ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΚΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟ ΙΔΡΥΜΑ ΑΝΑΤΟΛΙΚΗΣ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ ΚΑΙ ΘΡΑΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΛΟΓΙΣΤΙΚΗΣ ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ

ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΚΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟ ΙΔΡΥΜΑ ΑΝΑΤΟΛΙΚΗΣ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ ΚΑΙ ΘΡΑΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΛΟΓΙΣΤΙΚΗΣ ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΩΝ ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΤΑΣΤΑΣΕΩΝ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ ΚΑΒΑΛΑΣ ΦΟΙΤΗΤΗΣ ΓΙΑΝΝΟΥΛΗΣ ΠΑΝΑΓΙΩΤΗΣ ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ - ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ ΤΣΟΥΡΓΙΑΝΝΗΣ ΛΑΜΠΡΟΣ ΚΑΒΑΛΑ 2013

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1: ΓΕΝΙΚΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ 1.1. Οι οικονομικές λειτουργίες των ΟΤΑ και δημόσια αγαθά 2 1.1.1. Η λειτουργία της διανομής 2 1.1.2. Η λειτουργία της σταθεροποίησης 3 1.1.3. Η λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγώγης 5 1.1.4. Τοπικά δημόσια αγαθά 6 1.2. Πηγές χρηματοδότησης 7 1.2.1. Επαρκείς έσοδα 8 1.2.2. Επιχορηγήσεις 9 1.2.3. Δανεισμός 9 1.2.4. Φόροι - Τέλη 10 1.3. Το μέγεθος των ΟΤΑ 1.3.1. Το άριστο μέγεθος των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης 12 1.3.2. Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα του μικρού μεγέθους 13 1.3.3. Μέγεθος ΟΤΑ και έσοδα 15 1.3.4. Άλλοι παράγοντες που επηρεάζουν το μέγεθος των ΟΤΑ 15 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2: ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ 2.1. Αλλαγές σε διοικητικό επίπεδο που επιφέρει η επικείμενη μεταρρύθμιση 17 2.1.1. Όργανα Τοπικής Αυτοδιοίκησης 18 2.1.2. Από τη διοικητική μεταρρύθμιση στη φορολογική αποκέντρωση 20 2.2. Αλλαγές σε σχέση με τα οικονομικά των ΟΤΑ που επιφέρει η επικείμενη μεταρρύθμιση 2.2.1. Οι κεντρικοί αυτοτελής πόροι σύμφωνα με τον Καλλικράτη 21 2.2.2. Κριτήρια κατανομής των ΚΑΠ 24 2.2.3. Διαφορές σε σχέση με το ισχύον καθεστώς των κρατικών 25 επιχορηγήσεων 2.2.4. Δανεισμός των ΟΤΑ σύμφωνα με το πρόγραμμα Καλλικράτης 26

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3: ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ ΚΑΒΑΛΑΣ ΚΑΙ ΘΑΣΟΥ 3.1. Συγκριτική ανάλυση των χρηματοοικονομικών καταστάσεων του δήμου Καβάλας 28 3.1.1. Γενικά στοιχεία για τον δή μο Καβάλας 29 3.1.2. Οικονομικά στοιχεία των χρήσεων 2008-2011 30 3.1.3. Διαχρονική ανάλυση χρηματοοικονομικών αριθμοδεικτών για το δήμο Καβάλας 3.1.3.1. Αριθμοδείκτες Ρευστότητας 33 3.1.3.2. Αριμοδείκτες Δραστηριότητας 35 3.1.3.3. Αριθμοδείκτες Διάρθρωσης Κεφαλαίων 38 3.1.3.4. Αριθμοδείκτες Δαπανών Λειτουργίας 40 3.1.4. Αποτελέσματα δήμου Καβάλας 2008-2011 42 3.2. Συγκριτκή ανάλυση των χρηματοοικονομικών καταστάσεων του δήμου Θάσου 3.2.1. Γενικά για τον δή μο Θάσου 44 3.2.2. Οικονομικά στοιχεία των χρήσεων 2008-2011 44 3.2.3. Διαχρονική ανάλυση των χρηματοοικονομικών αριθμοδεικτών για το δήμο Θάσου 3.2.3.1. Αριθμοδείκτες Ρευστότητας 47 3.2.3.2. Αριμοδείκτες Δραστηριότητας 48 3.2.3.3. Αριθμοδείκτες Διάρθρωσης Κεφαλαίων 50 3.2.3.4. Αριθμοδείκτες Δαπανών Λειτουργίας 51 3.2.4. Αποτελέσματα του δήμου Θάσου 2008-2011 53 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4: ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ ΚΑΒΑΛΑΣ ΚΑΙ ΘΑΣΟΥ ΓΙΑ ΤΗ ΧΡΗΣΗ 2010 4.1. Σύγκριση των καταστάσεων κοινού μεγέθους των δύο δήμων 55 4.2. Σύγκριση των αριθμοδεικτών των δύο δήμων 57 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 62 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 65

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΠΤΝΑΚΩΝ Πίνακα 1: Κοινά μεγέθη Ισολογισμών δήμου Καβάλας 31 Πίνακα 2: Δήμος Καβάλας Ισολογισμοί 31/12 για τις χρήσεις 2008-2011 32 Πίνακα 3: Δήμος Καβάλας Αριθμοδείκτες Ρευστότητας 34 Πίνακα 4: Αιτίες μεταβολής των αριθμοδεικτών ρευστότητας 35 Πίνακα 5: Δήμος Καβάλας Αριθμοδείκτες Δραστηριότητας 36 Πίνακα 6: Αριθμοδείκτες Κυκλοφοριακής Ρευστότητας (%) - Άμεσης Ρευστότητας (%) 37 Πίνακα 7: Αιτίες μεταβολής των αριθμοδεικτών δραστηριότητας 37 Πίνακα 8: Δήμος Καβάλας Αριθμοδείκτες Κεφαλαιακής Διάρθρωσης 39 Πίνακα 9: Δήμος Καβάλας Αριθμοδείκτες Δαπανών Λειτουργίας 41 Πίνακα 10: Δήμος Καβάλας Καταστάσεις Αποτελεσμάτων Χρήσης 2008 2009-2010-2011 43 Πίνακα 11: Κοινά μεγέθη Ισολογισμών δήμου Θάσου 45 Πίνακα 12: Δήμος Θάσου Ισολογισμοί 31/12 για τις χρήσεις 2008-2011 46 Πίνακα 13: Δήμος Θάσου Αριθμοδείκτες Ρευστότητας 47 Πίνακα 14: Δήμος Θάσου Αριθμοδείκτες Δραστηριότητας 48 Πίνακα 15: Αιτίες μεταβολής των αριθμοδεικτών δραστηριότητας 49 Πίνακα 16: Δήμος Θάσου Αριθμοδείκτες Κεφαλαιακής Διάρθρωσης 50 Πίνακα 17: Δήμος Θάσου Αριθμοδείκτες Δαπανών Λειτουργίας 52 Πίνακα 18: Δήμος Θάσου Καταστάσεις Αποτελεσμάτων Χρήσης 2008 2009-2010-2011 54 Πίνακα 19: Κοινά μεγέθη Ισολογισμών των δήμων Καβάλας και Θάσου Χρήση 2010 56 Πίνακα 20: Αριθμοδείκτες Ρευστότητας Χρήση 2010 58 Πίνακα 21: Αριθμοδείκτες Δραστηριότητας Χρήση 2010 59 Πίνακα 22: Αριθμοδείκτες Κεφαλαιακής Διάρθρωσης Χρήση 2010 60 Πίνακα 23: Αριθμοδείκτες Δαπανών Λειτουργίας Χρήση 2010 61

ΠΤΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ - ΣΥΝΤΟΜΕΥΣΕΩΝ εδ. Ε.Ε Ε.Χ.Τ.Α. Κ.Α.Π. Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. Ι.Τ.Α. Ο.Τ.Α. Σ.Α.Τ.Α. Φ.Ε.Φ.Ν.Π. Φ.Π.Α. εδάφιο Ευρωπαϊκή Ένωση Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτοδιοίκησης Κεντρικοί Αυτοτελής Πόροι Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδος Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Συλλογική Απόφαση Τοπικής Αυτοδιοίκησης Φόρος Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων Φόρος Προστιθέμενης Αξίας

ΕΙΣΑΓΩΓΗ Οι ΟΤΑ είναι μη κερδοσκοπικοί οργανισμοί, η δραστηριότητα των οποίων βασίζεται στην ικανοποίηση του δημοτικού συμφέροντος και των διαφόρων αναγκών των δημοτών. Η λειτουργία τους δεν διαφέρει από την κοινή επιχείρηση, καθώς τηρεί βιβλία γ' κατηγορίας και εκδίδει στοιχεία που προορίζονται από το δημόσιο δίκαιο. Δημοσιεύει ισολογισμό κατ έτος στη τοπική εφημερίδα. Τα έσοδα των ΟΤΑ αντλούνται από διάφορες πηγές χρηματοδότησης οι οποίες είναι φόροι-τέλη, δανεισμός, επιχορηγήσεις και διάφορες επιχειρησιακές δραστηριότητες (δημοτικό θέατρο, ύδρευση). Η Ελλάδα αποτελείται από έναν μεγάλο αριθμό ΟΤΑ συμπεριλαμβανομένων και των δήμων Καβάλας και Θάσου. Ο δήμος Καβάλας έχει έκταση 344,357 στρεμμάτων και ο πληθυσμός του ανέρχεται σε 67.454 κατοίκους, ενώ ο δήμος Θάσου έχει έκταση 379 στρεμμάτων και ο πληθυσμός του ανέρχεται σε 13.765 κατοίκους. Γίνεται κατανοητό λοιπόν, ότι οι δήμοι Καβάλας και Θάσου αποτελούν ένα μικρό μέρος του κράτους το οποίο κάνει προσπάθειες να αντιμετωπίσει πολλά από τα κοινωνικά και οικονομικά φαινόμενα, θέτοντας το ζήτημα της συνένωσης των ΟΤΑ και της δημιουργίας μεγαλύτερων μονάδων αυτοδιοίκησης. [1]

