Διακυβζρνηςη του ΕΣΠΑ και δημόςιεσ πολιτικζσ ςτην Ελλάδα εργαςία υπό εξζλιξη Γιϊργοσ Ανδρζου gioandreou@polsci.auth.gr Τμιμα Πολιτικϊν Επιςτθμϊν, Αριςτοτζλειο Πανεπιςτιμιο Θεςςαλονίκθσ Περίληψη Αντικείμενο τθσ ειςιγθςθσ είναι θ μελζτθ των αλλθλεπιδράςεων ανάμεςα ςτισ υφιςτάμενεσ προτεραιότθτεσ πολιτικισ τθσ Ελλάδασ και ςτθ διαδικαςία προγραμματιςμοφ για τθ νζα πολιτικι ςυνοχισ ςτθν Ελλάδα (2014-2020). Υπό το πρίςμα αυτό, αναπτφςςονται δφο άξονεσ προβλθματιςμοφ. Πρϊτον, αξιολογείται θ επιχειρθςιακι προςτικζμενθ αξία αυτισ κακεαυτισ τθσ διαδικαςίασ προγραμματιςμοφ. Με άλλα λόγια, επιχειρείται μια πρϊτθ αποτίμθςθ τθσ εφαρμογισ τθσ εταιρικισ ςχζςθσ κατά τθ διαμόρφωςθ των βαςικϊν προγραμματικϊν κειμζνων τθσ περιόδου 2014-2020 ςτθ βάςθ μεταβλθτϊν όπωσ θ ςυμμετοχι, θ διαφάνεια, ο ςυντονιςμόσ και θ ςυμπλθρωματικότθτα των ςχετικϊν προγραμματικϊν διεργαςιϊν. Δεφτερον, περιγράφονται και αποτιμϊνται οι επιχειρθςιακζσ και οργανωτικζσ αλλαγζσ που αναμζνεται να ειςαχκοφν τθν επόμενθ επταετία τόςο ςτο εςωτερικό όςο και ςτο κεςμικό περιβάλλον του ςυςτιματοσ ςχεδιαςμοφ και υλοποίθςθσ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ, με απϊτερο ςτόχο να μια πρϊτθ αποτίμθςθ τθσ προςτικζμενθσ αξίασ που κα ζχει θ πολιτικι ςυνοχισ για τισ δθμόςιεσ πολιτικζσ τθσ Ελλάδασ (policy added value) κατά τθ νζα περίοδο. Λζξεισ κλειδιά: πολιτική ςυνοχήσ, προγραμματιςμόσ, ΕΣΠΑ, δημόςιεσ πολιτικζσ 1. Ειςαγωγή Η πολιτικι ςυνοχισ δεν είναι μια αυτόνομθ δθμόςια πολιτικι, αλλά διακζτει οριηόντιο χαρακτιρα και λειτουργεί παραπλθρωματικά και υποςτθρικτικά προσ τισ λοιπζσ δθμόςιεσ πολιτικζσ (αν και με διαφοροποιιςεισ ανά πεδίο πολιτικισ). Θεωρθτικά, επομζνωσ, οι δράςεισ που εντάςςονται ςτα ΕΠ οφείλουν να υπθρετοφν και να ενιςχφουν τισ εκάςτοτε (εκνικζσ) τομεακζσ και περιφερειακζσ πολιτικζσ. Ωςτόςο, ο κυβερνθτικόσ και κρατικόσ μθχανιςμόσ τθσ Ελλάδασ ιταν και παραμζνει αναποτελεςματικόσ κακ' όλα τα ςτάδια διαμόρφωςθσ και υλοποίθςθσ δθμόςιων πολιτικϊν. Κατ' αρχιν, το ελλθνικό κράτοσ επιδεικνφει διαχρονικά ιδιαίτερθ δυςτοκία ςτθ διαμόρφωςθ ςυγκροτθμζνων δθμόςιων πολιτικϊν κι αυτό παρά το γεγονόσ ότι, ςε ζνα ολοζνα διευρυνόμενο φάςμα δθμόςιων δραςτθριοτιτων, το κεματικό πεδίο ι/ και οι βαςικζσ κατευκφνςεισ τθσ δθμόςιασ δράςθσ υπαγορεφονται από τθν ΕΕ. Η ελλθνικι κυβζρνθςθ ζχει μικρι ικανότθτα να ςχεδιάηει ςτρατθγικά, υποτιμά τθν επιςτθμονικι ςυμβουλι και γνϊςθ, υιοκετεί διαδικαςίεσ διαβοφλευςθσ διακοςμθτικοφ χαρακτιρα, δεν αξιολογεί τισ επιπτϊςεισ των νομοκετθμάτων και ςτερείται εςωτερικισ ςυνοχισ. Από τθν πλευρά τθσ, θ ελλθνικι διοίκθςθ διακζτει περιοριςμζνεσ ικανότθτεσ και υπόκειται ςε ανεπαρκι πολιτικι κακοδιγθςθ. Πολλοί φορείσ εποπτευόμενοι από το δθμόςιο ζχουν χαρακτιρα οργανωτικοφ κελφφουσ, χωρίσ ουςιαςτικό ζργο, ενϊ, ζπειτα από ςυνεχόμενεσ μεταρρυκμίςεισ και μεταφορζσ αρμοδιοτιτων, θ τοπικι αυτοδιοίκθςθ διακζτει πλζον ςθμαντικζσ ευκφνεσ χωρίσ όμωσ τουσ αντίςτοιχουσ πόρουσ. Αιςκθτι είναι επίςθσ θ απουςία ι και θ αδράνεια 1
εξειδικευμζνων κεςμϊν που κα ιταν χριςιμοι για το ςχεδιαςμό, τθν εφαρμογι και τθν αξιολόγθςθ ςυγκεκριμζνων μζτρων πολιτικισ. Τζλοσ, οι πολίτεσ ελάχιςτα καταλαβαίνουν τα κίνθτρα, τουσ ςκοποφσ και τισ ςυνζπειεσ των πολιτικϊν αποφάςεων (οι οποίεσ ςυχνά ςυςκοτίηονται από τα ΜΜΕ). Ακόμα και προςεκτικά διαμορφωμζνεσ πολιτικζσ πρωτοβουλίεσ προςκροφουν ςε ακραίεσ αντιδράςεισ κοινωνικϊν ομάδων, κομματικϊν μθχανιςμϊν και ΜΜΕ. Επιγραμματικά, το ςφςτθμα διακυβζρνθςθσ πάςχει ςοβαρά και διακζτει μικρι δυνατότθτα διακυβζρνθςθσ και διαχείριςθσ (Bertelsmann Stiftung 2011). Λόγω των ζκδθλων ελλειμμάτων και ανεπαρκειϊν που παρατθροφνται ςτο ςχεδιαςμό και τθν υλοποίθςθ πλικουσ δθμόςιων πολιτικϊν (περιβαλλοντικισ, απαςχόλθςθσ, ερευνθτικισ, εκπαιδευτικισ, αγροτικισ, χωροταξικισ κ.α.), οι δράςεισ τθσ ςυνοχισ τείνουν να λειτουργοφν ωσ υποκατάςτατο και όχι ςυμπλθρωματικά. Υπό αυτζσ τισ ςυνκικεσ, δεν πρζπει να αποτελεί ζκπλθξθ ότι: α) ο προγραμματιςμόσ και θ υλοποίθςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ παραμζνουν ευκφνθ και προνόμιο του ςτενοφ ςυςτιματοσ υλοποίθςθσ, β) οι ςυνζργειεσ ανάμεςα ςτισ επιμζρουσ πολιτικζσ είναι περιοριςμζνεσ και γ) ακόμα και ςιμερα, θ απορρόφθςθ εξακολουκεί να είναι ο βαςικόσ ςτόχοσ του ςυςτιματοσ υλοποίθςθσ. Το πιο δθμοφιλζσ εννοιολογικό εργαλείο που χρθςιμοποιείται προκειμζνου να αποτυπϊςει τόςο τθν οικονομικι όςο και τθ μθ οικονομικι διάςταςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ είναι θ ζννοια τθσ προςτικζμενθσ αξίασ. Η χριςθ τθσ ζννοιασ αυτισ αντανακλά τθν πεποίκθςθ ότι θ πολιτικι ςυνοχισ - οφείλει να- λειτουργεί προσ όφελοσ του ςυνόλου τθσ ΕΕ (δθλαδι να παράγει κετικά αποτελζςματα τα οποία δεν είναι δυνατόν να επιτευχκοφν με τθ χριςθ αμιγϊσ εκνικϊν μζςων πολιτικισ) (Mairate & Hall 2001). Μζχρι ςτιγμισ, θ πιο ςυςτθματικι προςζγγιςθ των διαφορετικϊν διαςτάςεων τθσ προςτικζμενθσ αξίασ είναι αυτι των Bachtler και Taylor (2003). Σφμφωνα με τθν ανάλυςι τουσ -θ οποία πάντωσ επικεντρϊνεται ςτισ περιφζρειεσ-, διακρίνονται πζντε επιμζρουσ διαςτάςεισ τθσ προςτικζμενθσ αξίασ: θ προςτιθζμενη αξία τησ ςυνοχήσ (cohesion added value) - κετικζσ μακροοικονομικζσ, μικροοικονομικζσ και τοπικζσ επιπτϊςεισ-, θ πολιτική προςτιθζμενη αξία (political added value) - θ πολιτικι ςυνοχισ αυξάνει τθ διαφάνεια τθσ ΕΕ ςυνολικά και ενκαρρφνει τθ ςυμμετοχι των υποεκνικϊν δρϊντων ςτισ Ευρωπαϊκζσ πολιτικζσ και δράςεισ-, η προςτιθζμενη αξία τησ πολιτικήσ (policy added value) - ενιςχφεται ο μακροχρόνιασ ςτρατθγικόσ ςχεδιαςμόσ και θ ςυνζργεια μεταξφ των εκνικϊν, υπερεκνικϊν και υποεκνικϊν πολιτικϊν και, επιπλζον, ενκαρρφνονται οι καινοτόμεσ πρακτικζσ τόςο ωσ προσ το ςχεδιαςμό όςο και ωσ προσ τθ διαχείριςθ-, η επιχειρηςιακή προςτιθζμενη αξία (operational added value) - μζςω τθσ εταιρικισ ςχζςθσ, ενιςχφονται θ διαφάνεια, θ ςυνεργαςία και ο ςυντονιςμόσ κατά τθ διαμόρφωςθ και τθν υλοποίθςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ - και η μαθηςιακή προςτιθζμενη αξία (learning added value) - θ πολιτικι ςυνοχισ ενκαρρφνει τθ μάκθςθ και τθν καινοτομία. 2
Από τθν άλλθ πλευρά, οι παρατθροφμενεσ αποκλίςεισ ωσ προσ τθν προςτικζμενθ αξία αποδίδονται ςε τρεισ διαμεςολαβθτικοφσ παράγοντεσ: α) τθν οικονομικι και γεωγραφικι κλίμακα των προγραμμάτων, β) τθ φφςθ των ςυςτθμάτων διοίκθςθσ και διαχείριςθσ (με κφριο διαφοροποιθτικό κριτιριο εάν το ςφςτθμα διαχείριςθσ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ εντάςςεται ςτθν κφρια διοικθτικι δομι ι, αντικζτωσ, είναι αυτόνομο από αυτι) και γ) τθν ωριμότθτα τθσ προγραμματικισ εμπειρίασ (Bachtler and Taylor 2003: 10-11). Θα πρζπει ωςτόςο να προςκζςουμε ζναν τζταρτο διαμεςολαβθτικό παράγοντα: τθν ποιότθτα τθσ διακυβζρνθςθσ ςε εκνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο (Andreou 2009: 62). Αντικείμενο τθσ παροφςασ ειςιγθςθσ είναι θ εξζταςθ των αλλθλεπιδράςεων ανάμεςα ςτισ υφιςτάμενεσ προτεραιότθτεσ πολιτικισ τθσ Ελλάδασ και ςτθ διαδικαςίασ προγραμματιςμοφ για τθ νζα πολιτικι ςυνοχισ ςτθν Ελλάδα (2014-2020). Υπό το πρίςμα αυτό, αναπτφςςονται δφο άξονεσ προβλθματιςμοφ. Πρϊτον, αξιολογείται θ επιχειρηςιακή προςτιθζμενη αξία αυτισ κακεαυτισ τθσ διαδικαςίασ προγραμματιςμοφ. Με άλλα λόγια, επιχειρείται μια πρϊτθ αποτίμθςθ τθσ εφαρμογισ τθσ εταιρικισ ςχζςθσ κατά τθ διαμόρφωςθ των βαςικϊν προγραμματικϊν κειμζνων τθσ περιόδου 2014-2020 (διαδικαςία που αναμζνεται να ολοκλθρωκεί ζωσ τα μζςα του τρζχοντοσ ζτουσ) ςτθ βάςθ μεταβλθτϊν όπωσ θ ςυμμετοχι, θ διαφάνεια, ο ςυντονιςμόσ και θ ςυμπλθρωματικότθτα των ςχετικϊν προγραμματικϊν διεργαςιϊν. Δεφτερον, περιγράφονται και αποτιμϊνται οι επιχειρθςιακζσ και οργανωτικζσ αλλαγζσ που αναμζνεται να ειςαχκοφν τθν επόμενθ επταετία τόςο ςτο εςωτερικό όςο και ςτο κεςμικό περιβάλλον του ςυςτιματοσ ςχεδιαςμοφ και υλοποίθςθσ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ, με απϊτερο ςτόχο να μια πρϊτθ αποτίμθςθ τθσ προςτικζμενθσ αξίασ που κα ζχει θ πολιτικι ςυνοχισ για τισ δθμόςιεσ πολιτικζσ τθσ Ελλάδασ (policy added value) κατά τθ νζα περίοδο. Κατ αρχιν, ςυηθτείται θ ςθμαςία τθσ κεςμικισ κλθρονομιάσ του παρελκόντοσ και του υφιςτάμενου πλαιςίου πολιτικισ. Στθ ςυνζχεια αναλφονται οι περιοριςμοί που ανζκυψαν από το νομοκετικό πλαίςιο τθσ πολιτικισ ςυνοχισ και τισ δεςμεφςεισ πολιτικισ τισ οποίεσ ζχει αναλάβει θ χϊρα ςτα πλαίςια του μνθμονίου. Ακολοφκωσ παρουςιάηεται θ εφαρμογι τθσ εταιρικισ ςχζςθσ κατά τθ διαδικαςία προγραμματιςμοφ του ΕΣΠΑ - όπωσ αυτι ζχει εξελιχκεί μζχρι ςιμερα. Η επόμενθ ενότθτα εςτιάηεται ςτον εντοπιςμό των κφριων ςτοιχείων τθσ κεματικισ, προγραμματικισ και κεςμικισ αρχιτεκτονικισ του νζου ΕΣΠΑ. Τζλοσ, επιχειρείται μια ςφνκεςθ των κφριων ςτοιχείων τθσ προθγθκείςασ ανάλυςθσ ϊςτε να προςδιοριςτοφν οι - εκδθλωκείςεσ και διαφαινόμενεσ - επιπτϊςεισ του νζου ΕΣΠΑ για τθν επιχειρθςιακι προςτικζμενθ αξία και ςτθν προςτικζμενθ αξία πολιτικισ. 