælles landbrugspolitiks effektivitet i forhold til udgifterne. I den foreliggende undersøgelse tages der ikke stilling til alle disse arbejder. Det fremføres dog, at de mange formelle og uformelle evalueringer af den fælles landbrugspolitik, som har været gennemført i årenes løb, rent faktisk har ført til den række dristige reformforslag, som Kommissionen har fremsat siden 1991, begyndende med MacSharry-reformen og nu videreført i Agenda 2000-forslagene Evaluering af den fælles landbrugspolitik i Den Europæiske Revisionsret har i reglen form af en revision af den økonomiske forvaltning og tekniske gennemførelse af landbrugsforanstaltninger og -udgifter navnlig i forbindelse med Revisionsrettens årsberetning. Retten fremlægger imidlertid også lejlighedsvis vurderinger, som går i retning af en mere generel politisk evaluering. I dens seneste udtalelse om Kommissionens landbrugsreformforslag i henhold til Agenda 2000 anlægger Retten et ret generelt politisk perspektiv. I de tilfælde, hvor Rettens vurderinger er andet og mere end rene revisioner, er de af særlig vægt, når de bygger på oplysninger om gennemførelse af den fælles landbrugspolitik, som Retten har indsamlet i nationale forvaltninger og virksomheder. Rettens økonomiske argumenter er ikke altid overbevisende, og dens arbejde vedrørende den fælles landbrugspolitik lever ikke op til kravet om en fuldstændig politikevaluering i ordets almindelige betydning, og kan heller ikke forventes at gøre det Den aktuelle evalueringspraksis i Tyskland for så vidt angår den fælles landbrugspolitik bygger ikke på en formel evalueringsprocedure som den, der nu er indført i Kommissionen. Vigtige politiske foranstaltninger tages imidlertid med regelmæssige mellemrum op til revision af planlægningsgruppen i Forbundsministeriet for Fødevarer, Landbrug og Skovbrug, som udfører det grundlæggende forarbejde for de politiske beslutninger, der skal træffes i ministeriet. Planlægningsgruppen udarbejder dokumenter, hvori der tages stilling til de enkelte foranstaltningers fordele og ulemper. Der er ingen bestemmelser, som sikrer, at alle foranstaltninger regelmæssigt tages op til revision efter en mere eller mindre standardiseret fremgangsmåde. Arbejdet i Det Videnskabelige Rådgivende Råd under Landbrugsministeriet, som på et uafhængigt grundlag rådgiver ministeren, har formelt set kun lidt at gøre med en evaluering. Rådets rapporter, hvori der generelt argumenteres for, at landbrugspolitikken skal gøre mere markedsorienteret, giver nu og da anledning til heftige diskussioner i offentligheden, ikke mindst fordi de ofte afviger grundlæggende fra den politik, som ministeren står for Indtil for nylig var evaluering af den fælles landbrugspolitik i Nederlandene heller ikke nogen formaliseret rutinemæssig procedure. Det hollandske landbrugsministerium udarbejdede nu og da rapporter og fik foretaget eksterne undersøgelser af strategiske spørgsmål i landbrugspolitikken, og ministeriet anvendte resultaterne i sin beslutningstagning. Et område, der er blevet undersøgt særlig grundigt i de senere år, er forholdet mellem den fælles landbrugspolitik og miljøet. Når den hollandske landbrugsminister forelægger sit budgetforslag for parlamentet, indeholder det også et kapitel om evaluering af eksisterende politikker, som typisk bygger på resultaterne af ad hoc-undersøgelser. For helt nylig har den hollandske regering påbegyndt indførelsen af en rutinemæssig politikevaluering. I 1998 tog landbrugsministeriet de første skridt i 2

5 EU-landbrugsudgifter planlægningen af sine evalueringsaktiviteter og regner med at indføre en årlig evalueringsprocedure fra Hensigten er, at alle politikområder skal evalueres mindst én gang hvert femte år. Endvidere planlægges der en ex ante-evaluering af alle nye politikker. Både hjemlige politikker, der gennemføres i Nederlandene, og den landbrugspolitik, der forvaltes på unionsplan, kan gøres til genstand for en evaluering Den nuværende systematiske og formelle procedure for politikevaluering i Det Forenede Kongerige blev indført i I Det Forenede Kongerige anses vurdering og evaluering for vigtige etaper i den politiske cyklus. Evaluering af landbrugspolitikken er en af de aktiviteter, der henhører under National Audit Office (NAO). NAO har et hold bestående af fem fuldtidsansatte, der er beskæftiget med at undersøge landbrugsudgifterne, herunder udgifter til landbrugsordninger, som forvaltes af Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Fødevarer. Siden 1988 har NAO offentliggjort 15 landbrugsrapporter om emner, der spænder lige fra forebyggelse af svig til beskyttelse af miljømæssigt følsomme områder. NAO gør næsten altid brug af rådgivende udvalg, hvis medlemmer udpeges fra forskellige relevante områder. Disse udvalg hører i reglen handelstandsforeninger og andre relevante sammenslutninger. For øjeblikket underkastes alle offentliggjorte rapporter en kvalitetsvurdering gennemført af London School of Economics. Det britiske landbrugsministerium har i de sidste 10 år haft et systematisk rullende program for ex post-evaluering af bestemte programmer under den fælles landbrugspolitik (og britiske politiske instrumenter). Disse evalueringer bestilles af landbrugsministeriet hos uafhængige forskningsinstitutioner på grundlag af et udbudssystem. Begrundelsen for at anvende eksterne organisationer til denne evaluering er, at man på den måde får en uafhængig og objektiv analyse af politikkerne. Landbrugsministeriet inddrager helt bevidst de EU-politikker i deres evalueringsprogram, som har betydning for britiske interesser. Der henvises åbenlyst til mulige afvigelser mellem EU-målsætninger og britiske målsætninger for de pågældende politikker. Når evalueringerne er afsluttet, offentliggøres rapporterne (i dag som regel på Internet), og de indgår ofte i en formel procedure for politikrevision. Ex ante-evaluering gennemføres på et