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1Ο ΓΕΝΙΚΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ 1.1. Οι οικονομικές Λειτουργίες των ΟΤΑ και δημόσια αγαθά Οι οικονομικές λειτουργίες του σύγχρονου παρεμβατικού κράτους είναι η επίτευξη της δίκαιης διανομής του εισοδήματος, η σταθεροποίηση της οικονομίας και η κατανομής των μέσων παραγωγής. Με δεδομένες τις λειτουργίες του κράτους το ερώτημα που ανακύπτει είναι από πού θα πρέπει αυτές οι λειτουργίες να ασκούνται, δηλαδή από ποια όργανα διοίκησης, ώστε να διασφαλισθεί η μεγαλύτερη επιτυχία που προκύπτει από την επίλυση του προβλήματος κατά την λειτουργία της διανομής, τη σταθεροποίηση και τη κατανομή των μέσων παραγωγής. 1.1.1. Η λειτουργία της διανομής Τα μέτρα για την αναδιανομή του εισοδήματος θα πρέπει να λαμβάνονται από την κεντρική διοίκηση, δηλαδή το κράτος και όχι αποκλειστικά από τους ΟΤΑ, διότι έτσι θα δημιουργούνταν πρόβλημα στο τόπο εγκατάστασης του κεφαλαίου και των πολιτών και κατά συνέπεια όλες αυτές οι ενέργειες δεν θα είχαν κανένα αποτέλεσμα (Καράγιωργας, 1979, Καραγκιόζογλου, 2008). Όπως έδειξε και ο Rothenberg, για να ασκηθεί η αναδιανεμητική πολιτική από τους ΟΤΑ θα πρέπει να είναι ετερογενείς όσον αφορά το εισόδημα των δημοτών και ομοιογενείς όσον αφορά τη ζήτηση των δημοσίων αγαθών. Παρ όλα αυτά οι ΟΤΑ θα τείνουν να γίνουν ομοιογενείς ακόμη κι αν δεν υπάρχουν προγράμματα αναδιανομής λόγω των μετακινήσεων των πολιτών. Αν όμως υπάρχουν προγράμματα τα οποία θα βασίζονται στην ομαδοποίηση των πολιτών και έχουν ως κύριο σκοπό τη μεταφορά πόρων από τους πλούσιους προς τους φτωχούς, τότε προγράμματα όπως αυτά της αναδιανομής τους εισοδήματος θα αυτοκαταργηθούν (Τάτσος, 1987, Αθανασιάδη και Καραγιαννίδη, 2007, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). [2]

Για παράδειγμα, έστω ότι όλοι οι ΟΤΑ επιδιώκουν την αναδιανομή του εισοδήματος και ότι ένας ΟΤΑ ασκεί μια πιο φιλόδοξη αναδιανεμητική πολιτική με την επιβολή υψηλής φορολογίας στους πλουσίους και την παροχή υψηλών εισοδηματικών ενισχύσεων στους φτωχούς. Αυτό θα έχει ως συνέπεια οι πλούσιοι που κατοικούν σε αυτόν τον ΟΤΑ να τον εγκαταλείψουν και να εγκατασταθούν σε κάποιον άλλον στον οποίο θα έχουν κάποιο όφελος, ενώ οι φτωχοί των υπολοίπων ΟΤΑ θα μετακινηθούν προς την περιοχή που παρέχει εισοδηματικές ενισχύσεις. Η μετακίνηση αυτή των πολιτών θα προκαλέσει μείωση τους εισοδήματος και της φορολογικής βάσης στον συγκεκριμένο ΟΤΑ και θα καταστήσει αδύνατο να τηρηθεί το αρχικό πρόγραμμα όπως είχε ορισθεί. Συμπερασματικά, μπορεί να υποστηριχθεί πως οι ΟΤΑ δεν μπορούν να ενεργούν ανεξάρτητα και ότι σε όλη τη χώρα πρέπει να εφαρμόζεται μια ενιαία αναδιανεμητική πολιτική. Όλες αυτές οι προσπάθειες οι οποίες θα πραγματοποιηθούν θα έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα επιτυχίας να ασκηθούν από την Κεντρική Διοίκηση. Το γεγονός όμως πως τα εισοδήματα και οι προτιμήσεις των πολιτών διαφέρουν από περιοχή σε περιοχή, αφήνει ένα μικρό περιθώριο στους ΟΤΑ να κινηθούν προς αυτή τη κατεύθυνση και να ασκήσουν μια ανεξάρτητη αναδιανεμητική πολιτική. 1.1.2. Η λειτουργία της σταθεροποίησης Η επίτευξη υψηλού επιπέδου απασχόλησης αλλά και σταθερών τιμών δεν μπορεί παρά να αποτελεί αρμοδιότητα της κεντρικής διοίκησης και αυτό γιατί η τοπική αυτοδιοίκηση δεν θα μπορέσει να πραγματοποιήσει τη σταθεροποίηση της οικονομίας το ίδιο εύκολα με την κεντρική διοίκηση αλλά και γιατί η χρησιμοποίηση από τους ΟΤΑ μέσων μακροοικονομικής πολιτικής μπορεί μην επιφέρει τα επιθυμητά αποτελέσματα (Τάτσος, 1989 και Καραγκιοζόγλου, 2008). Κατ αρχήν η τοπική αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να ασκήσει νομισματική πολιτική, διότι θα έπρεπε οι δήμοι να έχουν τη δυνατότητα να τυπώνουν χρήμα. Είναι κατανοητό πως αν τα δημοτικά συμβούλια είχαν την δυνατότητα να τυπώνουν χρήμα, θα το έπρατταν διότι θα προτιμούσαν να τυπώνουν νέο χρήμα και να το διαθέτουν για την αγορά αγαθών και υπηρεσιών παρά να επιβαρύνουν τους δημότες τους με φόρους και τέλη (Καραγκιοζόγλου, 2008). Αυτό αφενός θα προκαλούσε μείωση ή ακόμη και κατάργηση της φορολογίας και αφετέρου μεγάλη αύξηση στη προφορά του [3]

χρήματος η οποία θα οδηγούσε σε υψηλά επίπεδα πληθωρισμού (Αθανασιάδη και Καραγιαννίδη, 2007, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Επίσης, μία τέτοια πολιτική δεν θα είχε αποτέλεσμα διότι δεν είναι δυνατό να υπάρχουν διαφορές στα επιτόκια όταν υπάρχει ελεύθερη ροή κεφαλαίων (Τάτσος, 1987, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Μια άλλη λύση θα ήταν αν θα μπορούσε να ασκήσει η τοπική αυτοδιοίκηση δημοσιονομική πολιτική, αλλά και κάτι τέτοιο δεν θα μας έδινε το επιθυμητό αποτέλεσμα. Η δημοσιονομική πολιτική ασκείται κυρίως με την αύξηση των δαπανών ή και τη μείωση της φορολογίας όταν επιδιώκεται τόνωση της συνολικής ζήτησης και με τη μείωση των δαπανών και την αύξηση της φορολογίας όταν επιβάλλεται να μειωθεί η συνολική ζήτηση (Καραγκιόζογλου, 2008). Οι τοπικές οικονομίες είναι μικρές και «ανοιχτές» επειδή πολλά προϊόντα που καταναλώνονται, προέρχονται από άλλες περιοχές ή είναι εισαγόμενα. Αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα ακόμη και αν αυξάνονταν οι δαπάνες, μεγάλο μέρος τους θα αφορούσε τα προϊόντα που προέρχονται από άλλες περιοχές και κατά συνέπεια δεν θα υπάρξουν επιδράσεις στο εισόδημα και στο επίπεδο παραγωγής της περιοχής. Κάτι ανάλογο θα υπάρξει και στη περίπτωση της φορολογίας, δηλαδή εάν ένας δήμος ακολουθήσει μια πολιτική μείωσης της φορολογίας, η αύξηση που θα επέλθει στο διαθέσιμο εισόδημα θα διοχετευθεί στα εισαγόμενα προϊόντα με αποτέλεσμα να έχει μικρή επίδραση στην τοπική οικονομία. Συνεπώς αυτό το πρόβλημα μπορεί να λυθεί αν ληφθούν μέτρα σε εθνικό επίπεδο και μόνο. Εκτός από το πρόβλημα το εισαγωγών, η δημοσιονομική πολιτική ανεξάρτητα από τις συνθήκες που επικρατούν, απαιτεί τη δημιουργία πλεονάσματος ή ελλείμματος στους τοπικούς προϋπολογισμούς. Όμως η διατήρηση για αρκετό καιρό πλεονάσματος ή ελλείμματος θα οδηγήσει σε μετακίνηση του κεφαλαίου και του πληθυσμού. Τέλος, η σκόπιμη διατήρηση πλεονάσματος θα οδηγήσει σε κατάργηση κρατικών επιχορηγήσεων αλλά και η δημιουργία ελλείμματος συνεπάγεται ότι υπάρχει μεγάλη δυνατότητα δανεισμού αλλά και αποπληρωμής των δανείων, κάτι το οποίο δεν ισχύει για τους ΟΤΑ (Τάτσος, 1987, Καραγκιοζόγλου, 2008, Βοζινίδου και Δραγωγία, 2009). Προκύπτει, λοιπόν, από τα παραπάνω πως η κεντρική διοίκηση διαθέτει περισσότερα μέσα για να ασκήσει στεθεροποιητική πολιτική σε σχέση με αυτά που διαθέτουν οι ΟΤΑ, με συνέπεια όταν οι ΟΤΑ θελήσουν να ασκήσουν σταθεροποιητική πολιτική, θα επιφέρουν τα αντίθετα από τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα. [4]

