ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ У НОВОМ САДУ NOVI SAD FACULTY OF LAW (SERBIA) ЗБОРНИК РАДОВА COLLECTED PAPERS XLI 1 2 (2007) УДК 3 НОВИ САД, 2007. ЗРПФНС, Година XLI Нови Сад, бр. 1 2 (2007)
ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ У НОВОМ САДУ Досадашњи главни уредници: Проф. др Владимир Капор (1966), проф. др Никола Воргић (1967 1968), проф. др Милош Стеванов (1969 1973), проф. др Боривоје Пупић (1974 1976), проф. др Милијан Поповић (1977 1983), проф. др Станко Пихлер (1984 1988), проф. др Момчило Грубач (1989 1991), проф. др Јован Мунћан (1992 1997), проф. др Милијан Поповић (1998 2003), проф. др Родољуб Етински (2004 2007). За издавача Проф. др Ђорђе Попов декан Правног факултета у Новом Саду Управник Центра за издавачку делатност Проф. др Ранко Кеча Главни и одговорни уредник Доц. др Драгиша Дракић Чланови Уредништва: Проф. др Љубомир Стајић, проф. др Дамјан Корошец, доц. др Бранислав Ристивојевић, мр Радмила Дабановић, Марко Кнежевић Секретар Уредништва Марко Кнежевић Дизајн корица Даница Бићанић Компјутерска обрада текста Горан Хајзлер Штампа: Кримел Будисава Тираж: 300 примерака
САДРЖАЈ Др Александар Ђурђев, редовни професор Локална самоуправа у Србији од 1804. године до транзиције... 7 Др Маријана Пајванчић, редовни професор Динамичке компетенције државне власти... 21 Др Срђан Шаркић, редовни професор Оснивање Сената у Цариграду... 43 Др Миле Врањеш, редовни професор Проблеми у финансирању пензијског и инвалидског осигурања у Србији... 55 Др Драган Милков, редовни професор О појму управног спора... 77 Др Предраг Јовановић, редовни професор Радноправни оквири индустријске демократије у Србији... 91 Др Љубомирка Кркљуш, редовни професор Кнез Милан Обреновић и Светозар Милетић... 109 Др Даница Попов, редовни професор Модификација правног посла уговарањем услова... 137 Др Љубомир Стајић, редовни професор Др Милан Даничић, доцент Пословна шпијунажа као фактор безбедносног менаџмента корпорацијских система... 155 Др Иштван Фејеш, редовни професор Развој кривичног законодавства од почетка транзиције до доношења новог Кривичног законика... 171 Др Марија Салма, ванредни професор О еволуцији концепта европског грађанског процесног права... 187 Др Драго Дивљак, ванредни професор Уговор о финансијском лизингу дистрибуција ризика и правна заштита интереса... 199 Др Снежана Бркић, ванредни професор Кривичноправна заштита сведока од застрашивања... 217
Др Татјана Лукић, доцент Борба против тероризма у оквиру ЕУ пример Немачке... 227 Др Драгиша Дракић, доцент Кривично дело учествовања у тучи... 245 Др Бранислав Ристивојевић, доцент O општим облицима кривице у Римском статуту... 263 Мр Гордана Дракић, асистент Правни прописи o аграрној реформи у Краљевини Срба, Хрвата и Словенаца... 281 Мр Александар Мартиновић, асистент Реформа државне управе у републици Србији у процесу државно-правне, политичке и економске транзиције... 291 Mp Петар Ђундић, асистент Регресна потраживања страних фондова социјалног осигурања и нека питања међународног приватног права... 313 Мр Бојан Тубић, асистент Поступак по тужби за поништај аката заједница пред Судом правде Европских заједница и Судом прве инстанце... 325 Мр Маша Кулаузов, асистент Положај сенатора и народних посланика према Уставу Краљевине Србије од 1901. године и Уставу Француске Треће републике од 1875. године... 345 Мр Самир Аличић, асистент-приправник Bonorum possessio secundum tabulas у Гајевим институцијама: форма или начин конвалидације тестамента?... 353 Мр Атила Дудаш, сарадник у настави Одговорност за несавесно вођење преговора у праву Србије, правима неких реформских земаља и савременим писаним изворима lex mercatoria... 369 Милена Павловић, асистент-приправник Злочини мржње у међународном праву... 387 ОДЕЉАК ЗА ИНОСТРАНЕ АУТОРЕ László Kohalmi, виши асистент Казна доживотног затвора у Кривичном праву Мађарске... 411
TABLE OF CONTENTS Aleksandar Đurđev, Ph.D., Full Professor The local autonomy in Serbia... 7 Marijana Pajvančić, Ph. D., Full Professor Dynamic competences of state government... 21 Srđan Šarkić, Ph. D., Full Professor On Foundation of The Senate in Constantinople... 43 Mile Vranješ, Ph. D., Full Professor Problems in financing the pension and disability insurance in Serbia... 55 Dragan Milkov, Ph. D., Full Professor On the notion of the administrative dispute... 77 Predrag Jovanović, Ph. D., Full Professor Labor law framevork of industrial democratisation in Serbia... 91 Ljubomirka Krkljuš, Ph. D., Full Professor Prince Milan Obrenović and Svetozar Miletić... 109 Danica Popov Ph. D., Full Professor The condition as a modificaton of contractual terms... 137 Ljubomir Stajić, Ph.D., Full Professor Milan Daničić, Ph.D., Assistant Professor Business espionage like a factor of the security management corporational systems... 155 Ištvan Feješ, Ph. D., Full Professor The evolution of the serbian criminal legislation: from the beginning of the transition until the new criminal code... 171 Marija Salma, Ph. D., Associate Professor On the evolution of the concept of European law of civil procedure... 187 Drago Divljak, Ph. D., Associate Professor Financial Leasing Agreement - risk distribution and legal protection of interests... 199 Snežana Brkić, Ph. D., Associate Professor Wittness protection from intimidation through criminal law... 217
Тatjana Lukić, Ph. D., Assistant Professor Combat against Terrorism within Europe Union regarding Germany... 227 Dragiša Drakić, Ph. D., Assistant Professor The fighting crime... 245 Branislav Ristivojević, Ph.D, Assistant Professor On general forms of culpability in the Rome statute... 263 Gordana Drakić, LL.M., Assistant The law regulations on democratic land reform in the Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes... 281 Aleksandar Martinović, LL. M., Assistant Reform of the state administration in the process of state s political and economic transition... 291 Petar Đundić, LL. M., Assistant Recourse claims of foreign social insurance funds and some issues of private international law... 313 Bojan Tubic, LL. M., Assistant Procedure for annulment of the Community acts before the Court of Justice of the European Communities an the Court of First Instance... 325 Maša Kulauzov, LL. M., Assistant Position of Members of National Representative Body according to the Constitution of the Kingdom of Serbia of 1901 and the Constitution of French Third Republic of 1875 (Constitution de la IIIe République)... 345 Samir Aličić, LL. M., Assistant Bonorum possessio secundum tabulas in the institutes of Gaius: a form or a method to validate a will?... 353 Attila Dudás, LL.M., Assistant Liability for conducting negotiations in bath faith in the laws of Republic of Serbia, several SEE countries, PECL and in the UNIDROIT Principles of international commercial contracts... 369 Milena Pavlović, Assistant Hate Crimes in International Law... 387 László Kohalmi, Assistant Life Imprisonment in Hungarian Penal Law... 411
