AFTER HEGEMONY R.O.KEOHANE ΗΓΕΜΟΝΙΚΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΣΤΗΝ ΜΕΤΑΠΟΛΕΜΙΚΗ ΕΠΟΧΗ Στο τρίτο μέρος του βιβλίου του ο Κ. επιχειρεί για ακόμη μια φορά την σύνθεση Ρεαλισμού και του Ινστιτουσιοναλισμού (θεωρίας Θεσμικών) όχι όμως περιληπτικά, αλλά χρησιμοποιώντας τις αρχές της ισχύος, του συμφέροντος, της ηγεμονίας, της συνεργασίας και του διεθνούς καθεστώτος για να κατανοήσει και στη συνέχεια να εξηγήσει την διεθνή πολιτική οικονομία της εποχής μας. Καταλήγει στο κεφάλαιο 8 στην έντονη συμπληρωματικότητα ηγεμονίας και διεθνούς συνεργασίας: η αμερικανική ισχύς προώθησε την συνεργασία με την δημιουργία διεθνών καθεστώτων τα οποία στην συνέχεια διευκόλυναν στην ανάπτυξη διακρατικών σχέσεων υπό τις κατευθυντήριες γραμμές των ΗΠΑ. Το ερώτημα που θέτει στο σημείο αυτό είναι: «τα ισχυρά κράτη επιδιώκουν την οικοδόμηση διεθνών πολιτικών οικονομιών που να ανταποκρίνονται στα συμφέροντά τους και στις ιδεολογίες τους, πώς όμως ακριβώς λειτουργεί μια ηγεμονική αρχηγία στα πλαίσια της ηγεμονικής συνεργασίας;». Εκκινεί την ανάλυσή του από την έμφαση που αποδίδουν οι ρεαλιστικές θεωρίες στην ισχύ και αναφέρεται φυσικά στην αμερικανική ισχύ που συνιστά συνδυασμό οικονομικών πηγών δύναμης, αλλά και στρατιωτικής δυνατότητας απόκρουσης των εισβολέων. Χωρίς να παραμελεί τις δυνατότητες που προσφέρει η κατοχή στρατιωτικής δύναμης, επιλέγει να επικεντρωθεί στα χαρακτηριστικά των πόρων οικονομικής ισχύος στην μεταπολεμική εποχή και πως η χρήση τους και η διανομή τους άλλαξε με την πάροδο του χρόνου. Επιπλέον, για να απαντήσει στο ερώτημά του απαραίτητα αναφέρεται στα συμφέροντα και στους θεσμούς. Η ηγεμονική αρχηγεία δεν αποτελεί tabula rasa, αλλά οικοδομείται στα συμφέροντα των κρατών, επιδιώκοντας να ενσωματώσει τους υπόλοιπους στο όραμά της για την παγκόσμια τάξη καθώς και να τους πείσει να υποταχθούν στην αρχηγεία της. Η αμερικανική ηγεμονία την μεταπολεμική εποχή θεμελιώθηκε σε ένα concesus στην βορειοατλαντική περιοχή και αργότερα και με την Ιαπωνία, για την διατήρηση του διεθνούς καπιταλισμού ενάντια στον σοσιαλισμό. Η ηγεμονική ισχύς και τα διεθνή καθεστώτα που ιδρύονται με τις κατευθύνσεις της, συνδυάζονται για την διευκόλυνση της συνεργασίας. Η ηγεμονία μειώνει το κόστος των συναλλαγών και μετριάζει την αβεβαιότητα, καθώς κάθε σύμμαχος συναλλάσσεται απευθείας με την ηγεμονική δύναμη και περιμένει από αυτήν να εξασφαλίσει την συνοχή του συστήματος. Η δομή των διεθνών καθεστώτων εγγυάται την νομιμοποίηση για τα στανταρ της συμπεριφοράς. Η αμερικανική ηγεσία δεν διαμόρφωσε καθεστώτα στη βάση
διαταγών και απαίτησης, αλλά στη βάση αμοιβαίων συμφερόντων, στην ίδια προσαρμογή, στην επένδυση για την δημιουργία θεσμών και στην συνεργασία που αποσκοπεί στην απελευθέρωση και μη διάκριση. Η αμερικανική επιρροή αντλείται κυρίως από τα προνόμια που λαμβάνουν οι σύμμαχοι με την ένταξή τους στα αμερικανοκεντρικά καθεστώτα και με την υποταγή στην αρχηγεία τους. Πρόκειται για ένα σταθερό διεθνές νομισματικό σύστημα, με πρόβλεψη για ανοιχτές αγορές στην διακίνηση αγαθών και πρόσβαση στο πετρέλαιο σε σταθερές τιμές. Το εμπόριο και η οικονομία εκλαμβάνονται ως τα θεμέλια του αμερικανοκεντρικού συστήματος, διότι πρωταρχικά σε αυτούς τους τομείς οι ΗΠΑ επιχείρησαν να εγκαθιδρύσουν διεθνή καθεστώτα που πλαισιώνονται από επίσημες συμφωνίες και θεσμικές δομές και εν μέρει διότι μέχρι το 1973 η πρόσβαση σε φθηνό πετρέλαιο ήταν δεδομένη. Μπορεί στο πετρέλαιο αρχικά να μην δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση, αποτέλεσε όμως κινητήρια δύναμη στο αναδιανεμητικό σύστημα της αμερικανικής ηγεμονίας. Παρόλα αυτά και σε αντίθεση με την εξέλιξη των πραγμάτων στον εμπορικό χρηματοοικονομικό τομέα δεν διαμορφώθηκε διεθνές καθεστώς για το πετρέλαιο, με αποτέλεσμα την εξάρτηση της