1.1.3. Η λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγωγής Η λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγωγής περιλαμβάνει τον εφοδιασμό της κοινωνίας με δημόσια αγαθά και υπηρεσίες, τη ρύθμιση των εξωτερικών οικονομιών και επιβαρύνσεων και η διόρθωση των μονοπωλιακών παρεκκλίσεων. Η παρέμβαση του κράτους είναι καθοριστική και απαραίτητη για διαφορετικούς λόγους όπως για παράδειγμα μπορεί να απαιτείται έλεγχος των μονοπωλίων ή ολιγοπωλίων, ενθάρρυνση της κατανάλωσης ενός ορισμένου αγαθού και αποθάρρυνση ενός άλλου κτλ. Προκύπτει λοιπόν το ερώτημα αν είναι δυνατό να παρέμβει η τοπική αυτοδιοίκηση για να επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι και ποιος είναι ο βαθμός αποτελεσματικότητας σε σχέση με τη κεντρική διοίκηση (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Για πολλά αγαθά και υπηρεσίες, η παροχή τους από την κεντρική διοίκηση θα είναι περισσότερο ικανοποιητική από ότι αν γινόταν από την τοπική αυτοδιοίκηση και αυτό γιατί το όφελος που προκύπτει από τις δραστηριότητες των ΟΤΑ «διαχέεται» και σε άλλες περιοχές (Τάτσος, 1987, Αθανασιάδη και Καραγιαννίδη, 2007). Συνεπώς, ο βαθμός παρέμβασης της τοπικής αυτοδιοίκησης περιορίζεται αρκετά σε σχέση με τη κεντρική διοίκηση. Όμως υπάρχουν και αγαθά τα οποία αν παραχθούν από την τοπική αυτοδιοίκηση μπορούν να παρουσιάσουν και πολλά πλεονεκτήματα. Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, αν τα οφέλη από τα παραγόμενα αγαθά «διαχέονται» και σε άλλες περιοχές, τότε είναι προτιμότερο να τα παράγει η κεντρική διοίκηση. Αλλά υπάρχουν και ορισμένα αγαθά τα οποία μπορούν να παρέχουν οφέλη και στα όρια μιας κοινότητας (Αθανασιάδη και Καραγιαννίδη, 2007, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Μερικοί κάτοικοι άλλων περιοχών μπορεί να συνεχίσουν να ωφελούνται αλλά το συνολικό όφελος για του κατοίκους του δήμου θα είναι σαφώς μεγαλύτερο. Συνέπεια όλων αυτών αποτελεί το γεγονός πως αν διαρθωθεί σωστά το φορολογικό σύστημα και σχεδιασθεί ένα σύστημα επιχορηγήσεων των ΟΤΑ τέτοιο ώστε να κάνει τους κατοίκους αυτού του δήμου να αγνοήσουν το κόστος που συνεπάγεται το όφελος που παρέχεται και σε κατοίκους άλλων περιοχών, τότε θα μπορούσαμε να [5]

πούμε πως η τοπική αυτοδιοίκηση μπορεί να αναμιχθεί με επιτυχία στη της κατανομής των μέσων παραγωγής. 1.1.4. Τοπικά δημόσια αγαθά Δημόσια αγαθά ονομάζονται τα αγαθά αυτά τα οποία από τη στιγμή που παράγονται και παρέχονται στη κοινωνία, όλα τα μέλη της μπορούν συγχρόνως να τα χρησιμοποιούν χωρίς η κατανάλωση του ενός να μειώνει τη κατανάλωση του άλλου. Τα δημόσια αγαθά είναι αδύνατο να παραχθούν από τον ιδιωτικό τομέα ή δεν παρέχονται ακόμη κι αν μπορούν να παραχθούν αποτελεματικά (Τάτσος, 1987, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Αξίζει να αναφερθεί πως τα δημόσια αγαθά χαρακτηρίζονται από δύο κύρια γνωρίσματα: α) η αδυναμία της εφαρμογής της αρχής του αποκλεισμού και β) η αδιαιρετότητα στη κατανάλωση. Η αδυναμία εφαρμογής της αρχής του αποκλεισμού σημαίνει ότι είναι αδύνατο να αποκλεισθούν από την κατανάλωση των αγαθών όσοι δεν είναι διατεθειμένη να πληρώσουν για να το αποκτήσουν και αυτό γιατί εξορισμού δεν είναι εφικτό. Η αδιαιρετότητα στη κατανάλωση, σημαίνει ότι η ίδια φυσική μονάδα ενός αγαθού μπορεί να απολαμβάνεται συγχρόνως από πολλά άτομα. Κατά συνέπεια, η κατανάλωση αυτού του αγαθού μπορεί να αυξηθεί χωρίς να αυξηθεί και το κόστος παροχής του (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Σε αυτό το σημείο πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ δημοσίων αγαθών που το όφελός τους διαχέεται σε ολόκληρη τη χώρα, και δημοσίων αγαθών που παρέχονται σε τοπικό επίπεδο, όπως η ύδρευση και ο δημοτικός φωτισμός. Τέτοια αγαθά ονομάζονται τοπικά δημόσια αγαθά και παράγονται από την τοπική αυτοδιοίκηση2. Η παροχή αγαθών από την τοπική αυτοδιοίκηση παρουσιάζει τα εξής πλεονεκτήματα. Πρώτον, η τοπική αυτοδιοίκηση έχει άμεση γνώση των προβλημάτων που απασχολούν την περιοχή σε αντίθεση με την κεντρική διοίκηση που είναι εκ φύσεως αδύνατο να γνωρίζει τα προβλήματα κάθε περιοχής. Δεύτερον, δίνεται η δυνατότητα στους πολίτες να συμμετέχουν σε θέματα που τους αφορούν ενώ σε κάθε άλλη περίπτωση η συμμετοχή τους σε τέτοια θέματα να έχει ελάχιστες πιθανότητες. Διότι είναι ευκολότερο η τοπική αυτοδιοίκηση να είναι κοντά στους πολίτες της από ότι http://www.ekdd.gr/ekdda/files/ergasies Θ5ϋϋ/12/3/3 0 0.ρϋΙ [6]

μπορεί να είναι η κεντρική διοίκηση. Τρίτον, η παροχή αγαθών και υπηρεσιών από την τοπική αυτοδιοίκηση γίνεται πιο αποτελεσματικά και φθηνότερα γιατί μπορεί να καταργήσει κανάλια διανομής προϊόντων και να κάνει αυτά τα αγαθά πιο προσιτά στους κατοίκους της. Τέταρτον, η τοπική αυτοδιοίκηση χαρακτηρίζεται από μικρότερη αδράνεια σε ότι αφορά τη δοκιμή νέων ιδεών, διότι το κόστος από μια πιθανή αποτυχία θα είναι σημαντικά μικρότερο σε σχέση με την κεντρική αυτοδιοίκηση. Πέμπτον, η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από την κεντρική διοίκηση στους ΟΤΑ αποτελεί το σημαντικότερο μέσο για την καταπολέμηση της γραφειοκρατίας και την αύξηση της παραγωγικότητας (Αθανασιάδη και Καραγιαννίδη, 2007). 1.2. Πηγές χρηματοδότησης Είναι αυτονόητο πως για να μπορέσει η τοπική αυτοδιοίκηση να αναλάβει με επιτυχία με επιτυχία την παροχή των τοπικών δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών θα πρέπει να μην εξαρτάται από την κεντρική διοίκηση αλλά να βασίζεται σε δίκες της ανεξάρτητες πηγές εσόδων. Συνεπώς για να μπορέσουν οι ΟΤΑ να συμβάλουν στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη του τόπου, θα πρέπει να έχουν πρόσβαση σε επαρκή χρηματοδότηση ούτως ώστε να μην εξαρτώνται από τις κρατικές επιχορηγήσεις και κατ επέκταση από την κεντρική διοίκηση. Από τα πιο πάνω φαίνεται ότι για να αυξηθεί η παραγωγικότητα του δημοσίου τομέα αλλά και να παραχθούν τα επιθυμητά τοπικά δημόσια αγαθά και υπηρεσίες θα πρέπει να αποσαφηνισθεί ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης και να δοθεί στους ΟΤΑ η δυνατότητα ελέγχουν ένα σημαντικό μέρος των συνολικών τους εσόδων. Ιδιαίτερα υποστηρίζεται πως για να ασκήσει η τοπική αυτοδιοίκηση τις αρμοδιότητές της αποτελεσματικά, δεν θα πρέπει να περιορίζεται η φορολογική της εξουσία από την κεντρική διοίκηση. Ο βαθμός αποκέντρωσης, δηλαδή ο βαθμός στο οποίο εκχωρούνται αρμοδιότητας και εξουσίες σε κατώτερα επίπεδα διοίκησης διαφέρει σημαντικά από χώρα σε χώρα. Οι βασικές πηγές χρηματοδότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι τα έσοδα από την εκμετάλλευση περιουσίας, οι φόροι, τα τέλη και οι κρατικές επιχορηγήσεις. Στις περισσότερες χώρες το άθροισμα από τις τέσσερις αυτές πηγές αποτελεί πάνω από το 90% των συνολικών εσόδων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Άλλες πηγές εσόδων είναι [7]