2. Παράγοντεσ που οριοθετοφν το πλαίςιο του προγραμματιςμοφ για την περίοδο 2014-2020 2.1. Η κληρονομιά του παρελθόντοσ και το υφιςτάμενο πλαίςιο πολιτικήσ Ο ςυντονιςμόσ των αναπτυξιακϊν παρεμβάςεων ςτθν Ελλάδα υπιρξε ανζκακεν ζργο τθσ κεντρικισ κυβζρνθςθσ και διοίκθςθσ Από το 1989, Όπωσ το Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ 3
(πρϊθν Υπουργείο Οικονομίασ) κατευκφνει και ελζγχει - ςε μεγαλφτερο ι μικρότερο βακμό το ςχεδιαςμό και τθν υλοποίθςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ ςτθν Ελλάδα. Τα ελλθνικά ΚΠΣ αλλά και το ΕΣΠΑ αποτελοφνται από τομεακά προγράμματα υπό τθν ευκφνθ μεμονωμζνων υπουργείων - και Περιφερειακά Επιχειρθςιακά Προγράμματα (ΠΕΠ) υπό τθν ευκφνθ των περιφερειϊν τθσ χϊρασ. Παρά τθ κεςμοκζτθςθ των δεκατριϊν περιφερειϊν το 1987, τα ΠΕΠ δεν αποτελοφν απλϊσ αναπόςπαςτο τμιμα τθσ εκνικισ αναπτυξιακισ ςτρατθγικισ αλλά εντάςςονται ςε ζνα ςυγκεντρωτικό και ιεραρχικό ςφςτθμα προγραμματιςμοφ και υλοποίθςθσ το οποίο ελζγχονται από τθν κεντρικι διοίκθςθ και πρωτίςτωσ το Υπουργείο Ανάπτυξθσ. Η πολιτικι ςυνοχισ ςτθν Ελλάδα είναι επομζνωσ μία εκνικι αναπτυξιακι πολιτικι και, οφείλουμε να τονίςουμε, θ μοναδικι αναπτυξιακι πολιτικι που διακζτει θ χϊρα. Σε γενικζσ γραμμζσ, το ςφςτθμα προγραμματιςμοφ, διαχείριςθσ, παρακολοφκθςθσ και ελζγχου τθσ πολιτικισ ςυνοχισ ςτθν Ελλάδα είναι ςυγκεντρωτικό, ιεραρχικό και ευάλωτο ςε πολιτικζσ παρεμβάςεισ (παρ ότι από το 2001 διοικείται και ςτελεχϊνεται από τεχνοκράτεσ οι οποίοι δρουν ζξω από τα όρια τθσ κλαςςικισ δθμόςιασ διοίκθςθσ, παραμζνει εξαρτθμζνο από τισ παραδοςιακζσ κρατικζσ δομζσ). Για τθν περίοδο 2007-2013, θ ελλθνικι κυβζρνθςθ υιοκζτθςε ζνα πολφπλοκο προγραμματικό και ςχιμα, τα βαςικά χαρακτθριςτικά του οποίου είναι τα ακόλουκα: Η Διαχειριςτικι Αρχι του ΚΠΣ μετονομάςτθκε ςε Εκνικι Αρχι Συντονιςμοφ και ανζλαβε το γενικό ςυντονιςμό μεταξφ των προγραμμάτων. Τα Εκνικά Επιχειρθςιακά Προγράμματα μειϊκθκαν από δϊδεκα ςε οκτϊ. Τα ΠΕΠ μειϊκθκαν από 13 ςε 5. Με τθν εξαίρεςθ τθσ Αττικισ, κάκε νζο ΠΕΠ περιλαμβάνει τρεισ ελλθνικζσ περιφζρειεσ. Η Εκνικι Αρχι Συντονιςμοφ λειτουργεί ωσ Διαχειριςτικι Αρχι για όλα τα ΠΕΠ. Οι δεκατρείσ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ των ΠΕΠ 2000-2006 μετονομάςτθκαν «Ενδιάμεςεσ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ» και ανάλαβαν κατ αρχιν τθ διαχείριςθ των δράςεων των νζων ΠΕΠ ςτθν οικεία περιφζρεια. Οι Διαχειριςτικζσ Αρχζσ των υπουργείων που «ζχαςαν» προγράμματα μετονομάςτθκαν Ενδιάμεςοι Φορείσ Διαχείριςθσ και ανζλαβαν τθ διαχείριςθ ςυγκεκριμζνων δράςεων των νζων Επιχειρθςιακϊν Προγραμμάτων Οι παραπάνω αλλαγζσ δεν μετζβαλαν ριηικά τθν κεςμικι αρχιτεκτονικι τθσ περιόδου 2000-2006. Αντικζτωσ, κα μποροφςε κανείσ να ιςχυριςτεί ότι βαςικι μζριμνα του εμπνευςτι τουσ (του Υπουργείου Ανάπτυξθσ) ιταν ακριβϊσ να διατθριςει τθν προχπάρχουςα κατανομι αρμοδιοτιτων, και πρωτίςτωσ να διαςφαλίςει τθν θγετικι του κζςθ. Ιδιαίτερα ςε ό,τι αφορά το περιφερειακό επίπεδο, το νζο διαχειριςτικό κακεςτϊσ επζφερε ακόμα μεγαλφτερθ μείωςθ τθσ αυτονομίασ των Διαχειριςτικϊν Αρχϊν των ΠΕΠ και ενίςχυςε περαιτζρω το ςυγκεντρωτιςμό ςτθ χάραξθ και τθν υλοποίθςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ ςτθν Ελλάδα. Με εξαίρεςθ το ΠΕΠ τθσ Αττικισ, τα ΠΕΠ αποτελοφν ςτθ πραγματικότθτα τρία χωριςτά προγράμματα ςτθ μορφι του ενόσ, χωρίσ ενιαία προςζγγιςθ (Ανδρζου και Λφκοσ 2011: 281-283). Όπωσ και θ προγραμματικι δομι, το ςφςτθμα υλοποίθςθσ του ΕΣΠΑ διαφοροποιείται αιςκθτά από το αντίςτοιχο του Γϋ ΚΠΣ. Το ςφςτθμα υλοποίθςθσ των προγραμμάτων του ΕΣΠΑ είναι περιςςότερο ςυγκεντρωτικό, με μεγαλφτερθ διάχυςθ των ευκυνϊν και πιο πολφπλοκεσ διαδικαςίεσ λιψθσ αποφάςεων. Κφριο χαρακτθριςτικό τθσ πολυπλοκότθτασ αυτισ είναι ο μεγάλοσ αρικμόσ φορζων 4
διαχείριςθσ και ςυντονιςμοφ 1. Επιπροςκζτωσ, το πλαίςιο ςυνεργαςίασ των νζων φορζων διζπεται από αλλεπάλλθλα και αλλθλεπικαλυπτόμενα επίπεδα ςυντονιςμοφ, εγκρίςεων και ελζγχων. Κατ αρχιν, το ςφςτθμα χρθματοδότθςθσ και ςυντονιςμοφ αυτισ είναι αρκετά πολφπλοκο. Αναλυτικότερα, οι 5 περιφζρειεσ μεταβατικισ ςτιριξθσ χρθματοδοτοφνται αποκλειςτικά από τα ΠΕΠ, με τθν εξαίρεςθ του ΕΚΤ και του Ταμείου Συνοχισ, ενϊ οι 8 περιφζρειεσ αμιγοφσ ςτόχου ςφγκλιςθσ χρθματοδοτοφνται τόςο από τα τομεακά όςο και από τα ΠΕΠ (με άλλα λόγια, ότι το ΕΤΠΑ δεν χρθματοδοτεί τισ 5 περιφζρειεσ μεταβατικισ ςτιριξθσ). Για ζργα όμωσ που χρθματοδοτοφνται από το ΕΤΠΑ και χωροκετοφνται ςε περιφζρειεσ αμιγοφσ ςτόχου ςφγκλιςθσ και τουλάχιςτον ςε μια περιφζρεια μεταβατικισ ςτιριξθσ πραγματοποιοφνται εκχωριςεισ αρμοδιοτιτων και πόρων. Επιπροςκζτωσ, θ διαχείριςθ των ΠΕΠ διζπεται από ζνα πολφπλοκο ςφςτθμα βαςιςμζνο ςτισ εκχωριςεισ αρμοδιοτιτων. Ειδικότερα, για δράςεισ εκνικισ εμβζλειασ, θ διαχείριςθ των ΠΕΠ εκχωρείται ςτισ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ των τομεακϊν προγραμμάτων. Για δράςεισ περιφερειακοφ χαρακτιρα, θ διαχείριςι τουσ εκχωρείται ςτισ Ενδιάμεςεσ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ των ΠΕΠ, ενϊ για δράςεισ ενιςχφςεων θ διαχείριςι τουσ εκχωρείται ςτουσ αρμόδιουσ κατά ενδιάμεςουσ φορείσ διαχείριςθσ (Ανδρζου & Παπαδάκθσ 2012: 101). Ανακεφαλαιϊνοντασ, το ςφςτθμα υλοποίθςθσ του ΕΣΠΑ 2007-2013 είναι ςυγκεντρωτικό, πολυδαίδαλο και γραφειοκρατικό. Πρόκειται για μια κεςμικι διευκζτθςθ που ςυμμορφϊνεται μεν με τον τφπο τθσ κοινοτικισ νομοκεςίασ αλλά ςτθν ουςία διαςφαλίηει τθ διαιϊνιςθ παγιωμζνων ςυςχετιςμϊν και πρακτικϊν με ςθμαντικό κόςτοσ ςε όρουσ απορροφθτικότθτασ, αποτελεςματικότθτασ και αποδοτικότθτασ. Ωςτόςο, θ προβλθματικι υλοποίθςθ του ΕΣΠΑ δεν κα πρζπει να αποδοκεί αποκλειςτικά ςτισ δυςλειτουργίεσ του ςυςτιματοσ υλοποίθςθσ και ςτισ ενδθμικζσ ανεπάρκειεσ του ευρφτερου κεςμικοφ περιβάλλοντοσ. Ο ρόλοσ των εγχϊριων και διεκνϊν ςυγκυριακϊν παραγόντων είναι επίςθσ ςθμαντικόσ. Ανάμεςα ςτο πλικοσ των ςυγκυριακϊν παραγόντων προεξάρχουςα κζςθ κατζχει ςαφϊσ θ οικονομικι κρίςθ, θ οποία περιόριςε αςφυκτικά τα δθμοςιονομικά περικϊρια αξιοποίθςθσ του ΕΣΠΑ 2 τθ ςτιγμι ακριβϊσ όπου αυτι κατζςτθ ηωτικισ ςθμαςίασ για τθν οικονομικι ανάκαμψθ τθσ χϊρασ (Ανδρζου & Παπαδάκθσ 2012: 111). Η πρϊτθ διορκωτικι κίνθςθ τθσ ελλθνικισ κυβζρνθςθσ εκδθλϊκθκε ςτισ αρχζσ του 2010, με τθν τροποποίθςθ του ν.3614/2007 για το ΕΣΠΑ και τθσ Υπουργικισ Απόφαςθσ για το Σφςτθμα Διαχείριςθσ του ΕΣΠΑ. Οι τροποποιιςεισ αυτζσ - οι οποίεσ αποςκοποφςαν ςτθν προϊκθςθ τθσ αποκζντρωςθσ, τθσ απλοποίθςθσ και τθσ αποτελεςματικότθτασ - δεν βελτίωςαν άμεςα τθν κατάςταςθ. Από τθν άλλθ πλευρά, θ ςυνεχιηόμενθ επιδείνωςθ τθσ δθμοςιονομικισ και διαπραγματευτικισ κζςθσ τθσ Ελλάδασ και θ κζςπιςθ του Μνθμονίου Ελλάδασ ΕΕ ΔΝΤ (το οποίο, μεταξφ άλλων, ειςιγαγε εξαμθνιαίουσ ςτόχουσ για τθν απορρόφθςθ των κοινοτικϊν κονδυλίων του ΕΣΠΑ) εξάντλθςαν ουςιαςτικά τα περικϊρια μονομερϊν διορκωτικϊν κινιςεων εκ μζρουσ των ελλθνικϊν αρχϊν 3. 1 Ενϊ το Γϋ ΚΠΣ - το μοντζλο διαχείριςθσ του οποίου μάλιςτα είχε κεωρθκεί υπερβολικά πολφπλοκο - υλοποιικθκε από 33 φορείσ διαχείριςθσ με 1192 ςτελζχθ, ςτο ΕΣΠΑ δθμιουργικθκαν 106 δομζσ διαχείριςθσ (εκ των οποίων 16 υπθρεςίεσ ςυντονιςμοφ) με 3.763 ςτελζχθ. 2 Ιδιαίτερα ςθμαντικζσ είναι οι δευτερογενείσ επιπτϊςεισ τθσ κρίςθσ, οι οποίεσ εκδθλϊνονται ωσ ςθμαντικά προβλιματα ρευςτότθτασ των δικαιοφχων (κυρίωσ των αναδόχων μεγάλων ζργων και των επιχειριςεων). 3 Επιπλζον, θ ςυνζχιςθ των αποκλίςεων από τουσ ςτόχουσ του Μνθμονίου και από τον κανόνα ν+3 ζκετε ςε αμφιβολία τθν εκταμίευςθ του ςυνόλου των διαρκρωτικϊν πόρων τθσ χϊρασ από το 2012 και μετά. 5