αμερικανικής κυβέρνησης από τις διεθνείς πετρελαιοβιομηχανίες. Βασικό επιχείρημα της ανάλυσης συνιστά το εξής: Μια ηγεμονική δύναμη πρέπει να επιχειρεί την θεσμοποίηση διεθνών καθεστώτων σε διακρατική βάση για να μπορεί να ελέγχει τις πράξεις των άλλων κρατών. Το πετρέλαιο αποτελεί τον κανόνα που επιβεβαιώνει την εξαίρεση. Η εγχώρια πολιτική στον τομέα αυτό αποτέλεσε τον ανασταλτικό παράγοντα. Ο Keohane παραθέτει συγκεκριμένα παραδείγματα που εξηγούν την διεθνή άσκηση πολιτικής επιρροής όπως στην περίπτωση της αμερικανικής προσπάθειας για έλεγχο του αραβικού πετρελαίου το 1943-8, που περιλάμβανε και σχέδια για μια αγγλο-αμερικανική πετρελαϊκή συμφωνία το 1943-5, το ζήτημα στερλίνας δολαρίου το 1949-50, την Βρετανική και Αμερικανική παρέμβαση στο Ιράν το 1951 και 1954 και το Emergency Oil Lift Program που εφαρμόστηκε από τις ΗΠΑ το 1956. Οι ΗΠΑ διεξήγαν μια συνεκτική στρατηγική για την κυριαρχία στο πετρέλαιο που βασίστηκε στην άσκηση πολιτικής επιρροής, την ικανότητα να επεμβαίνει στην εσωτερική πολιτική στην Μέση Ανατολή, στην παροχή στρατιωτικής και τεχνολογικής βοήθειας στο Ιράν, στη Σαουδική Αραβία και αλλού, στην υπερισχύουσα στρατιωτική δύναμη στην Μεσόγειο και φυσικά στην διαθεσιμότητά της στην ίδια παραγωγή πετρελαίου. Στην στρατηγική αυτή μελανό σημείο υπήρξε η πίεση που άσκησαν οι εγχώριες πετρελαιοβιομηχανίες. Στη συνέχεια του κεφαλαίου παραθέτει το πώς διαμορφώθηκε η ηγεμονική συνεργασία στην οικονομία και στο εμπόριο. Το ΔΝΤ αποτέλεσε το κέντρο του
διεθνούς νομισματικού συστήματος που θέλησαν να προωθήσουν οι Αμερικανοί. Στόχος ήταν η διευκόλυνση του ελεύθερου εμπορίου μέσω της προώθησης πολυμερών καθεστώτων και κανόνων. Ο πολυμερισμός που ήθελαν να εισαγάγουν οι ΗΠΑ θα εξάλειφε σημαντικά βάρη από την παροχή συνεχούς και μεγάλης βοήθειας ή την επέμβαση για την διατήρηση της χρηματοοικονομικής ισορροπίας. Για να μπορέσει η αδύναμη Ευρώπη της εποχής να αποτελέσει μέρος του συστήματος, οι ΗΠΑ προώθησαν το γνωστό Σχέδιο Μάρσαλ, το οποίο από τη μια «αδρανοποίησε» το ΔΝΤ, αλλά από την άλλη μετέτρεψε την Αμερική σε ενεργή «γενναιόδωρη» δύναμη και της έδωσε την ευκαιρία για πολιτική εισχώρηση και την εγκαθίδρυση της ηγεμονικής συνεργασίας μέσα από την συνεχή παρέμβαση και διαπραγμάτευση. Το νέο σύστημα πλαισιώνεται και από προτάσεις για την δημιουργία του ΠΟΕ με τον οποίο θεσμοποιείται η μη διακριτική συμπεριφορά στο εμπόριο. Προς το παρόν, τα σχέδια για το ΔΝΤ και τον ΠΟΕ δεν λειτούργησαν στην πράξη σύμφωνα με τις προσδοκίες των σχεδιαστών τους. Γι αυτό οι ΗΠΑ επέλεξαν άλλους τρόπους για να προωθήσουν τους στόχους τους, όπως η European Payments Union (EPU) που ήταν συμπληρωματική του Σχεδίου Μάρσαλ και στόχευε να θεραπεύσει την έλλειψη στα αποθέματα δολαρίων. Η EPU κατάφερε να μειώσει δραστικά το κόστος των συναλλαγών στην χρηματοδότηση του ενδοευρωπαϊκού εμπορίου. Θεωρήθηκε ως το κλειδί στην διαδικασία της σταδιακής ώθησης της Ευρώπης από τον διμερισμό στον πολυμερισμό. Συνολικά, αξιοσημείωτο είναι πως με τις πρακτικές του Σχεδίου Μάρσαλ και της EPU οι ΗΠΑ εγκατέλειψαν την απαίτηση για αμοιβαιότητα. Το Σχέδιο Μάρσαλ στηρίχθηκε σε χορηγίες όχι σε δάνεια και η EPU συνιστά συμφωνία στη βάση της πίστης στο μέλλον. Οι ΗΠΑ προτίμησαν βραχυπρόθεσμες θυσίες με την παροχή οικονομικής βοήθειας και με το να επιτρέπουν την διακριτική συμπεριφορά απέναντι στις αμερικανικές εξαγωγές για την επίτευξη του μακροπρόθεσμου στόχου: δημιουργία σταθερής και ακμάζουσας διεθνούς οικονομικής τάξης στην οποία ο φιλελεύθερος καπιταλισμός θα κυριαρχεί. Για τα επόμενα χρόνια η ευρωπαϊκή ανάγκη για την αμερικανική στρατιωτική βοήθεια και η έλλειψη δολαρίων δίνουν στις ΗΠΑ την δυνατότητα να επηρεάζει την εξέλιξη των ευρωπαϊκών πολιτικών πραγμάτων. Η στρατηγική που ακολούθησαν οι ΗΠΑ ήταν εξαιρετικά επιτυχής. Κατάφεραν σταδιακά την προώθηση του πολυμερισμού, την περιφερειακή απελευθέρωση, την νομισματική μετατρεψιμότητα και την εξάλειψη της διάκρισης κατά των αμερικανικών εξαγωγών. Το «κλειδί» στην στρατηγική ήταν η εφεύρεση νέων τρόπων για την προώθηση των αρχικών στόχων. Αφού το ΔΝΤ και ο ΠΟΕ δεν είχαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, συνέχισαν με το Σχέδιο Μάρσαλ και την EPU και αργότερα με την GATT ΓΣΔΕ. Η επιτυχία της τελευταίας έγκειται στο ότι