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 Изворни научни рад 342.25(497.11) 352.07(497.11) Др Александар Ђурђев, редовни професор Правног факултета у Новом Саду ЛОКАЛНА САМОУПРАВА У СРБИЈИ од 1804. године до транзиције Сажетак: Рад представља кратак приказ развоја локалне самоуправе у Србији од настанка српске државности до краја социјалистичке уставности. Садржи два дела и закључна разматрања. У првом делу обрађен је настанак и развој локалне самоуправе до Другог светског рата са врстама локалних јединица, њиховим функцијама и органима. Други део је синтетички преглед развоја локалне самоуправе за време социјализма и изградње комуналног система на основама марксистичких научних сазнања. У закључку је извршен покушај упоређивања два система организација локалних заједница. Кључне речи: Локална самоуправа, општина, комунални систем, демократија, политичко-територијална организација, функције локалних јединица. I ДЕО Општина, као савремена јединица локалне самоуправе, представља значајну политичко-правну установу која прати настанак и развој српске државности. Корени локалне самоуправе у Србији постоје и пре Првог српског устанка. Српски народ је имао извесну локалну самоуправност и за време турске владавине. Најдубља и најстарија идејна основа самоуправне свести код Срба налази се у културолошкој матрици православља, његове институције саборности и другим обичајима. Окупљање и зборовање припадника исте вере, њихово заједничко учешће у уређивању онога 7
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) што је јавни живот и јавно добро, неспорно представља својеврсни вид саморегулације и самоуправног праксиса. 1 У социјалном животу патријархалних задруга такође, се налази део самоуправних традиција у нас. Народ је бирао своје сеоске кнезове, кнежинске кнезове (оборкнежеве), одржавао сеоске зборове, кнежинске и нахијске скупштине. Ферменом из 1793. године, после Свиштовског мира, формално-правно потврђена је постојећа организација локалне власти и њена самоуправна надлежност. Међутим, повратком јаничара и успостављањем власти дахија, замиру сви дотадашњи нивои локалне самоуправе. Два века од Првог српског устанка је прилика да се, бар у најкраћим центрима, осврнемо, не само на развој државности и уставности, него и на положај општине и развој локалне самоуправе у протеком времену. Разумљиво да је у центру интереса политичке и правне мисли била држава, власт, династија и политичке борбе, али истој равни треба прикључити и општину као основ нових цивилизацијских вредности из којих је настајала национална држава. Општина је била и остаје политички облик и тло суверености српског народа и легитимитета органа централне власти. Зато и заслужује да буде посебно назначена. Настанак и развитак српске државности и уставности не може се целовито разумети без анализирања друштвено-економских и политичких промена у оквирима локалних заједница. За то су потребна дубља интердисциплинарна истраживања са општином као главном предметом проучавања. Такви пројекти претпостављају институционалну организацију (које немамо јер је атрофирала) и неговане, усмерене, а пре свега младе научне кадрове (који се не стварају). Недостају институти, центри, одељења, заводи, образовни смерови и програми који би кадровске потенцијале едуковали и усмеравали. Такође недостаје и библиографија радова о општини. Свакако да ове констатације могу бити упозорење и инспирација младим кадровима у сретнија времена. Политичке партије се недовољно баве у својим програмима развојем локалне самоуправе. Проучавање положаја локалне самоуправе, у протекла два века, могуће је, према периодизацијама, у зависности од аргументованих опредељења сваког аутора. Чини се примерен методолошки приступ др Ружице Гузине на два временска интервала: 1804 1839. и 1839 1914. То је свакако, историјски посматрано коректно, али са аспекта целовитости недовољно, што и није била намера ауторке. Будућим истраживачима оставља се слобода и другачијих опредељења. Свакако да целовитост приступа обухвата и елаборацију сложене ситуације локалне организованости и време 1 Др Љубиша Митровић, Локална самоуправа у Србији у светлу националне традиције и савремености, Локална самоуправа, бр. 3/1998, Ниш, стр. 71. 8
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 светских ратова, стварања Краљевине Југославије, социјалистичке Југославије и савремену етапу транзиције. Према Уставу из 1835. године Србија је у политичко-територијалном смислу организована на окружја, срезове и општине, док је током Турског устава (1838.) организована на округе, срезове, сеоске и варошке општине, а Београду се први пут одређује посебан статус. Интерес посленика у овој области, у будуће, свакако пажњу треба усмерити на истраживање уставноправног положаја Београда од тадашњих до данашњих времена. Истовремено, коришћењем упоредно-правног метода у изучавању положаја главних градова балканских држава дошли би до нових сазнања корисних за шире облике регионалне интеграције. У томе се могу назирати у будуће иницијативе Балканског центра за локалну самоуправу. На основу Турског устава, донет је, пре доношења закона о општинама, Закон о уређењу окружних начелстава и дужностима среских начелника. 2 Окрузи и срезови били су само административно-територијалне јединице и облици деконцентраније власти без самоуправних надлежности. Округ, коме је управљало окружно начелсто састављено од окружног начелника, његовог помоћника, благајника, других управних службеника и припадника полиције, представљало је значајнију институцију од среза. Срезом је управљало среско начелство кога су чинили срески начелник, писар и одређени број пандура. Као испостава окружног начелства, среско начелстово се бринуло о чувању реда и мира у срезу и вршило контролу над радом општина. 