Πολιτική Απελευθέρωσης Αγορών Δικτύου Χρυσοβαλάντου Μήλλιου Οικονοµικό Πανεπιστήµιο Αθηνών 1
Απελευθέρωση Αγορών Τα τελευταία χρόνια ακούµε όλο και πιο συχνά για κινήσεις απελευθέρωσης αγορών, δηλ. κινήσεις ανοίγµατος αγορών στον ανταγωνισµό. Σε ποιες αγορές γίνονται αυτές οι κινήσεις; - Αγορά ενέργειας (ηλεκτρισµός, φυσικό αέριο) - Αγορά τηλεπικοινωνιών και ταχυδροµικών υπηρεσιών - Αγορά µεταφορών -... Αγορές στις οποίες υπάρχουν παραδοσιακά δηµόσια µονοπώλια 2
Απελευθέρωση Αγορών Αναφέρεται στις πρακτικές που ακολουθούνται από τις κυβερνήσεις µε σκοπό: - τη διαφύλαξη της αποτελεσµατικής λειτουργίας των αγορών από στρεβλώσεις που µπορεί να έχουν προκληθεί από την ειδική µεταχείριση δηµόσιων επιχειρήσεων ή οργανισµών από τις κυβερνήσεις - την προώθηση της απελευθέρωσης των αγορών µέσω αποκρατικοποιήσεων/ιδιωτικοποιήσεων των δηµόσιων επιχειρήσεων και οργανισµών και την είσοδο νέων επιχειρήσεων στην αγορά. 3
Απελευθέρωση Αγορών Τα αναµενόµενα πλεονεκτήµατα είναι: - Οι καταναλωτές θα µπορούν να επιλέγουν µεταξύ διάφορων εναλλακτικών φορέων παροχής υπηρεσιών και προϊόντων. - Οι καταναλωτές θα απολαµβάνουν χαµηλότερες τιµές και νέες υπηρεσίες που θα είναι πιο αποτελεσµατικές και φιλικές προς αυτούς. Για την επίτευξη των παραπάνω είναι αναγκαία η «ρύθµιση» των αγορών που απελευθερώνονται, δηλ. η άσκηση Ρυθµιστικής Πολιτικής. 4
Απελευθέρωση Αγορών Στόχοι: - Μεγιστοποίηση της οικονοµικής ευηµερίας. - Υπάρχουν περιπτώσεις που επιδιώκονται και άλλοι στόχοι που έχουν περισσότερο κοινωνική χροιά, όπως είναι οι «υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας»: Αυτές αναφέρονται στην επιβολή σε µια ρυθµιζόµενη επιχείρηση του κανόνα ότι θα εξυπηρετήσει όλους τους δυνητικούς καταναλωτές µέσα σε µια συγκεκριµένη αγορά ανεξάρτητα από το αν κάποιοι αποδίδουν χαµηλότερα κέρδη ή ακόµη και ζηµιές. 5
Aγορές Δικτύου Oι κύριες αγορές στις οποίες εφαρµόζεται η πολιτική απελευθέρωσης αγορών είναι οι λεγόµενες αγορές δικτύου (Network industries) Οι αγορές δικτύου είναι οι αγορές στις οποίες η παράδοση προϊόντων ή υπηρεσιών στους τελικούς καταναλωτές πραγµατοποιείται µέσω της χρήσης κάποιου δικτύου. Ένα δίκτυο (network) είναι ένα σύνολο σηµείων (nodes) και γραµµών διασύνδεσης οργανωµένο έτσι ώστε να µεταφέρει τη ροή είτε ενέργειας, είτε πληροφοριών (π.χ. εικόνες, ήχος, δεδοµένα), είτε υλικών (π.χ. νερό, επιβάτες). Ορισµένα δίκτυα είναι µίας κατεύθυνσης (π.χ. φυσικό αέριο) και ορισµένα διπλής κατεύθυνσης (π.χ. µεταφορές). 6
Αγορές Δικτύου Υπάρχουν 8 βασικές αγορές δικτύου: Telecommunications Postal services Electricity Natural gas Urbam transport Air transport Railways transport Water 7