αποτυπώνει πως ακριβώς λειτουργεί η ηγεμονική συνεργασία στην πράξη. Η θεσμική της δομή εξάλειφε την αβεβαιότητα και ενίσχυε την συντονισμένη δράση. Από το 1958, οι ΗΠΑ υποστήριξαν την δημιουργία της ΕΟΚ και για πολιτικούς λόγους, αλλά και γιατί θεώρησαν ότι η οικονομική ανάπτυξη της Ευρώπης θα ενίσχυε το παγκόσμιο εμπόριο. Από το 1958, επίσης, το ΔΝΤ επανήλθε στο προσκήνιο για να αποτελέσει τον κεντρικό οργανισμό στο διεθνές νομισματικό σύστημα με τις σταθερές συναλλαγματικές ισοτιμίες τις οποίες εισήγαγε. Οι αμερικανικοί στόχοι της απελευθέρωσης και της μη διάκρισης στο εμπόριο είχαν επιτευχθεί. ΗΓΕΜΟΝΙΚΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΣΤΟ ΠΕΤΡΕΛΑΙΟ Στον τομέα αυτό ήταν τέτοια η δύναμη της Αμερικής ώστε να μπορεί να επιτύχει τους στόχους της και μάλιστα με τους δικούς της αποκλειστικά όρους και χωρίς την εγκαθίδρυση ενός επίσημου πολυμερούς καθεστώτος. Από την άλλη πλευρά, όμως, η δυναμική της εγχώριας πολιτικής περιόρισε τις κυβερνητικές επιλογές. Η ηγεμονική συνεργασία παρέμεινε εύθραυστη ακριβώς γιατί τα εγχώρια συμφέροντα επικράτησαν και οι εγχώριοι δρώντες δεν προσαρμόστηκαν ή δεν διέπραξαν τις ανάλογες θυσίες, για χάρη της μακροπρόθεσμης κυρίαρχης θέσης των ΗΠΑ. Συνεργασία υφίσταται, ως συμβατή με την ηγεμονία και στην περίπτωση αυτή αναδύθηκε από την υπαρκτή ή ενδεχόμενη διαμάχη, η οποία με την σειρά της συγκρατείται από την διεθνή οικονομική αλληλεξάρτηση. Κατά την περίοδο 1943-8, οι ΗΠΑ επεχείρησαν να αποκτήσουν τον έλεγχο επί του αραβικού πετρελαίου. Τα επεισόδια που διαδέχονται είναι διαφωτιστικά της ηγεμονικής συνεργασίας στον τομέα αυτό. Αρχικά, η συνεργασία προέκυψε μέσα από την πραγματική ή την πιθανή σύγκρουση. Κατά δεύτερο, οι δυσκολίες που ανέκυψαν αντικατοπτρίζουν την απουσία ενός κοινώς συμφωνημένου διαπραγματευτικού πλαισίου. Μπορεί να υπήρξε ηγεμονική συνεργασία, όχι όμως και επίσημο διεθνές καθεστώς. Επιπλέον, η συνεργασία στον τομέα του πετρελαίου μεταπολεμικά προϋποθέτει την αμερικανική κυριαρχία. Η εγκαθίδρυση της ηγεμονίας προηγήθηκε της διανομής οφελών. Η φύση της ηγεμονικής συνεργασίας περιγράφεται ως ad hoc παρά θεσμοποιημένη και διαμορφώθηκε από τις δυνατότητες επέκτασης της εθνικής δύναμης και από τις πιέσεις και περιορισμούς των εγχώριων καπιταλιστικών και πλουραλιστικών πολιτικών. Το δεύτερο ζήτημα που εξετάζεται, αυτό του προβλήματος στερλίνας δολαρίου την περίοδο 1949-1950, αναδεικνύει πως η διαμάχη και σύγκρουση μπορεί να προκύψει μέσα από την αλληλεξάρτηση και συγκεκριμένα από
προσπάθειες των κυβερνήσεων να μετατοπίσουν το κόστος της προσαρμογής σε άλλους. Επιπρόσθετα, αναδεικνύει το πώς από την διαμάχη, μέσω πολιτικών πιέσεων, μπορεί να οδηγηθούμε τελικώς σε συνεργασία υπό όρους που επηρεάζονται από την δυναμική και τις προτιμήσεις των πρωταγωνιστών. Τέλος, εξηγεί το γεγονός ότι περιορισμοί υπήρξαν και λόγω του ότι οι ΗΠΑ προσπαθώντας να χτίσουν το δικό τους παγκόσμιο σύστημα έπρεπε να λάβουν υπόψη τις επιπτώσεις όχι μόνο στους δικούς τους εταίρους, αλλά και σε τρίτα μέρη. Το δίκτυ της αλληλεξάρτησης που προώθησαν οι ΗΠΑ,τελικά, περιέπλεξε και την ίδια. Την περίοδο 1951-4, η αμερικανική επέμβαση στα πολιτικά πράγματα του Ιράν που ακολούθησε την άρνηση της Αγγλο-Ιρανικής Πετρελαϊκής Εταιρείας να συνάψει συμφωνία με τους όρους που έθεσαν οι ΗΠΑ, δείχνει