3 Уставобранитељски период развоја српске уставности карактерише строга централизација државне власти,. Локална самоуправа своди се у то време на минимум. Више је представљала локалну управу као део државне власти, него реалну садржину локалне самоуправе. Доношењем првог општинског закона 1839. године локална самоуправа постаје сфера примарног интересовања свих политичких субјеката, како појединца државника, научника, публициста, тако и политичких партија у настајању. Овим законом општине су добиле већа овлашћења од могућности њихове реализације, а утицајима среских начелника су уствари стављене под полицијску контролу. У општинама су постојала свега два органа: општински одбор и општински суд. Законом о општинама из 1866. године уведени су нови органи: општински збор, општински суд и општински одбор, са кметом као највишим органом. Закон је разликовао сеоске и варошке општине. Нормативним решењима и њиховом реализа- 2 Устројење окружних начелстава и главне дужности среских начелника (12.V 1839.). 3 Устројење окружних начелстава и главне дужности среских начелника (12.V 1839.). 9
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) цијом минизиран је положај, и значај локалне самоуправе. Основна критика која је долазила од демократских снага на закон из 1866. године је била да се избор општинских органа вршио под присмотром полиције и што је, мимо одлуке грађана, државна власт могла да спаја или развоја општина. 4 Током читаве уставноправне историје Србије модел државног уређења заузимао је централно место и побуђивао посебну пажњу. У другој половини XIX века долази до конфронтације два међусобно супротстављена модела: либералистичког и монархо-централистичког. Положај општине и локалне самоуправе у томе било је основно питање. Седамдесетих година XIX века Марковић се залаже да се у Србији изврши социјални преображај изнутра, на основу народног суверенитета и општинске самоуправе. 5 Као противник владалачког личног режима, Марковић је био против централизације и бирократизације, а за развијање и преношење власти на самоуправне органе локалних заједница. Законом о општинама из 1866. године локална самоуправа је практично укинута што је изазвало политичко незадовољство, скупштинске расправе и безуспешне иницијативе за промену постојећих законских решења. У томе је нарочито предњачила либерална опозиција. Целовиту анализу и критику нормативног положаја локалне самоуправе извршио је Светозар Марковић, констатујући да...наша општина није ни у чему самостална. Она стоји непосредно под туторством полиције. 6 Залагањем за општинску самоуправност Марковић није негирао функције државе и потребу њене организације. Његово инсистирање за разграничење општинских и државних функција је уствари основа савремене организованости локалних заједница у свету. Изменама и допунама Закона о устројству општина 1875. године битно је побољшан положај локалне самоуправе. Општина добија широку аутономију, задржавају се постојећи локални органи (општински збор, општински одбор, општински суд и кмет) и проширује њихове надлежности и начин одлучивања. Територијална организација општина прелази у надлежност грађана и престаје интервенција полиције над општинским органима. Проглашењем независности 1878. године врше се измене и допуне постојећих законских решења којим се практично укида општинска самоуправа. Уставом из 1888. године локална самоуправа поново је доживела афирмацију. Србија се дели на округе, срезове и општине, доносе се два 4 Др М. Илић, Општинска власт у Србији од 1804. до данас, Локална самоуправа бр. 13 14, Ниш 2006. 5 С. Марковић, Раденик бр. 22/1874. 6 Светозар Марковић, Целокупно дело, Београд 1888. 10
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 закона: о општинама (1889) и о уређењу округа и срезова (1890). Долазећи на власт Радикална странка, преко скупштине доноси 1890. године Закон о уређењу округа и срезова који се у великој мери разликује од њених политичких залагања из времена када није била на власти. Окрузи и срезови су организовани на начелу двоструког колосека. Округ је од органа имао окружну скупштину, окружни одбор и окружног начелника, док је срез имао среску скупштину и среског начелника. Овај модел самоуправне организације настао је у периоду грађанске демократске револуције. Она је припадала типу представничке самоуправе с начелом 'кабинетске владавине', по угледу на француску самоуправу, са самоуправом и државним органима, при чему су ови последњи имали преовлађујући утицај и одлучујућу улогу. 7 Окрузи концентришу државну и самоуправну надлежност. Државним ударом 1894. године враћа се Закон о устројству општина из 1866. године и Закон о окрузима и срезовима из 1839. На основу Октроисаног устава из 1901. донет је нов Закон о општинама 1902. године којим се општина одређује као основна управна и судска јединица са постојећим општинским органима. Мајским преокретом 1903. године потврђен је постојећи Закон о општина из 1902. године који је доживео четири измене и допуне (1903, 1904, 1905 и 1909.). Законом о уређењу округа и срезова из 1905. године не врше се битне измене. Округ се дефинише као највиша управна јединица са окружном скупштином, окружним одбором и окружним деловођом. Срез се одређује као средње управна јединица чији су органи: срески начелник, среска скупштина, срески одбор и срески деловођа. Модел локалне организације власти и самоуправе остао је на снази све до Првог светског рата. За време окупације освајачке снаге су успоставиле посебан режим. Улазећи у састав Краљевине СРС, а касније Краљевине Југославије, Србија губи своју државну самосталност. Административним мерама 1929. године територија Југославије је подељена на 9 бановина, при чему је подручје Србије подељено на четири бановине: Дунавску, Моравску, Вардарску и Дринску. Бановине су биле административно-територијалне јединице чији су органи били испостава централне државне власти. Др Ђорђе Тасић (1892 1943), правник, научни радник, херој мисаоног ума у нас 8 у богатом и разноврсном опусу посветио је и општини два значајна чланка. Први рад о општинској самоуправи објавио је 1926. године, а други, Је ли општина државна фикција и има ли она право на врше- 7 Др Војислав Симовић, Комунални систем и комунална политика, Научна књига, Београд 1966, стр. 113. 8 Др Милијан Поповић, Ђорђе Тасић и права човека, Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1993, стр. 7. 11