mindre formelt grundlag og som regel internt i ministeriet. Den betragtes som en integrerende del af den vedvarende debat om den fælles landbrugspolitik I Sverige har evaluering af landbrugspolitikken spillet en vigtig rolle i forbindelse med de usædvanligt mange omlægninger af landbrugspolitikken i det sidste årti. I evalueringen deltager den svenske rigsrevision og landbrugsministeriet, men også interessegrupper inden for landbruget og uafhængige forskere. Den svenske rigsrevision har ikke en afdeling, der specielt beskæftiger sig med landbrug, men råder over enheder, der i en vis periode koncentrerer sig om bestemte ministerier og politikker. I 1997 deltog den svenske rigsrevision sammen med det britiske NAO og den hollandske revisionsmyndighed i en undersøgelse af ordningen med dyrkningsydelser, som blev indført i forbindelse med 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik. Rigsrevisionen foretager også mere detaljerede undersøgelser med bistand af eksterne eksperter, herunder især undersøgelser vedrørende politikkernes udformning. I det svenske landbrugsministerium er de interne ressourcer, der er til rådighed til evalueringer, fortsat meget begrænsede, men dette er en følge af strukturen i den svenske offentlige sektor, hvor man i høj grad gør brug af agenturer og udvalg. I de 3

6 EU-landbrugsudgifter senere år er der blevet sat mere ind på at gennemføre langsigtede analyser af den fælles landbrugspolitik, og denne indsats koordineres af ministeriet, der organiserer og deltager i evalueringer af den fælles landbrugspolitik. I tilfælde af omfattende evalueringer nedsættes der et udvalg bestående af et bredt udsnit af repræsentanter fra forskellige relevante organisationer. I reglen består udvalget af medlemmer fra det svenske landbrugsråd, fra parlamentet, af forskere, repræsentanter for handels- og landbrugssammenslutninger samt af medlemmer fra andre statslige og private organisationer. Det svenske landbrugsministerium har været meget engageret i en række undersøgelser af den fælles landbrugspolitik, som blev indledt samtidig med EUtiltrædelsesforhandlingerne og videreført i øget omfang siden tiltrædelsen. Formålet med denne forskningsindsats er at klargøre den svenske holdning til den fælles landbrugspolitik. Forskningen er stærk internationalt orienteret, hvilket gør den yderst interessant. Som konklusion kan anføres, at Sverige er et af de EU-medlemmer, der er nået længst med evaluering af den fælles landbrugspolitik At definere målsætningerne for den fælles landbrugspolitik er ikke så enkelt, som det kan synes ved første blik. Beslutninger vedrørende den fælles landbrugspolitik træffes endvidere som led i en politisk proces, hvor deltagerne har deres egne politiske motiver og målsætninger. Medens en formel evaluering af den fælles landbrugspolitik kun kan finde sted på basis af erklærede, vedtagne målsætninger, bør det ikke komme som nogen overraskelse, at resultaterne af sådanne evalueringer ikke altid synes at have særlig meget at gøre med de faktiske politiske beslutninger. Analyser af målsætninger for den fælles landbrugspolitik kompliceres af, at andre EUpolitikker og disses målsætninger kan være i konflikt med landbrugspolitikken, herunder især makro-økonomiske politikker, politikker angående international handel og eksterne forbindelser og miljøpolitikker. Instrumenterne for den fælles landbrugspolitik, der bl.a. skal fremme produktivitetsforbedringen i landbruget (udtrykt som teknisk effektivitet), har i realiteten været fokuseret om at stabilisere og øge priserne på landbrugsprodukter. Der har således været en tendens til, at disse instrumenter har modarbejdet økonomisk effektivitet. Sikring af en rimelig levestandard er en målsætning med mangfoldige fortolkningsmuligheder. Definitionerne på "rimelig", "levestandard" og "de i landbruget beskæftigede personer" giver hver for sig anledning til vanskeligheder, og de enkelte medlemsstater ser forskelligt på de politiske virkninger af sådanne definitioner. Målsætningen om at stabilisere markederne bliver ofte sammenblandet med målsætningen om at forhøje prisniveauet. Målsætningen om at sikre forsyningerne lader sig ikke let udmønte i en klar politik. Og endelig er målsætningen om at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer helt klart i strid med andre målsætninger for den fælles landbrugspolitik. Den relative vægt, der tillægges målsætningerne for den fælles landbrugspolitik og fortolkningen af disse målsætninger, har ændret sig i årenes løb. At forbedre den tekniske produktivitet anses i dag for mindre vigtigt end at øge konkurrencedygtigheden inden for EU's landbrug. Ændringen af de politiske instrumenter, der har været på dagsordenen siden 1992, har afgørende ændret præmisserne for debatten om en rimelig levestandard inden for landbruget. Markedsstabilitet har mistet vægt i bestræbelserne for i højere grad at integrere EU's markeder i den internationale samhandel. Miljøbeskyttelse og udvikling af landdistrikter indtager i dag en langt større rolle, 4