εμφανώς την ποικιλία των οργάνων στην διάθεση της αμερικανικής κυβέρνησης. Η τελευταία, κατάφερε μέσα από την πολιτική παρέμβαση και τις συνδέσεις της με τον ιρανικό στρατό να επιδράσει στην επανάσταση στα ιρανικά πολιτικά πράγματα. Στην συνέχεια εξασφάλισε την εγκαθίδρυση ενός νέου πετρελαϊκού consortium που προμήθευε τις αμερικανικές βιομηχανίες με το 40% της ιρανικής παραγωγής πετρελαίου. Πολιτικές, στρατιωτικές και οικονομικές πηγές συνδυάστηκαν μεταξύ τους τόσο επιτυχημένα αναδεικνύοντας την αμερικανική ηγεμονική αρχηγεία. Το 1956-7, το λεγόμενο Emergency Oil Lift Program, αντικατοπτρίζει την ηγεμονική συνεργασία στο απόγειό της. Οι ΗΠΑ κατάφεραν όχι μόνο να σταματήσουν την επέμβαση στην Αίγυπτο από την Βρετανία, την Γαλλία και το Ισραήλ, αλλά και να παρακινήσουν τις ευρωπαϊκές κυβερνήσεις να διαπραγματευτούν τις κατανομές πετρελαίου. Προμήθευσαν την Ευρώπη με τα δικά τους αποθέματα πετρελαίου και προχώρησαν σε πολιτικό συντονισμό με πολυεθνικές επιχειρήσεις, ευρωπαϊκές κυβερνήσεις και εταιρείες. Οι ΗΠΑ ήταν σε θέση να ελέγχουν και να αναδιανέμουν τεράστιες πηγές πετρελαίου χωρίς ιδιαίτερο κόστος και έτσι να αποσπούν την υπακοή και τον σεβασμό των Ευρωπαίων, σε αντάλλαγμα πάντα με προσαρμογές στους διακανονισμούς παραγωγής πετρελαίου. Οι προσαρμογές αυτές όμως προκάλεσαν με την σειρά τους αντιστάσεις από τους εγχώριους πετρελαιοπαραγωγούς. Τα μεγαλύτερα εμπόδια στα αμερικανικά σχέδια προέκυψαν όχι από μεγάλες διεθνείς επιχειρήσεις ή ξένες κυβερνήσεις, αλλά από εγχώριους ανεξάρτητους παράγοντες. Συμπερασματικά, μέσα από την διαδικασία ηγεμονικής συνεργασίας προκύπτουν τρία γενικότερα ζητήματα προβλήματα. Αρχικά, η σχέση μεταξύ δύναμης και αλληλεξάρτησης. Στα είκοσι χρόνια στα οποία επικεντρώνεται η ανάλυση, παρατηρείται η ανάπτυξη μιας πολύπλοκης αλληλεξάρτησης. Η δύναμη, ως άμεσο μέσο επιρροής απορρίπτεται και η σύνδεση μεταξύ εγχώριας και
διεθνούς πολιτικής οικονομίας γίνεται στενότερη. Βέβαια, αυτή η πολύπλοκη αλληλεξάρτηση που αναπτύχθηκε βασίστηκε στην αμερικανική βιομηχανική και χρηματοοικονομική κυριαρχία και στην πολιτική και στρατιωτική της ισχύ. Σε κάθε εξεταζόμενο τομέα η αναδιανεμητική φάση της αμερικανικής ηγεμονικής αρχηγίας που περιλάμβανε παροχή βοήθειας, ανοχή στην διάκριση σε βάρος των αμερικανικών εμπορικών προϊόντων και μεταφορά πετρελαίου στην Ευρώπη, ακολουθήθηκε από την εγκαθίδρυση του αμερικανικού ελέγχου επί των πόρων ισχύος και των κανονιστικών πλαισίων που τα διαμορφώνουν. Το δεύτερο πρόβλημα αφορά στην διατήρηση της ηγεμονίας. Για να είναι επιτυχής μακροπρόθεσμα μια ηγεμονική στρατηγική θα πρέπει να αναδημιουργήσει τους όρους της ίδιας της ύπαρξής της. Η επιδίωξη μια στρατηγικής πρέπει να είναι η παραγωγή δύναμης, αλλιώς η ηγεμονία θα καταρρεύσει. Συνεπώς, οποιαδήποτε στρατηγική ηγεμονικής αρχηγίας πρέπει να προβλέπει την διατήρηση της εθνικής βάσης των πόρων πάνω στους οποίους εδράζεται η κυβερνητική επιρροή και η ισχύς. Από αυτήν την οπτική γωνία, η αποτυχία της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής στον τομέα του πετρελαίου προκύπτει από την ανικανότητα να εφαρμόσουν τις πολιτικές τους παρακάμπτοντας τις εγχώριες πολιτικές πιέσεις και συμφέροντα. Το τρίτο ζήτημα που αναδύεται αφορά στην φύση των σχέσεων της ηγεμονίας από την μια πλευρά και των διεθνών καθεστώτων και της συνεργασίας από την άλλη. Ηγεμονία και συνεργασία παρουσιάζονται συνήθως ως συμπληρωματικά του ενός και του άλλου παρά ασύμβατα. Αμοιβαίες προσαρμογές συνέβαλαν στην διαμόρφωση νομισματικών και εμπορικών καθεστώτων που θεμελιώθηκαν όχι μόνο στην αμερικανική ισχύ, αλλά και σε αμοιβαία συμφέροντα. Η υπεροχή των ΗΠΑ τους έδωσε την δυνατότητα να παρέχουν τους απαραίτητους πόρους για την ανασυγκρότηση της Ευρώπης, χωρίς να υπάρχει ανησυχία για την βιωσιμότητα της εγχώριας