Στισ 30 Ιουνίου του 2011, ο ζλλθνασ πρωκυπουργόσ απζςτειλε επιςτολι προσ τον πρόεδρο τθσ Επιτροπισ με τθν οποία αφενόσ τον ενθμζρωςε για τθν πρόκεςθ τθσ ελλθνικισ κυβζρνθςθσ να κατακζςει ςχζδιο άμεςθσ επιτάχυνςθσ τθσ απορρόφθςθσ των πόρων ςε ςυνδυαςμό με πρόταςθ ανακεϊρθςθσ των προγραμμάτων, και αφετζρου ζκεςε μια ςειρά αιτθμάτων που αφοροφςαν α) τθν αφξθςθ τθσ ςυμμετοχισ τθσ Ζνωςθσ ςτθν χρθματοδότθςθ, β) τθ διεφρυνςθ των κανόνων επιλεξιμότθτασ και γ) τθν παροχι τεχνικισ βοικειασ από τθν Επιτροπι αλλά και άλλα κράτθ μζλθ τθσ ΕΕ (Γραφείο Τφπου Πρωκυπουργοφ 2011). Ωσ ςυνζχεια αυτισ τθσ επιςτολισ, οι ελλθνικζσ αρχζσ και θ Ευρωπαϊκι Επιτροπι ανζλαβαν μια ςειρά από πρωτοβουλίεσ με ςτόχο τθν επιτάχυνςθ τθσ υλοποίθςθσ των ΕΠ του ΕΣΠΑ. Σε πρϊτθ φάςθ, το Υπουργείο Ανάπτυξθσ παρουςίαςε ζνα ςχζδιο δράςθσ 10 ςθμείων για τθν αντιμετϊπιςθ των εντοπιηόμενων προβλθμάτων. Το ςχζδιο αυτό εξειδικεφτθκε περαιτζρω με τθ ςυμμετοχι τθσ Ευρωπαϊκισ Επιτροπισ, με αποτζλεςμα τον από κοινοφ προςδιοριςμό τεςςάρων γενικϊν προτεραιοτιτων (Ευρωπαϊκι Επιτροπι 2011): Πρϊτον, επιχειρείται θ επιτάχυνςθ τθσ απορρόφθςθσ των κονδυλίων τθσ πολιτικισ ςυνοχισ. Δεφτερον, ζμφαςθ δίδεται ςε ςθμαντικά ζργα μεγάλου οικονομικοφ και κοινωνικοφ αντίκτυπου ςτθν ανάπτυξθ, απαςχόλθςθ και ςτθν ανταγωνιςτικότθτα. Πρόκειται για 181 ςυνολικά ζργα που αντιπροςωπεφουν το 56% τθσ διακζςιμθσ χρθματοδότθςθσ κατά τθν περίοδο προγραμματιςμοφ, για τα οποία τα διαρκρωτικά κονδφλια τθσ ΕΕ ζχει προγραμματιςτεί να ςυνειςφζρουν 11,5 δις. ευρϊ. Τρίτον, τζκθκε ωσ άμεςοσ ςτόχοσ θ τακτοποίθςθ των εκκρεμοτιτων τθσ προγραμματικισ περιόδου 2000-2006. Τζταρτον, ενεργοποιικθκε θ διαδικαςία ανακεϊρθςθσ των ΕΠ τθσ Ελλάδασ. Ζμφαςθ δόκθκε ςτθν βελτίωςθ τθσ διαδικαςίασ λιψθσ αποφάςεων, ςτον εξορκολογιςμό τθσ προετοιμαςίασ και υλοποίθςθσ των ζργων και ςτθν επικζντρωςθ των προςπακειϊν ςε μικρότερο αρικμό ζργων. Η διαδικαςία αυτι εξελίχκθκε ςε δφο φάςεισ. Το πρϊτο ςτάδιο αφοροφςε τθν αφξθςθ του ποςοςτοφ τθσ κοινοτικισ ςυνδρομισ ςτα Ε.Π. από 78% ςε 95% κατά μζςο όρο, προκειμζνου να αυξθκεί θ απορρόφθςθ και να εξοικονομθκοφν εκνικοί πόροι. Το δεφτερο ςτάδιο αφοροφςε μια πιο ουςιαςτικι ανακεϊρθςθ που κα αντιμετϊπιηε και τα προβλιματα δομισ και περιεχομζνου ςε όλα τα ΕΠ του ΕΣΠΑ. Για τθν επίτευξθ των παραπάνω ςτόχων, θ ΕΕ χορθγεί εκτενι τεχνικι βοικεια προσ τισ ελλθνικζσ αρχζσ. Συγκεκριμζνα, το Σεπτζμβριο του 2011, θ Επιτροπι ςυνζςτθςε μια ειδικι Ομάδα Δράςησ για τθν παροχι τεχνικισ βοικειασ ςτισ ελλθνικζσ αρχζσ (Task Force Greece) με ςκοπό τθν εφαρμογι των οικονομικϊν προγραμμάτων προςαρμογισ και τθ ςτιριξθ του εκςυγχρονιςμοφ τθσ ελλθνικισ δθμόςιασ διοίκθςθσ. Προκειμζνου να επιςπευςκεί θ υλοποίθςθ των ζργων προτεραιότθτασ, θ Ομάδα Δράςθσ εργάηεται από κοινοφ με τισ ελλθνικζσ αρχζσ και τισ αρμόδιεσ υπθρεςίεσ τθσ Επιτροπισ με ςτόχο τον εντοπιςμό των εμποδίων που ςυςτθματικά δυςχεραίνουν τθν απρόςκοπτθ εκτζλεςθ ζργων και τα οποία πθγάηουν είτε από το ςφςτθμα υλοποίθςθσ, είτε από τισ νομικζσ και κανονιςτικζσ διαδικαςίεσ, είτε ακόμα από τουσ δικαιοφχουσ. 6
2.2 Οι κφριεσ μεταβολζσ του Ευρωπαϊκοφ πλαιςίου πολιτικήσ Τα νομοκετικά κείμενα (κανονιςμοί) τθσ ΕΕ που διζπουν τθ λειτουργία τθσ πολιτικισ ςυνοχισ για τθν περίοδο 2014-2020 υιοκετικθκαν ςτα τζλθ του 2013, ζπειτα από τθν ολοκλιρωςθ των διετϊν διαπραγματεφςεων για το Πολυετζσ Δθμοςιονομικό Πλαίςιο τθσ ΕΕ. Η διαδικαςία προγραμματιςμοφ για τθν περίοδο 2014-2020 κεμελιϊνεται νομικά ςτον γενικό κανονιςμό 1303 τθσ 17 θσ Δεκεμβρίου 2013 (Ευρωπαϊκό Κοινοβοφλιο και Συμβοφλιο 2013). Σφμφωνα με το Άρκρο 9 του γενικοφ κανονιςμοφ, θ ςτρατθγικι διάςταςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ ενδυναμϊνεται: τθν επόμενθ περίοδο, κάκε ζνα από τα Ευρωπαϊκά Διαρκρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) 4 υποςτθρίηει τουσ ακόλουκουσ 11 κεματικοφσ ςτόχουσ:, 1. ενίςχυςθ τθσ ζρευνασ, τθσ τεχνολογικισ ανάπτυξθσ και τθσ καινοτομίασ 2. βελτίωςθ τθσ πρόςβαςθσ, τθσ χριςθσ και τθσ ποιότθτασ των τεχνολογιϊν των πλθροφοριϊν και των επικοινωνιϊν 3. βελτίωςθ τθσ ανταγωνιςτικότθτασ των μικρομεςαίων επιχειριςεων και του γεωργικοφ τομζα (για το ΕΓΤΑΑ) και του τομζα τθσ αλιείασ και τθσ υδατοκαλλιζργειασ (για το ΕΤΘΑ) 4. υποςτιριξθ τθσ μετάβαςθσ προσ μια οικονομία χαμθλϊν εκπομπϊν διοξειδίου του άνκρακα ςε όλουσ τουσ τομείσ 5. προϊκθςθ τθσ προςαρμογισ ςτθν κλιματικι αλλαγι, τθσ πρόλθψθσ και τθσ διαχείριςθσ κινδφνων 6. διατιρθςθ και προςταςία του περιβάλλοντοσ και προϊκθςθ τθσ αποδοτικότθτασ των πόρων 7. προϊκθςθ των βιϊςιμων μεταφορϊν και άρςθ των προβλθμάτων ςε βαςικζσ υποδομζσ δικτφων 8. προϊκθςθ τθσ βιϊςιμθσ και ποιοτικισ απαςχόλθςθσ και υποςτιριξθ τθσ κινθτικότθτασ τθσ εργαςίασ 9. προϊκθςθ τθσ κοινωνικισ ζνταξθσ και καταπολζμθςθ τθσ φτϊχειασ και των διακρίςεων 10. επζνδυςθ ςτθν εκπαίδευςθ, τθν κατάρτιςθ και τθν επαγγελματικι κατάρτιςθ για τθν απόκτθςθ δεξιοτιτων και τθ διά βίου μάκθςθ 11. ενίςχυςθ τθσ κεςμικισ ικανότθτασ των δθμόςιων αρχϊν και των ενδιαφερόμενων φορζων και τθσ αποτελεςματικισ δθμόςιασ διοίκθςθσ Το κεντρικό ζγγραφο προγραμματιςμοφ ςε εκνικό επίπεδο είναι πλζον το «ςφμφωνο εταιρικισ ςχζςθσ»: 4 Πρόκειται για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακισ Ανάπτυξθσ (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχισ, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικισ Ανάπτυξθσ (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλαςςασ και Αλιείασ (ΕΤΘΑ). 7
«ζνα ζγγραφο που ςυντάςςει κράτοσ μζλοσ με τθ ςυμμετοχι εταίρων, βάςει τθσ προςζγγιςθσ τθσ πολυεπίπεδθσ διακυβζρνθςθσ, το οποίο ορίηει τθ ςτρατθγικι του εν λόγω κράτουσ μζλουσ, τισ προτεραιότθτεσ και τισ ρυκμίςεισ για τθ χριςθ των πόρων των ΕΔΕΤ με αποτελεςματικό και επαρκι τρόπο προκειμζνου για τθν επίτευξθ τθσ ςτρατθγικισ τθσ Ζνωςθσ ςχετικά με τθν ζξυπνθ, διατθριςιμθ και χωρίσ αποκλειςμοφσ ανάπτυξθ, και το οποίο εγκρίνεται από τθν Επιτροπι μετά από αξιολόγθςθ και διάλογο με το οικείο κράτοσ μζλοσ» Σφμφωνα με το Άρκρο 14, τα κράτθ μζλθ οφείλουν να διαβιβάςουν επιςιμωσ το ςφμφωνο εταιρικισ ςχζςθσ ςτθν Επιτροπι ζωσ τισ 22 Απριλίου του 2014. Επιπλζον, όπωσ ορίηει το Άρκρο 16: «Η Επιτροπι αξιολογεί τθ ςυμμόρφωςθ του ςυμφϊνου εταιρικισ ςχζςθσ με τον παρόντα Κανονιςμό, λαμβάνοντασ υπόψθ, κατά περίπτωςθ, το Εκνικό Πρόγραμμα Μεταρρυκμίςεων, τισ ςχετικζσ ειδικζσ ανά χϊρα ςυςτάςεισ, κακϊσ και τισ εκ των προτζρων αξιολογιςεισ των προγραμμάτων, και διατυπϊνει παρατθριςεισ εντόσ τριϊν μθνϊν από τθν θμερομθνία υποβολισ από το κράτοσ μζλοσ του ςυμφϊνου εταιρικισ ςχζςθσ του. Το εν λόγω κράτοσ μζλοσ παρζχει όλεσ τισ απαραίτθτεσ ςυμπλθρωματικζσ πλθροφορίεσ και, κατά περίπτωςθ, ανακεωρεί το ςφμφωνο εταιρικισ ςχζςθσ» (Ευρωπαϊκό Κοινοβοφλιο και Συμβοφλιο τθσ ΕΕ 2013). Ωςτόςο, οι προγραμματικζσ υποχρεϊςεισ των κρατϊν μελϊν για τθν περίοδο 2014-2020 είχαν οριοκετθκεί πολιτικά πολφ πριν από τθν ολοκλιρωςθ των διαπραγματεφςεων για το πολυετζσ δθμοςιονομικό πλαίςιο. Πρϊτον, οι νομοκετικζσ προτάςεισ τθσ Επιτροπισ για τθ νζα προγραμματικι