Αγορές Δικτύου Τα κύρια χαρακτηριστικά των αγορών δικτύου: - Yπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας Οι αγορές αυτές παρέχουν υπηρεσίες κοινής ωφέλειας οι οποίες είναι πρωταρχικής σηµασίας και χρησιµοποιούνται ως εισροές τόσο από τον επιχειρηµατικό τοµέα όσο και από τους πολίτες. - Κάθετες Σχέσεις Στις αγορές δικτύου για να φτάσει το προϊόν/υπηρεσία στον καταναλωτή υπάρχουν διακριτά στάδια παραγωγής, µε το προϊόν από το κάθε στάδιο να χρησιµοποιείται ως εισροή στο επόµενο κάθετη αλυσίδα παραγωγής. Άρα, οι αγορές δικτύου αποτελούνται από περισσότερα από ένα στάδια. 8
Αγορές Δικτύου - Κάθετη Ολοκλήρωση Συχνά στις αγορές δικτύου υπάρχει κάθετη ολοκλήρωση η οποία αναφέρεται στην πραγµατοποίηση µέσα στα πλαίσια της ίδιας επιχείρησης ενός αριθµού ξεχωριστών σταδίων παραγωγής ενός προϊόντος/υπηρεσίας. Πλεονεκτήµατα: ταχύτητα, συντονισµός, συµβατότητα και αξιοπιστία. Συνήθως χαρακτηρίζεται από κάθετη ολοκλήρωση η (πρώην) δηµόσια επιχείρηση/µονοπώλιο. 9
Αγορές Δικτύου - Φυσικό Μονοπώλιο Κάποιο ή κάποια από τα στάδια των αγορών δικτύου µπορεί να αποτελούν φυσικά µονοπώλια. Φυσικό µονοπώλιο υπάρχει όταν το κόστος παραγωγής είναι το ελάχιστο δυνατό όταν δραστηριοποιείται µόνο µια επιχείρηση στην αγορά. Ο κύριος λόγος ύπαρξης ενός φυσικού µονοπωλίου είναι οι ισχυρές οικονοµίες κλίµακας. 10
Αγορές Δικτύου Παράγοντες που µπορεί να οδηγήσουν σε οικονοµίες κλίµακας: - Υψηλό σταθερό κόστος (κόστος που δεν µεταβάλλεται µε το µέγεθος της παραγωγής, π.χ. επενδύσεις σε έρευνα, άδειες λειτουργίας). - Υψηλότερα επίπεδα παραγωγής επιτρέπουν την καλύτερη κατανοµή των πόρων (π.χ. εξειδίκευση). Παράδειγµα: Αγορά Ηλεκτρικής Ενέργειας 11
Αγορές Δικτύου - Οικονοµίες Φάσµατος Μερικές φορές οι αγορές χαρακτηρίζονται από οικονοµίες φάσµατος οι οποίες υπάρχουν όταν το συνολικό κόστος παραγωγής δύο προϊοντων είναι χαµηλότερο όταν τα δύο προϊόντα παράγοντα από την ίδια επιχείρηση από ότι όταν παράγονται από δύο διαφορετικές επιχειρήσεις. Π.χ. τηλεπικοινωνίες που χάρη στη χρήση οπτικών ινών είναι πλέον αδιάφορο αν γίνεται µεταφορά στοιχείων, ήχου ή εικόνας. 12
Αγορές Δικτύου - Essential facility Στις αγορές δικτύου είναι απαραίτητη για την λειτουργία µιας επιχείρησης η ύπαρξη του δικτύου. Το δίκτυο λοιπόν δεν αποτελεί απλώς εισροή, αποτελεί essential facility (ουσιώδης διευκόλυνση), µια κι αν µια επιχείρηση δεν έχει πρόσβαση σε αυτήν την εισροή, δεν µπορεί να λειτουργήσει. Π.χ. οι τοπικοί βρόχοι στις τηλεπικοινωνίες, σταθµοί και πύλες για σιδηροδρόµους και αεροπλάνα, δίκτυα διανοµής για ενέργεια. 13
