Οι προκλήσεις Προκλήσεις, προτάσεις και προοπτικές της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής του Τάσου Χανιώτη 1 Η σημαντικότερη πρόκληση που αντιμετωπίζει μακροπρόθεσμα η Ευρωπαϊκή γεωργία και η Κοινή Γεωργικής Πολιτική (ΚΓΠ) είναι η ανάγκη ανταπόκρισης στην αναμενόμενη αύξηση της παγκόσμιας ζήτησης τροφίμων, όχι τόσο λόγω του ποσοστού αναμενόμενης αύξησης (που είναι χαμηλότερο από την αντίστοιχη αύξηση της προηγούμενης συγκρίσιμης περιόδου), αλλά λόγω των συνθηκών μέσα στις οποίες θα πρέπει να επιτευχθεί: γενικευμένης ανόδου των τιμών των εμπορευμάτων, μεταβλητότητας τιμών, αύξησης ακραίων καιρικών φαινομένων, και επιδείνωσης των όρων εμπορίου και της παραγωγικότητας της γεωργίας παγκοσμίως. Η μακροχρόνια πτωτική τάση των γεωργικών τιμών μοιάζει να αντιστρέφεται μετά το 2000, και ιδιαίτερα μετά το 2005. Από τους πολλούς παράγοντες που ταυτόχρονα επηρεάζουν αυτή την εξέλιξη, κάποιοι έχουν καθαρά γεωργική αφετηρία είτε στην αυξημένη ζήτηση κάποιων προϊόντων (κυρίως σόγιας στην Κίνα και αραβοσίτου για βιοκαύσιμα στις ΗΠΑ) είτε στην επιβράδυνση της αύξησης της παραγωγικότητας του αναπτυγμένου κόσμου, συνέπεια της μείωσης των δημοσίων δαπανών για έρευνα και της περιορισμένης δυνατότητας επέκτασης των καλλιεργουμένων εκτάσεων. Κάποιοι άλλοι παράγοντες εκφράζουν την διευρυνόμενη εξάρτηση του γεωργικού τομέα από μακροοικονομικές εξελίξεις, που επηρεάστηκαν σε μεγάλο βαθμό από τη ραγδαία ανάπτυξη κυρίως της Κίνας και της Ινδίας, επηρεάζοντας τις τιμές όλων των πρώτων υλών, από τα λιπάσματα, τα μέταλλα και τα ορυκτά μέχρι τις τιμές της ενέργειας. Σε αυτές τις συνθήκες, η πρόκληση που οι εξελίξεις των τελευταίων ετών θέτουν για το γεωργικό τομέα είναι το πώς θα μπορέσει να εκμεταλλευτεί την σημαντική αύξηση της τιμής των τελικών του προϊόντων χωρίς ταυτόχρονα να συμπιεστεί από την πολλαπλή αύξηση του κόστους παραγωγής και των μειωμένων περιθωρίων επιρροής των τιμών καταναλωτή. Με άλλα λόγια, η πρόκληση είναι να αναρωτηθεί ο τομέας όχι μόνο για το τι και πόσο παράγει, αλλά κυρίως για το πώς παράγει. Η απάντηση σε αυτή την πρόκληση, που φαίνεται ότι θα κυριαρχήσει και τα προσεχή έτη (και όχι μόνο στο γεωργικό τομέα), δεν απαιτεί απλά προσαρμογές στο σύνολο της παραγωγικής διαδικασίας της επισιτιστικής αλυσίδας. Επιβάλει επίσης και ριζικές αλλαγές στη λογική και τη φιλοσοφία της δημόσιας παρέμβασης στον γεωργικό τομέα. 1 Διευθυντής Οικονομικών Αναλύσεων, Προοπτικών και Αξιολογήσεων της Γενικής Διεύθυνσης Γεωργίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Το κείμενο συνοδεύει την εισήγηση στη Διημερίδα "Εξάγοντας ποιτικά αγροτικά προϊόντα" στο Costa Navarino στις 11-12 Μαρτίου 2013. Οι απόψεις για τη σχέση ΚΓΠ και ελληνικής γεωργίας είναι προσωπικές.