περίοδο είχαν γίνει γνωςτζσ από τα τζλθ του 2011. Κεντρικό ςτοιχείο των εν λόγω προτάςεων (το οποίο και διατθρικθκε ςτο κείμενο του νζου γενικοφ κανονιςμοφ) ιταν θ αυςτθρι εναρμόνιςθ του εκνικοφ αναπτυξιακοφ προγραμματιςμοφ με τισ προτεραιότθτεσ πολιτικισ τθσ ςτρατθγικισ «Ευρϊπθ 2020», θ κζςπιςθ μακροοικονομικϊν και εκ των προτζρων όρων για τθ χρθματοδοτικι ςυνδρομι των Ευρωπαϊκϊν Ταμείων, αλλά και θ κεματικι ςυγκζντρωςθ των πόρων. Δεφτερον, όπωσ προζβλεπαν οι προτάςεισ τθσ, το Μάρτιο 2012 θ Επιτροπι δθμοςιοποίθςε μια ςειρά κατευκυντιριων γραμμϊν για τθ ςτρατθγικι των ςυμφϊνων εταιρικισ ςχζςθσ υπό τθ μορφι ενόσ «Κοινοφ Στρατθγικοφ Πλαιςίου 2014-2020» (Επιτροπι 2012α). Τρίτον, το Νοζμβριο του 2012 θ Επιτροπι διατφπωςε τισ αρχικζσ κζςεισ τθσ για τισ κφριεσ προτεραιότθτεσ χρθματοδότθςθσ προσ το κάκε κράτοσ μζλοσ και, κατ αυτό τον τρόπο, εγκαινίαςε, ζςτω και άτυπα, τθ διαδικαςία προγραμματιςμοφ για τθ νζα περίοδο - με τθ δθμοςιοποίθςθ κειμζνων κζςθσ (position papers). Η κζςθ τθσ Επιτροπισ για το ςφμφωνο εταιρικισ ςχζςθσ τθσ Ελλάδασ (Επιτροπι 2012γ) κεμελιϊνεται βζβαια ςτισ νομοκετικζσ τθσ προτάςεισ, αλλά και ςτισ απαιτιςεισ του ανακεωρθμζνου Μνθμονίου και τουσ ςτόχουσ τθσ ςτρατθγικισ «Ευρϊπθ 2020» και του Εκνικοφ Προγράμματοσ Μεταρρυκμίςεων 2012 (οι οποίοι, ςτθν περίπτωςθ τθσ χϊρασ μασ, ταυτίηονται πλιρωσ με τουσ ςτόχουσ του Μνθμονίου 5 ) ςτθν προγενζςτερθ ανακοίνωςι τθσ «Ανάπτυξθ για τθν Ελλάδα» 5 Χαρακτθριςτικά, ςτισ ςυςτάςεισ του προσ τθν Ελλάδα για το Εκνικό Πρόγραμμα Μεταρρυκμίςεων του 2012, 8
(Ευρωπαϊκι Επιτροπι 2012β), τθν ζκκεςθ τθσ McKinsey&Company «Η Ελλάδα 10 χρόνια μετά» (McKinsey&Company 2013) και οριςμζνεσ μελζτεσ, όπωσ θ ζκκεςθ του ΟΟΣΑ «Review of Public Administration in Greece» (Επιςκόπθςθ τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ ςτθν Ελλάδα) (OECD 2011). Κατά τθ ςυηιτθςθ των προκλιςεων που καλείται να αντιμετωπίςει θ Ελλάδα, θ Επιτροπι καταλιγει ςτο ςυμπζραςμα ότι αυτζσ «ςυνδζονται µε τθν αναποτελεςματικότθτα τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ που εµποδίηει τθν αναπτυξιακι προοπτικι τθσ χϊρασ, ςε ςυνδυαςμό µε ζνα µθ βιϊςιμο οικονομικό μοντζλο που ςτερείται ανταγωνιςτικότθτασ» (Ευρωπαϊκι Επιτροπι 2012γ: 6). Ακολοφκωσ, θ Επιτροπι διατυπϊνει πζντε κφριεσ χρθματοδοτικζσ προτεραιότθτεσ: α) ζνα φιλικό προσ τισ επιχειριςεισ περιβάλλον που προςελκφει επενδφςεισ, β) αφξθςθ τθσ ςυμμετοχισ ςτθν αγορά εργαςίασ μζςω βελτιωμζνων πολιτικϊν απαςχόλθςθσ, ενεργθτικισ ζνταξθσ και εκπαίδευςθσ/ανάπτυξθσ δεξιοτιτων, γ) διατθριςιμθ υποδομι για ανάπτυξθ και απαςχόλθςθ, δ) φιλικι προσ το περιβάλλον και με επάρκεια πόρων οικονομία για ανάπτυξθ και απαςχόλθςθ και ε) διοικθτικι μεταρρφκμιςθ για μια αποτελεςματικι και υπόλογθ διοίκθςθ. Όςον αφορά τθν τελευταία προτεραιότθτα, θ Επιτροπι αποδίδει ζμφαςθ ςε τρεισ επιμζρουσ ςτόχουσ: διοικθτικι και οργανωτικι μεταρρφκμιςθ για τθν αφξθςθ τθσ κεςμικισ ικανότθτασ και αποτελεςματικότθτασ τθσ κεντρικισ κυβζρνθςθσ και τθσ περιφερειακισ και τοπικισ διοίκθςθσ ςτιριξθ τθσ ανάπτυξθσ, προϊκθςθ και εφαρμογι τθσ θλεκτρονικισ διακυβζρνθςθσ και παροχισ θλεκτρονικϊν υπθρεςιϊν ςτουσ πολίτεσ ενίςχυςθ τθσ ικανότθτασ κινθτοποίθςθσ των ενδιαφερόμενων φορζων ςε εκνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο για τθ μεταρρφκμιςθ τθσ οικονομικισ και κοινωνικισ πολιτικισ Τζλοσ, θ Επιτροπι επιςθμαίνει ότι θ μεταρρφκμιςθ τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ αποτελεί τθν πιο ςθμαντικι προχπόκεςθ για τθν αποτελεςματικι εφαρμογι του ςυνολικοφ αναπτυξιακοφ προγραμματιςμοφ. Κατά ςυνζπεια, θ διοικθτικι μεταρρφκμιςθ δεν εμφανίηεται ωσ απλϊσ μία από τισ βαςικζσ ςτοχεφςεισ, αλλά και ωσ ο πρώτοσ από τουσ εκ των προτζρων όρουσ για τθν ζγκριςθ του ςυμφϊνου εταιρικισ ςχζςθσ και των Επιχειρθςιακϊν Προγραμμάτων (Ευρωπαϊκι Επιτροπι 2012γ: 24). 3. Η εφαρμογή τησ εταιρικήσ ςχζςησ κατά τη διαδικαςία προγραμματιςμοφ του νζου ΕΣΠΑ Όπωσ ορίηει το Άρκρο 5 του γενικοφ κανονιςμοφ, για το ςφμφωνο εταιρικισ ςχζςθσ και για κάκε πρόγραμμα, κάκε κράτοσ μζλοσ οφείλει να οργανϊςει εταιρικι ςχζςθ με τισ αρμόδιεσ περιφερειακζσ και τοπικζσ αρχζσ ςφμφωνα με το κεςμικό και νομικό του πλαίςιο. Η εταιρικι ςχζςθ κα πρζπει να περιλαμβάνει: α) τισ αρμόδιεσ αςτικζσ και άλλεσ δθμόςιεσ αρχζσ, β) τουσ οικονομικοφσ και κοινωνικοφσ εταίρουσ και γ) φορείσ που εκπροςωποφν τθν κοινωνία των πολιτϊν (περιλαμβανομζνων των περιβαλλοντικϊν εταίρων, μθ κυβερνθτικϊν οργανϊςεων και φορζων που είναι υπεφκυνοι για τθν προϊκθςθ τθσ κοινωνικισ ζνταξθσ, τθσ ιςότθτασ των φφλων και τθν καταπολζμθςθ των διακρίςεων). Επιπροςκζτωσ, για πρϊτθ φορά θ Επιτροπι εξουςιοδοτείται να εκδϊςει με κατά εξουςιοδότθςθ πράξθ ζναν ευρωπαϊκό κϊδικα δεοντολογίασ για τθν εταιρικι ςχζςθ. Ο κϊδικασ αυτόσ δθμοςιοποιικθκε τον Ιανουάριο του 2014 (European Commission 2014). το Συμβοφλιο τθσ ΕΕ καλεί τθ χϊρα να εφαρμόςει το Μνθμόνιο (Συμβοφλιο 2012). 9
Η αρμόδια αρχι για το ςυντονιςμό τθσ προετοιμαςίασ του Εταιρικοφ Συμφϊνου για το Πλαίςιο Ανάπτυξθσ 2014-2020 (ι του «νζου ΕΣΠΑ», όπωσ αυτό αποκαλείται χάριν ευκολίασ) είναι το Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ (Γενικι Γραμματεία Δθμοςίων Επενδφςεων-ΕΣΠΑ). Επιγραμματικά, θ διαδικαςία προγραμματιςμοφ του νζου ΕΣΠΑ εξελίχκθκε κατά τθ διάρκεια τεςςάρων κφκλων διαβουλεφςεων, ο τελευταίοσ από τουσ οποίουσ δεν ζχει ακόμα ολοκλθρωκεί. ςυγκεκριμζνα: 1. Ο πρϊτοσ κφκλοσ διαβουλεφςεων και ξεκίνθςε τον Απρίλιο του 2012, όταν το Υπουργείο δθμοςιοποίθςε τθν 1 η Εγκφκλιο, με τθν οποία ηθτικθκε από τισ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ και τισ Ενδιάμεςεσ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ, 11 Υπουργεία, τισ 13 Περιφζρειεσ, κακϊσ και 14 κοινωνικοφσ και εταίρουσ και εκπροςϊπουσ τθσ τοπικισ αυτοδιοίκθςθσ που ςυμμετζχουν ςτθ διάςκεψθ των Προζδρων του ΕΣΠΑ να διατυπϊςουν αρχικζσ προτάςεισ ςτρατθγικισ και προτεραιοτιτων ςε εκνικό, τομεακό και περιφερειακό επίπεδο (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2012). Οι προτάςεισ αυτζσ αξιοποιικθκαν ωσ ειςροζσ για τθ διαμόρφωςθ ενοτιτων του νζου ΕΣΠΑ όπωσ θ ανάλυςθ των αναπτυξιακϊν αναγκϊν, κεματικϊν προτεραιοτιτων και χωρικϊν προκλιςεων και θ εφαρμογι οριηόντιων αρχϊν. 2. Ζχοντασ λάβει υπόψθ του τα κείμενα που απζςτειλαν οι φορείσ, το Υπουργείο Ανάπτυξθσ διαμόρφωςε τισ ςυνοπτικζσ Κατευκφνςεισ Εκνικισ Αναπτυξιακισ Πολιτικισ τθσ Χϊρασ για τθν περίοδο 2014-2020, τισ οποίεσ περιελιφκθςαν ςτθ 2 η Εγκφκλιο που δθμοςιοποιικθκε το Μάρτιο του 2013 (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2012) και κοινοποιικθκε ςε 18 Υπουργεία, ςτισ 13 Περιφζρειεσ, τουσ εταίρουσ που ςυμμετζχουν ςτθ διάςκεψθ των Προζδρων του ΕΣΠΑ, ςτισ αρμόδιεσ Γενικζσ Διευκφνςεισ τθσ Ευρωπαϊκισ Επιτροπισ και ςτθν Task Force Greece. Κατά τον Απρίλιο και Μάιο του 2013 διοργανϊκθκε το 1ο Εκνικό Αναπτυξιακό Συνζδριο, 13 Περιφερειακά Συνζδρια και θμερίδεσ για τισ Περιφερειακζσ Στρατθγικζσ Καινοτομίασ (RIS3) και Ζξυπνθσ Εξειδίκευςθσ ςε κάκε Περιφζρεια, κακϊσ και τα αναπτυξιακά ςυνζδρια Υπουργείων. Ανατζκθκαν επίςθσ εμπειρογνωμοςφνεσ για μία αρχικι προςζγγιςθ των κεματικϊν ςτόχων του νζου ΕΣΠΑ. Επιπροςκζτωσ, ηθτικθκε από τα Υπουργεία και τισ Περιφζρειεσ θ ςυνειςφορά ςτα κζματα Ολοκλθρωμζνθσ προςζγγιςθσ ςτθ Χωρικι Ανάπτυξθ (με τθ μορφι ερωτθματολογίου), ενϊ διενεργικθκαν ςυςκζψεισ ςυντονιςμοφ και ηθτικθκαν ζγγραφεσ ειςθγιςεισ των αρμοδίων υπουργείων για τθν εκτίμθςθ κάλυψθσ των εκ των προτζρων αιρεςιμοτιτων και τον εντοπιςμό των εμπλεκομζνων φορζων. 3. Από τον Αφγουςτο 2013 μζχρι και το Δεκζμβριο του 2013 υποβλικθκαν ςτθν ΕΕ 3 διαδοχικά Σχζδια ΕΣΠΑ 2014-2020. Το τελευταίο από αυτά παρουςιάςτθκε δθμοςίωσ από τον Υπουργό Ανάπτυξθσ και ετζκθ από τθν Επιτροπι ςε εςωτερικι διαβοφλευςθ με όλεσ τισ αρμόδιεσ Γενικζσ Δ/νςεισ. 4. Ζπειτα από τθν ζγκριςθ και τθ δθμοςίευςθ των κανονιςμϊν τθσ ΕΕ για τθ νζα προγραμματικι περίοδο, θ ζμφαςθ μετατοπίςτθκε ςτθ διαμόρφωςθ τθσ δομισ του περιεχόμενου των νζων Επιχειρθςιακϊν Προγραμμάτων. Για το ςκοπό αυτό, τον Ιανουάριο του 2014, απεςτάλθ ςτα Υπουργεία και τισ Περιφζρειεσ θ 3η Εγκφκλιοσ με τθν οποία δίνονται οι βαςικζσ αρχζσ που κα διζπουν τθ δομι και το περιεχόμενο των επτά τομεακϊν και των δεκατριϊν Προγραμμάτων που κα υπαχκοφν ςτο Νζο ΕΣΠΑ (ΕΠ), προκειμζνου οι φορείσ ςχεδιαςμοφ των Υπουργείων και των Περιφερειϊν να ζχουν τθν κατάλλθλθ υποςτιριξθ και κακοδιγθςθ κατά τθ διαδικαςία εκπόνθςθσ τουσ (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014α). Τον Φεβρουάριο του 2014 διοργανϊκθκε από τθν Εκνικι Αρχι Συντονιςμοφ τεχνικι ςυνάντθςθ ςυντονιςμοφ μεταξφ Υπουργείων και Περιφερειϊν με ςτόχο τθν εξειδίκευςθ του περιεχομζνου των νζων Προγραμμάτων, τθν περιφερειακι τουσ διάςταςθ και τθν αποςαφινιςθ των παρεμβάςεων που κα 10