τα δάνεια, τα έσοδα από την επιβολή προστίμων, από την εκποίηση περιουσιακών στοιχείων κλπ. 1.2.1. Επαρκείς Έσοδα Είναι προφανές ότι για να υπάρξει ένα αποτελεσματικό σύστημα φορολόγησης, θα πρέπει η τοπική αυτοδιοίκηση να έχει επάρκεια εσόδων. Αυτό σημαίνει ακόμη κι αν οι φόροι που επιβάλλονται επιτυγχάνουν την άριστη κατανομή των συντελεστών παραγωγής και τη δίκαιη κατανομή των φορολογικών βαρών δεν θα έχουν λόγω ύπαρξης αν δεν αποδίδουν έσοδα μεγαλύτερα από το κόστος διαχείρισης που προκαλεί η επιβολή τους (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Πέρα από αυτό το κόστος, οι φόροι που θα επιλέγονται από τοπική αυτοδιοίκηση να αποδίδουν σημαντικά έσοδα σε σχέση με το κόστος των παρεχομένων υπηρεσιών. Συνεπώς θα πρέπει να γίνουν προσπάθειες ώστε τα φορολογικά έσοδα να προέρχονται από ένα μικρό αριθμό φόρων διότι συχνά το κόστος διαχείρισης και συμμόρφωσης αυτών πολλές φορές είναι αρκετά υψηλό, με αποτέλεσμα να ταλαιπωρούνται οι πολίτες αλλά και οι ΟΤΑ να δυσκολεύονται να εκτιμήσουν την οικονομική κατάσταση στην οποία βρίσκονται. Συνήθως οι φόροι που εξετάζονται για τη χρηματοδότηση της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ο φόρος εισοδήματος, ο φόρος ακίνητης περιουσίας, ο φόρος στη γη, οι φόροι κληρονομιών και δωρεών καθώς και ορισμένοι ειδικοί φόροι κατανάλωσης όπως είναι ο φόρος που επιβάλλεται στον καπνό, στα καύσιμα, στα οινοπνευματώδη ποτά κλπ. Υπάρχουν ορισμένοι φόροι οι οποίοι διευκολύνουν την εφαρμογή της αρχής της επάρκειας όπως οι φόροι οι οποίοι περιορίζουν την φοροδιαφυγή ή φοροαποφυγή (π.χ. τέλη κυκλοφορίας αυτοκινήτων). Επίσης μπορεί να υπάρξουν και συνδυασμοί φόρων έτσι ώστε να περιορισθεί η φοροδιαφυγή ή φοροαποφυγή και να εξασφαλισθούν τα αναμενόμενα έσοδα. Τέτοιοι συνδυασμοί μπορούν να χαρακτηρισθούν ο συνδυασμός του φόρου μεταβίβασης και του φόρου ακίνητης περιουσίας. Τέλος, σχετικά με τα όσα αναφέρθηκαν παραπάνω, θα πρέπει να υπάρξει μια ορθολογική διάρθρωση του φορολογικού συστήματος και ένας συνδυασμός φόρων που να επιτρέπουν την επίτευξη της επάρκειας των φορολογικών εσόδων (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009) [8]

1.2.2. Επιχορηγήσεις Οι κρατικές επιχορηγήσεις ως κύρια πηγή χρηματοδότησης τυγχάνουν έντονης κριτικής κι αυτό διότι πολλές φορές το ύψος τους είναι αβέβαιο, με συνέπεια να μην επιτρέπουν στους ΟΤΑ να πετυχαίνουν τους στόχους που θέτουν όταν καθορίζουν τον προγραμματισμό των δραστηριοτήτων τους (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Πολλές φορές αυτή η αβεβαιότητα προκαλεί σύγχυση στους δημότες - ψηφοφόρους, η οποία έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση της ευαισθητοποίησης των δημοτών απέναντι σε τοπικά θέματα που απασχολούν τους ΟΤΑ αλλά οδηγεί τους δημότες να ζητούν ολοένα και περισσότερα αγαθά και υπηρεσίες, γιατί γνωρίζουν πως αν η χρηματοδότηση γίνεται σε μεγάλο βαθμό από επιχορηγήσεις, τότε το κόστος που θα προκύψει δεν θα το φέρουν μόνο αυτοί αλλά θα το μοιρασθούν με τους δημότες άλλων περιοχών. Κυρίως όμως, υποστηρίζεται, ότι αν εξαρτώνται οι ΟΤΑ σε μεγάλο βαθμό από τις επιχορηγήσεις, κινδυνεύουν να τεθούν υπό τον έλεγχο της κεντρικής διοίκησης γιατί ένα μεγάλο μέρος των δαπανών θα εξαρτάται από τα χρήματα που θα λαμβάνουν οι δήμοι ως επιχορηγήσεις. Δημιουργείται λοιπόν ένα εύλογο ερώτημα, από τη στιγμή που οι κρατικές επιχορηγήσεις έχουν τόσα μειονεκτήματα, γιατί συνεχίζουν διεθνώς να αποτελούν τη κύρια πηγή χρηματοδότησης τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι λόγοι για τους οποίους είναι αναγκαία η ύπαρξη επιχορηγήσεων είναι ότι με την παροχής τους μπορούν να διορθωθούν πολλές από τις αδυναμίες που παρουσιάζει το αποκεντρωμένο σύστημα διοίκησης (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). 1.2.3. Δανεισμός Ο δανεισμός αποτελεί μετά την φορολογία από άποψη μεγέθους, τη δεύτερη πηγή χρηματοδότησης των δημοσίων δαπανών. Όμως σε αντίθεση με τη φορολογία που είναι μονομερής, δηλ. οι πολίτες είναι αναγκασμένοι να καταβάλουν φόρους χωρίς κάποιο αντάλλαγμα, ο δανεισμός αποτελεί μεταβίβαση της αγοραστικής δύναμης από τους πολίτες στο κράτος, για ορισμένο χρονικό διάστημα, με αντιπαροχή που συνίσταται στην καταβολή τόκου από το κράτος στους πολίτες. Από τους παραπάνω ορισμούς προκύπτει ότι η μέθοδος του δανεισμού υπερτερεί πολιτικά έναντι της φορολογίας γιατί : α) δεν έχει το στοιχείο του εξαναγκασμού, β) δεν αποτελεί μονομερή παροχή προς το κράτος αλλά οι πολίτες αμείβονται γι αυτά [9]

που παρέχουν. Θα πρέπει να γίνει κατανοητό ότι με τον δανεισμό δεν δίδεται μια οριστική λύση στα οικονομικά προβλήματα που απασχολούν το κράτος και κατ επέκταση τους ΟΤΑ γιατί κάποια στιγμή στο μέλλον θα πρέπει να επιστραφούν. Όμως για να επιστραφούν τα δάνεια θα πρέπει να υπάρχουν έσοδα από φόρους. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να επιβληθούν νέοι φόροι διότι θα πρέπει αποπληρωθούν οι τοκοχρεωλητικές δόσεις. Ιδιαίτερη σημασία έχει η περίοδος μέσα στην οποία εξαντλείται το όφελος από τη δημόσια δαπάνη. Για παράδειγμα, το όφελος από τις δαπάνες για δημόσια κατανάλωση εξαντλείται μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα και συνήθως στην ίδια χρονική περίοδο που γίνεται η δαπάνη. Όμως το όφελος από τις δημόσιες επενδύσεις δεν εξαντλείται σύντομα αλλά διαχέεται μέσα στο χρόνο, ο οποίος χρόνος ποικίλει κατά περίπτωση. Συνεπώς σύμφωνα με τη κατηγορία της δαπάνης, θα πρέπει να επιλεγεί και η πλέον κατάλληλη μέθοδος χρηματοδότησης. 1.2.4. Φόροι - Τέλη Ένας τρόπος κάλυψης του κόστους που παρέχει η τοπική αυτοδιοίκηση είναι η επιβολή ανταποδοτικών τελών. Στην πράξη όμως αυτό είναι δύσκολο διότι ουκ ολίγες φορές οι έννοιες αυτές χρησιμοποιούνται ως δύο έννοιες σχεδόν ταυτόσημες. Ωστόσο οι δύο αυτές περιπτώσεις διαφέρουν όχι μόνο εννοιολογικά αλλά και ως προς τις επιπτώσεις που έχουν. Στην πρώτη περίπτωση, η συμμετοχή των πολιτών στο κόστος των αγαθών και υπηρεσιών που τους προσφέρονται προσδιορίζεται από την φορολογική τους ικανότητα, δηλαδή είναι ανεξάρτητη από τον βαθμό στον οποίο καταναλώνουν οι ίδιοι δημόσια αγαθά και υπηρεσίες. Στη δεύτερη περίπτωση, η συμμετοχή τους στο κράτος εξαρτάται άμεσα από τις υπηρεσίες που τους παρέχονται και το όφελος που αποκτούν αυτοί που τις χρησιμοποιούν. Η επιλογή της μιας ή της άλλης μεθόδου για την κάλυψη του κόστους παροχής δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών έχει μεγάλη σημασία, γιατί οι οικονομικές τους επιπτώσεις είναι διαφορετικές και γιατί η επιλογή έχει άμεση σχέση με το ρόλο που θέλει κανείς να αποδώσει στο κράτος ή στην τοπική αυτοδιοίκηση (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Σύμφωνα με τον ορισμό που δίνει η νομική επιστήμη: φόρος η υπό του κράτους ή των κατ' εξουσιοδότηση τούτου νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, επιβαλλομένη χρηματική παροχή, εφάπαξ ή περιοδικώς άνευ ειδικής αντιπαροχής, εις [10]