7 EU-landbrugsudgifter selvom disse to målsætninger fortsat er ret upræcise. Der er blevet formuleret nye, helt eksplicitte målsætninger for den fælles landbrugspolitik med henblik på at begrænse de problemer, som gennemførelsen af de oprindelige målsætninger gav anledning til. Forbedring af markedsbalancen er en sådan sekundær målsætning for den fælles landbrugspolitik. En anden er omfordelingen af støtte til mere sårbar bedrifter. Som følge af sådanne ændringer af de reelle målsætninger for den fælles landbrugspolitik blevet endnu mindre præcise. Efterhånden som direkte ydelser nu indgår som en væsentlig del af den fælles landbrugspolitik, er det vigtigt klart at definere de langsigtede mål med disse ydelser udover en umiddelbar kompensation for prisnedskæringer Hvis man ønsker at danne sig et billede af omkostningerne i forbindelse med landbrugspolitikken, er det vigtigt at medtage alle former for omkostninger og ikke kun budgetudgifter. Mere specifikt omfatter landbrugsudgifter økonomiske eller ressourcemæssige omkostninger, budgetudgifter, internationale udgifter og miljøudgifter. En vigtig del af de økonomiske eller ressourcemæssige omkostninger, der er forbundet med landbrugspolitikken, er de ekstra ressourcer, der anvendes i landbruget som følge af politiske interventioner. Den indkomst, som disse ressourcer kunne have indtjent i andre sektorer af økonomien, indgår i omkostningerne ved landbrugspolitikken. Prisstøtte betyder en byrde for forbrugerne, som også skal medtages ved en vurdering af omkostningerne ved landbrugspolitikken. Af andre omkostninger kan nævnes virkningerne for strukturen af den øvrige økonomi og dermed for væksten i BNP samt for makro-økonomiske variabler som handelsbalance og budgetunderskud. Budgetudgifterne til landbrugspolitikken er det relativt nemt at definere og måle. De kan imidlertid godt gå ud over de udgifter, der institutionelt defineres som udgifter til den fælles landbrugspolitik. Især kan det være nødvendigt at medtage administrative udgifter og udgifter afholdt af medlemsstaterne. En forhøjelse af budgetudgifterne som følge af en ændret politik indebærer ikke nødvendigvis en samlet forhøjelse af udgifterne til den pågældende politik, hvis der er tale om besparelser på andre områder, herunder især besparelser for så vidt angår økonomiske og ressourcemæssige omkostninger, som f.eks. forbrugerbelastning og fordrejninger af ressourceanvendelse. Forudsætningen for en forbedring af den (samlede) omkostningseffektivitet i forbindelse med landbrugspolitikken kan således godt være en ændret politik (som f.eks. indførelse af prisstøtte i stedet for uafhængige ydelser), som indebærer større budgetudgifter. De internationale omkostninger i forbindelse med den fælles landbrugspolitik hænger sammen med, at EU er en vigtig aktør i den internationale landbrugshandel. Prisstøtte i EU bidrager til at trykke verdensmarkedspriserne for landbrugsprodukter. Følgen heraf er, at EU skal bruge flere penge på eksportrestitutioner, og at eksporterende tredjelande lider skade. Dette er ikke kun relevant, fordi EU har et ansvar for den globale udvikling, men også fordi det influerer på Unionens stilling i forhandlinger om den internationale handel og indvirker på gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. De miljømæssige omkostninger ved den fælles landbrugspolitik er det vanskeligt at måle. At de spiller en stadig større rolle fremgår imidlertid af den kendsgerning, at miljøovervejelser er blevet en vigtig drivkraft for ændringer af den fælles landbrugspolitik. 5

8 EU-landbrugsudgifter 6.1. En praktisk politikevaluering nødvendiggør indikatorer, der kan iagttages empirisk, og som gør det muligt at afgøre, i hvilket omfang politikken har ført til de fastsatte mål og forårsaget omkostninger. Der kan foreslås en række indikatorer for en strategisk evaluering af den fælles landbrugspolitik. Produktivitetsforøgelse kan måles ved hjælp af forskellige indikatorer for teknisk og økonomisk produktivitet både på bedrifts- og sektorplan. En samlet indikator for måling af levestandard i landbruget er nettoværditilvækst pr. årlig arbejdsenhed. Oplysninger om landbrugsindkomsterne i hele Unionen kan fås via Informationsnettet for Landøkonomisk Bogføring (ILB), herunder oplysninger om indkomstfordeling mellem bedrifter af forskellig størrelse og type og i forskellige regioner. Måling af markedsstabilitet kræver indikatorer for pris- og indkomstsvingninger og sammenlignende undersøgelser af markedets stabilitet inden og uden for Europa. For at vurdere "normalt" levedygtige bedrifters evne til at overleve under ekstraordinære betingelser kan man anvende indikatorer som f.eks. hyppighed af insolvens, konkurs eller andre ufrivillige ændringer i landbrugeres status. For at fastslå i hvilket omfang, målsætningen om rimelige forbrugerpriser er gennemført, er det nødvendigt med indikatorer, der viser de relative priser på alle etaper i fødevarekæden lige fra det øjeblik, produktet forlader gården, til det når frem til forbrugeren. Sådanne indikatorer kan udvikles med henblik på internationale sammenligninger eller med henblik på en analyse af den aktuelle politik sammenlignet med alternative prispolitikker under den fælles landbrugspolitik. I indikatorerne til måling af, i hvilket omfang EU-landbruget har forbedret sin konkurrencedygtighed, indgår nominelle og effektive beskyttelsesgrader og producentstøtteækvivalenter (PSE). Man kan også foretage omkostningssammenligninger mellem producenter i Europa og producenter i andre dele af verden, men sådanne sammenligninger er forbundet med betydelige praktiske og begrebsmæssige problemer. Især giver en sammenligning af omkostninger mellem stærkt beskyttede og ikke-beskyttede producenter ikke nogen oplysninger om konkurrencedygtigheden på lang sigt, efter at forskudspriser og formueværdier har haft tid til at tilpasse sig. Der er lang vej at gå endnu, inden man får udviklet indikatorer for miljømålsætninger, som fungerer i praksis. Der vil være behov for indikatorer til måling af ressourcebeskyttelse af jord, vand og luft, af udbredelse og beskaffenhed af naturlige og halvnaturlige habitater, af den biologiske mangfoldighed både på landbrugsjord og omgivende jord, af landskabstræk og landskabsændringer samt af aspekter i forbindelse med historie og kulturarv. Indikatorer for udvikling af landdistrikter omfatter bl.a. demografiske elementer, beskæftigelsesstrukturer, indkomstniveau, adgang til transport, tjenesteydelser samt indikatorer til måling af resultater på det sociale, uddannelsesmæssige og sundhedsmæssige område. Budgetudgifter samt økonomiske og ressourcemæssige omkostninger kan måles inden for en fælles begrebsmæssig ramme, som bygger på velfærdsøkonomi. Producentstøtte og forbrugerbelastning måles via producent- og forbrugerpriser. Skattebyrden svarer til nettobudgetudgifterne. Slutresultatet af disse forskellige indvirkninger giver et skøn over det (statiske) tab i den samlede økonomiske velfærd. Disse "virkelige" økonomiske 6