χρθματοδοτθκοφν από τα περιφερειακά και τομεακά ΕΠ. Αξίηει επίςθσ να ςθμειωκεί ότι θ διαβοφλευςθ διεξιχκθ παράλλθλα από τα αρμόδια Υπουργεία και τισ Περιφζρειεσ ςε ζνα πολφ ευρφτερο αρικμό φορζων που περιλαμβάνουν εποπτευόμενουσ φορείσ Υπουργείων και Περιφερειϊν (ΝΠΙΔ,ΝΠΔΔ), ΜΚΟ, τοπικοφσ αναπτυξιακοφσ φορείσ, περιβαλλοντικοφσ φορείσ, κοινωνικοφσ εταίρουσ, εκπαιδευτικά ιδρφματα, εκπροςϊπουσ του επιχειρθματικοφ τομζα, ςυνδζςμουσ-ενϊςεισ φορζων, ερευνθτικοφσ φορείσ κλπ. Η διαβοφλευςθ ςτο επίπεδο αυτό (πχ με διακίνθςθ ερωτθματολογίων, διαμόρφωςθ ειδικϊν ιςτοςελίδων ενθμζρωςθσ και διαβοφλευςθσ, κεματικζσ ςυναντιςεισ, ςφςταςθ ομάδων ςχεδιαςμοφ, ενθμερωτικζσ θμερίδεσ κλπ) είχε ωσ τελικό προϊόν τισ προτάςεισ που απεςτάλθςαν ςτο πλαίςιο τθσ 1θσ και 2θσ εγκυκλίου ςχεδιαςμοφ του νζου ΕΣΠΑ ςτο Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ από τα Υπουργεία και τισ Περιφζρειεσ (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 88-89). Τζλοσ, εκτόσ των Υπουργείων και Περιφερειϊν, 29 επιπλζον φορείσ (κατά βάςθ κοινωνικοί εταίροι, ΜΚΟ, τοπικοί αναπτυξιακοί φορείσ, και εκπρόςωποι του επιχειρθματικοφ τομζα) απζςτειλαν προτάςεισ απευκείασ προσ το Υπουργείο Ανάπτυξθσ (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 143-148). 4. Η θεματική, προγραμματική και θεςμική αρχιτεκτονική του νζου ΕΣΠΑ 4.1 Η νζα θεματική αρχιτεκτονική Η νζα αναπτυξιακι ςτρατθγικι που διζπει το Εταιρικό Σφμφωνο για το ΕΣΠΑ 2014-2020 ςυνάδει με τα διαλαμβανόμενα ςτο Κοινό Στρατθγικό Πλαίςιο (ΚΣΠ), ςτο Εκνικό Πρόγραμμα Μεταρρυκμίςεων, τισ Ειδικζσ Συςτάςεισ του Συμβουλίου για τθ χϊρα, κακϊσ και με τουσ ςτόχουσ για ζξυπνθ, βιϊςιμθ και χωρίσ αποκλειςμοφσ ανάπτυξθ τθσ ςτρατθγικισ Ευρϊπθ 2020. Ο αναπτυξιακόσ ςχεδιαςμόσ για τθν Ελλάδα του 2020 αποβλζπει «ςτθν αναγζννθςθ τθσ ελλθνικισ οικονομίασ με ανάταξθ και αναβάκμιςθ του παραγωγικοφ και κοινωνικοφ ιςτοφ τθσ χϊρασ και τθ δθμιουργία και διατιρθςθ βιϊςιμων κζςεων απαςχόλθςθσ, ζχοντασ ωσ αιχμι τθν εξωςτρεφι, καινοτόμο και ανταγωνιςτικι επιχειρθματικότθτα και γνϊμονα τθν ενίςχυςθ τθσ κοινωνικισ ςυνοχισ και τθσ αρχζσ τθσ αειφόρου ανάπτυξθσ». (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 41). Για τθν επίτευξθ του αναπτυξιακοφ οράματοσ τθσ χϊρασ επιλζγονται ςτο πλαίςιο τθσ ςτρατθγικισ οι ακόλουκεσ πζντε χρθματοδοτικζσ προτεραιότθτεσ με ςυγκζντρωςθ των πόρων ςτουσ ακόλουκουσ επιλεγμζνουσ κεματικοφσ ςτόχουσ και επενδυτικζσ προτεραιότθτεσ: 1) Ενίςχυςθ τθσ ανταγωνιςτικότθτασ και τθσ εξωςτρζφειασ των επιχειριςεων (ιδιαίτερα των ΜΜΕ), μετάβαςθ ςτθν ποιοτικι επιχειρθματικότθτα, με αιχμι τθν καινοτομία και αφξθςθ τθσ εγχϊριασ προςτικζμενθσ αξίασ 2) Ανάπτυξθ και αξιοποίθςθ ικανοτιτων ανκρϊπινου δυναμικοφ ενεργόσ κοινωνικι ενςωμάτωςθ 3) Προςταςία του περιβάλλοντοσ μετάβαςθ ςε μία οικονομία φιλικι ςτο περιβάλλον 4) Ανάπτυξθ εκςυγχρονιςμόσ ςυμπλιρωςθ υποδομϊν για τθν οικονομικι και κοινωνικι ανάπτυξθ 5) Βελτίωςθ τθσ κεςμικισ επάρκειασ και τθσ αποτελεςματικότθτασ τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ και τθσ Τοπικισ Αυτοδιοίκθςθσ Ουςιαςτικά, οι ανωτζρω ςτόχοι είναι ταυτόςθμοι με τισ χρθματοδοτικζσ προτεραιότθτεσ που είχε 11
κζςει θ Ευρωπαϊκι Επιτροπι (2012γ) 6. Ιδιαίτερθ ςθμαςία αποδίδεται ςτθν εςτίαςθ τθσ χρθματοδότθςθσ ςε επιλεγμζνεσ προτεραιότθτεσ. Πιο ςυγκεκριμζνα, επιδιϊκεται θ εςτίαςθ των αναπτυξιακϊν πολιτικϊν τθσ χϊρασ ςτουσ πυρινεσ οικονομικισ δραςτθριότθτασ ςτουσ οποίουσ μπορεί να δομθκοφν και να διατθρθκοφν, ςθμαντικά ανταγωνιςτικά πλεονεκτιματα, με όρουσ ζρευνασ, τεχνολογίασ και καινοτομίασ, ποιότθτασ, ςυνεργιϊν, εξωςτρζφειασ. Η παρζμβαςθ των ΕΔΕΤ αποςκοπεί επομζνωσ να καλφψει κενά που αφινουν οι δεςμεφςεισ για τθ μείωςθ χρζουσ και ελλειμμάτων, όπωσ θ δθμιουργία καινοτόμων επιχειριςεων, θ βιομθχανικι πολιτικι, θ προϊκθςθ των εξαγωγϊν και θ χριςθ εναλλακτικϊν μορφϊν ενζργειασ. Ταυτόχρονα κα ενεργοποιθκοφν τα απαραίτθτα μζτρα και προγράμματα προκειμζνου να επιτευχκοφν οι ςτόχοι τθσ ςτρατθγικισ «Ευρϊπθ 2020», όπωσ ζχουν κακοριςτεί για τθ χϊρα. Οι παρεμβάςεισ του ΕΣΠΑ 2014-2020 κα πρζπει να κεωροφνται και είναι, ςυμπλθρωματικζσ των γενικότερων παρεμβάςεων που αποβλζπουν ςε αφξθςθ του επιπζδου των ετιςιων επενδφςεων εντόσ των επόμενων δζκα ετϊν. Οι κλάδοι ςτουσ οποίουσ κα δοκεί προτεραιότθτα και αναμζνεται να ζχουν τθ μεγαλφτερθ ςυμμετοχι ςτθν οικονομικι μεγζκυνςθ είναι ο τουριςμόσ, θ ενζργεια και το αγρο-διατροφικό ςφςτθμα 7 - μια διάγνωςθ που ακολουκεί τισ διαπιςτϊςεισ τθσ ζκκεςθσ McKinsey&Company (2013). Ζνασ τομζασ με οριηόντια αλλά και "αυτογενι" ςυνειςφορά είναι θ ζρευνα και θ τεχνολογικι ανάπτυξθ που μπορεί να τροφοδοτεί με νζεσ γνϊςεισ και δεξιότθτεσ όλουσ τουσ προθγοφμενουσ τομείσ, ϊςτε να αυξάνουν ςυνεχϊσ τθν παγκόςμια ανταγωνιςτικότθτά τουσ, αλλά και να παράγουν νζεσ απ' ευκείασ εκμεταλλεφςιμεσ γνϊςεισ με παγκόςμια εμπορικι αξία. Ομοίωσ, θ εκπαίδευςθ και θ διαρκισ κατάρτιςθ αποτελοφν εργαλεία μεταφοράσ και διάχυςθσ γνϊςεων και δεξιοτιτων, προςαρμογισ ςτισ απαιτιςεισ του παγκόςμιου ανταγωνιςμοφ και διαρκοφσ αναβάκμιςθσ του ανκρϊπινου δυναμικοφ. Τζλοσ, μια αποτελεςματικι και αποδοτικι δθμόςια διοίκθςθ, βαςιςμζνθ ςτισ νζεσ τεχνολογίεσ πλθροφορικισ και επικοινωνιϊν, κα ςτθρίξει ςε ςθμαντικό βακμό τθ μετάβαςθ τθσ ελλθνικισ οικονομίασ προσ το νζο αναπτυξιακό υπόδειγμα. Η ςτρατθγικι αυτι πρόκειται να κλιμακωκεί χρονικά, ξεκινϊντασ εμπροςκοβαρϊσ, για όλα τα Ταμεία, με το ςοβαρότατο πρόβλθμα τθσ ανεργίασ και τθσ αυξανόμενθσ ανζχειασ που μαςτίηουν τθν ελλθνικι κοινωνία και οδθγοφν όλο και μεγαλφτερα τμιματα του πλθκυςμοφ κάτω από το όριο τθσ φτϊχειασ. Ωςτόςο, εκτιμάται ότι τα άμεςα μζτρα για τθ διατιρθςθ τθσ κοινωνικισ ςυνοχισ δεν κα υποςκιάςουν τθ μακροχρόνια προοπτικι τθσ οικονομίασ ςτο πεδίο τθσ ανταγωνιςτικότθτασ και τθσ παραγωγικότθτασ και τθσ ζνταξισ τθσ ςτον παγκοςμιοποιθμζνο οικονομικό χϊρο (Πίνακασ 1). 6 Βλ. ςελ. 9. 7 Άλλοι τομείσ με ανοδικι πορεία, όπωσ οι υδατοκαλλιζργειεσ, οι εξειδικευμζνεσ υπθρεςίεσ υγείασ, θ δθμιουργικι αξιοποίθςθ τθσ πολιτιςτικισ κλθρονομιάσ και θ ςφγχρονθ ελλθνικι δθμιουργία, θ φαρμακευτικι βιομθχανία, θ πλθροφορικι και οι επικοινωνίεσ, θ διαχείριςθ των απορριμμάτων, το εμπόριο και οι υπθρεςίεσ εμπορευματικϊν μεταφορϊν επιδιϊκεται επίςθσ να ςυμμετζχουν διακριτά ςτθ μεγζκυνςθ. 12