Αγορές Δικτύου - Επιδράσεις δικτύου (network externalities) Στις αγορές δικτύου µπορεί να υπάρχουν επιδράσεις δικτύου, οι οποίες λειτουργούν ως οικονοµίες κλίµακας από την πλευρά της ζήτησης ή θετικές εξωτερικές επιδράσεις στην κατανάλωση: Όσο περισσότερο κυκλοφορεί το προϊόν στην αγορά και καταναλώνεται γενικώς, τόσο καλύτερα για τον καθένα καταναλωτή ξεχωριστά. Είναι πιθανόν ότι οι αγορές που υπόκεινται σε τέτοιες επιδράσεις θα έχουν υψηλό βαθµό συγκέντρωσης. 14
Αγορές Δικτύου - Ρυθµιστική Πολιτική Τόσο για την απελευθέρωση των αγορών δικτύου όσο και για τα πρώτα στάδια λειτουργίας τους µετά της απελευθέρωση τους (και πολλές φορές και αργότερα), οι αγορές δικτύου βρίσκονται «υπό ρύθµιση». 15
Ρυθµιστική Πολιτική: Τι ρυθµίζεται Η ρύθµιση µπορεί να περιλαµβάνει/καλύπτει πολλούς παραµέτρους της αγοράς υπό ρύθµιση. Πιο συγκεκριµένα, οι ρυθµιστικές αρχές µπορεί να κάνουν τα εξής: Ρύθµιση Τιµών - Θέτουν περιορισµούς στη µέγιστη τιµή των προϊόντων/ υπηρεσιών (price cap) - Ελέγχουν και εγκρίνουν τις τιµές των προϊόντων/υπηρεσιών - Απαγορεύουν τη διάκριση τιµών (π.χ. απαγόρευση χρέωσης διαφορετικών τιµών για την εγκατάσταση τηλεφωνικών γραµµών σε διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές) 16
Ρυθµιστική Πολιτική: Τι ρυθµίζεται Ρύθµιση Εισόδου/Εξόδου - Εκδίδουν άδειας για την είσοδο επιχειρήσεων στην αγορά - Υποχρεώνουν σε κάποια επιχείρηση να παρέχει κάποιες υπηρεσίες (καθολική υπηρεσία) ακόµη και όταν δεν είναι κερδοφόρες εµπόδια εξόδου Ρύθµιση Ποιότητας - Θέτουν standard ποιότητας για τα προϊόντα/υπηρεσίες (π.χ. κανονισµοί για το περιβάλλον, για την υγεία, εγγυήσεις) 17
Ρυθµιστική Πολιτική: Ρυθµιστικές Αρχές Δεν υπάρχει µια ενιαία ρυµθµιστή αρχή για όλες τις αγορές που είναι υπό ρύθµιση. Υπάρχουν διαφορετικές ρυθµιστικές αρχές ανάλογα µε τον κλάδο. Οι αρχές αυτές είναι εθνικές αρχές. Παραδείγµατα: ΡΑΕ (Ρυθµιστική Αρχή Ενέργειας) ΕΕΤΤ (Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδροµίων ΡΑΘΕ (Ρυθµιστική Αρχή Θαλάσσιων Ενδοµεταφορών) 18
Ρυθµιστική Πολιτική: Διαφορές από την ΠΑ Οι κυριότερες διαφορές της Ρυθµιστικής Πολιτικής σε σχέση µε την Πολιτική Ανταγωνισµού (ΠΑ) είναι: 1. Η ΠΑ εφαρµόζεται σε κλάδους/αγορές στους οποίους οι δοµικές συνθήκες είναι συµβατές µε την οµαλή λειτουργία του ανταγωνισµού. Αντίθετα, η ΡΠ εφαρµόζεται σε ειδικούς κλάδους/αγορές, των οποίων η δοµή είναι τέτοια ώστε κάποιος να µην αναµένει ότι οι µηχανισµοί του ανταγωνισµού θα λειτουργούν χωρίς προβλήµατα. 2. Ενώ οι αρχές ανταγωνισµού συνήθως περιορίζονται στο να ελέγχουν την νοµιµότητα των δραστηριοτήτων των επιχειρήσεων, οι ρυθµιστικές αρχές διαθέτουν πιο εκτεταµένες δυνάµεις (µπορεί π.χ. να επιβάλουν τις τιµές, την επιλογή των προϊόντων). 19