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) ње те функције или је то фикција годину дана касније. У време строгог монархоцентрализма они су представљали тематски подстрек демократском развоју општинске самоуправности, који није имао утицаја у пракси. За време Другог светског рада на нов начин је дезинтегрисана српска државна територија. Један део је дарован фашистичким савезницима (Мађарској, Бугарској, Албанији и НДХ), а на остатке простора извршен је неуспео покушај успостављања српске колаборационалистичке државе. Овакво стање одржавано је силом окупатора, без икаквог међународног признања. 12 II ДЕО Након примене једног од прилагођених устава грађанске самоуправе, у Србији, као федералној јединици, после ослобођења, у оквиру сложене државе, започео је процес изграђивања државе у целини, па и локалних јединица, на новим социјалистичким основама. Први правни прописи о административно територијалној организацији социјалистичке Југославије донеле су републике већ у току 1945. године. Тако је Закон о административној подели Србије донет 1. 09. 1945. године. 9 Општини Законом о народним одборима из 1946. уведен је сложен систем административно-техничких јединица: место (село и мањи градови), градови у оквиру срезова, срезовни градови ван срезова, окрузи и области. Овај закон није познавао термин општина него је употребљаван народни одбор као јединствен за органе државног и локалног управљања у постојећим територијалним заједницама. У првом периоду настала је, значи, вишестепена организација локалних заједница са делимично наслеђеном административно-територијалном поделом. Доношењем другог Општег закона о народним одборима из 1949. године извршене су карактеристичне промене: уведене су области као врсте административно-техничке јединице, направљена је разлика између градова у саставу среза и градова ван састава срезова, главни градови република се изузимају из састава области и јача самосталност народних одбора у пословима локалног значаја тако да постају органи локалне самоуправе. Основним законом о управљању државним привредним предузећима и вишим привредним удружењима од стране радних колектива 1950. 10 из основа је промењен положај и улога народних одбора који престају да буду органи административног управљања привредом. Паралелно с тим извршеним територијалним променама смањен је и број и врста терито- 9 Службени гласник НР Србије, бр. 28/1945. 10 Службени лист ФНРЈ, бр. 43/1950.
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 ријалних јединица и поједностављен је систем локалног самоуправљања. Окрузи се укидају 1947, а области 1951. године. Доношењем трећег Општег закона о народним одборима 1952. године отворена је нова етапа у развоју народних одбора и локалне самоуправе. Општине и срезови постају основни облици политичко-територијалног организовања на локалном нивоу. Мења се положај, функције и карактер народних одбора. Народни одбори од локалних органа државне власти у административно-територијалним јединицама постају општа представничка тела локалних заједница типа општинских и среских скупштина. Укидањем месних народних одбора практично је уведен двостепени систем локалне самоуправе. Први пут се формирају општине као посебне врсте територијалних јединица. У 1952. години у Србији је формирано 2.206 општина, 47 градских општина, 7 градова и 126 срезова. Следеће године број општина је повећан на 2.255. Општим законом о уређењу општина и срезова из 1955. године 11 почиње фаза изградње новог-комуналног система. Општина постаје основица свеукупног механизма социјалистичке демократије са наглашеним привредним функцијама и економском самосталношћу. Са значајним привредним надлежностима и инструментима расподела општина израста у основну друштвено-економску заједницу. У циљу успешног остваривања својих функција општине се заокружују као привредне и територијалне целине. Спајањем мањих општина створене су територијално просторна и економски сложене заједнице способне да остварују бројне функције које су им нормативно додељене. Функције општине утврђиване су законом, а конкретизација је вршена и статутима општина. Са увођењем комуналног система 1955. године број општина је сведена 737, а срезова на 42. Све до увођења комуналног система срез је био основни фактор система локалне самоуправе, да би касније еволуирао у својеврсну заједницу самоуправних општина, а потом 1966. године и у потпуности атрофирао. Комунални систем почео је да се развија на принципу монотипне организације општина. Развој комуналног система пратио је изразит економски раст и интензиван процес урбанизације. Након уставних промена из 1963. године општина је дефинисана као основна друштвено-политичка заједница чија се права утврђују уставом, законом и статутом општине. Принцип једностепености допуњен је отварањем уставне могућности за удруживањем општина у регионалне и градске заједнице. 11 Службени лист ФНРЈ, бр. 26/1955. 13
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) Организациону структуру општине чинили су: скупштина општине, извршно веће и општински органи управе. Уставном променом из 1974. године наглашена је самоуправна природа општина нарочито увођењем делегатског система, самоуправноинтересног организовања и формирањем основних самоуправних организација и заједница. Уставом СФРЈ из 1974. године учињене су значајне промене у дефинисању положаја општине и њиховим међусобним односима посебно у великом граду. Општине у градовима удружују се, у складу са Уставом, у градске заједнице као посебне друштвено-политичке заједнице којима општине, у заједничком интересу, поверавају одређено права и дужности. На ове заједнице могу се пренети одређени послови из надлежности република, односно аутономне покрајине (члан 119). Развијајући поставке савезног устава, Уставом Социјалистичке Републике Србије град је дефинисан као градска заједница општине, али и као посебна самоуправна заједница. У посебном делу Устава регулисан је положај Београда. Град Београд је градска заједница општине и посебна самоуправна друштвенополитичка заједница члан 286). 14 Преглед политичко-територијалне поделе у Србији за период 1946 1975. Србија Свега Уже подручје Косово Војводина 1946. година Месни народни одбори 3.816 3.153 253 420 Градови у системи среза 30 20 1 9 Срезови 153 107 15 31 Градови у систему округа 1 1 Окрузи 23 17 6 Области 1947. година Месни народни одбори 2.573 1.949 231 395 Градови 34 21 4 9 Срезови 120 81 16 23 Области 1948. година Месни народни одбори 2.575 1.949 231 23 Градови 34 21 4 9 Срезови 120 81 16 27 Области