% κατανομή πόρων ανά έτος Πίνακασ 1 ΚΑΣΑΝΟΜΗ ΠΟΡΩΝ 2014-2020 100% 80% 60% Θ 11 Θ 1 Θ 2 Θ 6 Θ 5 Θ 4 Ικανόηηηα, απ οηελεζμαηικόηηηα Γημόζιαρ Γιοίκηζηρ Έπεςνα - Τεσνολογική Ανάπ ηςξη - Καινοηομία Δνίζσςζη π πόζβαζηρ, σπήζηρ, π οιόηηηαρ ΤΠΔ Πποζηαζία ηος π επιβάλλονηορ Πποζαπμογή ζηην κλιμαηική αλλαγή 40% 20% Θ 7 Θ 3 Θ 10 Οικονομία σαμηλών εκπ ομπ ών διοξειδίος ηος άνθπακα Βιώζιμερ Μεηαθοπέρ - Γίκηςα Βεληίωζη ανηαγωνιζηικόηηηαρ ΜΜΔ Δκπ αίδεςζη και Για Βίος Μάθηζη Θ 9 Θ 8 0% 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Κοινωνική ένηαξη, καηαπ ολέμηζη θηώσειαρ Πποώθηζη βιώζιμηρ απ αζσόληζηρ Προγραμματική Περίοδος 2014-2020 Πθγι: Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ (2014β: 50) Στο πλαίςιο αυτό, θ Ελλάδα κα προβεί ςε ςυντονιςμζνθ χριςθ των πόρων ςε τομείσ ςτουσ οποίουσ θ ςυμπλθρωματικότθτα των κεφαλαίων ζχει κακοριςτικι ςθμαςία για τθ μεγιςτοποίθςθ τθσ αποτελεςματικότθτασ και αποδοτικότθτασ των επενδφςεων: υγεία, παιδεία, επιχειρθματικότθτα, αςτικι ανάπτυξθ, αειφορικι ανάπτυξθ του αγρο-διατροφικοφ ςυςτιματοσ και μεταρρυκμίςεισ τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ. Με τθν ίδια προςζγγιςθ θ Ελλάδα κα αξιοποιιςει τισ δυνατότθτεσ ςυνεργιϊν με άλλα μζςα τθσ ΕΕ, όπωσ θ διευκόλυνςθ «Συνδζοντασ τθν Ευρϊπθ», θ πρωτοβουλία «Ορίηοντασ 2020», το πρόγραμμα «COSME» για τθν ανταγωνιςτικότθτα των επιχειριςεων και τισ ΜΜΕ, το Ευρωπαϊκό Κδρυμα Καινοτομίασ και Τεχνολογίασ (ΕΙΤ), τα προγράμματα LIFE, «Erasmus για όλουσ» και το πρόγραμμα κοινωνικισ αλλαγισ και καινοτομίασ (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 49-51). Η αποτελεςματικότητα τησ δημόςιασ διοίκηςησ αποτελεί βαςικι προτεραιότθτα τθσ χϊρασ δεδομζνου ότι επθρεάηει οριηόντια όλα τα επίπεδα λειτουργίασ, παραγωγισ και ανάπτυξθσ και αποτελεί ταυτόχρονα βαςικι προχπόκεςθ για τθν αποτελεςματικι υλοποίθςθ μεταρρυκμίςεων ςε όλουσ τουσ τομείσ. Στο πλαίςιο αυτό, διαπιςτϊνονται αφενόσ μεταρρυκμιςτικζσ ανάγκεσ οι οποίεσ εδράηουν ςτο δθμόςιο τομζα και ςυνδζονται με τθν επιχειρθματικότθτα, τθν ανταγωνιςτικότθτα και τθν καινοτομία και εν τζλει άμεςα με τθν ανάπτυξθ τθσ χϊρασ, και αφετζρου μεταρρυκμιςτικζσ ανάγκεσ που αφοροφν είτε οριηόντιεσ αλλαγζσ ςε όλον το Δθμόςιο Τομζα είτε αλλαγζσ ςε κάκετουσ τομείσ πολιτικισ που δεν άπτονται άμεςα τθσ επιχειρθματικότθτασ. Αναφορικά με τθ βελτίωςθ του Δθμοςίου Τομζα ςε τομείσ που επθρεάηουν άμεςα τθν 13
επιχειρθματικότθτα, τθν καινοτομία και εν τζλει τθν ανταγωνιςτικότθτα τθσ χϊρασ βαςικζσ προτεραιότθτεσ αποτελοφν θ μείωςθ τθσ διοικθτικισ επιβάρυνςθσ για τισ επιχειριςεισ, θ καταπολζμθςθ τθσ γραφειοκρατίασ και θ απλοφςτευςθ του διοικθτικοφ και νομικοφ πλαιςίου για τθ διαςφάλιςθ τθσ καλφτερθσ παροχισ υπθρεςιϊν ςε επιχειριςεισ. Τα παραπάνω ςυνεργοφν ςτθν επίτευξθ των ςτόχων τθσ Χρθματοδοτικισ Προτεραιότθτασ 1 για τθν ανταγωνιςτικότθτα τθσ χϊρασ και τθν επιχειρθματικότθτα, και ωσ εκ τοφτου κα καλυφκοφν από δράςεισ ςτο πλαίςιο του επιχειρθςιακοφ προγράμματοσ για τθν ανταγωνιςτικότθτα, επιχειρθματικότθτα και καινοτομία ςε αυξθμζνθ ςυμπλθρωματικότθτα με τισ δράςεισ που κα χρθματοδοτθκοφν από τον Θ.Σ.2. Οι βαςικζσ πολιτικζσ ςτον τομζα τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ που δεν άπτονται άμεςα τθσ ανταγωνιςτικότθτασ πρόκειται να υλοποιθκοφν ταυτόχρονα ςε δφο επίπεδα: α) ςτισ οριηόντιεσ πολιτικζσ που αφοροφν όλο το φάςμα τθσ δθμόςιασ διοίκθςθσ και ςτοχεφουν οριηόντια ςτθν ενίςχυςθ τθσ αποτελεςματικότθτάσ τθσ και β) ςτισ τομεακζσ πολιτικζσ που αφοροφν, ςυναφείσ με τθ δθμόςια διοίκθςθ, δράςεισ ςε ςυγκεκριμζνουσ τομείσ πολιτικισ. Προτεραιότθτα δίνεται ςε τομείσ που ζχουν υψθλι οικονομικι και κοινωνικι ςθμαςία όπωσ, θ δικαιοςφνθ, θ υγεία, και θ κοινωνικι αςφάλιςθ. Οι πολιτικζσ αυτζσ ςε ςυνζργεια και ςυμπλθρωματικότθτα με τον Θ.Σ. 2 κα καλυφκοφν από επιχειρθςιακό πρόγραμμα για τθ Μεταρρφκμιςθ του Δθμόςιου Τομζα (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 80-82) 4.2 Η νζα προγραμματική αρχιτεκτονική Η προγραμματικι αρχιτεκτονικι του νζου ΕΣΠΑ, μζςω τθσ οποίασ κα υλοποιθκεί θ αναπτυξιακι ςτρατθγικι που ςκιαγραφικθκε, προβλζπει 7 τομεακά και 13 περιφερειακά προγράμματα. Ωσ προσ το εκνικό του ςκζλοσ, το νζο ΕΣΠΑ περιλαμβάνει τα εξισ ΕΠ: 1. ΕΠ «Ανταγωνιςτικότθτα, Επιχειρθματικότθτα και Καινοτομία». Το πολυταμειακό αυτό πρόγραμμα (ΕΤΠΑ και ΕΚΤ) χρθματοδοτεί δράςεισ και ζργα που ενιςχφονται κυρίωσ από το ΕΤΠΑ αλλά και από το ΕΚΤ προκειμζνου να εξαςφαλίηεται και θ ςυντονιςμζνθ με τισ επενδφςεισ αντιμετϊπιςθ αναγκϊν κατάρτιςθσ ανκρωπίνων πόρων και διοικθτικισ μεταρρφκμιςθσ. Αποςκοπεί ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων κυρίωσ τθσ Χρθματοδοτικισ Προτεραιότθτασ 1, αλλά και των 3, 4 (υποδομζσ ενζργειασ) και 5 (διαρκρωτικζσ μεταρρυκμίςεισ για τθν ενίςχυςθ τθσ ανταγωνιςτικότθτασ και επιχειρθματικότθτασ 2. ΕΠ «Υποδομζσ Μεταφορϊν, Περιβάλλον και Αειφόροσ Ανάπτυξθ». Το πρόγραμμα κα είναι πολυτομεακό και πολυταμειακό (ΕΤΠΑ και Τ.Σ.) και χρθματοδοτεί μζςω των Ταμείων αυτϊν κυρίωσ τισ βαςικζσ υποδομζσ των μεταφορϊν και του περιβάλλοντοσ. Αποςκοπεί κυρίωσ ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων των Χρθματοδοτικϊν Προτεραιοτιτων 3 και 4. Ζνα μζροσ του προχπολογιςμοφ που αφορά ςτο περιβάλλον, και ειδικότερα του Ταμείου Συνοχισ, εκχωρείται προσ τα 13 ΠΕΠ, προκειμζνου να τα διαχειριςκοφν οι περιφζρειεσ για τθν υλοποίθςθ κυρίωσ ζργων διαχείριςθσ υγρϊν αποβλιτων. 3. ΕΠ «Ανάπτυξθ Ανκρϊπινου Δυναμικοφ Εκπαίδευςθ και Δια Βίου Μάκθςθ». Το πρόγραμμα κα είναι πολυτομεακό και μονοταμειακό (ΕΚΤ) και αποςκοπεί κυρίωσ ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων τθσ Χρθματοδοτικισ Προτεραιότθτασ 2. 4. ΕΠ «Μεταρρφκμιςθ Δθμόςιου Τομζα» που περιλαμβάνει δράςεισ που αποςκοποφν ςτθν ειςαγωγι μεταρρυκμίςεων μζςω και νζων τεχνολογιϊν και πλθροφορικισ ςτον Δθμόςιο Τομζα. Το πρόγραμμα κα είναι πολυτομεακό και πολυταμειακό (ΕΤΠΑ και ΕΚΤ) και ςτοχεφει 14
κυρίωσ ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων των Χρθματοδοτικϊν Προτεραιοτιτων 2 και 5. Το Ε.Π. «κα ςυμβάλει ςτθν εκνικι προςπάκεια προκειμζνου ςτα επόμενα χρόνια, θ ελλθνικι Δθμόςια Διοίκθςθ να καταςτεί ςυνεκτικι, καλά ςυντονιςμζνθ, ευζλικτθ, εξωςτρεφισ και προςανατολιςμζνθ ςτο αποτζλεςμα, αποκακιςτϊντασ τθ ςχζςθ εμπιςτοςφνθσ του κράτουσ με τουσ πολίτεσ και τισ επιχειριςεισ, παρζχοντασ πολιτοκεντρικζσ και ςυνεχϊσ αναβακμιηόμενεσ υπθρεςίεσ αποτελϊντασ ζτςι ζναν από τουσ βαςικοφσ πυλϊνεσ για τθν ανάκαμψθ τθσ χϊρασ» (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 101). 5. ΕΠ «Τεχνικι Βοικεια». Το πρόγραμμα κα είναι πολυταμειακό (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ και Τ.Σ.) και ςτοχεφει ςτθν υποςτιριξθ τθσ λειτουργίασ και τθσ εφαρμογισ όλων των Ε.Π. που χρθματοδοτοφνται από τα Διαρκρωτικά Ταμεία. 6. ΕΠ «Αγροτικι Ανάπτυξθ» ςε Εκνικό επίπεδο. Το πρόγραμμα κα είναι πολυτομεακό και μονοταμειακό (ΕΓΤΑΑ) και ςτοχεφει κυρίωσ ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων των Χρθματοδοτικϊν Προτεραιοτιτων 1,2 και 3. 7. ΕΠ «Αλιείασ». Το πρόγραμμα κα είναι μονοταμειακό (ΕΤΘΑ) και ςτοχεφει κυρίωσ ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων των Χρθματοδοτικϊν Προτεραιοτιτων 1 και 3. Όςον αφορά το περιφερειακό ςκζλοσ του ΕΣΠΑ, αυτό κα περιλαμβάνει δεκατρία πολυτομεακά και πολυταμειακά Περιφερειακά Επιχειρθςιακά Προγράμματα (ΠΕΠ), ζνα για κάκε μια από τισ ελλθνικζσ Περιφζρειεσ, τα οποία περιλαμβάνουν δράςεισ και ζργα περιφερειακισ κλίμακασ και χρθματοδοτοφνται από το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ. Στοχεφουν κυρίωσ ςτθν εξυπθρζτθςθ των ςτόχων των Χρθματοδοτικϊν Προτεραιοτιτων 1, 3 και 4 κακϊσ και τθσ 2 για τον κοινωνικό αποκλειςμό. Επιπλζον, ςτα ΠΕΠ κα εκχωρθκεί θ διαχείριςθ ςθμαντικϊν πόρων του Τ.Σ. για το Περιβάλλον και κυρίωσ πόρων που κα κατευκυνκοφν ςτθν κάλυψθ των υποχρεϊςεων τθσ χϊρασ και των Περιφερειϊν που αφοροφν ςτα υγρά απόβλθτα. Τελικό αποτζλεςμα είναι οι περιφζρειεσ να διαχειρίηονται το 35% του ακροίςματοσ των πόρων του ΕΤΠΑ, του ΕΚΤ και του ΤΣ. Παράλλθλα ςτισ 13 περιφζρειεσ εκχωρείται από το ΕΠ τθσ Αγροτικισ Ανάπτυξθσ θ διαχείριςθ περίπου 30% των πόρων του Αγροτικοφ Ταμείου. Η αποκζντρωςθ τθσ διαχείριςθσ τμιματοσ των πόρων του νζου ΕΣΠΑ, γίνεται προκειμζνου να χρθματοδοτθκοφν δράςεισ οριςμζνων κατθγοριϊν, των οποίων θ αποκεντρωμζνθ διαχείριςθ και υλοποίθςθ κρίνεται ότι κα είναι επωφελεία τθσ ανάπτυξθσ και ότι ςυνάδει με τθν πολιτικι επιλογι τθσ αποκζντρωςθσ αρμοδιοτιτων προσ τισ αιρετζσ περιφερειακζσ διοικιςεισ. Εξυπακοφεται βεβαίωσ ότι θ διαχείριςθ των ανωτζρω πόρων από τισ περιφζρειεσ, ωσ ενταςςόμενθ ςτθν ςυνολικι ςτρατθγικι του ΕΣΠΑ, είναι εναρμονιςμζνθ με τθν εκνικι ςτρατθγικι, ςυνολικά και ανά τομζα, και αςκείται ςτο πλαίςιο τθσ υλοποίθςθσ των επιμζρουσ τομεακϊν πολιτικϊν τθσ χϊρασ (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 99-102). 4.3 Η νζα θεςμική αρχιτεκτονική Προκειμζνου να εξαςφαλιςτεί ο καλφτεροσ δυνατόσ ςυντονιςμόσ μεταξφ των τομεακϊν προγραμμάτων ΕΤΠΑ, ΕΚΤ και Τ.Σ., αποφαςίςτθκε οι αντίςτοιχεσ Διαχειριςτικζσ Αρχζσ να ςυγκεντρωκοφν ςτο Υπουργείο Ανάπτυξθσ (εξαιροφνται οι Διαχειριςτικζσ Αρχζσ των Επιχειρθςιακϊν Προγραμμάτων «Αγροτικι Ανάπτυξθ» και «Θάλαςςα και Αλιεία», οι οποίεσ κα υπάγονται ςτο 15