Ρυθµιστική Πολιτική: Διαφορές από την ΠΑ 3. Ενώ οι αρχές ανταγωνισµού συνήθως παρεµβαίνουν ex post (π.χ. ελέγχοντας την νοµιµότητα µιας συγκεκριµένης επιχειρηµατικής πράξης η οποία έχει ήδη γίνει), η ρυθµιστική πολιτική δρα συχνά ex ante (π.χ. εγκρίνοντας µια συγκεκριµένη επιχειρηµατική πρακτική ή όχι). 4. Η ανάµειξη των ρυθµιστών σε µια αγορά είναι συνήθως µακροχρόνια και συνεχής, ενώ οι παρεµβάσεις των αρχών ανταγωνισµού είναι συνήθως σποραδικές. 5. Ενώ τα θέµατα ανταγωνισµού συνήθως αναλύονται µέσω της θεωρίας του ολιγοπωλίου, τα ρυθµιστικά θέµατα συνήθως αναλύονται µε τα λεγόµενα principal-agent models. 20
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Τι γίνεται στην περίπτωση που υπάρχει φυσικό µονοπώλιο σε ένα στάδιο της αγοράς δικτύου; Η πλέον αποτελεσµατική λύση είναι η λειτουργία αυτού του σταδίου σαν µονοπώλιο. Στην περίπτωση αυτή, η ΡΠ πρέπει να αποσκοπεί στην διασφάλιση της ποιότητας προϊόντος και στην θέσπιση τιµής κοντά στο οριακό κόστος. Στο παρελθόν έγιναν προσπάθειες να επιτευχθούν οι στόχοι αυτοί µέσω τη θέσπισης δηµόσιων επιχειρήσεων. Τα τελευταία χρόνια αντιµετωπίζεται µε τις ιδιωτικοποιήσεις και την ταυτόχρονη θέσπιση Ρυθµιστικών Αρχών και τον έλεγχο των ιδιωτικοποιηµένων επιχειρήσεων από αυτές. 21
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Σηµείωση: Μπορεί µια επιχείρηση να έχει ισχυρές οικονοµίες κλίµακας σε ορισµένα µόνο από τα προϊόντα/υπηρεσίες που παράγει ή σε ορισµένα µόνο στάδια της παραγωγικής διαδικασίας. Σε αυτήν την περίπτωση δεν είναι απαραίτητο η επιχείρηση να λειτουργεί σαν µονοπώλιο σε όλα τα προϊόντα/υπηρεσίας ή σε όλα τα στάδια της παραγωγικής διαδικασίας. Η είσοδος άλλων επιχειρήσεων στην αγορά µπορεί να γίνει στα άλλα στάδια της αγοράς που δεν είναι φυσικά µονοπώλια. 22
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Μια πολύ συνηθισµένη περίπτωση που προκύπτει στις αγορές δικτύου είναι η εξής: Φυσικό Μονοπώλιο στην Υποδοµή Δικτύου & Κάθετη Ολοκλήρωση Τι θα πρέπει να γίνει στην περίπτωση που η υποδοµή δικτύου (π.χ. γήπεδο, γέφυρα, λιµάνι) είναι «ουσιώδης εγκατάσταση», είναι φυσικό µονοπώλιο και βρίσκεται στα χέρια µιας καθέτως ολοκληρωµένης επιχείρησης ενώ τα υπόλοιπα τµήµατα της αγοράς δεν είναι; Παραδείγµατα: Τηλεπικοινωνίες & τοπικά δίκτυα είναι µονοπωλιακά; Φυσικό αέριο & σωλήνες; Σιδηρόδροµοι & γραµµές 23
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Η ρύθµιση είναι ιδιαίτερα περίπλοκη σε αυτές τις αγορές γιατί η καθέτως ολοκληρωµένη επιχείρηση αποτελεί ταυτόχρονα ανταγωνιστή των υπόλοιπων επιχειρήσεων που µπορεί να εισέλθουν σε άλλα στάδια της αγοράς και προµηθευτή τους. Οι ρυθµιστικές αρχές θα πρέπει να δηµιουργήσουν τις κατάλληλες συνθήκες στα απελευθερωµένα τµήµατα της αγοράς έτσι ώστε: - να υπάρξει είσοδος σε αυτά τα τµήµατα (αλλά όχι υπερβολική είσοδος) - να µην αποθαρρύνει επενδύσεις στο µονοπωλιακό τµήµα για τη βελτίωση των υποδοµών δικτύου. 24