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 1949. година Месни народни одбори 2.577 1.951 231 395 Градови у систему среза 57 31 4 22 Градови ван састава среза 35 21 4 10 Срезови 122 82 16 24 Области 7 5 1 1 1950. година Месни народни одбори 2.582 1.972 239 371 Градови у систему среза 57 31 4 22 Градови ван састава среза 35 21 4 10 Срезови 137 93 17 27 Области 7 5 1 1 1951. година Месни народни одбори 2.582 1.971 239 372 Градови у систему среза 57 32 3 22 Градови ван састава среза 37 22 5 10 Срезови 137 93 17 27 1952. година Општине 2.206 1.624 195 387 Градске општине 47 25 6 16 Градови 7 3 1 3 Срезови 126 84 17 25 1953. година Општине 2.255 1.653 195 407 Градске општине 47 25 6 3 Градови 7 3 1 3 Срезови 126 84 17 25 1954. година Општине 2.255 1.653 195 407 Градске општине 47 25 6 16 Градови 7 3 1 3 Срезови 126 84 17 25 1955. година Општине 737 443 82 212 Срезови 42 24 5 13 1956. година Општине 737 434 82 212 Срезови 42 24 5 13 1957. година Општине 737 434 82 212 Срезови 41 24 5 12 1958. година Општине 501 275 65 161 Срезови 37 21 5 11 15
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) 1959. година Општине 501 275 65 161 Срезови 37 21 5 11 1960. година Општине 240 155 28 57 Срезови 21 15 6 1961. година Општине 240 155 28 57 Срезови 21 15 6 1962. година Општине 240 155 28 57 Срезови 21 15 6 1963. година Општине 217 140 28 49 Срезови 14 9 5 1964. година Општине 217 140 28 49 Срезови 14 9 5 1965. година Општине 217 140 28 49 Срезови 9 9 1966. година Општине 185 110 22 44 Срезови 9 9 1967. година Општине 181 115 22 44 Срезови 9 9 1968. година Општине 179 113 22 44 1969. година Општине 179 113 22 44 1970. година Општине 179 113 22 44 1971. година Општине 179 113 22 44 1972. година Општине 179 113 22 44 1973. година Општине 179 113 22 44 1974. година Општине 179 113 22 44 1975. година Општине 180 114 22 44 16
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 Одређивање простора општина спада у подручје изучавања политичко-територијалних система. Очигледна је повезаност између функционисања територијалних система, територијално-политичких институција у њима и места и улоге локалних заједница, односно општина. Какав је утицај традиције и како она делује на територијалнополитичке системе. Уколико је дата просторна димензија, као искуствени стандард, доведена у питање као истрошен модел, заслужује ли замену квалитетнијом и рационалнијом. Јер, евидентан је раскорак између превазиђених реалности и императива алтернативних могућности. У том смислу треба и размишљати о моделима политипске и монотипске административно-територијалне поделе и одређивања места локалних заједница. Политичко-територијална подела је био уобичајен назив за територијалну организацију нижих (локалних) заједница у оквиру република као федералних јединица сложене државе. Законодавна терминологија после Другог светског рата користила је термин административна подала, а нешто касније административно-територијална подела. Ови појмови се после 1952. године идентификују као подела територије републике на општине и срезове, односно утврђивање подручја општина и срезова на територијама република. Доношењем Устава СФРЈ из 1963. године утврђивање територија општина и срезова, односно њихово просторно дефинисање назива се политичко-територијалном поделом. Комунални систем је дозвољавао могућност регионализације у оквиру републике и покрајина. Облици регионализације развијали су се путем међуопштинске сарадње и удруживања општина у градске и регионалне заједнице. Уставом Социјалистичке Републике Србије из 1974. године општине се удружују у регионалне и градске заједнице ради остваривања трајне сарадње, планирања, развоја и усклађивања својих и доношење заједничких планова и програма, као и ради остваривања других заједничких интереса. Удруживање се вршило на основу друштвених договора између заинтересованих општина и Републике. Удруживање општина у нове заједнице у покрајини уређено је њиховим уставима. У Србији је без покрајина, у то време образовано осам међуопштинских регионалних заједница у које је удружено 98 општина. То су: Ниш са 15 општина, Краљево са 15 општина, Подрињскоколубарска са 14 општина, Јужноморавска са 13 општина, Шумадија и Поморавље са 12 општина, Подунавска са 11 општина, Титово Ужице са 10 општина и Зајечар са 8 општина. Међуопштинске регионалне заједнице имале су самоуправни карактер, без обележја државне власти и демократским методима (договарањем и споразумевањем), доприносиле остваривању, како функција општина, тако и функција Републике. У покрајинама није дошло до формирања међуопштинских регионалних заједница. 17
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) Образовање ових заједница извршено је друштвеним договором закљученим између одређених општина и Републике Србије. Заједнице су имале своје статуте у којима су утврђиване њихове функције, органи и начин функционисања. Наведени систем у Србији примењиван је до преласка у нову транзициону фазу уставности. 18 ЗАКЉУЧАК Након два века постојања, развоја и промена, поставља се питање колико је, у којој мери, у којем раздобљу и у којим условима систем локалне самоуправе био оптималан, рационалан, ефикасан, сврсисходан? Конкретна анализа, па и оцена, није могућа без сагледавања обима и нивоа реализовање функција система локалних заједница. Свакако да није лако и једноставно оцењивати адекватност целине, фаза или делове система, функционисање локалних заједница, или претпостављати резултате функционисања њеног алтернативног (новог) система, без континуираног истраживања. Систем локалне заједнице и његове функције могу се посматрати, анализирати и оцењивати из два становишта: као нормативно постављене (прописима регулисане) и као замишљене. Систем локалне самоуправе је ефикаснији, прихватљивији и демократичнији уколико подстиче мотивацију и мобилизацију грађана за учешће у политичким процесима. Ти политички процеси обухватају контролу над материјалним потенцијалима који служе задовољавању заједничких потреба грађана на локалном (и регионалном) нивоу као и укупним колективним активностима. Мобилизација грађана на локалном нивоу је услов бржег укупног друштвеног развоја. Одсуство мобилизације проузрокује кризу политичке партиципације како на локалном нивоу тако и у глобалној заједници. Систем локалне самоуправе на сме бити у функцији конфронтације политичких интереса, него превазилажење интересних разлика политичких субјеката на локалном нивоу. Уколико се усаглашавање интереса врши у оквиру система локалне заједнице усклађивање се покушава остварити изван њега што грађани примају као наметање. Ефекти се манифестују повећањем тензија и интересних конфронтација. Једна од стратегијских функција система локалне самоуправе је артикулација различитих интереса и разрешавање сукоба интереса. У јужнословенској науци о локалној самоуправи мало се проучава појам, садржина и врста интереса. Редак изузетак чини ангажовање проф. др