9 EU-landbrugsudgifter omkostninger i forbindelse med landbrugspolitikken udgør som regel kun en lille del af de budgetudgifter, der er tale om. Hvor stor denne del bliver afhænger af, hvilke instrumenter der anvendes til gennemførelse af politikken Nærværende undersøgelse indeholder også en konkret liste over indikatorer til evaluering af ændringer i den fælles landbrugspolitik, som f.eks. MacSharryreformen. Disse indikatorer skal måle forbedringer i markedsbalance, virkningerne på landbrugsindkomster og fordelingen heraf, indvirkning på offentlige udgifter, virkninger for den samlede økonomiske velfærd, virkninger for den internationale handel og indvirkning på miljøet og udvikling af landdistrikter. De mange forskellige indikatorer, der kan anvendes til evaluering af resultatet af en politikændring, som f.eks. MacSharry-reformen, kan ikke formelt sammenfattes i en enkelt indikator, der viser succes eller fiasko. En sådan sammenfatning kan kun finde sted på et meget uformelt og subjektivt grundlag hos den enkelte politiker eller ekspert. Der findes imidlertid en række delindikatorer, der kan sammenfattes med henblik på beregning af nytteværdi eller omkostningseffektivitet. Hvis sammenfatning af alle indikatorer anses for absolut nødvendig, må dette gøres i grove træk på basis af en subjektiv placering på en pointskala og vægtning for de enkelte indikatorer Blandt de metodiske spørgsmål i forbindelse med evaluering af den fælles landbrugspolitik er et af de væsentligste, hvordan man afgør virkningerne af politikken. Problemet er, at virkningerne af den pågældende politik skal filtreres fra virkningerne af de mange andre faktorer, som skaber virkeligheden. F.eks. steg kornforbruget i EU med omkring 18 millioner tons mellem 1991/92 og 1996/97. Det er imidlertid ikke rigtigt at sige, at dette var resultatet af MacSharry-reformen, som kan have haft en både større eller mindre indvirkning afhængig af de samlede virkninger af alle de andre ting, der skete i samme periode. Hvis man ser på de ændringer, der er sket over et bestemt tidsrum, kan man således ikke blot komme til at overvurdere eller undervurdere den faktiske virkning af den pågældende politik, men man kan også få et forkert indtryk af den retning, hvori politikkens virkninger går. F.eks. var det fald i forbruget af oksekød i EU, der kunne iagttages efter MacSharry-reformen, bestemt ikke en følge af denne politiske reform, men et resultat af bl.a. BSE-krisen. Den eneste logisk fornuftige måde at løse dette problem på, er at konstruere en irreal referencesituation, som ville have eksisteret under en alternativ politik. Fordi en sådan referencesituation kun er hypotetisk, er der ofte betydelig modstand mod at anvende denne fremgangsmåde i praksis i forbindelse med politikevaluering. Den hyppigste fejl, der begås i forbindelse med politikevalueringer, er således, at man undlader at konstruere en passende irreal referencesituation (en række eksempler herpå nævnes i denne undersøgelse). I ex post-evalueringer gøres der ofte brug af før-efterfremgangsmåden til trods for dennes logiske og empiriske mangler. I forbindelse med ex ante-evalueringer er der på den anden side mindre modstand mod at konstruere irreale situationer, fordi fremtiden under alle omstændigheder er hypotetisk. En referencesituation kan konstrueres på forskellige måder spændende fra anvendelse af økonometriske modeller til simpelt gætteri. Hvilken fremgangsmåde, der er den mest hensigtsmæssige, afhænger af analysetype og de ressourcer, der er til rådighed. Det bør imidlertid altid udtrykkeligt fremgå, hvilken referencesituation der er blevet anvendt i evalueringen. Dette betyder også, at det er nødvendigt, at præcisere den politik, som 7

10 EU-landbrugsudgifter formodes fulgt i den pågældende referencesituation Valget mellem kvantitative og kvalitative fremgangsmåder for politikevalueringer afhænger af de spørgsmål, der skal undersøges. I de tilfælde, hvor kun retningen af virkningerne af politikken er af interesse, eller hvis de fastsatte mål ikke kan kvantitetbestemmes, er en kvalitativ undersøgelse hensigtsmæssig. De fleste politikevalueringer nødvendiggør dog en kvantitativ undersøgelse Metoderne for den kvantitative undersøgelse omfatter en lang række forskellige fremgangsmåder lige fra ganske enkle bogføringssystemer til fuldt udviklede adfærdsmodeller. Sidstnævnte omfatter mange forskellige både partielle og generelle ligevægtsmodeller med eller uden økonometrisk vurderede parametre. GD VI's undersøgelse af virkningen af Agenda 2000-forslagene, der blev offentliggjort i oktober 1998, er et godt eksempel på anvendelsen af forskellige typer af kvantitative modeller i forbindelse med en analyse af ændringerne af landbrugspolitikken For så vidt angår ex post-evalueringer er en hensigtsmæssig behandling af kortfristede og eksterne faktorer af stor betydning for at fastlægge den systematiske indflydelse af den pågældende politik. De hyppigst anvendte fremgangsmåder er anvendelse af kvantitative modeller og middelværdiberegning af data. 8. I den foreliggende undersøgelse fremsættes en række henstillinger med henblik på gennemførelse af et omfattende system for evaluering af den fælles landbrugspolitik. Da nogle af disse henstillinger er af politisk karakter og potentielt følsomme, bør de betragtes som et udgangspunkt for en diskussion og ikke som forlæg for et holistisk system. Der bør sondres mellem fire forskellige former for evaluering af den fælles landbrugspolitik, nemlig evaluering af A) den strategiske retning af den fælles landbrugspolitik, B) væsentlige ændringer i den