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Στην περίπτωση αυτή, οι ρυθµιστικές αρχές ακολουθούν δυο διαφορετικές προσεγγίσεις: (i) Διαχωρισµός της καθέτως ολοκληρωµένης επιχείρησης (divestiture) και απαγόρευση στο τµήµα που αποτελεί ουσιώδης εγκατάσταση να επανέλθει στο τµήµα της αγοράς που είναι απελευθερωµένο. Η µέθοδος αυτή ακολουθήθηκε στην αγορά ηλεκτρισµού της Μ. Βρετανίας και σε µέρος της αγοράς των τηλεπικοινωνιών των Η.Π.Α. 25
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Τα βασικά µειονεκτήµατα της: - Δεν λαµβάνει υπόψη της τις οικονοµίες φάσµατος. - Είναι «δύσκαµπτη» σε περιβάλλοντα στα οποία υπάρχουν ραγδαίες τεχνολογικές εξελίξεις οι οποίες επηρεάζουν τις εγκαταστάσεις των υποδοµών. 26
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου (ii) Διατήρηση της καθέτως ολοκληρωµένης επιχείρησης και ρύθµιση της τιµής πρόσβασης (access price) Αποτελεί την πιο διαδεδοµένη µέθοδο. Η τιµή πρόσβασης είναι η τιµή που χρεώνει η καθέτως ολοκληρωµένη επιχείρηση για τη χρήση της υποδοµής δικτύου στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στα απελευθερωµένα τµήµατα της αγοράς. 27
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Γιατί χρειάζεται ρύθµιση της τιµής πρόσβασης; Γιατί η καθέτως ολοκληρωµένη επιχείρηση που διαθέτει την ουσιώδης εγκατάσταση έχει κίνητρα για αποκλεισµό από την αγορά (foreclosure). Π.χ. Terminal Railroad Association v. U.S. (1912). Ο αποκλεισµός από την αγορά µπορεί να πάρει διάφορες µορφές: πλήρης άρνηση παροχής, χρέωση υπερβολικής τιµής, διακριτή τιµολόγηση. 28
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Πώς γίνεται η ρύθµιση της τιµής πρόσβασης; Υπάρχουν διάφοροι κανόνες και µέθοδοι. Οι επιχειρήσεις στα απελευθερωµένα τµήµατα της αγοράς ζητούν η τιµή πρόσβασης να είναι ίση µε το οριακό κόστος. Το µειονέκτηµα είναι ότι αποτρέπει τον ιδιοκτήτη της υποδοµής δικτύου να καλύψει τα σταθερά έξοδα κατασκευής του δικτύου του και πιθανώς και το έλλειµµα του από την παροχή καθολικών υπηρεσιών. Πολλοί ρυθµιστές και οικονοµολόγοι συνιστούν η τιµή πρόσβασης να ισούται µε το οριακό κόστος συν ένα mark-up (προσαύξηση). 29
Ρυθµιστική Πολιτική: Αγορές Δικτύου Γενικά, ο καθορισµός της τιµής πρόσβασης είναι «δίκοπο µαχαίρι» καθώς: - Αν είναι υψηλή τότε, δηµιουργεί εµπόδια στην εισαγωγή ανταγωνισµού προκαλεί αναποτελεσµατικούς µεθόδους εισόδου (by pass µε τη δηµιουργία εναλλακτικού δικτύου) - Αν είναι χαµηλή τότε, οδηγεί σε αναποτελεσµατική (υπερβολική) είσοδο υπάρχει έλλειψη κινήτρων για βελτίωση το υπάρχοντος δικτύου 30