οικονομίας, αλλά αντιθέτως, επιτυγχάνοντας μακροπρόθεσμα τις αναμενόμενες αποζημιώσεις. Αυτό συνέβη και λόγω του ότι οι ΗΠΑ δεν παρείχαν προνόμια συλλογικά, αλλά επιλεγμένα. Λήπτες των παροχών ήταν χώρες που αποφάσισαν να ενταχθούν στα καθεστώτα που διαμορφώθηκαν μεταπολεμικά, όπως η GATT. Το μεγαλύτερο «αγαθό» που παρείχαν οι ΗΠΑ ήταν σιγουριά και σταθερότητα, δηλαδή, τις κινητήριες δυνάμεις για την ανάπτυξη της συνεργασίας. Η αστάθεια και η αβεβαιότητα ελαχιστοποιούν την πρόθεση για συνεργασία και σύναψη συμφωνιών. Αυτό που καταφέρνει η ηγεμονία είναι να εξαλείφει την αβεβαιότητα. Συνάπτει συμφωνίες πραγματοποιώντας βραχυπρόθεσμες θυσίες για μακροπρόθεσμα κέρδη, ακριβώς επειδή επιδιώκει μελλοντικά τον έλεγχο της συμπεριφοράς των εταίρων της. Τα μικρότερα κράτη από την πλευρά τους
γνωρίζουν ότι η ηγεμονική δύναμη μπορεί να προσφέρει ένα γενικό μοτίβο κανόνων συμπεριφοράς και να λειτουργήσει ως ο συντηρητής του συστήματος. Έτσι, σε τελική ανάλυση ενισχύεται η συνεργασία, η οποία μπορεί να λάβει την μορφή διεθνών καθεστώτων ή ακόμη και όχι όπως στον τομέα του πετρελαίου. Η ΑΤΕΛΗΣ ΠΑΡΑΚΜΗ ΤΩΝ ΗΓΕΜΟΝΙΚΩΝ ΚΑΘΕΣΤΩΤΩΝ Η ηγεμονία διευκολύνει την συνεργασία και η παρακμή της ηγεμονίας θέτει τα ηγεμονικά καθεστώτα υπό αμφισβήτηση. Δεν θα ήταν όμως σωστό να συμπεράνουμε πως χωρίς την ηγεμονία η συνεργασία είναι αδύνατη. Είναι δυνατόν να συνεχιστεί ακόμη και αν η ηγεμονία παρακμάσει; Η θεωρία της ηγεμονικής σταθερότητας μπορεί να εξηγήσει, μερικώς μόνο, τις αλλαγές που υπέστησαν τα διεθνή οικονομικά καθεστώτα κατά τα μέσα της δεκαετίας του 60 μέχρι τις αρχές του 80. Καταλήγει στο συμπέρασμα πως η θεωρία ναι μεν δίνει έμφαση στη σημασία της υλικής ισχύος, αλλά δεν αποδίδει μια ολοκληρωμένη εξήγηση των αιτιών των αλλαγών που παρατηρήθηκαν. Η συνεργασία εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό επίσης από το κόστος των συναλλαγών, τις προσδοκίες και την αβεβαιότητα, παράγοντες που επηρεάζονται από τα διεθνή καθεστώτα. Παρά την διάβρωση της αμερικανικής ηγεμονίας, η διαμάχη δεν υπερίσχυσε της συνεργασίας, αλλά συνυπήρξε. Το φαινόμενο αυτό γίνεται κατανοητό μόνον εάν συνδυάσουμε την έμφαση που δίνει η θεωρία της ηγεμονικής σταθερότητας στην ισχύ με την λειτουργική θεωρία. Η τελευταία αναδεικνύει τον τρόπο με τον οποίο οι διεθνείς θεσμοί προσαρμόζουν τα ορθολογιστικά συμφέροντα και διευκολύνουν αμοιβαίως πλεονεκτικές διαπραγματεύσεις μεταξύ ανεξάρτητων κρατών. Επίσης τονίζει το γεγονός ότι είναι ευκολότερο να διατηρηθούν οι ήδη υπάρχοντες θεσμοί, παρά να δημιουργηθούν νέοι. ΑΛΛΑΓΕΣ ΣΤΑ ΔΙΕΘΝΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΚΑΘΕΣΤΩΤΑ Στον νομισματικό και στον τομέα του εμπορίου η κατάσταση λειτουργούσε ομαλά. Οι σχέσεις μεταξύ των κρατών ρυθμίζονταν από το οργανωτικό και νομοθετικό πλαίσιο του ΔΝΤ και της ΓΣΔΕ. Στον τομέα του πετρελαίου δεν υπήρχε διεθνής οργανισμός που να κατευθύνει την κρατική συμπεριφορά. Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 60 δεν γίνεται λόγος για διεθνές καθεστώς πετρελαίου. Κυριαρχούσαν ανεπίσημες αρχές, νόρμες και διαδικασίες που επέβαλλαν οι μεγάλες αμερικανικές και βρετανικές πετρελαϊκές εταιρείες. Οι τελευταίες διέθεταν πλεονεκτήματα πληροφόρησης για τις αγορές πετρελαίου και την τεχνολογία, καθώς και ικανότητες στην παραγωγή, μεταφορά και στην εμπορία του πετρελαίου