bestående politik, C) specifikke igangværende programmer og D) den operationelle gennemførelse af enkelte foranstaltninger. Evalueringer af type A) bør foretages cirka hvert femte år og hovedsagelig i et ex postperspektiv, men bør også omfatte nogle ex ante-vurderinger af alternative foranstaltninger. Type B)-evalueringer bør gennemføres på ex ante-grundlag i alle de tilfælde, hvor ændringer af politikken er under overvejelse, og under alle omstændigheder inden de foreslås af Kommissionen. Cirka tre år efter ændringen af politikken bør der endvidere finde en ex postevaluering sted. Evalueringer af type C) og D) bør gennemføres hvert tredje år på et ex postgrundlag. Strategiske evalueringer (type A), som skal behandle den grundlæggende berettigelse for politikkerne, gennemføres bedst af eksterne eksperter. Kommissionen bør råde over særlige midler til at få gennemført sådanne evalueringer. Evalueringer af politikændringer (type B) og af specifikke igangværende programmer (type C) bør gennemføres internt i Kommissionen. Fra tid til anden bør allerede gennemførte interne evalueringer vurderes af eksterne eksperter for at sikre, at de fulgte fremgangsmåder og opnåede resultater ikke i for høj grad influeres af overvejelser om, hvorvidt alternative politikker er politisk "gennemførlige". 8

11 EU-landbrugsudgifter Kommissionen bør stille midler til rådighed til dette formål. Operationelle evalueringer af forvaltningen af foranstaltninger for at sikre, at de er omkostningseffektive og fri for korruption (type D), er en opgave for Den Europæiske Revisionsret. Evaluering af Unionens politikker, som f.eks. markeds- og prispolitik i henhold til den fælles landbrugspolitik, bør være Kommissionens ansvar. Resultaterne af disse evalueringer bør dog være tilgængelige for medlemsstaterne, og medlemsstaterne bør have mulighed for regelmæssigt og i en struktureret procedure at kommentere resultaterne af disse evalueringer. Samtidig er det ønskværdigt, at medlemsstaterne også deltager i evalueringer af disse politikker, således at der skabes en atmosfære af "konkurrerende" evaluering. Europa-Parlamentet bør have adgang til resultaterne af samtlige evalueringer af den fælles landbrugspolitik. Endvidere bør Europa-Parlamentet have ret til at anmode om særlige evalueringer, der enten gennemføres af Kommissionen eller af eksterne eksperter. Til dette formål foreslås det, at en bestemt andel af det samlede budget til evaluering af den fælles landbrugspolitik (f.eks. 10% af det pågældende beløb) øremærkes til evalueringer, som Europa-Parlamentet specielt anmoder om. Kommissionen bør i sine forordnings- og direktivforslag fremtidigt præcisere målsætningerne mere omhyggeligt, end det i øjeblikket er tilfældet i betragtningerne. Endvidere bør alle forslag til foranstaltninger fremtidigt være vedføjet en fortegnelse over de indikatorer, der skal anvendes i en senere evaluering af den pågældende politik. Kommissionens forslag om politikændringer (type B) bør være vedføjet resultaterne af tidligere ex ante-evalueringer, og i Kommissionsforslag om ændringer af politikker, der henhører under kategori C, bør der også udtrykkeligt henvises til resultaterne af ex post-evalueringer af de pågældende politikker. Politikevalueringer, såvel ex post som ex ante, bør altid indeholde en nøjagtig beskrivelse af den pågældende referencesituation, det vil sige hvilke foranstaltninger, der er udgangspunktet, og hvilke resultater, der kunne eller kan forventes i medfør af disse foranstaltninger. EU bør investere væsentligt flere midler end hidtil i undersøgelser af landbrugspolitikken og dermed forbundne spørgsmål både helt generelt og i forbindelse med en formel politikevaluering. Der bør træffes en udtrykkelig beslutning om omfanget af de midler, der skal stilles til rådighed til evaluering af den fælles landbrugspolitik. Som udgangspunkt for en diskussion foreslås det at stille et beløb på halvdelen af en tiendedel af en procent af EU's udgifter til den fælles landbrugspolitik til rådighed for evalueringer af denne politik (cirka 20 millioner euro). 9. Sammenfattende kan det siges, at der allerede er gjort et stort stykke arbejde for så vidt angår at undersøge og evaluere den fælles landbrugspolitik. Den stadig større hastighed, hvormed reformer af denne politik finder sted, afspejler i en vis grad resultaterne af disse bestræbelser. Sammenholdt med, hvad der gøres i andre dele af verden for at skabe det analytiske grundlag for landbrugspolitikkerne, bør EU dog intensivere sit arbejde på dette område. Endvidere kan den formelle procedure for evaluering af landbrugspolitikken forbedres i en række henseender. En offentlig politik, der lægger beslag på budgetmidler og andre ressourcer i et omfang som den fælles landbrugspolitik, bør være velbegrundet og undersøges grundigt. Hertil kan evaluering af den fælles landbrugspolitik yde et vigtigt bidrag. * * *

12 EU-landbrugsudgifter Comment [COMMENT2]: NOAM Generaldirektion Wissenschaft ARBEITSDOKUMENT Gekürzte Augabe ZWECK UND METHODOLOGIE DER BEWERTUNG DER EU-LANDWIRTSCHAFTSAUSGABEN ZUSAMMENFASSUNG Reihe Haushalt BUDG 102a EN

13 EU-landbrugsudgifter AUTOREN: Prof. Stefan TANGERMANN Institut für Agrarökonomie Universität Göttingen und Prof. Allan BUCKWELL Wye College - University of London VERANTWORTLICH: Anthony COMFORT Generaldirektion Wissenschaft des EP Abteilung Haushalt, Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten, Geschäftsordnung, Petitionen und Vergleichendes Recht Tel.: Fax: acomfort@europarl.eu.int Die dargelegten Meinungen spiegeln lediglich die Auffassungen der Autoren wider und sind für das Europäische Parlament als Institution in keiner Weise verbindlich. Lediglich die Zusammenfassung ist in allen Amtssprachen der Europäischen Union erhältlich. Sprache des Originals: Englisch. Der gesamte Text des Berichtes ist einzeln veröffentlicht (nur in englisch) als BUDG 102 Fertigstellung des Manuskripts im Januar 1999