Δηµιουργία Εναλλακτικού Δικτύου H προσέγγιση αυτή προτιµάται όταν δεν υπάρχουν ισχυρές οικονοµίες κλίµακας. Tο θετικό της είναι ότι διευκολύνει την ανάπτυξη απρόσκοπτου ανταγωνισµού (περιορίζει την ανάγκη για ενεργητικό ρυθµιστικό πλαίσιο δεν υπάρχει ανάγκη ρύθµισης της τιµής πρόσβασης). Όταν οι οικονοµίες κλίµακας είναι πολύ ισχυρές, η προσέγγιση αυτή είναι ανεπιθύµητη γιατί συνεπάγεται την άσκοπη αναπαραγωγή του δικτύου. 31
Διµερής Πρόσβαση Πρέπει να σηµειώσουµε ότι σε πολλές περιπτώσεις τίθεται θέµα πρόσβασης σε περισσότερα από ένα δίκτυα, µπορεί δηλαδή να υπάρχουν επιχειρήσεις που να χρειάζεται η κάθε µια πρόσβαση στο δίκτυο της άλλης, να χρειάζεται διµερής πρόσβαση. Παραδείγµατα: τηλεφωνικές κλίσεις ανάµεσα σε δύο χώρες, τηλεφωνικές κλίσεις ανάµεσα σε διαφορετικά δίκτυα κινητής τηλεφωνίας. Πως γίνεται η τιµολόγηση της διµερούς πρόσβασης; 32
Διµερής Πρόσβαση Στην περίπτωση της διµερούς πρόσβασης η ανάγκη ρύθµισης είναι µικρότερη από ότι στην περίπτωση που µόνο µια επιχείρηση ελέγχει αποκλειστικά το δίκτυο. Σε πολλές περιπτώσεις, η επιλογή από τις ρυθµιστικές αρχές είναι να αφήνουν τις ίδιες τις επιχειρήσεις να διαπραγµατεύονται τις τιµές πρόσβασης στα δίκτυα τους. Συνήθως, η διαπραγµάτευση καταλήγει σε κοινή τιµή πρόσβασης εκτός και υπάρχει σηµαντική ασυµµετρία στα δίκτυα τους και τα αναµενόµενα φορτία. Συνήθως επίσης η τιµή πρόσβασης στην οποία καταλήγουν υπερβαίνει κατά ένα µικρό ποσοστό το οριακό κόστος της πρόσβασης. 33
Διµερής Πρόσβαση Σε κάποιες όµως άλλες περιπτώσεις διµερούς πρόσβασης, κυρίως µε ασυµµετρία δικτύων, οι ρυθµιστικές αρχές επιλέγουν να ρυθµίσουν αυτές τις τιµές πρόσβασης. Π.χ. στις ΗΠΑ σύµφωνα µε το Telecommunication Act που υιοθετήθηκε το 1996 κάθε επιχείρηση τηλεπικοινωνίας είναι υποχρεωµένη να προσφέρει πρόσβαση στο δίκτυο της σε όσες επιχειρήσεις το επιθυµούν και αυτό να το κάνει σε τιµή πρόσβασης ίση ακριβώς µε το οριακό κόστος της πρόσβασης. 34
Υποχρεώσεις Καθολικής Υπηρεσίας Πολλοί κλάδοι που απελευθερώνονται απασχολούνται µε τη προσφορά υπηρεσιών κοινής ωφέλειας: ενέργεια, ύδρευση, επικοινωνίες, µεταφορά, κλπ. Υπηρεσίες δηλαδή που για κάποιους κοινωνικούς και πολιτικούς λόγους θεωρούνται βασικές για όλους τους πολίτες και θεωρείται ότι όλοι δικαιούνται να έχουν πρόσβαση σε αυτές χωρίς διακρίσεις. Όταν οι υπηρεσίες αυτές προσφέρονται από δηµόσιες επιχειρήσεις, υπάρχει εξίσωση των τιµών που προσφέρονται σε όλες τις περιοχές της χώρας παρά τις διαφορές κόστους που µπορεί να υπάρχουν. Σε αυτό διευκολύνουν και οι διάφορες επιδοτήσεις (άµεσες ή έµµεσες) προς τις δηµόσιες επιχειρήσεις. 35