που οι χώρες παραγωγοί δεν μπορούσαν να ανταγωνιστούν. Μέχρι το 1983 είχαν πραγματοποιηθεί σημαντικές αλλαγές και στους τρεις τομείς. Αρχικά στον τομέα του Διεθνούς Νομισματικού Καθεστώτος το 1971 εγκαταλείπεται ο κανόνας χρυσού, το 1973 υπήρξαν έντονες διακυμάνσεις και υποτίμηση σημαντικών νομισμάτων που επηρεάστηκαν από τις δυνάμεις της αγοράς και την κρατική παρέμβαση, το 1976 έγινε προσπάθεια για την διαμόρφωση σταθερών διεθνών συναλλαγματικών ισοτιμιών, δυστυχώς όμως δεν καρποφόρησε. Επηρεάστηκε ιδιαίτερα και το δολάριο. Παρόλο που οι σαφείς και άρτια ορισμένοι κανόνες και διαδικασίες που κατευθύνουν τις διεθνείς νομισματικές σχέσεις στην πράξη εξαφανίστηκαν, παρατηρείται διάρκεια στις καθεστωτικές αρχές. Διακρίνεται ένας «εμπεδωμένος φιλελευθερισμός» με την έννοια ότι οι διακανονισμοί που διευκολύνουν τις διεθνείς συναλλαγές παραμένουν εμπεδωμένοι σε συνάρτηση, πάντα, με την ευημερία του κράτους, καθώς επίσης και το στοιχείο της συνέχειας των καθεστωτικών αρχών. Το χρηματοοικονομικό καθεστώς παραμένει το ίδιο καθώς και ο σεβασμός στην αρχή ότι οι εθνικές πολιτικές δύνανται να υπόκεινται σε διεθνή «επιτήρηση» αρχή που επιβεβαιώθηκε το 1982 με την υιοθέτηση διαδικασιών για πολυμερή μακροοικονομική επίβλεψη σε συνεργασία με το ΔΝΤ. Η διεθνής νομισματική συνεργασία στις αρχές του 80 παρουσιάζεται λιγότερο θεσμοποιημένη και το κανονιστικό πλαίσιο που τις συνοδεύει λιγότερο ξεκάθαρο. ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΕΜΠΟΡΙΟΥ Σταδιακά προωθείται η μείωση των δασμών στο εμπόριο γεγονός που συνέβαλλε στον πολλαπλασιασμό των μέτρων υποκατάστασής του όπως η μονομερής εφαρμογή ποσοτικών περιορισμών. Μεταξύ 60 και 80 το σύστημα δεν λειτουργεί τόσο αποτελεσματικά με τον κυβερνητικό έλεγχο στο εμπόριο να κερδίζει έδαφος. Παρατηρείται μια έξαρση προστατευτισμού που κινδυνεύει να κλονίσει την παγκόσμια οικονομία. Το εμπόριο αποτελεί κατεξοχήν παράδειγμα όπου η συνεργασία προκύπτει όχι μέσα από την αρμονία, αλλά μέσα από την διαμάχη. Κάθε γύρος διαπραγματεύσεων συνοδευόταν από έντονες συγκρούσεις. Υπήρχαν περιπτώσεις ακόμη που ο προστατευτισμός ενθάρρυνε την συνεργασία κυρίως στον τομέα της υφαντουργίας. Αυτό που υπέστη αλλαγή ήταν οι στόχοι της συνεργασίας και όχι η ίδια η συνεργασία.
ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΠΕΤΡΕΛΑΙΟΥ Στον τομέα αυτό το παλαιό καθεστώς με κέντρο τις επιχειρήσεις εξαλείφθηκε σταδιακά από την δράση των κρατών παραγωγής σε μια όλο και πιο στενή αγορά πετρελαίου. Οι προτιμησιακές συμφωνίες παραμελήθηκαν, οι εταιρείες που διεξήγαν επιχειρήσεις στις χώρες παραγωγούς εθνικοποιήθηκαν και έχασαν τον έλεγχο των σχέσεών τους με τις χώρες αυτές. Οι κυβερνήσεις των κρατών παραγωγής πετρελαίου οργανώθηκαν από το 1960 στον OPEC και εξασφάλισαν μια ουσιαστική άνοδο των τιμών στην Τεχεράνη το 1971, ενώ μετά τον πόλεμο του Γιομ Κιπούρ το 1973, κατάφεραν σχεδόν να τετραπλασιάσουν τις τιμές. Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 80 το σκηνικό άλλαξε παντελώς, νέοι πολιτικοί παράγοντες κερδίζουν έδαφος και οι σχέσεις ισχύος μεταβάλλονται ριζικά. Το 1983 οι διεθνείς πετρελαϊκές σχέσεις χαρακτηρίζονται από έναν διαρκή αγώνα επιβίωσης μεταξύ επιχειρήσεων και αγοράς παρά από την ηγεμονία επικράτηση της μιας ή της άλλης πλευράς. Με την αλλαγή του συστήματος καθεστώτος άλλαξαν και τα μοντέλα συνεργασίας και διαμάχης μεταξύ των κύριων πρωταγωνιστών: επιχειρήσεις και χώρες παραγωγοί. Το 1983 έγινε για πρώτη φορά προσπάθεια από τον OPEC να ελέγξει την παραγόμενη ποσότητα πετρελαίου υιοθετώντας συμφωνία για τα ποσοστά παραγωγής. Μέχρι τότε δεν είχε δράσει ως γνήσιο καρτέλ -συνασπισμός δυνάμεων-, διότι δεν είχε τον έλεγχο της παραγόμενης ποσότητας πετρελαίου. Αυτό που είναι ξεκάθαρο είναι πως τα μέλη του OPEC εξέφρασαν την διάθεση για συνεχή συνεργασία και αμοιβαίες παραχωρήσεις και η συνεργασία μεταξύ των παραγωγών ήταν σαφώς πιο ισχυρή από ότι την περίοδο της Αμερικανικής ηγεμονίας. Το 1974 με πρωτοβουλία των ΗΠΑ ιδρύεται ΙΕΑ ως απάντηση στο εμπάργκο πετρελαίου και την αύξηση τιμών του 1973. Στόχος ήταν η επίβλεψη ενός διανεμητικού συστήματος πετρελαίου για περιπτώσεις έκτατης ανάγκης σε μια μελλοντική πετρελαϊκή κρίση και επιχειρούσε να συμβάλλει στην μείωση της εξάρτησης των κρατών από το εισαγόμενο πετρέλαιο μέσω μακροπρόθεσμων μέτρων για την ελαχιστοποίηση της ζήτησης και την αύξηση των εγχώριων ενεργειακών αποθεμάτων. Βασίστηκε σε διαπραγματεύσεις μεταξύ των μελών της και έδωσε την δυνατότητα στις ΗΠΑ να κερδίσουν το χαμένο έδαφος. Η ΙΕΑ αποτέλεσε ένα καθεστώς «ασφαλείας» και δεν σχεδιάστηκε για να ελέγξει την αγορά εγκαθίδρυσε εσωτερικές διαδικασίες για να μειώσει το κόστος μιας ενδεχόμενης μείωσης των αποθεμάτων. Ένα καθεστώς σαν και αυτό μπορεί να συμβάλλει στην πλεονεκτική στρατηγική των μελών του σε περίπτωση κρίσης,