14 EU-Landwirtschaftsausgaben ZUSAMMENFASSUNG 1. In dieser Studie werden der Zweck und die Methodologie der Bewertung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) erörtert, wobei der Schwerpunkt auf die Gemeinsamen Marktorganisationen gelegt wird. Die Studie wurde vom Ausschuß für Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments in Auftrag gegeben. Die Bewertung soll sich mit allen Zielen und Kosten der betreffenden Politik befassen. Da die Kosten nicht nur die Haushaltsausgaben, sondern auch andere Elemente (beispielsweise Verbraucherlast) beinhalten, geht die Studie über die Bewertung der Agrarausgaben aus dem Unionshaushalt hinaus und umfaßt das weitreichende Gebiet der Maßnahmenziele und Kosten. Das Ziel dieser Studie ist nicht die aktuelle Bewertung der GAP, sondern die Untersuchung der konzeptuellen, methodologischen und institutionellen Aspekte, die in diesem Zusammenhang zum Tragen kommen. 2. Die für diese Studie relevanten konzeptuellen Aspekte und operationellen Ansätze sind eng mit der Tatsache verbunden, daß die Bewertung der Politik auf dem Begriff der Leistungsfähigkeit der Regierung basiert. Dieser Aspekt hat als Folge des begrenzten Rahmens für Steuererhöhungen in den OECD-Ländern seit den achtziger Jahren an Bedeutung gewonnen. Bewertung analysiert die Weise, in der die Politik ihre Ziele verfolgt. Folglich ist das Vorhandensein eindeutiger politischer Ziele eine der wesentlichen Anforderungen an die Bewertung. Wenn dies nicht der Fall ist, wird die Bewertung immer zweideutig sein. In der Literatur zur Bewertung und Prüfung der Politik bezieht man sich häufig auf drei Bereiche: Wirtschaft, Effizienz und Effektivität. Von diesen Bereichen ist die Effektivität der wichtigste Begriff für diese Studie. Leider ruft sie auch die meisten Definitionsprobleme hervor. Bewertungen sind in jeder Phase der Umsetzung von Maßnahmen wichtig: Ex ante, laufend und ex post. Bewertungen sollten auf bestimmten Kriterien beruhen, wobei besondere maßnahmenrelevante Indikatoren genutzt werden. Nicht alle Maßnahmen können unter gleichen Annahmen und mit den gleichen Methoden geprüft werden. In verschiedenen Teilen Europas gibt es verschiedene Traditionen sowohl bezüglich der Art und Weise, wie Politik betrieben wird, als auch bezüglich ihrer Bewertung. Außerdem hat jeder der 15 Mitgliedstaaten verschiedene Ansichten und Prioritäten. Dies kann Probleme hervorrufen, wenn einige Mitgliedsländer der Ansicht sind, daß die Bewertungen auf EU-Ebene auf nicht annehmbaren Kriterien basieren. 3.1 Die Bewertung der GAP in der Europäischen Kommission ist, im weiten Sinne definiert, ein komplexer Prozeß, der verschiedene Teile der Kommission mit verschiedenen Zuständigkeiten betrifft und eine Vielzahl von Formen annimmt. Der Stand der Dinge im Jahre 1995 wurde in einer Studie von Levy (1995) für die GD XIX beschrieben, die viele Informationen liefert. Zu dieser Zeit hatte die Kommission noch kein formales Verfahren zur Bewertung der EU-Maßnahmen entwickelt. In der Zwischenzeit hat sich die Lage durch die Einführung eines neuen Verfahrens zur Bewertung aller EU-Ausgabenprogramme in der Kommission beträchtlich geändert, und zwar im Rahmen des "Systems des wirtschaftlichen und effizienten Finanzmanagements 2000" (SEM 2000). In diesem Zusammenhang hat die GD VI ein neues Referat zur GAP-Bewertung (GD VI A.I.4) eingerichtet, das im Februar 1998 voll funktionsfähig wurde. Als diese Studie ausgearbeitet wurde, war noch keine der von dem neuen Referat in Angriff genommenen Bewertungen abgeschlossen, die verfolgten Ansätze scheinen jedoch vielversprechende Ergebnisse zu bringen. Es ist gut, daß eine 10

15 EU-Landwirtschaftsausgaben starke Beteiligung des Personals der GD VI an den Bewertungen vorgesehen ist. Das Personal des neuen Bewertungsreferats sollte jedoch verstärkt werden. Unabhängig von formalen Bewertungsverfahren hat die Bewertung der GAP eine lange Tradition in der Kommission, die hauptsächlich auf den Untersuchungen des Studienreferats der GD VI, aber auch auf Beiträgen der GD II und auf Studien externer Sachverständiger beruht. Des weiteren gibt es eine Vielzahl unabhängiger wissenschaftlicher Untersuchungen über das Kosten-Nutzen-Verhältnis der GAP. In der vorliegenden Studie werden nicht all diese Arbeiten überprüft. Man argumentiert jedoch, daß der tatsächliche Einfluß der formalen und informalen GATT-Bewertung der letzten Jahre sich in den nachfolgenden Reformvorschlägen der Kommission seit 1991 zeigte, die mit der MacSharry-Reform ihren Anfang nahm und mit den Vorschlägen in der Agenda 2000 fortgesetzt wurde. 3.2 Die GAP-Bewertung des Europäischen Rechnungshofes fällt überwiegend in die Kategorie Prüfung der Wirtschaftlichkeit und der technischen Umsetzung landwirtschaftlicher Maßnahmen und Ausgaben, insbesondere, was die Jahresberichte des Rechnungshofes angeht. Der Rechnungshof legt jedoch gelegentlich Beurteilungen vor, die in die Richtung einer allgemeineren Bewertung der Politik gehen. In seiner jüngsten Stellungnahme zu den Vorschlägen der Kommission zur GAP-Reform im Rahmen der Agenda 2000 macht sich der Rechnungshof eine ziemlich allgemeine politische Perspektive zu eigen. Gehen die Beurteilungen des Rechnungshofes über die reine Rechnungsprüfung hinaus, sind sie besonders nachdrücklich, wenn sie auf den Informationen zur GAP-Umsetzung aufbauen, die der Rechnungshof in den Verwaltungen und Unternehmen der Mitgliedstaaten gesammelt hat. Die wirtschaftlichen Argumente des Rechnungshofes sind nicht immer überzeugend, und seine Arbeit zur GAP erfüllt nicht, und soll auch nicht die Aufgabe einer vollständigen Maßnahmenbewertung im allgemeinen Sinne erfüllen. 