τα εντός της περιοχής της κρατικής εξουσίας ευρισκόμενα πρόσωπα. Από το ορισμό προκύπτει ότι ο φόρος πρέπει : πρώτον, να καταβάλλεται σε χρήματα. Δεύτερον, ότι η καταβολή του επιβάλλεται από το κράτος, δηλαδή δεν είναι προαιρετική αλλά αναγκαστική και τρίτον, ότι η αναγκαστική ειδική παροχή δεν προϋποθέτει και ειδική αντιπαροχή του κράτους προς τους πολίτες (Τάτσος, 1987, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Λόγω λοιπόν του υποχρεωτικού τους χαρακτήρα η επιβολή φόρων μπορεί να έχει σημαντικές επιδράσεις στην οικονομική συμπεριφορά των πολιτών και γενικότερα στη λειτουργία της οικονομίας. Συνεπώς οι επιπτώσεις από την επιβολή φόρων πρέπει να λαμβάνονται σοβαρά υπόψη έτσι ώστε να μην έρχονται σε σύγκρουση με τους γενικότερους στόχους της οικονομικής πολιτικής. Οι αρχές της φορολογίας, δηλαδή τα κριτήρια που πρέπει να ικανοποιούν οι φόροι που θα επιλεγούν και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που πρέπει να έχουν, αποτέλεσαν από παλαιά αντικείμενο μελέτης των θεωρητικών και εξακολουθούν να καταλαμβάνουν και σήμερα σημαντικό μέρος της βιβλιογραφίας. Εκτός όμως από το ότι το φορολογικό σύστημα πρέπει να ικανοποιεί τις αρχές αυτές, η δημοσιονομική αποκέντρωση δημιουργεί νέες διαστάσεις στη θεωρία των δημοσίων οικονομικών. Όταν χορηγείται φορολογική εξουσία στους ΟΤΑ δεν αρκεί η μελέτη των γενικών προβλημάτων που μπορεί να εμφανίζουν οι φόροι, αλλά πρέπει να εξετασθούν και οι επιδράσεις που μπορεί να έχουν οι φόροι αυτοί στη μετακίνηση αγαθών και συντελεστών παραγωγής από τη μία περιοχή στην άλλη. Επίσης είναι πιθανό τα μειονεκτήματα ορισμένων φόρων να μην είναι σημαντικά όταν οι φόροι επιβάλλονται από την κεντρική διοίκηση παρά όταν επιβάλλονται από την τοπική αυτοδιοίκηση. Αυτό μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι η κεντρική διοίκηση μπορεί να επιβάλει πολλούς φόρους, ενώ η τοπική αυτοδιοίκηση επιβάλλει κατά κανόνα λιγότερους φόρους ή μόνο έναν. Τα μειονεκτήματα ενός φόρου θα είναι πολύ σημαντικότερα για την τοπική αυτοδιοίκηση που επιβάλλει ένα μόνο φόρο απ' ότι για την κεντρική διοίκηση που επιβάλλει πολλούς. Για παράδειγμα, αν τα φορολογικά έσοδα της τοπικής αυτοδιοίκησης βασίζονται σε έναν μόνο φόρο ο οποίος παρέχει σημαντικές δυνατότητες για φοροδιαφυγή ή χαρακτηρίζεται από χαμηλή εισοδηματική ελαστικότητα, οι επιπτώσεις στα έσοδα της τοπικής αυτοδιοίκησης θα είναι πολύ σημαντικότερες από ότι αν ο ίδιος φόρος ανήκε στην κεντρική διοίκηση. Διαφορές όμως ανάμεσα στην κεντρική διοίκηση και στην τοπική αυτοδιοίκηση όσον αφορά την καταλληλότητα των φόρων υπάρχουν και [11]

σε άλλους παράγοντες, όπως είναι η επάρκεια εξειδικευμένου προσωπικού που απαιτείται για τη βεβαίωση και την είσπραξη των φόρων. Αντίθετα, κριτήρια που θεωρούνται ιδιαίτερα σημαντικά για τον σχεδιασμό ενός δίκαιου και αποτελεσματικού συστήματος της κεντρικής διοίκησης μπορεί να θεωρούνται λιγότερο σημαντικά όσον αφορά την τοπική αυτοδιοίκηση γιατί, όπως έχει αναφερθεί, η τοπική αυτοδιοίκηση παίζει πολύ μικρό ρόλο στην αναδιανομή του εισοδήματος και ακόμη μικρότερο στη σταθεροποίηση της οικονομίας. Έτσι, μπορεί να αποδειχθεί ότι ορισμένοι φόροι είναι αρκετά ικανοποιητικοί όσον αφορά τα γενικά κριτήρια της αποτελεσματικότητας και της φορολογικής δικαιοσύνης όταν επιβάλλονται από την κεντρική διοίκηση και λιγότερο ικανοποιητικοί από την τοπική αυτοδιοίκηση. Το θέμα ωστόσο της φορολογικής δικαιοσύνης είναι σύνθετο και εμφανίζει προβλήματα τόσο στη θεωρία όσο και στην πράξη (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). 1.3. Το μέγεθος των ΟΤΑ 1.3.1. Το Άριστο Μέγεθος των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι σημαντικός στη λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγωγής αλλά και στη διάθεση των τοπικών δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών. Ωστόσο αυτό που απαιτεί διευκρίνιση, είναι ποια βαθμίδα αυτοδιοίκησης είναι περισσότερο αποτελεσματική για την παροχή των αγαθών και των υπηρεσιών (Κύργια και Συμεωνίδου, 2007, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Ή αλλιώς, δεδομένου ότι οι βαθμίδες αυτοδιοίκησης διαφέρουν μεταξύ τους ως προς το μέγεθος που πρέπει να έχει μια κατώτερη βαθμίδα για να της ανατεθεί η παροχή συγκεκριμένων αγαθών και των υπηρεσιών. Συνεπώς το ερώτημα που ανακύπτει είναι ποιο θα πρέπει να είναι το άριστο μέγεθος των ΟΤΑ για να μπορούν να επιτελούν αποτελεσματικά τις αρμοδιότητες που θα τους ανατίθενται. Υπάρχουν πολλοί παράγοντες που πρέπει να ληφθούν υπόψη για να αποφασισθεί ποια θα είναι η βαθμίδα διοίκησης που θα αναλάβει την παροχή των αγαθών και των υπηρεσιών. Η σημασία αυτών των παραγόντων διαφέρει από χώρα σε χώρα με συνέπεια πολλές υπηρεσίες να παρέχονται από την κεντρική διοίκηση, ενώ σε άλλες από την τοπική αυτοδιοίκηση. Αποτέλεσμα των διαφορών αυτών είναι ο άριστος [12]

βαθμός αποκέντρωσης να μην είναι ο ίδιος από χώρα σε χώρα αλλά να διαφέρει (Κύργια και Συμεωνίδου, 2007). 1.3.2. Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα του Μικρού Μεγέθους Πριν εξετασθούν οι παράγοντες που επηρεάζουν το άριστο μέγεθος των ΟΤΑ και τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα που έχουν οι μικρές σε μέγεθος μονάδες, είναι σκόπιμο να διευκρινισθεί τι εννοούμε με τη λέξη μέγεθος. Το μέγεθος ενός ΟΤΑ μπορεί να αφορά είτε την έκτασή του είτε τον πληθυσμό του, ωστόσο έχει επικρατήσει στη διεθνή βιβλιογραφία, όταν γίνεται αναφορά στο μέγεθος ενός ΟΤΑ να νοείται το μέγεθος του πληθυσμού. Από ουσιαστικής όμως πλευράς δεν υπάρχει διαφορά ανάμεσα στους δύο αυτούς τρόπους μέτρησης διότι στην πράξη η δημιουργία μεγαλύτερων μονάδων αυτοδιοίκησης δεν επιδιώκεται με την μετακίνηση του πληθυσμού από μία περιοχή σε άλλη αλλά με υποχρεωτική ή εθελοντική συγχώνευσή τους (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). Πολλοί υποστηρίζουν ότι οι μεγάλοι ΟΤΑ έχουν σημαντικά οικονομικά οφέλη ένω άλλοι προτιμούν το μικρό μέγεθος για λόγους κυρίως πολιτικούς. Τα σημαντικότερα επιχειρήματα αυτών που είναι υπέρ του μικρού μεγέθους είναι τα εξής (Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009): 1. Όσο μικρότερο είναι το μέγεθος των ΟΤΑ, τόσο περισσότερο είναι σύμφωνες οι δραστηριότητές τους με τις επιθυμίες των κατοίκων τους. 2. Με δεδομένο το μέγεθος του πληθυσμού μια χώρας, όσο μικρότεροι είναι οι ΟΤΑ τόσο μεγαλύτερος είναι ο αριθμός τους, που σημαίνει ότι τόσο μεγαλύτερος είναι ο ανταγωνισμός μεταξύ τους στην ανάληψη πρωτοποριακών δραστηριοτήτων και στην παροχή αγαθών και υπηρεσιών. Συνεπώς τόσο μεγαλύτερες είναι και οι επιλογές των δημοτών. 3. Είναι πολύ πιο εύκολο στους κατοίκους των μικρών ΟΤΑ να αντιληφθούν τα προβλήματά της περιοχής τους και τις δυνατότητες αντιμετώπισής τους απ ότι στους μεγάλους ΟΤΑ. 4. Όσο μικρότερος είναι ένας ΟΤΑ τόσο περισσότερες είναι οι εξωτερικές επιδράσεις που προκαλούν σε άλλους ΟΤΑ οι δραστηριότητές τους, με συνέπεια τόσο περισσότερες να είναι οι τριβές που δημιουργούνται μεταξύ τους. [13]