Υποχρεώσεις Καθολικής Υπηρεσίας Όταν όµως οι υπηρεσίες αυτές προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις, τότε χρειάζεται περισσότερη ρύθµιση. Οι ιδιωτικοποιήσεις περιπλέκουν τα πράγµατα µια και τα κίνητρα και οι επιλογές των ιδιωτικών επιχειρήσεων έχουν σχέση µε το κέρδος τους. Η ρύθµιση για την προσφορά καθολικής υπηρεσίας διαφέρει από τις άλλες ρυθµίσεις ως προς το ότι η βάση της δεν είναι ανάγκη εξάλειψης µιας αποτυχίας της αγοράς αλλά λόγοι «κοινωνικής δικαιοσύνης». Παράδειγµα: Ακτοπλοϊα στην Ελλάδα 36
Προβλήµατα Ρύθµισης Υπάρχουν διάφορα προβλήµατα κατά τη διαδικασία της ρύθµισης. Τα κυριότερα είναι: - Οι ρυθµιστές µπορεί να µην είναι καλοκάγαθοι και να επηρεάζονται από συγκεκριµένα συµφέροντα. - Οι επιχειρήσεις µπορεί να χρησιµοποιούν τους πόρους τους για να επηρεάσουν τη διαδικασία ρύθµισης. - Ασύµµετρη πληροφόρηση: λόγω έλλειψης πλήρους παρατηρησιµότητας από τις ρυθµιστικές αρχές, οι επιχειρήσεις µπορεί να λειτουργούν στρατηγικά και έτσι να υπάρχουν προβλήµατα adverse selection (κρυφό κόστος/ συνθήκες) ή/και moral hazard (κρυφές ενέργειες). 37
Διαδικασία Ρύθµισης 1ο Στάδιο: Τοποθέτηση του νοµοθετικού πλαισίου. Αυτό γίνεται από το νοµοθετικό σώµα του κράτους ή από το αντίστοιχο σώµα σε περίπτωση που επιχειρείται ρύθµιση σε επίπεδο ένωσης κρατών (π.χ. ΕΕ). Το νοµοθετικό πλαίσιο προσδιορίζει τα όρια της ρύθµισης και αναθέτει σε µια Ρυθµιστική Αρχή τον έλεγχο. Η Ρυθµιστική Αρχή µπορεί να είναι είτε λιγότερο είτε περισσότερο ανεξάρτητη. Τα τελευταία χρόνια υπάρχει η τάση οι Ρυθµιστικές Αρχές να λειτουργούν ως ανεξάρτητες (κυρίως στο ότι οι αποφάσεις τους δεν υπόκεινται στην κυβερνητική έγκριση). 38
Διαδικασία Ρύθµισης 2ο Στάδιο: Δράση της Ρυθµιστικής Αρχής Κατά τη δράση τους οι ΡΑ ρυθµίζουν κυρίως δύο βασικές µεταβλητές: την τιµή και τον αριθµό των επιχειρήσεων στην αγορά (άδειες λειτουργίας, δηµοπρατήσεις αδειών εισόδου). Δύο παρατηρήσεις: - Ως καλός γνώστης της υπό ρύθµισης αγοράς η ΡΑ µπορεί να λαµβάνει πρωτοβουλίες, προτείνοντας τροποποιήσεις της εφαρµοζόµενης νοµοθεσίας. - Η δράση της ΡΑ ακόµη και όταν είναι ανεξάρτητη βρίσκεται και αυτή η υπό έλεγχο καθώς επιχειρήσεις ή καταναλωτές που δεν συµφωνούν µε κάποια απόφαση της ΡΑ έχουν τη δυνατότητα να προσφύγουν στο Δικαστήριο. 39
Διαδικασία Ρύθµισης 3ο Στάδιο: Σε µερικές περιπτώσεις ένα τρίτο στάδιο που µπορεί να υπάρχει είναι η λήξη ή άρση της ρύθµισης (deregulation). Το νοµοθετικό πλαίσιο επιτρέπει και συχνά επιβάλλει στη ΡΑ να προχωρήσει σε µέτρα κατάργησης της ρύθµισης όταν κρίνεται ότι ο ανταγωνισµός έχει πλέον τη δυνατότητα λειτουργίας σε ικανοποιητικό βαθµό. 40
Ρυθµιστική Πολιτική και ΕΕ Ένα κεντρικό ζήτηµα στην λειτουργία της ΕΕ είναι η ελεύθερη λειτουργία των αγορών. Ετσι η ΕΕ ενδιαφέρεται για την ύπαρξη: - όσο το δυνατόν µεγαλύτερης απελευθέρωσης αγορών (µε κατάργηση θεσµικών ή άλλων εµποδίων εισόδου) - συνθηκών ανταγωνισµού που να µην ευνοούν κάποιες επιχειρήσεις εις βάρος άλλων (π.χ. ως αποτέλεσµα κρατικών ενισχύσεων) - κατά το δυνατόν ενιαίων κανόνων ανταγωνισµού και ρύθµισης αγοράς στα κράτη µέλη. 41