4.1 Die gegenwärtige Praxis der GAP-Bewertung in Deutschland basiert nicht auf einem formalen Bewertungsprozeß wie dem, der nun von der Kommission eingeführt wird. Wichtige Maßnahmen werden jedoch regelmäßig von der Planungsgruppe des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten überprüft, die den konzeptuellen Grundstein für die im Ministerium getroffenen politischen Entscheidungen legt. Die Planungsgruppe erstellt Dokumente, die die Vor- und Nachteile der einzelnen Maßnahmen abwägen. Es ist nirgendwo festgelegt, daß alle Maßnahmen regelmäßig in mehr oder weniger standardisierter Form überprüft werden sollen. Die Tätigkeiten des Beratenden Wissenschaftlichen Rates des Bundesministeriums für Landwirtschaft, der den Minister unabhängig berät, haben nur entfernt etwas mit einer Beurteilung im formalen Sinne zu tun. Die Berichte des Rates, in denen man sich im allgemeinen für eine stärkere Marktorientierung in der Landwirtschaftspolitik ausspricht, werden von der Öffentlichkeit gelegentlich heftig diskutiert, da sie häufig grundlegend von der politischen Orientierung des Ministers abweichen. 4.2 Bis vor kurzem baute man bei der GAP-Bewertung in den Niederlanden auch nicht auf ein formalisiertes Routineverfahren. Von Zeit zu Zeit erstellten die Analytiker des niederländischen Landwirtschaftsministeriums jedoch Berichte und gaben externe Studien zu strategischen Fragen der Landwirtschaftspolitik in Auftrag und das Ministerium nutzte die Ergebnisse zur Vorbereitung der politischen Entscheidungen. 11

16 EU-Landwirtschaftsausgaben Ein Bereich, der in den letzten Jahren mit besonderem Interesse untersucht wurde, ist die Beziehung zwischen der GAP und der Umwelt. Wenn der niederländische Landwirtschaftsminister dem Parlament seinen Haushaltsentwurf vorlegt, enthält das eingereichte Dokument auch ein Kapitel, das der Bewertung bestehender Maßnahmen anhand der aus Ad-hoc-Studien gewonnenen Ergebnisse gewidmet ist. Vor kurzem hat die niederländische Regierung mit der Einrichtung einer routinemäßigen Politikbewertung begonnen nahm das Landwirtschaftsministerium die Planung seiner Bewertungstätigkeit auf und beabsichtigt, das Politikbewertungsverfahren ab 1999 jährlich durchzuführen. Alle Politikbereiche sollen zumindest einmal alle 5 Jahre bewertet werden. Ferner ist eine ex ante-bewertung für alle neu geplanten Maßnahmen vorgesehen. Sowohl die von den Niederlanden verfolgte Innenpolitik als auch die auf Unionsebene betriebene Landwirtschaftspolitik sind mögliche Bewertungsgebiete. 4.3 Der gegenwärtige systematische und formale Prozeß der Politikbewertung im Vereinigten Königreich wurde 1988 eingeführt. Im Vereinigten Königreich werden Untersuchung und Bewertung als wichtige Phasen der Politik betrachtet. Die Bewertung der Agrarmaßnahmen ist einer der Tätigkeitsbereiche des britischen Rechnungshofes. Dieser verfügt über ein Team von fünf Vollzeitbeschäftigten, das sich mit Untersuchungen der Agrarausgaben, einschließlich der unter dem GAP-System vom Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung verwalteten Ausgaben beschäftigt. Seit 1988 hat der britische Rechnungshof 15 Berichte über die Landwirtschaft zu verschiedenen Themen von der Betrugsbekämpfung bis zum Schutz umweltempfindlicher Bereiche veröffentlicht. Der Britische Rechnungshof beschäftigt fast immer Beratungspanels, deren Mitglieder aus den betreffenden Bereichen kommen. Diese Panels beraten normalerweise Handels- und andere repräsentative Verbände. Gegenwärtig werden alle veröffentlichten Berichte einer Qualitätskontrolle durch die London School of Economics unterzogen. Das britische Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung unterhielt in den letzten 10 Jahren ein systematisch laufendes Programm der ex post-bewertung spezifischer Programme im Rahmen der GAP (und der Maßnahmen des Vereinigten Königreichs). Diese Bewertungen werden vom Ministerium an unabhängige Forschungsinstitute über Ausschreibungen vergeben. Das Zurückgreifen auf externe Organisationen für die Bewertung wird mit der unabhängigen und objektiven Analyse der Maßnahmen gerechtfertigt. Das Ministerium nimmt in ihr Bewertungsprogramm ausdrücklich EU-Maßnahmen auf, die für die Interessen des Vereinigten Königreichs von Bedeutung sind. Mögliche Divergenzen der politischen Ziele der EU und Großbritanniens werden deutlich gemacht. Wenn die Bewertungen abgeschlossen sind, werden die Berichte veröffentlicht (heutzutage meist im Internet) und häufig werden sie in ein formales Verfahren der Maßnahmenkontrolle aufgenommen. Die ex ante- Bewertung wird auf weniger formaler Ebene und meist intern durchgeführt. Sie wird als wesentlicher Bestandteil der laufenden GAP-Diskussion betrachtet. 4.4 Die Bewertung der Landwirtschaftspolitik in Schweden spielte eine bedeutende Rolle in den außerordentlichen Veränderungen der Landwirtschaftspolitik des letzten Jahrzehnts. Sowohl der schwedische Rechnungshof (RRV) und das Landwirtschaftsministerium als auch landwirtschaftliche Interessengruppen und unabhängige Forscher sind an der Bewertung beteiligt. Der RRV verfügt über keine speziell für die Landwirtschaft zuständige Abteilung, hat jedoch Referate, die sich zu bestimmten Zeiten mit spezifischen Regierungsabteilungen und Politiken beschäftigen. 12