5. Όσοι περισσότεροι είναι οι ΟΤΑ τόσοι περισσότεροι είναι και οι εκλεγόμενοι αντιπρόσωποι. Τα άτομα αυτά με την εκλογή τους θα αποκτήσουν εμπειρία στη δημόσια διοίκηση και κατά αυτό τον τρόπο η αυτοδιοίκηση θα αποτελέσει φυτώριο στελεχών για την κεντρική διοίκηση. Τα σημαντικότερα επιχειρήματα αυτών που είναι υπέρ των μεγάλων μονάδων είναι τα εξής (Κύργια και Συμεωνίδου, 2007): 1. Οι σημαντικότερες οικονομίες κλίμακας που υπάρχουν στην παροχή πολλών αγαθών και υπηρεσιών κάνουν τις μεγάλες μονάδες πολύ πιο αποτελεσματικές. 2. Αν οι ΟΤΑ έχουν μεγάλο μέγεθος θα μπορούν να προσελκύσουν υψηλής ποιοτικής στάθμης εκλεγμένους αντιπροσώπους και εξειδικευμένο προσωπικό. 3. Το κόστος διοίκησης είναι πολύ χαμηλότερο αν υπάρχουν λιγότεροι αλλά μεγαλύτεροι σε μέγεθος ΟΤΑ απ ότι αν υπάρχουν πολλοί ΟΤΑ μικρού σχετικά μεγέθους. 4. Όσοι περισσότεροι είναι οι ΟΤΑ τόσο περισσότερες είναι και οι εξωτερικές επιδράσεις που προκαλούν σε άλλους ΟΤΑ οι δραστηριότητές τους, με συνέπεια τόσο περισσότερες να είναι και οι τριβές που δημιουργούνται μεταξύ τους. 5. Όσο μεγαλύτερο είναι το μέγεθος των ΟΤΑ τόσο μεγαλύτερη είναι η δυνατότητα άσκησης αναδιανεμητικής πολιτικής. Από τα παραπάνω διαπιστώνεται ότι τα επιχειρήματα που αναφέρθηκαν υπέρ ή κατά του μικρού ή μεγάλου μεγέθους έχουν στην πλειονότητά τους κάποια κοινά στοιχεία. Συγκεκριμένα, βασίζονται κυρίως στα οφέλη που απολαμβάνουν οι πολίτες από την παροχή αγαθών και υπηρεσιών, στην ύπαρξη οικονομιών κλίμακας που εμφανίζει η συγκεκριμένη περιοχή και στις εξωτερικές επιδράσεις που έχει η δραστηριότητα των ΟΤΑ είτε αυτές είναι αρνητικές είτε είναι θετικές. Κατά συνέπεια, το ζήτημα του μεγέθους που πρέπει να έχει μια βαθμίδα διοίκησης για να της ανατεθεί η αρμοδιότητα της παροχής συγκεκριμένων αγαθών ή υπηρεσιών παραπέμπει στους λόγους για τους οποίους ορισμένα αγαθά και υπηρεσίες πρέπει να παρέχονται συλλογικά και στα πλεονεκτήματα ή μειονεκτήματα που εμφανίζει η αποκέντρωση. Δηλαδή, παραπέμπει στο ερώτημα κατά πόσον είναι προτιμότερο ορισμένα αγαθά και υπηρεσίες να παράγονται από τους ίδιους τους πολίτες, από το κράτος ή από μικρότερες μονάδες διοίκησης. [14]

1.3.3. Μέγεθος ΟΤΑ και Έσοδα Διαπιστώθηκε ότι το άριστο μέγεθος εξαρτάται από τις αρμοδιότητες αλλά το άριστο μέγεθος δεν εξαρτάται μόνο από τις αρμοδιότητες που τους έχουν εκχωρηθεί ή θα τους εκχωρηθούν αλλά και από τον τρόπο με τον οποίο αυτές οι αρμοδιότητες χρηματοδοτούνται. Ειδικότερα, το άριστο μέγεθος των ΟΤΑ εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο που οι ΟΤΑ αντλούν τους πόρους τους και στις οικονομίες κλίμακας που υπάρχουν στη βεβαίωση και στην είσπραξη των φορολογικών τους εσόδων. Υπάρχουν δύο κύριοι τρόποι με τους οποίους μπορούν οι ΟΤΑ να αντλούν φορολογικά έσοδα. Ο πρώτος είναι η βεβαίωση και η είσπραξη των φόρων να γίνεται από την κεντρική διοίκηση και στη συνέχεια να αποδίδεται στους δικαιούχους ΟΤΑ. Ο δεύτερος είναι η βεβαίωση και η είσπραξη των εσόδων να γίνεται από τους ίδιους τους ΟΤΑ. Ένας τρίτος λόγος για αύξηση τους άριστου μεγέθους των ΟΤΑ είναι ότι, οι διαφορετικοί φορολογικοί συντελεστές μπορεί να προκαλέσουν κάποιες ανεπιθύμητες μετακινήσεις του εργατικού δυναμικού και της οικονομικής δραστηριότητας. Τέλος, ένας άλλος λόγος από την πλευρά των εσόδων που συνηγορεί υπέρ του μεγάλου μεγέθους των ΟΤΑ είναι οι επιχορηγήσεις. Όσο μεγαλύτεροι είναι οι ΟΤΑ τόσο μικρότερες είναι και οι διαφορές τους στα έσοδα και στις ανάγκες, με συνέπεια να υπάρχει μικρότερη ανάγκη αλλαγής του τρόπου κατανομής των επιχορηγήσεων ενώ με δεδομένο το συνολικό μέγεθος του πληθυσμού της χώρας, όσο μικρότεροι είναι οι ΟΤΑ τόσο μεγαλύτερος θα είναι ο αριθμός τους και κατά συνέπεια τόσο λιγότερες θα είναι οι διαπραγματεύσεις για τον τρόπο με τον οποίο θα κατανεμηθούν οι επιχορηγήσεις (Κύργια και Συμεωνίδου, 2007, Βοζινίδου και Δραγώγια, 2009). 1.3.4. Άλλοι παράγοντες που επηρεάζουν το μέγεθος των ΟΤΑ Η παροχή αγαθών και υπηρεσιών από το κράτος ή την τοπική αυτοδιοίκηση έχει θετικές και αρνητικές επιδράσεις στο επίπεδο ευημερίας των πολιτών και το καθαρό όφελος ή ζημιά εξαρτάται από το μέγεθος της μονάδας διοίκησης που αναλαμβάνει την παροχή τους. Επίσης, πρέπει να προσδιοριστεί το μέγεθος των διοικητικών μονάδων αλλά και οι αρμοδιότητες που αυτές εκτελούν (Κύργια και Συμεωνίδου, 2007). Ωστόσο, η διοικητική διάρθρωση μιας χώρας δεν προσδιορίζεται από την [15]

συλλογική παροχή αγαθών και υπηρεσιών που παράγει μια χώρα ή στην απώλεια ευημερίας που μπορεί να οδηγήσει, αλλά εξαρτάται και από άλλους παράγοντες. Πολλές φορές η διοικητική διάρθρωση μιας χώρας οφείλεται σε ιστορικού λόγους. Έτσι, ακόμη κι αν μία περιοχή παρουσιάζει μειονεκτήματα, είναι δύσκολο από πολιτικής πλευράς να αλλάξει κάτι σημαντικά, διότι θα προκαλέσει έντονες αντιδράσεις. Ένας άλλος σημαντικός προσδιοριστικός παράγοντας του αριθμού αλλά και του μεγέθους των ΟΤΑ είναι ο γεωφυσικός. Για παράδειγμα, τα νησιά πρέπει να αποτελέσουν χωριστές διοικητικές μονάδες ανεξάρτητα από το μέγεθός τους αλλά και χαρακτηριστικά μορφολογίας τους εδάφους, όπως είναι η ύπαρξη βουνών, ποταμών και λιμνών αποτελούν σημαντικούς παράγοντες που επηρεάζουν τη διάρθρωση της αυτοδιοίκησης. Εθνικιστικοί, θρησκευτικοί, πολιτιστικοί ή άλλοι λόγοι μπορεί επίσης να διακρίνουν τους κατοίκους μιας χώρας σε κοινότητες με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και προτιμήσεις. Σε αυτές τις περιπτώσεις, ακόμη κι αν το μέγεθος δεν είναι το άριστο, σκόπιμο θα ήταν να μην επιχειρηθούν αλλαγές. Τέλος, ένας άλλος προσδιοριστικός παράγοντας για τον προσδιορισμό τους μεγέθους των ΟΤΑ είναι αυτός της πυκνοκατοίκησες. Για όλους αυτούς τους λόγους, το άριστο μέγεθος των ΟΤΑ μπορεί να είναι διαφορετικό στην πράξη από αυτό που υποδεικνύει η μέχρι τώρα προηγηθείσα ανάλυση. [16]