καθιστώντας δύσκολο για τους αντιπάλους του να το απειλήσουν. Οι καταναλωτές του Τρίτου Κόσμου αποκλείστηκαν και από τα δύο καθεστώτα καταναλωτών και παραγωγών. ΑΠΟΤΙΜΩΝΤΑΣ ΤΗΝ ΘΕΩΡΙΑ ΤΗΣ ΗΓΕΜΟΝΙΚΗΣ ΣΤΑΘΕΡΟΤΗΤΑΣ Χρησιμοποιεί ιστορική ανάλυση και συγκριτικούς δείκτες στοιχεία για να αποτιμήσει την αιτιώδη σύνδεση της παρακμής της αμερικανικής αρχηγίας και της χειροτέρευσης της διεθνούς συνεργασίας στην παγκόσμια πολιτική οικονομία από τα μέσα της δεκαετίας του 1960. Καταλήγει στο συμπέρασμα ότι καθώς η ηγεμονία διαβρώνεται τα καθεστώτα δύσκολα τροφοδοτούνται. Παραμένουν όμως αναγκαία γιατί ακριβώς διευκολύνουν τους αμοιβαίως προτιμησιακούς διακανονισμούς των κρατών. Η θεωρία της ηγεμονικής σταθερότητας ρίχνει την προσοχή μας σε ένα σημαντικό κομμάτι του παζλ αλλά δεν εξηγεί ολοκληρωτικά το πρόβλημα παρά μόνο αν συνδυαστεί με τις θεωρίες που τονίζουν την σημασία της συνεργασίας και των λειτουργιών που επιτελούν τα καθεστώτα. Για να αποδώσουμε την εξασθένηση των μεταπολεμικών διεθνών καθεστώτων στην παρακμή της Αμερικανικής δύναμης πρέπει 1. να αποκαλυφθεί η αντιστοιχία ανάμεσα στην αλλαγή της μορφής των καθεστώτων και στις αλλαγές σε υλικές πηγές ισχύος 2. να μπορεί να αποδοθεί τουλάχιστον μία λογική εξήγηση στο πως οι αλλαγές στους πόρους θα μπορούσαν να επηρεάσουν τις αλλαγές στα καθεστώτα. 3. να δοθεί προσοχή στην διαφορετικότητα των αλλαγών στους τρεις εξεταζόμενους τομείς. Σαν μέσο χρησιμοποίησε τις αμερικανικές ικανότητες πχ ΑΕΠ, το ρόλο του δολαρίου στην παγκόσμια αγορά (νομισματικός τομέας), μερίδιο σε παγκόσμιες εισαγωγές και εξαγωγές (εμπόριο), και μέτρα των αμερικανικών πόρων πετρελαίου αναλογικά με αυτά των χωρών παραγωγής και των συμμάχων όπως οι αμερικανικές εισαγωγές πετρελαίου και η ικανότητα ίδιας παραγωγής και οι εισαγωγές πετρελαίου ως ποσοστό ενεργειακής ζήτησης για Ευρώπη και Ιαπωνία, και τις συνέκρινε με τις αντίστοιχες των μεγαλύτερων βιομηχανοποιημένων κρατών, ΕΚ και Ιαπωνία. Τα συμπεράσματα στα οποία οδηγήθηκε δείχνουν πως η θεωρία της ηγεμονικής σταθερότητας ανταποκρίνεται κυρίως στις αλλαγές στον τομέα του πετρελαίου, και θέτει το ερώτημα εάν τα αιτιολογικά επιχειρήματα της θεωρίας μπορούν να μας βοηθήσουν να καταλάβουμε τις αλλαγές στα καθεστώτα. Η θεωρία της ηγεμονικής σταθερότητας, διαφοροποιημένη ανά τομέα, μπορεί να συμβάλλει στην κατανόηση των πρόσφατων αλλαγών ως ένα βαθμό,
δεν μπορεί όμως να προσφέρει μια επαρκή ερμηνεία της εξέλιξης των μεταπολεμικών διεθνών οικονομικών καθεστώτων. Μόνο στο πετρέλαιο η θεωρία αυτή παρέχει τις γενικές τάσεις, αλλά και την διαδικασία με την οποία έλαβαν χώρα οι μεταβολές. Η θεωρία παρέμεινε ανεπαρκής, γιατί δεν έλαβε υπόψη τον ρόλο των διεθνών θεσμών στην διαμόρφωση και την προώθηση προτύπων συνεργασίας. Η συνεργασία και τα καθεστώτα που την συνοδεύουν διατηρούνται ακόμη και όταν οι γενεσιουργοί παράγοντες αυτής εκλείψουν. Η λειτουργική θεωρία των διεθνών καθεστώτων, θα μπορούσε να εξηγήσει πιο αποτελεσματικά την επιμονή της συνεργασίας στην σύγχρονη παγκόσμια πολιτική οικονομία. ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΚΑΤΑΝΑΛΩΤΩΝ ΠΕΤΡΕΛΑΙΟΥ, 1974-1981 Συνεχίζοντας την ανάλυσή του ο Keohane, επιχειρεί να συμβάλλει στην κατανόηση της μετα ηγεμονικής εποχής με το να εξετάζει την δράση της IEA κατά τις διάφορες κρίσεις που έλαβαν χώρα. Θεωρεί πως η συνεργασία ανεξάρτητων κρατών χωρίς την παρουσία κατευθυντήριας ηγεμονίας είναι πιθανή και τα καθεστώτα δύνανται να διευκολύνουν την συνεργασία μειώνοντας το κόστος των συναλλαγών, παρέχοντας πληροφόρηση και διαμορφώνοντας κανονισμούς για την γραφειοκρατία και την λήψη αποφάσεων ρουτίνας. Αυτό όμως δεν μπορεί να συμβεί αυτόματα και όχι με την σταδιακή ενσωμάτωση ιεραρχικών κανόνων, αλλά μέσω της διευκόλυνσης της σύναψης συμφωνιών με την χρήση κανόνων ως οδηγίες ή τον ανεπίσημο συντονισμό. Σε έναν μετα ηγεμονικό κόσμο οι κανόνες των διεθνών καθεστώτων δεν προωθούνται αξιόπιστα μέσα από κεντρικούς και συγκεντρωτικούς οργανισμούς. Αν θεωρήσουμε τα διεθνή καθεστώτα και τους διεθνείς οργανισμούς που τα συνοδεύουν, ως προσπάθεια για την κατασκευή ιεραρχιών, τότε δεν έχουν τίποτα να προσφέρουν. Αυτό που μπορούν να προσφέρουν βασίζεται στα μοντέλα ανεπίσημων διαπραγματεύσεων που αναπτύσσουν. Οι κανονισμοί είναι σημαντικοί ως κατευθυντήριες γραμμές ή σύμβολα που νομιμοποιούν την συνεργασία, αλλά η ίδια η συνεργασία, με τις αμοιβαίες προσαρμογές που περιλαμβάνει, δεν ενισχύεται ή επιβάλλεται από την ιεραρχική δομή ή εξουσία. Χαρακτηριστικό παράδειγμα υπήρξε η ΙΕΑ. Παρόλο που διαθέτει περίπλοκο σύστημα κανόνων, εντούτοις δεν το εφαρμόζει περιοριστικά ως προς την αυτονομία των μελών του. Συμβάλλει στην διευκόλυνση της σύναψης συμφωνιών μεταξύ των κυβερνήσεων και της συνεργασίας κυβερνήσεων και πετρελαιοβιομηχανιών και μειώνει το κόστος των
συναλλαγών με την παροχή πληροφόρησης, χωρίς να επιβάλλει την εφαρμογή των κανονισμών. Σε γενικές γραμμές, όμως κυριαρχεί η άποψη, την οποία υιοθετούν και οι Ρεαλιστές, ότι οι διεθνείς οργανισμοί αποτελούν ιεραρχικά στοιχεία μεταξύ διεθνών δομών που περιορίζουν και εμποδίζουν την άσκηση κυριαρχίας. Ο συγγραφέας δεν συμφωνεί με την παραπάνω τοποθέτηση. Γι αυτόν η σημασία των καθεστώτων έγκειται στο ότι συνιστούν παράγοντες που διευκολύνουν την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των κυβερνήσεων. Οι κανονισμοί από την πλευρά τους δημιουργούν κίνητρα συμμόρφωσης προς συγκεκριμένα πρότυπα συμπεριφοράς ενάντια σε παραβιάσεις που δύνανται να προκαλέσουν συγκρούσεις σε άλλους τομείς. Οι κανονισμοί στα πλαίσια της GATT, του ΔΝΤ και του ΠΟΕ λειτούργησαν κατά αυτό τον τρόπο. Υπήρξαν συνεκτικοί, ξεκάθαροι και δημιουργούσαν κίνητρα για την συμμόρφωση προς αυτούς. Στο καθεστώς που εγκαθιδρύθηκε μέσω της ΙΕΑ οι κανονισμοί παρέμειναν στο παρασκήνιο, σε κάτι λιγότερο από συμβολικοί. Οι αρχές και οι εντολές χρησιμοποιούνται για να καθοδηγήσουν και να νομιμοποιήσουν τις πιο ανεπίσημες προσπάθειες για αμοιβαίες πολιτικές προσαρμογής. Συνολικά, συνεργασία μπορεί να λάβει χώρα όχι μόνο κατά την ύπαρξη αμοιβαίων συμφερόντων, αλλά και όταν υφίστανται διεθνείς θεσμοί που μπορούν να παρέχουν την βάση για την συνεργασία εκ μέρους αυτών των συμφερόντων. Για να είναι επιτυχημένη η προώθηση μιας τέτοιας συνεργασίας απαιτείται ένα επαρκώς ευνοϊκό περιβάλλον εντός του οποίου οι διεθνείς οργανισμοί και τα προνόμια που αυτοί προσφέρουν, δηλαδή η ελαχιστοποίηση του κόστους των συναλλαγών, η μείωση της αβεβαιότητας και η παροχή εμπειρικών κανόνων για την κυβερνητική δράση, να παρέχει ουσιαστικό αποτέλεσμα. Τα διεθνή καθεστώτα δεν μπορούν να παράγουν τάξη όπως μία δυνατή ηγεμονία, αλλά μπορούν να εξισορροπήσουν τις προσδοκίες για επιτυχία και να απομακρύνουν τον κίνδυνο πανικού και αποτυχίας. Ηγεμονία και διεθνή καθεστώτα μπορούν και τα δύο να συμβάλλουν στην ανάπτυξη της συνεργασίας. Η πετρελαϊκή κρίση του 1973-4 αποδεικνύει πως αν δεν υφίστανται ούτε καθοδηγητής του συστήματος, ούτε διεθνή καθεστώτα, οι προοπτικές συνεργασίας είναι αποθαρρυντικές και τα διλλήματα συλλογικής δράσης σφοδρά.