Στοχεύοντας σε μια ευρωπαϊκή γεωργία που θα προωθεί την επισιτιστική ασφάλεια μέσω μιας περιβαλλοντικά και περιφερειακά ισορροπημένης γεωργικής παραγωγής, η προτεινόμενη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ τέτοιες αλλαγές έχει σαν κεντρικό της στόχο. Η κεντρική ιδέα, χαμένη ίσως το τελευταίο διάστημα στο δαίδαλο αμέτρητων τροποποιήσεων Συμβουλίου και Ευρωκοινοβουλίου, είναι απλή: να αντιμετωπίσει την ένταση και να λύσει την αντίφαση που υπάρχει ανάμεσα στην βραχυπρόθεσμη ανάγκη μείωσης του κόστους παραγωγής, με πρακτικές που συχνά επιβαρύνουν το περιβάλλον, και στη μακροπρόθεσμη ανάγκη στήριξης εκείνων των τρόπων γεωργικής παραγωγής που σέβονται το τελευταίο. Προαπαιτούμενο είναι η αποδοχή ότι η περιβαλλοντική βιωσιμότητα της γεωργίας προϋποθέτει και την μακροπρόθεσμα οικονομική βιωσιμότητα των αγροτικών εκμεταλλεύσεων για την επιτυχία των φιλόδοξων στόχων της ΕΕ για την κλιματική δράση, την ενέργεια και τη βιοποικιλότητα. Ευκταίο είναι να αντιμετωπίσει η μελλοντική μεταρρύθμιση της ΚΓΠ τις αποτυχίες των αγορών στην παραγωγή δημόσιων αγαθών, αλλά και σε κάποιες πρόσφατες περιπτώσεις και ιδιωτικών αγαθών λόγω στρεβλώσεων συνδεδεμένων με τις επιπτώσεις της χρηματοοικονομικής αλληλεξάρτησης των αγορών εμπορευμάτων, και να διορθώσει τυχόν αστοχίες σε μέτρα πολιτικής που δεν ανταποκρίνονται πλέον στις προκλήσεις του αύριο. Οι προτάσεις Κεντρικός άξονας αυτής της προσπάθειας είναι η συμπερίληψη στις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής μιας σειράς μέτρων που συνεισφέρουν με συμπληρωματικό και συνεκτικό τρόπο στον στόχο για περισσότερο βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων και για το μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή της γεωργίας σε αυτήν. Τα μέτρα αυτά συνήθως συνοψίζονται με τον όρο "πρασίνισμα" της ΚΓΠ, και συνδυάζουν τόσο διαθέσιμα όσο και νέα εργαλεία για να επιτύχει αυτόν το στόχο. Πιο συγκεκριμένα, η πρόταση της Επιτροπής περιλαμβάνει: Την ενίσχυση της πολλαπλής συμμόρφωσης, που είναι ήδη προϋπόθεση για την παροχή άμεσης ενίσχυσης του παραγωγού, με νέα μέτρα αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής. Την ενίσχυση, στο πλαίσιο του δεύτερου πυλώνα, των αγρο-περιβαλλοντικών μέτρων που παρέχουν κίνητρα για τη διατήρηση της μη εντατικής κτηνοτροφίας, και φιλικών προς το περιβάλλον, παραδοσιακών συστημάτων παραγωγής. Το επιπρόσθετο "πρασίνισμα" του πρώτου πυλώνα μέσω της χορήγησης του 30% της άμεσης ενίσχυσης, υπό την προϋπόθεση της τήρησης έως τριών συγκεκριμένων 2