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 Пусића из седамдесетих година прошлог века. Очигледно је потреба за конципирањем типологије интереса на основу које би лакше сагледали интересну структуру друштва. Интереси свакако могу бити различити, идентични, супротни, али спознајно евидентирани. 12 Бар у основним цртама треба дефинисати циљеве развоја локалних система и сагледати ефикасност политичког система у целини. Свако одсуство како глобалних, тако и циљева развоја локалних нивоа, погодује појави и одржавању социјалне апатије и одсуство учешћа грађана у политичким процесима коњуктивне природе (процесима сарадње). Полазећи од конструктивних социолошких елемената локалних заједница као што су: интереси, потребе, везе, односи, информисање и др. упоређивање модела система локалног организовања обезбеђењу продубљења сазнања и реалније закључивање. Такав приступ је делимично приказан у проучавању локалних заједница у Србији у протеклих двеста година. 12 Др Е. Пусић, Самоуправљање, Народне новине, Загреб 1968. 19
Др Александар Ђурђев, Локална самоуправа у Србији (стр. 7 20) Aleksandar Đurđev, Ph.D., Full professor Novi Sad School of Law The local autonomy in Serbia from 1804 until transition Abstract The evolution of local autonomy in Serbia, from beginning of Serbian statehood until the end of socialist constitutionality, is briefly presented in the paper. In the first part of the paper the author analizes the beginning and development of local autonomy until The Second World War. Different kinds of local units with their functions and organs are also described. The second part of the paper consists of synthetic review of local autonomy evolution during the socialism and construction of communal system on a basis of marxsistic doctrinal knowledge. In the final conclusion the author tries to compare two various systems of organisation of local communities. 20
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 Изворни научни рад 342.4(497.11) 2006 342.5(497.11) Др Маријана Пајванчић, редовни професор Правног факултета у Новом Саду ДИНАМИЧКE КОМПЕТЕНЦИЈЕ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ осврт на нови Устав Републике Србије Сажетак: У раду се анализира систем организације власти у новом Уставу Републике Србије из аспекта динамичких компетенција централних органа власти. Предмет анализе су послови државне власти непосредно везани за доношење правних прописа и вођење политике карактеристични по томе да у њиховом обављању суделује више органа државне власти са различитим садржајем и квалитетом овлашћења. Као индикатори динамичких компетенција органа државне власти анализирају се: доношење и примена Устава; законодавна активност и имплементација закона; уредбодавно законодавство; вођење политике у најважнијим областима (спољна политика, национална безбедност, буџетска политика, европске интеграције). У овом контексту посебан акценат стављен је не само на природу и садржај надлежности централних органа државне власти већ и на њихове међусобне односе, карактеристичне управо за остваривање динамичких компетенција државне власти. Кључне речи: Устав Републике Србије; организација власти; послови државне власти; Народна скупштина; Влада; председник Републике; Уставни суд. Систем власти, његова основна својства 1 и најважније карактеристике могу се анализирати из угла поделе послова и надлежности који су уставом поверени различитим органима. Државни (јавни) послови и надлежности се разликују с обзиром на њихову природу и својства и с обзиром на 1 Шире о организацији власти у новом Уставу Србије код др М. Пајванчић: Србија између устава и уставности, текст Организација власти, Београд, 2005, стр. 227 246. 21
Др Маријана Пајванчић, Динамичкe компетенције државне власти (стр. 21 41) то како се обављају (да ли их обавља један орган или се обављају у интеракцији више органа). Када у обављању истоврсних послова власти суделује више органа, сваки у складу са својим уставним положајем и компетенцијама, може се сматрати да су то динамични послови, јер у њиховом обављању суделује више органа. Када неки државни посао обавља само један орган у оквиру својих самосталних надлежности, овакви послови могу се сматрати статичним јер не претпостављају повезаност и међусобни утицај више различитих органа власти. У овом прилогу биће осветљени динамички послови и компетенције органа власти освртом на решења у новом Уставу Републике Србије усвојеном новембра 2006. године. 22 1. Доношење и спровођење Устава Уставотворна власт у Србији подељена је између Народне скупштине и грађана. Устав Србије припада групи чврстих устава јер се ревизија Устава одвија по поступку који је строжији од законодавног поступка. 2 Зависно од тога које одредбе Устава се мењају разликује се поступак одлучивања о промени Устава. Уставотворна власт Народне скупштине остварује се у различитим облицима. Садржај уставотворне власти Народне скупштине укључује право народних посланика (1/3 укупног броја) да предложе промену Устава, 3 право народних посланика да поднесу амандмане на предлог Устава, право Народне скупштине да одлучује о промени Устава, 4 да 2/3 већином укупног броја посланика усвоји предлог за ревизију Устава, 5 да усвоји акт о промени Устава 2/3 већином укупног броја посланика, 6 да одлучи о расписивању уставног референдума 7 (ако су предмет ревизије одредбе Устава за које није прописан обавезни уставни референдум), да распише обавезни уставни референдум 8 (ако су предмет ревизије одредбе за које Устав налаже расписивање обавезног референдума), проглашава Устав. 9 2 О поступку ревизије Устава Србије видети др М. Пајванчић: Уставно право посебни део, Правни факултет, Нови Сад, 2007. стр. 93 95. 3 Члан 203 став 1 Устава. 4 Члан 99 став 1 тачка 1 и члан 203 став 2 Устава. 5 Члан 203 став 3 Устава. 6 Члан 203 став 6 Устава. 7 Члан 203 став 6 Устава. 8 Члан 203 став 7 Устава. 9 Члан 203 став 9 Устава.