Κ ΕΦ ΑΛΑΙΟ 2 ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ» 2.1. Αλλαγές σε διοικητικό επίπεδο που επιφέρει η επικείμενη μεταρρύθμιση Αν επιχειρήσουμε μια αξιολόγηση της υπάρχουσας κατάστασης προκύπτει ότι η δημιουργία λιγότερων και ισχυρότερων ΟΤΑ καθίσταται σήμερα αναγκαία, καθώς οι αρμοδιότητες που δόθηκαν εξαρχής στην Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση, δεν ήταν ικανές ώστε να εφαρμοστεί μια ολοκληρωμένη αναπτυξιακή πολιτική. Συγκεκριμένα θεωρήθηκε ότι, οι αρμοδιότητες του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης ήταν κατά βάση γραφειοκρατικές και διεκπεραιωτικές. Επιπλέον, η ανάγκη ενεργής συμμετοχής της χώρας στην Επιτροπή των Περιφερειακών και στα υπόλοιπα όργανα της ΕΕ, έκανε επιτακτική τη δημιουργία ΟΤΑ με ευρύτερα γεωγραφικά όρια από αυτά των σημερινών νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων, ικανών να εκπροσωπήσουν τη χώρα αποτελεσματικά σε περιφερειακό επίπεδο στη διεθνή σκηνή (Κείμενο Δημόσιας Διαβούλευσης «Προγράμματος Καλλικράτη», σελ 11-13). Προς αυτή τη κατεύθυνση κινείται η νέα διοικητική διάρθρωση της χώρας καθώς ενισχύει σημαντικά το ρόλος της πρωτοβάθμιας διοίκησης και προβλέπει τη δημιουργία αιρετών περιφερειών, καταργώντας τις υφιστάμενες νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις. Οι αιρετές περιφέρειες θα μπορούν να διαχειριστούν αποτελεσματικότερα τις αρμοδιότητες που θα τους ανατεθούν καθώς και να αναπτύξουν οικονομίες κλίμακας. Αν το όλο εγχείρημα στεφθεί με επιτυχία, τα οφέλη που θα αναπτυχθούν προς τους πολίτες θα είναι πολλά διότι μέσω της επιδιωκόμενης αποκέντρωσης, η διοίκηση θα ασκείται στο εγγύτερο δυνατό βαθμό προς τους πολίτες (Κείμενο Δημόσιας Διαβούλευσης «Προγράμματος Καλλικράτη», σελ 11 13). Σύμφωνα συνεπώς, με τη νέα αρχιτεκτονική της αυτοδιοίκηση και της αποκεντρωμένης διοίκησης που φέρει το όνομα Καλλικράτης, οι υφιστάμενοι 1034 πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ (δήμοι και κοινότητες) κατόπιν συνενώσεων μειώνονται σε 325 δήμους, ενώ οι 54 νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις, οι 3 διευρυμένες νομαρχιακές 3 3 Πλέον το σχέδιο νόμου έχει κατατεθεί στη Βουλή και έχει ψηφιστεί επί της αρχής. [17]

αυτοδιοικήσεις και τα 19 επαρχεία, δηλαδή ένα σύνολο 76 διοικητικών ενοτήτων, καταργούνται και αντικαθίστανται από 13 περιφέρειες. Παράλληλα οι σημερινές 13 κρατικές περιφέρειες καταργούνται και δημιουργούνται 7 Γενικές Διευθύνσεις ή αλλιώς Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Ειδικότερα το πρόγραμμα Καλλικράτης, καθιερώνει τους δήμους και τις περιφέρειες, ως τον πρώτο και το δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης και αναφέρεται ότι συνάδει με τον Ε.Χ.Τ.Α. και με τα άρθρα 101 και 102 του Συντάγματος. Οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις ορίζονται ως ενιαίες μονάδες για τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες του κράτους, που ασκούν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα στις κρατικές υποθέσεις της περιφέρειάς τους και στις οποίες προΐστανται Γενικός Γραμματέας (άρθρο 4, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»). Οι δήμοι, θεωρούνται αυτοδιοικούμενα κατά τόπο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αποτελούμενα αναλόγως του πληθυσμού τους από δημοτικές ή τοπικές κοινότητες (άρθρο 1, άρθρο 2, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»). Οι περιφέρειες θεωρούνται αυτοδιοικούμενα κατά τόπο νομικά πρόσωπα φημοσίου δικαίου τα οποία, έχουν ως στόχο να σχεδιάζουν, να προγραμματίζουν και να υλοποιούν πολιτικές σε περιφερειακό επίπεδο στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, σύμφωνα με τις αρχές της αειφόρου ανάπτυξης και της κοινωνικής συνοχής της χώρας, λαμβάνοντας υπ όψιν και τις εθνικές και ευρωπαϊκές πολιτικές (άρθρο 3, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»). 2.1.1. Όργανα Τοπικής Αυτοδιοίκησης Ως όργανα των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ βάσει του προγράμματος Καλλικράτη ορίζονται: Για τους δήμους4(άρθρο 6, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»): ο δήμαρχος το δημοτικό συμβούλιο5 4 Η διαφορά με το ισχύον καθεστώς είναι η θεσμοθέτηση περισσότερων οργάνων, ήτοι η οικονομική επιτροπή, η επιτροπή ποιότητας ζωής και η εκτελεστική επιτροπή. 5 Το δημοτικό συμβούλιο αποτελείται από 13 έως 49 μέλη βάσει πληθυσμιακών κριτηρίων (άρθρο 7, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»). [18]

η οικονομική επιτροπή η επιτροπή ποιότητας ζωής και η εκτελεστική επιτροπή Για τις δημοτικές κοινότητες ορίζονται, το συμβούλιο της δημοτικής κοινότητας και ο πρόεδρος του συμβουλίου της δημοτικής κοινότητας και για τις τοπικές κοινότητες ορίζονται αντίστοιχα, το συμβούλιο της τοπικής κοινότητας, ο πρόεδρος του συμβουλίου της τοπικής κοινότητας καθώς και ο εκπρόσωπος της τοπικής κοινότητας (άρθρο 7, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»). Ως όργανα των δευτεροβάθμιων ΟΤΑ ορίζονται (άρθρο 113, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»): ο περιφερειάρχης οι αντιπεριφερειάρχες το περιφερειακό συμβούλιο6 η οικονομική επιτροπή και η εκτελεστική επιτροπή Όσον αφορά τις αρμοδιότητες της περιφερειακής αυτοδιοίκησης μεταφέρονται όσες αρμοδιότητες της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης ασκούνται αποτελεσματικότερα σε περιφερειακό επίπεδο, καθώς επίσης και οι αρμοδιότητες που ασκούνται σήμερα αό την κρατική περιφέρεια, εκτός από εκείνες που έχουν αμιγώς κρατικό χαρακτήρα και αποδίδονται αυτομάτως στην αποκεντρωμένη κρατική διοίκηση7. Επιπλέον αναλαμβάνουν, τις υπηρεσίες και τους πόρους των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων που καταργούνται. Ενώ οι δήμοι αναλαμβάνουν εκτός από τις υφιστάμενες αρμοδιότητες 6 Το περιφερειακό συμβούλιο αποτελείται από 41 έως 101 μέλη βάσει πληθυσμιακών κριτηρίων ( άρθρο 113, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»). 7 Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στις περιφερειακές αυτοδιοικήσεις αποδίδονται αρμοδιότητες σχετικές με τη διαχείριση των υδάτινων πόρων, την κατασκευή, συντήρηση και ανακαίνιση οδών, τις Δημόσιες Υγειονομικές Περιφέρειες και την κατάρτιση και εφαρμογή του ΕΣΠΑ. [19]

τους, όσες αρμοδιότητες των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων δεν μεταφέρονται στους δήμους8. 2.1.2. Από τη διοικητική μεταρρύθμιση στη φορολογική αποκέντρωση Το πρόγραμμα Καλλικράτης έχει ως στόχο, την ελαχιστοποίηση των συγκεντρωτικών στοιχείων του ελληνικού κράτους καθώς και την αξιοποίηση των τοπικών και περιφερειακών συγκριτικών πλεονεκτημάτων. Η ορθή εφαρμογή της επικείμενης διοικητικής μεταρρύθμισης αναμένεται να επηρεάσει θετικά τα δημοσιονομικά μεγέθη της χώρας. Ειδικότερα, η νέα διοικητική μεταρρύθμιση αναμένεται να οδηγήσει σε σημαντική εξοικονόμηση πόρων9, ίση περίπου με 1,185 δις ευρώ ετησίως, που μπορούν να διατεθούν, αν το πρόγραμμα υλοποιηθεί στο σύνολο του, αρχικά για την οικονομική εξυγίανση της χώρας και έπειτα να αναδιανεμηθούν προς την ενίσχυση της οικονομικής ανεξαρτησίας των ελληνικών ΟΤΑ. Δηλαδή, μακροπρόθεσμα θα μπορούσε με έναυσμα την επικείμενη διοικητική μεταρρύθμιση να επιτευχθεί μερική ανακατανομή των φορολογικών βαρών από την κεντρική προς τη τοπική αυτοδιοίκηση. Το σημαντικότερο όφελος όμως, από την εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτη δεν είναι η αναμενόμενη μείωση των καθαρών δημοσιονομικών μεγεθών, αλλά η ευκαιρία δημιουργίας ισχυρών θεσμών τοπικής αυτοδιοίκησης, που θα μπορέσουν μελλοντικά να αποτελέσουν πόλο ανάπτυξης και προσέλκυσης επενδύσεων (Αιτιολογική Έκθεση «Προγράμματος Καλλικράτη», σελ 45-46). Μέσα από τη δημιουργία των παραπάνω αυτοδιοικητικών θεσμών, μπορούν να προδιαγραφούν οι όροι και οι προϋποθέσεις για την αναγκαία φορολογική 8 Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στους δήμους αποδίδονται αρμοδιότητες σχετικές με την έκδοση πολεοδομικών και επαγγελματικών αδειών, τις συγκοινωνιακές υποδομές, την κοινωνική πρόνοια καθώς και με την γεωργία, αλιεία και κτηνοτροφία. (Αιτιολογική Έκθεση «Προγράμματος Καλλικράτη», σελ 31-32) 9 Οι σημερινές 195 θέσεις αντινομαρχών θα αντικατασταθούν από τις μισές περίπου σε αριθμό θέσεις αντιπεριφερειαρχών, οι 1496 νομαρχιακοί σύμβουλοι θα γίνουν 703 περιφερειακοί σύμβουλοι, ενώ ο αριθμός των δημοτικών συμβούλων από 16.150 αναμένεται να μειωθεί κατά το ήμισυ. Παρόμοια μείωση προβλέπεται και για τις 50.000 θέσεις πολιτικού προσωπικού, ενώ οι δημοτικές επιχειρήσεις από 6000 που είναι σήμερα, θα μειωθούν μόλις σε 2000.( http://www.ota.gr/article/41891.html, τελευταία επίσκεψη 11/08/2013) [20]