υποχρεωτικών πρακτικών που είναι ωφέλιμες για το περιβάλλον και συμβάλλουν στην προσπάθεια μετριασμού των κλιματικών αλλαγών. Την ευρεία υποστήριξη των παραγωγών μέσω του ενισχυμένου, υποχρεωτικού για τα Κράτη Μέλη, Συστήματος Παροχής Συμβουλών, της νέας Ευρωπαϊκής Σύμπραξης για την Καινοτομία στη γεωργία, καθώς και της ενισχυμένη σε πόρους εφαρμοσμένης γεωργικής έρευνας. Οι προϋποθέσεις Η επίτευξη των ανωτέρω στόχων απαιτεί κάποιες προϋποθέσεις. Πρώτη και βασική προϋπόθεση είναι φυσικά το "πόσο", με τη συμφωνία για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο να εξασφαλίζει επαρκείς πόρους για την ΚΓΠ. Διατηρείται η διάκριση ανάμεσα σε δύο πυλώνες. Ο ένας στηρίζει την εισοδηματική ενίσχυση και μέτρα αγορών και χρηματοδοτείται αποκλειστικά από τον κοινοτικό προϋπολογισμό ο άλλος συγχρηματοδοτείται από τις Κράτη Μέλη και την Ε.Ε. και στηρίζει τα μέτρα ανάπτυξης της υπαίθρου. Παράλληλα, εισάγεται ένας βαθμός ευελιξίας για μεταφορά πόρων μεταξύ των πυλώνων προκειμένου να επιτραπεί στα Κράτη Μέλη να ενισχύσουν την πολιτική αγροτικής ανάπτυξής τους. Δεύτερη προϋπόθεση αποτελεί το "για ποιούς", με την αλλαγή του τρόπου κατανομής των διαθέσιμων πόρων και της χρήσης τους. Έτσι, η στήριξη του γεωργικού εισοδήματος εξακολουθεί να αφορά κυρίως τις άμεσες ενισχύσεις, αλλά ο ρόλος των τελευταίων αλλάζει όχι μόνο αναφορικά με το πρασίνισμα, αλλά και με την προτεινόμενη σταδιακή ανακατανομή των άμεσων ενισχύσεων. Η τελευταία θα ισχύσει τόσο ανάμεσα στα Κράτη Μέλη όσο και εντός των Κρατών Μελών. Η αναδιανομή ανάμεσα στα πρώτα προτείνεται να γίνει με την σταδιακή προσέγγιση του μέσου όρου της ανά εκτάριο ενίσχυσης προς τον κοινοτικό μέσο όρο, με τα οφέλη κυρίως για ορισμένα νέα Κράτη Μέλη και τις απώλειες επιμερισμένες στα παλαιά. Στο εσωτερικό των Κρατών Μελών, προτείνεται η εξίσωση ανά εκτάριο να καθοριστεί ενιαία σε περιφερειακό επίπεδο, με την κάθε χώρα να επιλέγει την περιφερειοποίηση με δικά της αντικειμενικά κριτήρια, πρωτίστως σχετιζόμενα με αγρονομικές και οικονομικές παραμέτρους, ή άλλα αντικειμενικά κριτήρια. Τρίτη προϋπόθεση είναι το "γιατί", με την ορθή στόχευση, μέσα στο γενικό αυτό πλαίσιο, της προαιρετικής δέσμης πιο επιλεγμένων μέτρων που θα επιτρέπουν με ομαλό τρόπο τη μετάβαση σε ένα πιο ισορροπημένο περιφερειακά επίπεδο στήριξης. Αυτά περιλαμβάνουν τη διατήρηση, όπου κριθεί απαραίτητο, της συνδεδεμένης βοήθειας, την ενίσχυση των πλέον μειονεκτικών περιοχών, την υποχρεωτική 3
εφαρμογή της δέσμης μέτρων ενίσχυσης των νέων και των μικρών παραγωγών, την επιβολή ανώτατου ορίου στο επίπεδο ενισχύσεων, και την ελεύθερη πρόσβαση σε ένα σύστημα συμβουλών προς όλους τους παραγωγούς. 4