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 Устав ступа на снагу након што га прогласи Народна скупштина. На овај правни акт примењују се, дакле, посебна уставна правила 10 о ступању на снагу, различита од општих правила о ступању на снагу закона и других општих аката, који се пре ступања на снагу објављују, а ступају на снагу по протеку vacatio legis-a. 11 О подели уставотворне власти између Народне скупштине и грађана говоре уставне одредбе о правима грађана у поступку одлучивања о ревизији Устава. Грађани имају право да поднесу предлог за промену Устава, уз услов да предлог својим потписима подржи најмање 150 000 бирача. 12 Поред тога, грађани суделују у уставотворном поступку и на уставном референдуму (обавезном или факултативном зависно од тога који део Устава се мења). На уставном референдуму они одлучују (потврђују акт) о промени Устава већином гласова бирача који су изашли на референдум. 13 Уставотворна власт Народне скупштине подлеже ограничењима која прописује Устав. Устав прописује два облика темпорарне забране ревизије Устава. Један везује за ванредно или ратно стање. Забрана ревизије Устава у том случају односи се на сваку Уставну одредбу, а временско дејство забране протеже све док траје ванредно стање или рат. 14 Други облик темпорарне забране ревизије Устава везује за неуспех предлога за промену Устава. 15 Тада се забрана ревизије односи само на питања садржана у предлогу који у Народној скупштини није добио потребну 2/3 већину гласова народних посланика. У том случају исто питање не може бити предмет уставне ревизије у наредних годину дана. Устав, међутим, нема одредбу која би неуспех уставног референдума санкционисала забраном ревизије Устава у одређеном временском периоду. У уставотворној власти и Влада суделује као један од субјеката. Квалитет њених уставотворних овлашћења је ограничен. Она има право да, као један од овлашћених предлагача, предложи ревизију Устава. 16 Влада, такође, има право да поднесе амандмане на предлог Устава. Несумњиво најважнија активност Владе је везана за примену Устава што, поред осталог, укључује припрему предлога закона неопходних за примену Устава. 10 Члан 203 став 9 Устава. 11 Упоредити члан 203 став 9 и члан 196 став 1 Устава. 12 Члан 203 став 1 тачка 1 Устава. Нови Устав је поставио строжији услов повећавањем броја потписа са 100 000 на 150 000 бирача. 13 Члан 203 став 8 Устава. 14 Члан 204 Устава. 15 Члан 203 став 4 Устава. 16 Члан 203 став 1 Устава. 23
Др Маријана Пајванчић, Динамичкe компетенције државне власти (стр. 21 41) 24 2. Законодавна активност (усвајање и примена закона) Законодавна активност спада у послове државне власти на којима се ангажује више органа државне власти са различитим садржајем и квалитетом овлашћења. Форма у којој се реализује највећи део законодавне активности јесу акти које усваја Народна скупштина. Од овог основног правила постоји и изузетак када се законодавна активност реализује у форми уредби са законском снагом. а) Акти Народне скупштине а) У уставном систему Србије Народна скупштина је носилац законодавне власти. 17 Законодавна делатност и законодавни поступак нису детаљно регулисани у Уставу. Предмет регулативе су само најважнија питања законодавне делатности и законодавног поступка: законодавна иницијатива, 18 проглашење закона, 19 законодавни вето, 20 посебна већина која се захтева за усвајање појединих закона, 21 објављивање закона, 22 ступање на снагу закона, 23 vacatio legis и услови под којима је могуће одступити од овог правила. 24 У вези са активностима Народне скупштине у законодавном поступку Устав уређује два основна питања: субјекте законодавне иницијативе и већину потребну за усвајање закона. Подношењем предлога закона овлашћени субјекти (посланик, Влада, скупштина аутономне покрајине и најмање 30 000 бирача, 25 а Заштитник грађана и Народна банка само у областима у којима се простиру њихове надлежности 26 ) покрећу законодавни поступак. Највећи број закона Народна скупштина усваја гласовима више од половине народних посланика, уз услов да седници Народне скупштине присуствује већина посланика. 27 Од овог општег правила прописана су одступања. То су случајеви када Устав за усвајање закона прописује 17 Члан 98 Устава. 18 Члан 107 ставови 1 и 2 Устава. 19 Члан 113 Устава. 20 Члан 113 став 2 Устава. 21 Члан 105 став 3 и члан 105 став 2 тачке 4 и 8 Устава. 22 Члан 196 став 1 Устава. 23 Члан 196 став 4 Устава. 24 Члан 196 став 4 Устава допушта могућност одступања од општег уставног правила да закон, или други општи акт, ступи на снагу и пре протека вацатио легис а од 8 дана од дана објављивања ако за то постоје нарочито оправдани разлози, утврђени прликом њиховог доношења. 25 Члан 107 став 1 Устава. 26 Члан 107 став 2 Устава. 27 Члан 105 став 1 Устава.