Υπουργείο Αγροτικισ Ανάπτυξθσ και Τροφίμων). Ζτςι, ςφμφωνα με το Υπουργείο Ανάπτυξθσ, αφενόσ διαςφαλίηεται θ όςο το δυνατόν πιο ομοιογενισ διαχείριςθ, αφετζρου δε διαχωρίηεται θ λειτουργία τθσ διαχείριςθσ των Προγραμμάτων, από αυτι τθσ υλοποίθςθσ των ζργων, πράγμα που αποτελεί και κζςθ των υπθρεςιϊν τθσ Ευρωπαϊκισ Επιτροπισ. Από τθν άλλθ πλευρά, θ Διαχειριςτικι Αρχι του κάκε ΠΕΠ κα ςυγκροτθκεί ςε κάκε περιφζρεια και κα υπάγεται απευκείασ ςτον αιρετό περιφερειάρχθ, αλλά ταυτοχρόνωσ κα ακολουκεί τισ οδθγίεσ που εκδίδονται από τθν Εκνικι Αρχι Συντονιςμοφ, ςτο πλαίςιο των ςυντονιςτικϊν αρμοδιοτιτων που αυτι αςκεί. Στο πλαίςιο τθσ διάκριςθσ μεταξφ διαχείριςθσ αφενόσ και πολιτικοφ ςχεδιαςμοφ και εφαρμογισ αφετζρου, και προκειμζνου να ενιςχυκεί θ ςχεδιαςτικι και διοικθτικι ικανότθτα των Υπουργείων, κα δθμιουργθκοφν, εφόςον ηθτθκεί από τα αρμόδια Υπουργεία, Επιτελικζσ Μονάδεσ ΕΣΠΑ, οι οποίεσ κα είναι αρμόδιεσ για το ςχεδιαςμό τθσ πολιτικισ και τθν υποςτιριξθ των δικαιοφχων. Οι Μονάδεσ αυτζσ κα ζχουν ιδιαίτερα ςθμαντικό ρόλο. Κάκε τζτοια Μονάδα, πζραν των ανωτζρω αρμοδιοτιτων, κα αποτελεί το ςφνδεςμο μεταξφ των Υπθρεςιϊν ι των εποπτευομζνων φορζων του ςυγκεκριμζνου Υπουργείου και των Διαχειριςτικϊν Αρχϊν των Ε.Π. (τομεακϊν ι περιφερειακϊν) που κα χρθματοδοτοφν τα ζργα τουσ. Τα αρμόδια κατά τομζα υπουργεία κα ζχουν τθν ευκφνθ εντοπιςμοφ, ωρίμανςθσ και πρόταςθσ των προσ ςυγχρθματοδότθςθ ζργων προσ τισ Δ.Α.. Οι Μονάδεσ αυτζσ κα επιλαμβάνονται επίςθσ τθσ υποςτιριξθσ αδφναμων φορζων υλοποίθςθσ των Υπουργείων τουσ, και ςε περίπτωςθ ανάγκθσ, κα μποροφν να τουσ υποκακιςτοφν ςτον ρόλο τουσ ωσ τελικϊν δικαιοφχων. Οι ακριβείσ δράςεισ και το ςχετικό χρονοδιάγραμμα για τθν οργάνωςθ τθσ μετάβαςθσ ςτθ νζα αρχιτεκτονικι κα προςδιοριςτοφν ςτο πλαίςιο ςχετικϊν μελετϊν («Μελζτθ αξιολόγθςθσ τθσ δομισ τθσ ΜΟΔ Α.Ε. και προςαρμογισ τθσ εταιρείασ ςτισ απαιτιςεισ τθσ προγραμματικισ περιόδου 2014-2020» και «Επιςκόπθςθ και Προςαρμογι των Δομϊν Διαχείριςθσ ςτθ νζα Προγραμματικι Περίοδο 2014-2020»), οι οποίεσ βρίςκονται ςε εξζλιξθ. Σε κάκε περίπτωςθ, οι όποιεσ αλλαγζσ απαιτθκοφν για τθ μετάβαςθ ςτο νζο ςφςτθμα, κα γίνουν υπό το πρίςμα τθσ αξιοποίθςθσ τθσ αποκτθμζνθσ τεχνογνωςίασ των ςτελεχϊν και τθσ διαςφάλιςθσ τθσ ςυνζχειασ και ομαλισ λειτουργίασ των υπθρεςιϊν (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014α: 27-28). Επιπλζον, για το ςυντονιςμό όλων των ΕΔΕΤ κακϊσ και των εμπλεκόμενων φορζων ςτον προγραμματιςμό, υλοποίθςθ, παρακολοφκθςθ και αξιολόγθςθ των προγραμμάτων ςυγκροτοφνται : Επιτροπι Παρακολοφκθςθσ του ΕΣΠΑ 2014-2020, ςτο πλαίςιο λειτουργίασ τθσ οποίασ εξαςφαλίηεται και ο ςυντονιςμόσ των ΕΔΕΤ. Η Επ. Παρ. ςυνεδριάηει ςε τακτά χρονικά διαςτιματα, κακϊσ και εκτάκτωσ όποτε κρίνεται αναγκαίο, θ δε ςφνκεςι τθσ είναι ςφμφωνθ με τα προβλεπόμενα ςτον Κανονιςμό για αντιπροςωπευτικι εκπροςϊπθςθ των εταίρων. Υποεπιτροπζσ Ανκρϊπινων Πόρων και Αγροτικισ Ανάπτυξθσ-Αλιείασ 8. Θεματικά Δίκτυα (ςε πρϊτθ φάςθ προβλζπεται να ςυγκροτθκοφν: Δίκτυο Συντονιςμοφ για τθν Ζξυπνθ Εξειδίκευςθ, Δίκτυο Συντονιςμοφ Κρατικϊν Ενιςχφςεων - Χρθματοδοτικϊν Εργαλείων, Δίκτυο Αξιολόγθςθσ, Δίκτυο οριηόντιων κεςμικϊν κεμάτων και Δίκτυο Πλθροφόρθςθσ Δθμοςιότθτασ) (Υπουργείο Ανάπτυξθσ 2014β: 109-110). 8 Σε αυτζσ κα ςυμμετζχουν εκπρόςωποι των δεκατριϊν Περιφερειϊν, των Τομεακϊν Προγραμμάτων, κακϊσ και των κοινωνικοοικονομικϊν εταίρων. 16
5. Σφνοψη και ςυμπεράςματα Ο αναπτυξιακόσ προγραμματιςμόσ τθσ Ελλάδασ για τθν περίοδο 2014-2020 εξελίςςεται μζςα ςε ζνα εξαιρετικά περιοριςτικό πλαίςιο το οποίο οριοκετείται από τθν «κλθρονομιά του παρελκόντοσ» και τισ εκκρεμότθτεσ τθσ προθγοφμενθσ προγραμματικισ περιόδου, τισ δεςμεφςεισ ζναντι του Ευρωπαϊκοφ και διεκνοφσ περιβάλλοντοσ τθσ χϊρασ, κακϊσ και από μια ςειρά ςοβαρϊν εγχϊριων περιοριςμϊν οικονομικισ, πολιτικισ και κεςμικισ φφςθσ. Πιο ςυγκεκριμζνα, οι ελλθνικζσ αρχζσ υποχρεϊκθκαν να προςαρμόςουν τθ κεματικι, προγραμματικι και κεςμικι αρχιτεκτονικι του νζου ΕΣΠΑ α) ςτισ δυνατότθτεσ και τισ ανεπάρκειεσ του υφιςτάμενου ςυςτιματοσ διαχείριςθσ, παρακολοφκθςθσ και ελζγχου, αλλά και των τελικϊν δικαιοφχων, β) ςτισ εκκρεμότθτεσ από τθν περίοδο 2007-2013, γ) ςτισ κεματικζσ προτεραιότθτεσ, τισ αιρεςιμότθτεσ και τισ ςυςτάςεισ τθσ ΕΕ, δ) ςτουσ ςτόχουσ και τισ υποχρεϊςεισ που απορρζουν από το ανακεωρθμζνο πρόγραμμα οικονομικισ προςαρμογισ (το οποίο ουςιαςτικά υποκατζςτθςε τα Εκνικά Προγράμματα Στακερότθτασ και Μεταρρυκμίςεων), ε) ςτισ νομικζσ υποχρεϊςεισ τθσ χϊρασ ςφμφωνα με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο (ιδίωσ ςε ό,τι αφορά τθν περιβαλλοντικι πολιτικι) και ςτ) ςτουσ περιοριςμζνουσ Ευρωπαϊκοφσ και εκνικοφσ πόρουσ, αλλά και ςτισ άμεςεσ χρθματοδοτικζσ ανάγκεσ που ανζκυψαν ωσ αποτζλεςμα τθσ τρζχουςασ κρίςθσ και που αφοροφν κυρίωσ τθν τόνωςθ τθσ απαςχόλθςθσ, τθ μείωςθ τθσ ανεργίασ και τθν καταπολζμθςθ του κοινωνικοφ αποκλειςμοφ. Από τθν άλλθ πλευρά, θ κρίςθ είναι πικανόν να αποδειχκεί μια «κρίςιμθ καμπι» για τθν ποιότθτα διακυβζρνθςθσ ςτθν Ελλάδα, και τθ διακυβζρνθςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ ειδικότερα. Η τρζχουςα ςυγκυρία και ιδιαίτερα θ εγκακίδρυςθ τθσ περιφερειακισ αυτοδιοίκθςθσ και θ ζμφαςθ που αποδίδεται ςτθ βελτίωςθ τθσ διοικθτικισ ικανότθτασ ςτθ χϊρα - αντιπροςωπεφει δυνθτικά ζνα «παράκυρο ευκαιρίασ» για ριηικζσ μεταρρυκμίςεισ που κα κίγουν τόςο το ςτενότερο ςφςτθμα υλοποίθςθσ όςο και τον ευρφτερο δθμόςιο τομζα, ςυμπεριλαμβανόμενθσ τθσ περιφερειακισ και τοπικισ αυτοδιοίκθςθσ. Όςον αφορά τθν επιχειρθςιακι προςτικζμενθ αξία τθσ διαδικαςίασ προγραμματιςμοφ του νζου ΕΣΠΑ, τα μζχρι τϊρα δεδομζνα δεν επιτρζπουν τθν εξαγωγι ςαφϊν ςυμπεραςμάτων κακόςον το περιεχόμενο των ΕΠ δεν ζχει ακόμα οριςτικοποιθκεί. Ωςτόςο, διαφαίνεται ότι τόςο θ αυξθμζνθ βαρφτθτα τθσ αρχισ τθσ εταιρικισ ςχζςθσ όςο και οι νζεσ προγραμματικζσ απαιτιςεισ (και ιδιαίτερα θ κεματικι ςυγκζντρωςθ και οι αιρεςιμότθτεσ) λειτοφργθςαν κετικά ςε δφο επίπεδα: πρϊτον, τα Αρμόδια Υπουργεία και οι Περιφζρειεσ υποχρεϊκθκαν να εντατικοποιιςουν και να εμβακφνουν τον μεταξφ τουσ ςυντονιςμό και να αναηθτιςουν ςυνζργειεσ μεταξφ των διαφορετικϊν προτεραιοτιτων και προγραμμάτων δεφτερον, οι αρμόδιοι φορείσ ζδωςαν μεγαλφτερθ βαρφτθτα ςτθ ςυνειςφορά οριςμζνων εταίρων και ενίςχυςαν τθ μεταξφ τουσ διαβοφλευςθ. Τζλοσ, θ ςχεδιαηόμενθ αναςφςταςθ τθσ Επιτροπισ Παρακολοφκθςθσ του ΕΣΠΑ (κατά το πρότυπο των Επιτροπϊν Παρακολοφκθςθσ των ΚΠΣ κατά τθν περίοδο 1989-2006) και θ λειτουργία κεματικϊν δικτφων κα ζχουν αναμφίβολα κετικό αντίκτυπο τόςο ωσ προσ ςτθν επιχειρθςιακι προςτικζμενθ αξία όςο και ωσ προσ τθν προςτικζμενθ αξία πολιτικισ. Είναι προφανζσ ότι, υπό τισ ςυνκικεσ που ςκιαγραφικθκαν προθγουμζνωσ, θ ελλθνικι κυβζρνθςθ και διοίκθςθ διζκεταν εξαιρετικά περιοριςμζνα περικϊρια προγραμματικϊν και διαχειριςτικϊν καινοτομιϊν. Ο κεματικόσ προςανατολιςμόσ του νζου ΕΣΠΑ προσ τθν ενίςχυςθ τθσ ανταγωνιςτικότθτασ, τθσ εξωςτρζφειασ και τθσ καινοτομίασ είναι αναμφίβολα μια κετικι εξζλιξθ ιδίωσ ςτο βακμό που ο προςανατολιςμόσ αυτόσ αντανακλά τθν πολιτικι βοφλθςθ του Υπουργείου Ανάπτυξθσ-, μζνει ωςτόςο να αποδειχκεί εάν θ βοφλθςθ αυτι κα μετατραπεί ςε πράξθ (μια επιφφλαξθ που παραπζμπει ςτισ ανεπάρκειεσ του ςυςτιματοσ διαχείριςθσ και των τελικϊν 17