Τέταρτη προϋπόθεση αποτελεί το "πώς", με τον συντονισμό των προτάσεων της ΚΓΠ για τα μέτρα ανάπτυξης της υπαίθρου με τις άλλες κοινοτικές πολιτικές περιφερειακής ανάπτυξης και συνοχής μέσα από ένα Κοινό Στρατηγικό Πλαίσιο και με Συμβάσεις Εταιρικής Σχέσης. Έτσι, η εφαρμογή των συγκεκριμένων στόχων του δεύτερου πυλώνα της ΚΓΠ θα επιτυγχάνεται με μεγαλύτερη ευελιξία, με τις λιγότερο αναπτυγμένες περιφέρειες να συνεχίσουν να επωφελούνται από υψηλότερα επίπεδα συγχρηματοδότησης. Η σημασία για την ελληνική γεωργία Το πώς αυτές οι προτάσεις ανταποκρίνονται στις ανάγκες της ελληνικής γεωργίας είναι βεβαίως υπόθεση της ελληνικής κυβέρνησης να προσδιορίσει, μέσα από τις διαδικασίες που η ίδια θα επιλέξει. Κάποιες προσωπικές σκέψεις, με βάση και τα συμπεράσματα των αναλύσεων της Επιτροπής για τις πιθανές επιπτώσεις διαφόρων επιλογών για το μέλλον της ΚΓΠ, με οδηγούν στο συμπέρασμα ότι και οι τρεις γενικές προτεραιότητες της ΚΓΠ προς το 2020 μοιάζουν να δένουν καλά με τις μελλοντικές ανάγκες της ελληνικής γεωργίας, και ειδικότερα με τη στροφή προς την ενίσχυση των ανταγωνιστικών της πλεονεκτημάτων για την παραγωγή και την προώθηση διατροφικών προϊόντων υψηλής προστιθέμενης αξίας. Η ανακατανομή της στήριξης, κεντρική επιλογή στη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, επιτρέπει στα κράτη μέλη να σχεδιάσουν την περιφερειακή κατανομή της με τέτοιο τρόπο ώστε αυτή να γίνει προς όφελος εκείνων των περιοχών όπου θα κριθεί αυτό επιθυμητό. Κεντρικό σημείο σε αυτή την αλλαγή θα είναι η συμπερίληψη ενός σημαντικού μέρους της γεωργικής έκτασης, των βοσκοτόπων, που στο παρελθόν ήταν εκτός του συστήματος δικαιωμάτων. Η οικολογική στόχευση συνδέεται με το παραπάνω αφού η διατήρηση μόνιμων βοσκοτόπων είναι ένα από τα τρία υποχρεωτικά μέτρα της νέας ΚΓΠ. Οι άλλες δύο είναι η διαφοροποίηση των καλλιεργειών και η οικολογική εστίαση, που περιλαμβάνει και χαρακτηριστικά του τοπίου, και τα τρία ουσιαστικά συμπληρωματικά μέτρα για να αντιστραφεί η αρνητική τάση εγκατάλειψης σε ορισμένες ελληνικές περιφέρειες. Τέλος η καινοτομία και η ανταγωνιστικότητα είναι απαραίτητη για τη στροφή από μη ανταγωνιστικά προϊόντα προς προϊόντα υψηλής προστιθέμενης αξίας. Συχνά εδώ το πρόβλημα δεν είναι τόσο η απουσία τεχνικών γνώσεων και καινοτόμων ιδεών ενδείξεις για το αντίθετο είναι άφθονες τόσο εντός όσο και εκτός Ελλάδας. Το πρόβλημα συνδέεται κυρίως με την έλλειψη μηχανισμών που θα διευκολύνουν τη μεταφορά γνώσης και της καινοτομίας, μειώνοντας το υπάρχον κενό γνώσεων παραγωγού και ορθών πρακτικών παραγωγής, περιβαλλοντικών και οικονομικών προτεραιοτήτων, τιμών παραγωγού και καταναλωτή.