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 надполовичну већину укупног броја посланика 28 (нпр. закони о референдуму и народној иницијативи, буџету, људским и мањинским правима, територији аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, потврђивању међународних уговора, поверавању аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе појединих питања из надлежности Републике). Сва друга питања законодавног поступка који се одвија у Народној скупштини ближе уређује Пословник о раду Народне скупштине и Закон о Народној скупштини. 29 На садржај, динамику и план законодавне делатности Народне скупштине утиче неколико чинилаца међу којима посебно: обавезе које непосредно следе из Устава; обавезе усклађивања закона и других прописа са новим Уставом које прописује Закон за спровођење Устава; усаглашавање закона са потврђеним међународним уговорима; обавезе које проистичу из програма Владе за који је Влада добила подршку у Народној скупштини. Како Србија још није потписала споразум о придруживању ЕУ на садржај, динамику и план законодавне делатности још увек не утичу непосредно фактори везани за процес придруживања ЕУ, премда се приликом припреме и израде закона у надлежним службама врши сертификација са становишта имплементације прихваћених међународних обавеза и комплементарности са правом ЕУ. б) Према Уставу председник Републике нема право да предлаже законе. У складу са позицијом у уставном систему он има друга права у законодавном поступку и улогу у законодавној активности у складу са обликом парламентарног система у коме шеф државе изражава државно јединство 30 и нема само репрезентативне надлежности. У законодавној делатности председник Републике учествује у поступку који следи након усвајања закона. Он доноси указ о проглашењу закона у року који је одређује Устав 31 (7 дана за законе који су усвојени у хитном поступку, а 15 дана за законе усвојене у редовном поступку). Председник Републике, међутим, није и једини уставни орган који има право да донесе указ о проглашењу закона. Изузетно, указ о проглашењу закона може, под уставом утврђеним условима, донети и председник Народне скупштине. 32 28 Члан 105 став 3 и члан 105 став 2 тачке 4 и 8 Устава. 29 У моменту писања рада још увек није био усвојен, а нови Устав прописује његово доношење. 30 Члан 111 Устава. 31 Члан 113 став 1 Устава. 32 Председник Народне скупштине доноси указ о проглашењу закона ако то не учини председник Републике. Члан 113 став 4 Устава. 25
Др Маријана Пајванчић, Динамичкe компетенције државне власти (стр. 21 41) Указ о проглашењу закона је акт деклараторне природе. У њему се наводи назив закона, орган који га је донео, седница на којој је усвојен и датум када је седница одржана. Чињеница да у уставном систему Србије нема премапотписа, са једне стране, и право законодавног вета, са друге стране, говорили би у прилог закључку да права председника Републике у законодавном поступку нису само протоколарне природе. Председник Републике има право суспензивног вета. Пре проглашења закона он може вратити закон Народној скупштини на поновно одлучивање. Устав обавезује председника Републике да, у писменој форми, образложи 33 зашто враћа закон Народној скупштини на поновно одлучивање. Имајући у виду квалитет и природу ове уставне обавезе могло би се рећи да је то специфичан инструмент иницирања својеврсне претходне контроле уставности закона, јер управо несагласност закона са Уставом може бити разлог да се он врати на поновно одлучивање. Уставни систем Србије познаје претходну контролу уставности од стране Уставног суда, али само посланици имају право покретања поступка претходне оцене уставности. 34 У прилог закључку да компетенције председника Републике у вези са проглашењем закона нису само номиналне, већ да укључују могућност оцене уставности говори и његово право да покрене поступак накнадне контроле уставности 35 закона. Ако Народна скупштина усвоји закон строжијом већином гласова, 36 а председник Народне скупштине га прогласи, председник Републике може, пред Уставним судом, покренути поступак оцене уставности закона на чију неуставност је писмено упозорио Народну скупштину захтевајући поновно одлучивање о закону. Ако Народна скупштина, већином укупног броја посланика, усвоји закон који је Председник Републике вратио на поновно одлучивање, он је дужан да прогласи закон. 37 Ако то не учини може одговарати за повреду Устава, 38 а указ о проглашењу закона, у том ће случају донети председник Народне скупштине. 39 33 Члан 1143 став 1 Устава. 34 Члан 169 Устава. 35 Члан 168 став 1 Устава. 36 У вези са већином гласова која се захтева приликом поновног одлучивања о закону који је председник Републике вратио Народној скупштини на поновно одлучивање, уставне одредбе су непотпуне. Устав налаже строжију већину (апсолутна већина) приликом поновног гласања о закону, само за законе који се усвајају простом већином гласова народних посланика, али не прописује строжију и за законе који се примарно усвајају апсолутном већином гласова (упоредити члан 113 став 2 са чланом 105 став 2 тачка 4 и чланом 105 став 3 тачке 1 до 7 Устава). 37 Члан 113 ставови 2 и 3 Устава. 26 38 Члан 118 став 1 Устава. 39 Члан 113 став 4 Устава.
Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 1 2/2007 ц) Влада има задатак да предлаже законе. 40 Овај посао Владе проистиче из њене најважније, уставом утврђене надлежности да утврђује и води политику, 41 јер су закони инструменти помоћу којих се политика води. Припрема закона је сложен посао јер од Владе захтева организовање и координирање активности министарстава која, свако у оквиру свог ресора, раде на припреми закона. Влада мора водити рачуна да садржај закона изражава њену политику и да динамика законодавне политике следи оне приоритете који су дефинисани у програму Владе. Отуда посебан статус Владе у законодавној делатности и овлашћења која су по садржају и квалитету другачија, а по обиму већа у односу на друге овлашћене предлагаче. Она даје мишљење о предлозима када потичу од других предлагача. 42 Најзад, Влада као носилац извршне власти 43 располаже и инструментима за извршење закона. Она доноси уредбе и друге акте ради извршавања закона 44 и има генерално уставно овлашћење да, на основу самог Устава, доноси уредбе за извршење закона. Увид у извршење закона омогућује Влади информације о проблемима у њиховој примени што може бити подстицај за измену закона. б) Уредбодавно законодавство (законодавство помоћу уредби) У уставном систему Србије нема института делегираног законодавства нити по основу генералног уставног правила које овлашћује Владу да доноси уредбе са законском снагом, нити по основу Уставом установљеног права Народне скупштине да, под Уставом утврђеним условима, овласти Владу да својим уредбама регулише законску материју. Устав једино допушта могућност, уколико су испуњени Уставом прописани услови и у поступку који је прописан Уставом, да Влада у време ванредног стања својим уредбама прописује мере одступања од људских и мањинских права. 45 Мере одступања од људских и мањинских права могу се прописати уредбом Владе, само ако Народна скупштина не може да се састане. За пуноважност ових уредби захтева се супотпис председника Републике, што показује да Влада не може да их доноси самостално. Устав налаже и обавезу подношења уредби које прописују мере одступања од људских и мањинских права на потврду Народној скупштини у року од 48 40 Члан 123 став 1 тачка 4 и члан 3 Закона о Влади (Службени гласник Републике Србије бр. 55/2005 и 71/2005). 41 Члан 123 став 1 тачка 1 Устава и члан 2 Закона о Влади. 42 Члан 123 став 1 тачка 4 Устава. 43 Члан 122 Устава и члан 1 Закона о Влади. 44 Члан 123 став 1 тачка 3 Устава и члан 2 став 2 Закона о Влади. 45 Члан 200 став 6 Устава. 27