Ρυθµιστική Πολιτική και ΕΕ Την ευθύνη για τη ρύθµιση έχουν οι αντίστοιχες κλαδικές διευθύνσεις (directores) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, π.χ. διευθύνσεις ενέργειας, συγκοινωνιών, τηλεπικοινωνιών. Αυτές εκδίδουν οδηγίες για την άρση ρύθµισης σε κάποιες αγορές ή για τη ρύθµιση τους ως φυσικά µονοπώλια. Στη συνέχεια, οι οδηγίες προωθούνται προς έγκριση στο Συµβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και αν εγκριθούν καθίστανται δεσµευτικές για τα κράτη-µέλη. 42
Ρυθµιστική Πολιτική και ΕΕ Το Άρθρο 86 της Συνθήκης επιφορτίζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή µε την ειδική ευθύνη να ελέγχει τις περιπτώσεις δηµοσίων επιχειρήσεων και να απευθύνει κατάλληλες οδηγίες και αποφάσεις στα κράτη-µέλη. Η παράβαση τους οδηγεί σε διαδικασία επιβολής κυρώσεων στα κράτη-µέλη. 43
Ρυθµιστική Πολιτική και Ελλάδα Για δεκαετίες σχεδόν όλες οι αγορές που θα µπορούσαν να χαρακτηριστούν κοινής ωφελείας λειτουργούσαν σαν δηµόσια µονοπώλια. Το κράτος ρύθµιζε τις βασικές λειτουργίες τους. Kάποιο Υπουργείο ήταν επιφορτισµένο µε αυτές τις αποφάσεις. Oι τιµές υπήρχε µια τάση να τίθεται σε επίπεδα που θα οδηγήσουν σε αποφυγή ζηµιών στις επιχειρήσεις, αλλά χωρίς αυτές να κάνουν κέρδη. Είναι σηµαντικό ότι τα κέρδη υπολογίζονται στη βάση ενός κόστους που είναι ενδογενές προσδιορισµένο. Άλλοτε επιλεγόταν τιµολόγηση σε επίπεδα χαµηλότερα, µε επιδότηση της επιχείρησης από τον κρατικό υπολογισµό για να καλυφθούν οι ζηµιές. 44
Ρυθµιστική Πολιτική και Ελλάδα Από τις αρχές της δεκαετίας του 1990 υπήρξε µια διαδικασία αποκρατικοποίησης και απελευθέρωσης που κατά καιρούς πήρε διάφορες µορφές και ρυθµούς. Ορισµένα χαρακτηριστικά αυτής της διαδικασίας είναι: - Προωθήθηκε η είσοδος των περισσότερων επιχειρήσεων στο χρηµατιστήριο (π.χ. ΟΤΕ). Σε πολλές περιπτώσεις ο έλεγχος της ιδιοκτησίας και της λειτουργίας της επιχείρησης παρέµεινε κατ ουσία στο κράτος. - Οι διοικήσεις των επιχειρήσεων άρχισαν να λειτουργούν φέρνοντας τη µεγιστοποίηση κερδών πιο καθαρά ως τον αντικειµενικό τους στόχο. 45
Ρυθµιστική Πολιτική και Ελλάδα - Υπήρξε είσοδος νέων ανταγωνιστικών επιχειρήσεων σε ορισµένους κλάδους. Σε ορισµένους κλάδους µε µεγαλύτερη επιτυχία (π.χ. αεροµεταφορές µε την είσοδο της Aegean, τηλεπικοινωνίες) από ότι σε άλλους. - Δηµιουργήθηκαν ανεξάρτητες Ρυθµιστικές Αρχές, π.χ. Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνίας και Ταχυδροµείων (ΕΕΤΤ, 1992), Ρυθµιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ, 1999), Ρυθµιστική Αρχή Θαλάσσιων Ενδοµεταφορών (ΡΑΘΕ, 2001). 46