δικαιοφχων και ςτθν κυριαρχία του ςτόχου τθσ απορρόφθςθσ). Εξίςου ενκαρρυντικι είναι θ απόπειρα διαςφνδεςθσ του ςτόχου τθσ διοικθτικισ μεταρρφκμιςθσ με αυτόν τθσ επιχειρθματικότθτασ και τθσ ψθφιακισ ςφγκλιςθσ, ιςχφουν όμωσ ακριβϊσ οι ίδιεσ επιφυλάξεισ 9. Ζνασ επιπρόςκετοσ παράγοντασ αβεβαιότθτασ αφορά τον τρόπο με τον οποίο κα εφαρμοςτοφν οι αιρεςιμότθτεσ και τθ ςτάςθ που κα τθριςει ςτθν πράξθ θ Ευρωπαϊκι Επιτροπι. Είναι πάντωσ βζβαιο ότι, ςε περίπτωςθ χαμθλϊν επιδόςεων ςτο πεδίο τθσ απορρόφθςθσ, κα υπάρξει ιςχυρι πίεςθ για μεταφορά πόρων από τισ πιο καινοτόμεσ -και «προβλθματικζσ»- δράςεισ ςε δράςεισ υψθλισ απορρόφθςθσ (με πιο ιςχυροφσ διεκδικθτζσ πόρων τα μεγάλα ζργα υποδομισ και τισ δράςεισ ςτιριξθσ τθσ απαςχόλθςθσ). Σε ό,τι αφορά το ςφςτθμα διαχείριςθσ και ελζγχου, οι αλλαγζσ που ειςάγονται είναι ουςιαςτικζσ και ενδζχεται να αυξιςουν τθν προςτικζμενθ αξία πολιτικισ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ. Κατ αρχιν, θ κατάργθςθ τθσ υποχρζωςθσ για μονοτομεακά προγράμματα κα ςυμβάλλει ςτθν απλοποίθςθ του ςυςτιματοσ και κα περιορίςει τον αρικμό των εκχωριςεων. Η πιο ςθμαντικι καινοτομία ςτο κεςμικό πεδίο ζγκειται ςτθ μεταφορά του ελζγχου των Διαχειριςτικϊν Αρχϊν ςτο Υπουργείο Ανάπτυξθσ με τθν παράλλθλθ ίδρυςθ Επιτελικϊν Μονάδων ΕΣΠΑ ςτα Υπουργεία. Όπωσ προαναφζρκθκε, πολλά από τα ςτοιχεία αυτισ τθσ μεταρρφκμιςθσ μζνει να προςδιοριςτοφν. Αναμφίβολα, πάντωσ, θ μετάκεςθ τθσ ευκφνθσ του ςχεδιαςμοφ των δράςεων που κα ενταχτοφν ςτο νζο ΕΣΠΑ ςτα αρμόδια Υπουργεία ιςοδυναμεί με μία κίνθςθ εξορκολογιςμοφ που οδθγεί αφενόσ ςτο διαχωριςμό τθσ διαχείριςθσ από το ςχεδιαςμό και τθν υλοποίθςθ (και κατ αυτό τον τρόπο ενιςχφοντασ τθ διαφάνεια και τθ λογοδοςία) και αφετζρου ςτθ ςτενότερθ διαςφνδεςθ ανάμεςα ςτισ εκνικζσ δθμόςιεσ πολιτικζσ και τισ χρθματοδοτικζσ δράςεισ των Ταμείων. Από τθν άλλθ πλευρά, θ επιτυχισ λειτουργία του νζου ςυςτιματοσ προχποκζτει τθν ουςιαςτικι ςυνεργαςία και το ςυντονιςμό μεταξφ του Υπουργείου Ανάπτυξθσ και των τομεακϊν Υπουργείων, κάτι που, μεταξφ άλλων, προχποκζτει τθν υπζρβαςθ τθσ κυρίαρχθσ διοικθτικισ κουλτοφρασ 10. Επιπλζον, οι αρμοδιότθτεσ των Διαχειριςτικϊν Αρχϊν των ΠΕΠ δεν πρόκειται να τροποποιθκοφν, γεγονόσ που υποδθλϊνει ότι το Υπουργείο Ανάπτυξθσ επικυμεί να διατθριςει τθν υφιςτάμενθ ιεραρχικι δομι των ΠΕΠ και άρα να περιορίςει τα περικϊρια αυτενζργειασ των Περιφερειακϊν Αυτοδιοικιςεων. Απ ότι φαίνεται, θ διαμόρφωςθ μιασ πραγματικισ περιφερειακισ πολιτικισ ςτθν Ελλάδα παραπζμπεται για μια ακόμθ φορά ςτισ καλζνδεσ. Βιβλιογραφία Andreou, G. (2009), 'The added value of EU cohesion policy in the Greek periphery: the case of Epirus', Southeast European and Black Sea Studies, Vol. 9, Νο. 1,ς. 59-75. Ανδρζου, Γ. και Λφκοσ, Μ. (2011), Ο εξευρωπαϊςμόσ τθσ ελλθνικισ περιφερειακισ πολιτικισ, ςτο: Ν. Μαραβζγιασ (επιμ.), Εξευρωπαϊςμόσ ςτο Μεςογειακό Χώρο, Ακινα: Νομικι Βιβλιοκικθ, ς. 259-286. Ανδρζου, Γ. και Παπαδάκθσ, Μ. (2012), Η υλοποίθςθ τθσ πολιτικισ ςυνοχισ τθσ ΕΕ ςτθν Ελλάδα, 2007-2013: ζνασ ενδιάμεςοσ απολογιςμόσ, Περιφζρεια, Τχ. 1, 2012, ς. 93-116. 9 Συνζντευξθ με ςτζλεχοσ τθσ Εκνικισ Αρχισ Συντονιςμοφ του νζου ΕΣΠΑ, 20/3/2014. 10 Συνζντευξθ με ςτζλεχοσ τθσ Εκνικισ Αρχισ Συντονιςμοφ του νζου ΕΣΠΑ, 20/3/2014. 18
Bachtler, J., and Taylor, S. (2003), The added value of the Structural Funds: A regional Perspective, IQ- Net Report on the Reform of the Structural Funds, Glasgow: University of Strathclyde. Bertelsmann Stiftung (2011), Sustainble Governance Indicators (SGI) 2011, Greece report, http://www.sgi-network.org/pdf/sgi11_greece.pdf European Commission (2014), Commission Delegated Regulation on the European code of conduct on partnership in the framework of the European Structural and Investment Funds, C(2013) 9651 final, Brussels, January 7. Ευρωπαϊκι Επιτροπι (2011), TFGR, Ομάδα δράςησ για την Ελλάδα,1 η http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/speechesstatements/pdf/20111117_1_el.pdf τριμηνιαία ζκθεςη. Ευρωπαϊκι Επιτροπι (2012α), Στοιχεία για κοινό ςτρατηγικό πλαίςιο 2014-2020 μεταξφ του Ευρωπαϊκοφ Ταμείου Περιφερειακήσ Ανάπτυξησ, του Ευρωπαϊκοφ Κοινωνικοφ Ταμείου, του Ταμείου Συνοχήσ, του Ευρωπαϊκοφ Γεωργικοφ Ταμείου Αγροτικήσ Ανάπτυξησ και του Ευρωπαϊκοφ Ταμείου Θάλαςςασ και Αλιείασ, SWD(2012) 61 τελικό, Βρυξζλλεσ, 14 Μαρτίου http://www.espa.gr/elibrary/koino_strathgiko_plaisio.pdf Ευρωπαϊκι Επιτροπι (2012β), Ανάπτυξη για την Ελλάδα ανακοίνωςη τησ Επιτροπήσ, COM(2012) 183 final, Βρυξζλλεσ, 18 Απριλίου. Ευρωπαϊκι Επιτροπι (2012γ), Θζςη των υπηρεςιών τησ Ευρωπαϊκήσ Επιτροπήσ ςχετικά µε την ανάπτυξη ςυµφωνίασ εταιρικήσ ςχζςησ και προγραµµάτων ςτην Ελλάδα για την περίοδο 2014-2020, 13 Νοεµβρίου. Ζυρωπαϊκό Κοινοβοφλιο και Συμβοφλιο τθσ ΕΕ (2013), Κανονιςμόσ (ΕΕ) αρικ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκοφ Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί κακοριςμοφ κοινϊν διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακισ Ανάπτυξθσ, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχισ, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικισ Ανάπτυξθσ και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλαςςασ και Αλιείασ και περί κακοριςμοφ γενικϊν διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακισ Ανάπτυξθσ, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχισ και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλαςςασ και Αλιείασ και για τθν κατάργθςθ του κανονιςμοφ (ΕΚ) αρικ. 1083/2006, Επίςημη Εφημερίδα τησ Ευρωπαϊκήσ Ζνωςησ, L 347/320, Βρυξζλλεσ 20.12.2013 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/el/txt/pdf/?uri=celex:32013r1303&from=el Mairate, A., and Hall, R. (2001), Structural policies, ςτο: Hall, R. Smith, A. and Tsoukalis, L. (επιμ.), Competitiveness and cohesion in EU policies, Oxford: Oxford University Press, ς. 315 48. McKinsey & Company - Athens Office (2013), Greece 10 Years Ahead defining Greece s new growth model and strategy - Executive summary, Athens. http://www.mckinsey.com/locations/athens/greeceexecutivesummary_new/pdfs/executive_su mmary_english_new.pdf OECD (2011), Greece: Review of the Central Administration, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing. Συμβοφλιο τθσ ΕΕ (2012), Σφςταςη του Συμβουλίου τησ ΕΕ ςχετικά με το Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρυθμίςεων τησ Ελλάδασ για το 2012, 11256/12, Βρυξζλλεσ, 6 Ιουλίου. http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=el&t=pdf&gc=true&sc=false&f=st%2011256%202012 %20INIT 19
Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ (2012), 1η Εγκφκλιοσ για την κατάρτιςη των Επιχειρηςιακών Προγραμμάτων τησ προγραμματικήσ περιόδου 2014-2020, Ακινα, Μάρτιοσ. http://www.espa.gr/elibrary/3rd_egkyklios_sxediasmou_2014-2020.pdf Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ (2013), 2θ Εγκφκλιοσ για τθν κατάρτιςθ των Επιχειρθςιακϊν Προγραμμάτων τθσ προγραμματικισ περιόδου 2014-2020, Ακινα, Μάρτιοσ. http://www.espa.gr/elibrary/3rd_egkyklios_sxediasmou_2014-2020.pdf Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ (2014α), 3η Εγκφκλιοσ για την κατάρτιςη των Επιχειρηςιακών Προγραμμάτων τησ προγραμματικήσ περιόδου 2014-2020, Ακινα, Ιανουάριοσ. http://www.espa.gr/elibrary/3rd_egkyklios_sxediasmou_2014-2020.pdf Υπουργείο Ανάπτυξθσ και Ανταγωνιςτικότθτασ (2104β), Εταιρικό Σφμφωνο για το Πλαίςιο Ανάπτυξησ (ΕΣΠΑ) 2014-2020 ςχζδιο, Ακινα, 14 Μαρτίου. 20