αποκέντρωση στη χώρα μας που αποτελεί από καιρό, πάγιο αίτημα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Φορολογική αποκέντρωση σημαίνει τη μεταφορά επαρκών πόρων και περισσότερης φορολογικής εξουσίας, χωρίς όμως επιβάρυνση των πολιτών με νέα φορολογικά βάρη. Με άλλα λόγια, σημαίνει την εκχώρηση εκείνων των φορολογικών βαρών, από το κράτος προς τους ΟΤΑ, που είναι αποτελεσματικότερο να επιβάλλονται σε τοπικό επίπεδο. Η αναζήτηση των φορολογικών πόρων, που θα οδηγήσουν στην φορολογική αποκέντρωση, αντλώντας στοιχεία από την πλούσια ευρωπαϊκή εμπειρία, αποτελεί και το σκοπό αυτής της εργασίας. 2.2. Αλλαγές σε σχέση με τα οικονομικά των ΟΤΑ που επιφέρει η επικείμενη μεταρρύθμιση 2.2.1. Οι κεντρικοί αυτοτελής πόροι σύμφωνα με τον Καλλικράτη Σε αυτό το κεφάλαιο επιχειρείται μία παρουσίαση των αλλαγών που προδιαγράφονται στα οικονομικά των ΟΤΑ ενόψει της διοικητικής μεταρρύθμισης που αναμένεται να πραγματοποιηθεί στην Ελλάδα. Σύμφωνα λοιπόν με πρόγραμμα Καλλικράτης οι Κ. Α.Π. που αφορούν τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ θα προέρχονται από τις εξής πηγές εσόδων (παρ. 1, άρθρο 259 «Πρόγραμμα Καλλικράτης») : το Φόρο Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων (Φ.Ε.Φ.Ν.Π.) το Φόρο Προστιθέμενης Αξίας (Φ.Π.Α.) το Φόρο Ακίνητης Περιουσίας Ενώ οι Κ.Α.Π. που αφορούν τις περιφέρειες θα προέρχονται από (παρ.1, άρθρο 260, «Πρόγραμμα Καλλικράτης») : το Φόρο Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων (Φ.Ε.Φ.Ν.Π.) το Φόρο Προστιθέμενης Αξίας (Φ.Π.Α.) Όσον αφορά το Φ.Ε.Φ.Ν.Π. προβλέπεται ότι από τις συνολικές ετήσιες εισπράξεις του εν λόγω φόρου ποσοστό 20% θα αποδίδεται στους δήμους και 2,40% στις περιφέρειες. Δηλαδή, συνολικά θα αποδίδεται από τον συγκεκριμένο κεντρικά επιβαλλόμενο φόρο ποσοστό 22,4% στην τοπική αυτοδιοίκηση. [21]

Ενώ σχετικά με το Φ.Π.Α. από τις συνολικές εισπράξεις θα αποδίδεται στους δήμους ποσοστό 12% και στις περιφέρειες αντίστοιχα ποσοστό 4%. Συνεπώς, το 16% του Φ.Π.Α. θα προορίζεται για την τοπική αυτοδιοίκηση. Τέλος, από το Φόρο Ακίνητης Περιουσίας θα αποδίδεται το 50% των συνολικών εισπράξεων αυτού στους δήμους, ενώ οι αποφάσεις για τον καθορισμό των τιμών εκκίνησης και των συντελεστών αυξομείωσης τους για τον προσδιορισμό της αντικειμενικής αξίας των ακινήτων, θα λαμβάνονται σύμφωνα με τα όσα ορίζει το εδ. γ', παρ. 1, άρθρο 41 του Ν.1249/8210 για τον προσδιορισμό της αξίας των ακινήτων και επιπρόσθετα, λαμβάνοντας υπ' όψιν τη γνώμη του εκάστοτε δημοτικού συμβουλίου. (παρ. 4, άρθρου 261, «Πρόγραμμα Καλλικράτης») Επιπλέον, σε αντιστοιχία με το καθεστώς που ισχύει σήμερα στους δήμους οι κρατικές επιχορηγήσεις, αφού τεθεί ο Καλλικράτης σε ισχύ, θα μπορούν να κατηγοριοποιηθούν πάλι, σε επιχορηγήσεις για λειτουργικές δαπάνες και επιχορηγήσεις για επενδυτικές δαπάνες, μόνο που οι κρατικές επιχορηγήσεις θα αφορούν πλέον, εκτός από τους δήμους και τις νεοϊδρυθείσες περιφέρειες. Ακόμα προβλέπονται κάποια έσοδα από τις παραπάνω πηγές να προορίζονται για ειδικούς σκοπούς, όπως για κοινωνικές υπηρεσίες. Ειδικότερα για τους δήμους, αναφέρεται στην παρ. 2 του άρθρου 259 του προγράμματος Καλλικράτη ότι, «οι Κ.Α.Π. που προορίζονται για την κάλυψη λειτουργικών και λοιπών γενικών δαπανών εγγράφονται στο Τακτικό Προυπολογισμό και κατατίθενται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων» αποτελούνται από το 12% του Φ.Π.Α., το 50% του Φόρου Ακίνητης Περιουσίας και τα 2/3 του 20% του Φ.Ε.Φ.Ν.Π. Ενώ στην παρ.3 του ίδιου άρθρου αναφέρεται ότι το υπόλοιπο 1/3 του Φ.Ε.Φ.Ν.Π «εγγράφεται στον Προϋπολογισμό Δημοσίων Επενδύσεων(ΠΔΕ) και κατατίθεται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων σε λογαριασμό με τίτλο Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι των Δήμων για κάλυψη επενδυτικών δαπανών», το οποίο βρίσκεται σε αντιστοιχία με τη σημερινή Σ.Α.Τ.Α. 10 εδάφιο γ', παρ. 1, άρθρο 41 του Ν. 1249/82 :Οι τιμές εκκίνησης και οι συντελεστές αυξομείωσής τους θα καθορίζονται με αποφάσεις του Υπουργού Οικονομικών, μετά απόεισήγηση Επιτροπών που θα αποτελούνται από οικονομικούς υπαλλήλους, μηχανικούς του Υπουργείου Δημοσίων Έργων, εκπροσώπους της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εκπροσώπους του Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας και άλλα πρόσωπα που διαθέτουν ειδικές γνώσεις ή ιδιάζουσα εμπειρία και θα συγκροτούνται με κοινές αποφάσεις των Υπουργών Προεδρίας Κυβερνήσεως και Οικονομικών. [22]

Άρα σχηματικά ο Φ.Ε.Φ.Ν.Π σύμφωνα με τον Καλλικράτη μπορεί να αναπαρασταθεί ως εξής: 22,4% Φ.Ε.Φ.Ν.Π. ΓΙΑ ΟΤΑ 20% 2,4% ΔΗΜΟΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ / \ 2/3 ΓΙΑ 1/3 ΓΙΑ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΕ ΕΠΕΝΔΥΤΙΚΕΣ Σ ΔΑΠΑΝΕΣ ΔΑΠΑΝΕΣ Όσον αφορά της περιφέρειες, όπως αναφέρθηκε και παραπάνω οι επιχορηγήσεις θα κατηγοριοποιούνται όπως και στους δήμους, σε επιχορηγήσεις για λειτουργ ικές δαπάνες και επιχορηγήσεις για επενδυτικές δαπάνες, με τη διαφορά ότι βάσει του προγράμματος Καλλικράτη, δεν είναι σαφές το ποσοστό των Κ. Α.Π. που αναλογεί σε κάθε περίπτωση. Ειδικότερα στην παρ. 5 του άρθρου 260 αναφέρεται ότι «Με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Οικονομικών, ύστερα από γνώμη της Ένωσης Περιφερειών, καθορίζεται επί του συνόλου των Κ.Α.Π. το ποσοστό που προορίζεται για την κάλυψη λειτουργικών και λοιπών γενικών δαπανών των περιφερειών, το ποσοστό που προορίζεται για την κάλυψη επενδυτικών δαπανών αυτών, ποσοστό που αποτελεί έσοδο της Ένωσης Περιφερειών, καθώς και ο τρόπος και η διαδικασία κατανομής των ποσών που αναλογούν στα ανωτέρω ποσοστά». 2.2.2 Κριτήρια κατανομής των Κ.Α.Π. Τα κριτήρια κατανομής των Κ.Α.Π. που εγγράφονται στο τακτικό προϋπολογισμό, είναι κοινά για τους πρωτοβάθμιους και δευτεροβάθμιους ΟΤΑ και αναφέρεται ότι η κατανομή τους θα γίνεται υπ όψιν (παρ.4 και παρ.5 άρθρου 259, παρ.5 αρθ.260, «Πρόγραμμα Καλλικράτης»): [23]