17 EU-Landwirtschaftsausgaben Im Jahre 1997 beteiligte sich der Schwedische Rechnungshof an einer parallelen Rechnungsprüfung mit dem britischen Rechnungshof und dem holländischen Rechnungsprüfungsorgan betreffend die Zahlungen für Ackerflächen, ein System, das 1992 durch die Reform der GAP eingeführt wurde. Das Personal des RRV arbeitete mit Unterstützung externer Berater an detaillierten Studien, insbesondere an der erforderlichen Modellbildung. Im schwedischen Landwirtschaftsministerium ist die Höhe der internen Mittel, die für die Bewertung zur Verfügung stehen, noch immer sehr gering. Dies liegt an der besonderen Struktur des öffentlichen Sektors in Schweden und das Zurückgreifen auf Agenturen und Ausschüsse. In den letzten Jahren nahm das Interesse an langfristigen GAP-Analysen zu und unterlag der Koordinierung durch das Ministerium, das die GAP-Bewertungsmaßnahmen organisiert und an ihnen teilnimmt. Für umfangreiche Bewertungen wird ein Ausschuß eingerichtet, der sich aus einer breit gefächerten Auswahl an Vertretern der betreffenden Organisationen zusammensetzt. Der Ausschuß besteht gewöhnlich aus Mitgliedern des staatlichen Landwirtschaftsamtes Schwedens, des Parlaments, Forschern, Vertretern von Gewerkschaften, Bauernverbänden sowie Mitgliedern anderer Regierungs- oder privater Organisationen. Das schwedische Landwirtschaftsministerium war an einer Serie von Studien über die Gemeinsame Agrarpolitik beteiligt, einer Maßnahme, die mit den EU-Beitrittsverhandlungen begann und seit dem Beitritt verstärkt wurde. Die Forschung hat das Ziel, den schwedischen Standpunkt gegenüber der GAP zu bestimmen. Die starke internationale Orientierung ist besonders interessant. Letztlich läßt sich sagen, daß Schweden einer der EU- Mitgliedstaaten ist, die an der Spitze der GAP-Bewertung stehen. 5.1 Die Bestimmung der Ziele der GAP ist komplizierter, als es auf den ersten Blick erscheint. Die Entscheidungen über die GAP werden jedoch in einem politischen Prozeß getroffen, in dem die Teilnehmer ihre eigenen politischen Motivationen und Ziele haben. Da die formale Bewertung der GAP nur anhand von erklärten, gemeinsamen Zielen geschehen kann, ist es nicht sehr überraschend, festzustellen, daß die Ergebnisse solcher Bewertungen nicht immer eng mit den beobachteten politischen Entscheidungen in Verbindung stehen. Die Untersuchung der GAP-Ziele wird durch die Tatsache erschwert, daß andere EU- Politiken und ihre Ziele, insbesondere die Makroökonomie, der internationale Handel und die Außenbeziehungen sowie die Umweltmaßnahmen im Konflikt mit der GAP stehen können. Die Mittel der GAP, die u.a. die Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktivität (im Sinne von technischer Effizienz) fördern sollen, konzentrierten sich in Wirklichkeit auf die Stabilisierung und Erhöhung der Preise landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Sie tendierten deshalb dazu, dem Ziel der wirtschaftlichen Effizienz zuwiderzulaufen. Die Sicherung eines fairen Standards ist ein Ziel, das verschieden interpretiert werden kann. Die Definition von Begriffen wie "angemessen", "Lebensstandard" und "in der Landwirtschaft Beschäftigte" wirft Probleme auf, und jeder Mitgliedstaat hat andere Ansichten zur resultierenden Maßnahmenimplikation. Das Ziel der Marktstabilität wird häufig mit Erhöhung des Preisniveaus verwechselt. Die Gewährleistung der Versorgung läßt sich nicht leicht in eine unzweideutige Politik umsetzen. Das Ziel, daß Warenlieferungen die Verbraucher zu angemessenen Preisen erreichen, steht eindeutig mit anderen GAP-Zielen in Konflikt. 13

18 EU-Landwirtschaftsausgaben Die relative Gewichtung der Ziele der GAP und ihre Auslegung haben sich mit der Zeit geändert. Die Verbesserung der technischen Produktivität wird nun als weniger wichtig als die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der EU-Landwirtschaft betrachtet. Der seit 1992 verfolgte Wandel des politischen Instrumentariums hat die Debatte über den angemessenen Lebensstandard in der Landwirtschaft verändert. Die Betonung der Marktstabilität hat im Laufe der stärkeren Integration der EU-Märkte in den internationalen Handel abgenommen. Umweltschutz und ländliche Entwicklung haben beträchtlich an Bedeutung gewonnen, obwohl diese Ziele noch immer nicht ganz klar sind. Neue, ziemlich ausdrückliche Ziele der GAP wurden in der Absicht formuliert, die Probleme zu reduzieren, die durch die ursprünglichen Ziele verursacht wurden. Die Verbesserung des Marktgleichgewichts ist eines dieser zweitrangigen Ziele der GAP. Ein anderes ist die Neuverteilung der Unterstützung zugunsten empfindlicherer Unternehmen. Aufgrund solcher Veränderungen sind die eigentliche Ziele der GAP noch unklarer geworden. Da Direktzahlungen nun ein wichtiger Teil der GAP sind, sollten ihre langfristigen Ziele, die über die direkte Entschädigung für Preiskürzungen hinausgehen, klarer definiert werden. 5.2 Bei der Bewertung der Art der Agrarpolitikkosten ist es wichtig, über die Haushaltsausgaben hinauszugehen, um alle Arten von Politikkosten einzuschließen. Genauer gesagt beinhalten die Kosten für landwirtschaftliche Maßnahmen wirtschaftliche oder Inputkosten, Haushaltskosten, internationale Kosten und Umweltkosten. Ein wichtiges Element der wirtschaftlichen oder Inputkosten der Landwirtschaftspolitik sind die zusätzlichen Mittel, die in der Landwirtschaft aufgrund der politischen Interventionen verwendet werden. Die Einnahmen, die diese Mittel in anderen Wirtschaftssektoren erbringen könnten, sind ein Element der Kosten der Landwirtschaftspolitik. Andere Kosten der Landwirtschaftspolitik beinhalten die Implikationen für die Struktur der restlichen Wirtschaft und somit für das BIP- Wachstum als auch die makroökonomischen Variablen wie Handelsbilanz- und Steuerdefizite. Die Haushaltskosten der Landwirtschaftspolitik werden relativ einfach bestimmt und gemessen. Sie gehen jedoch über die institutionell als GAP-Ausgaben definierten Ausgaben hinaus. Insbesondere müssen Verwaltungsausgaben und Ausgaben der Mitgliedstaaten eingeschlossen werden. Eine Erhöhung der Haushaltsausgaben aufgrund einer Politikänderung bedeutet nicht unbedingt eine Gesamterhöhung der Politikkosten, wenn sie durch Einsparungen in anderen Bereichen, insbesondere bei den wirtschaftlichen und Inputkosten wie Verbraucherlast und Verzerrungen der Nutzung der Mittel, ausgeglichen wird. In der Tat verlangt die Verbesserung des (gesamten) Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Landwirtschaftspolitik eine Änderung der Politik (wie den Ersatz der abgekoppelten Zahlungen für Preisunterstützung), die größere Haushaltsausgaben nach sich zieht. 14