ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ & ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Οικονομία, Αγορές & Δίκτυα: Η ρυθμιστική λειτουργία του Κράτους ο 2ο Μάθημα: Οι εναλλακτικές μορφές ρύθμισης Ν. Αλεξόπουλος, Β. Μανεσιώτης, Δ. Τσαλέμης, Ι. Ψυχάρης Απρίλιος 2015
Το αντικείμενο Παρουσιάζονται και εξετάζονται συγκριτικά, οι εναλλακτικές μορφές ρύθμισης όπως αυτές συναντώνται ιστορικά στα δημοκρατικά συστήματα διακυβέρνησης μέσα στα όρια της κρατικής κυριαρχίας, αλλά και οι μορφές ρύθμισης στο πλαίσιο διακρατικών συμφωνιών και υπερεθνικών μορφών άσκησης δημοσίων πολιτικών, όπως αυτή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 2
Ορισμός της Οικονομικής Ρύθμισης Η συστηματική και εξειδικευμένη παραγωγή και εφαρμογή κανόνων για τον έλεγχο του τρόπου λειτουργίας ιδιωτικών και δημοσίων φορέων της οικονομίας με στόχο την εξασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος. 3
Τρόποι Ρύθμισης Κρατική Ιδιοκτησία - Κρατική Διοικητική Μονάδα Ρύθμισης Ανεξάρτητες Ρυθμιστικές Αρχές Αυτορρύθμιση 4
Κρατική Ιδιοκτησία και Διοικητική Μονάδα Ρύθμισης Η ευρωπαϊκές χώρες ακολούθησαν το μοντέλο της κρατικής ιδιοκτησίας των μηχανισμών παραγωγής δημοσίων αγαθών για να εξασφαλίσουν την βέλτιστη παροχή τους. Η βασική κριτική σ αυτή την προσέγγιση είναι η ταύτιση της δημόσιας ιδιοκτησίας με τον δημόσιο έλεγχο. 5
Ανεξάρτητες Ρυθμιστικές Αρχές Η Η.Π.Α. ακολούθησαν το μοντέλο όπου οι επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας αλλά και γενικότερα οι οικονομικές δραστηριότητες που επηρεάζουν την βέλτιστη κατανομή των πόρων και την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, παρέμειναν σε ιδιωτικά χέρια αλλά λειτουργούν κάτω από συγκεκριμένους κανόνες και υπόκεινται σε ρυθμιστικό έλεγχο από εξειδικευμένες και για το σκοπό αυτό θεσπισμένες δημόσιες ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές. 6
Διοικητικές/Ρυθμιστικές Αρχές Ρυθμιστική Αρχή: Ιδιότυπο Διοικητικό Μόρφωμα αποσυνδεδεμένο από τους πλειοψηφικούς θεσμούς το οποίο δυνάμει συγκεντρώνει αρμοδιότητες: Eκτελεστικές Kανονιστικές Δικαστικές Δύο βασικές κατηγορίες Αρχών: - Ρύθμιση δικαιωμάτων - Ρύθμιση οικονομικής δραστηριότητα 7
Αυτορρύθμιση Ρύθμιση επίσης μπορεί να εξασφαλιστεί και μέσα από μορφές αυτό-ρύθμισης από τους ίδιους τους φορείς που χρειάζονται ρύθμιση. Προωθείται από τις ίδιες τις ιδιωτικές επιχειρήσεις και συγκεκριμένες επαγγελματικές ενώσεις και επιμελητήρια για τα μέλη τους (ενώσεις γιατρών, δικηγόρων κλπ.). Αφορά ρυθμίσεις κυρίως στον τομέα των τεχνικών προδιαγραφών προϊόντων, και εξασφάλισης ποιότητας. Πρόκειται για ιδιωτικές μορφές ρύθμισης συμπληρωματικές στις δημόσιες παρεμβάσεις. 8
Η εμπειρία εφαρμογής Ρυθμιστικής πολιτικής ΗΠΑ Η απαρχή...interstate Commerce Act 1887 ρύθμισε τις μεταφορές μέσω σιδηροδρόμου Η απογείωση έγινε μετά το κραχ 1933-1940. Περιέλαβε κυρίως το χρηματοπιστωτικό σύστημα Banking Act 1933, Securities Act, 1933, Securities Exchange Act 1935, της ενέργειας Public Utility Act 1935, Natural Gas Act 1938, των αεροπορικών μεταφορών Civil Aeronautics Act, 1938. Δημιουργήθηκαν Ρυθμιστικές Αρχές στις οποίες εκχωρήθηκαν σημαντικά δικαιώματα Federal Communication Commission (FCC,1934) ανέλαβε το ζήτημα της ενημέρωσης και των τηλεπικοινωνιών, to Federal Power Commission 1935, Securities and Exchange Commission 1935, Civil Aeronautics Board 1938 Το 1970 εμφανίστηκε η τάση της απορρύθμισης (Deregulation), αρση απαγορευσης εισόδου σε διάφορους κλάδους 9
Η εμπειρία εφαρμογής Ρυθμιστικής πολιτικής ΙΙ Μεγάλη Βρετανία Το 1980, με την έλευση της Thatcher εμφανίστηκε η τάση της απορρύθμισης (Deregulation), άρση απαγόρευσης εισόδου σε διάφορους κλάδους και των ιδιωτικοποιήσεων δημοσίων αγαθών κ υπηρεσιών. Αυτό επέφερε την εμφάνιση Ανεξάρτητων Ρυθμιστικών Αρχών OfTel 1984, OfGas1986, Offer (Office of electricity regulation- Electricity Act 1989), Offwat (Office o Water services - Water industry Act 1989) Η σημαντική διαφορά με τις ΗΠΑ είναι ο τι η απορρύθμιση συνοδεύει την ιδιωτικοποίηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας 10
Η εμπειρία εφαρμογής Ρυθμιστικής πολιτικής ΙIΙ Γαλλία Το 1982, με την έλευση του Mitterand η Γαλλία προχώρησε σε μια σύγχρονη εκδοχή κρατικοποίησης, όπου οι επιχειρήσεις κρατούν την αυτονομία τους στο καθημερινό τους μάνατζμεντ, των στρατηγικών παραγωγικών κλάδων της οικονομίας όπως η αυτοκινητοβιομηχανία, ηλεκτρονικά που προστέθηκαν στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Το πείραμα απέτυχε και ως προς τις οικονομικές επιδόσεις των επιχειρήσεων αλλά και τους κοινωνικούς ρυθμιστικούς στόχους οπως η προστασία του καταναλωτή και του περιβάλλοντος. Έτσι εμφανίστηκε μετά το 1984 ως πιθανή λύση, το επιτυχές παράδειγμα των ΗΠΑ και της Μεγάλης Βρετανίας, της απορρύθμισης (Deregulation), άρσης απαγόρευσης εισόδου σε διάφορους κλάδους και των ιδιωτικοποιήσεων δημοσίων αγαθών κ υπηρεσιών. Αυτό επέφερε την εμφάνιση Ανεξάρτητων Ρυθμιστικών Αρχών 11
Η εμπειρία εφαρμογής Ρυθμιστικής πολιτικής ΙV Γερμανία-Υπόλοιπη Ευρώπη Η ανάγκη για δημιουργία ευρωπαϊκών αγορών στον τομέα κυριως των δικτύων κοινής ωφέλειας, (μεταφορές ενέργειας) τα επιτυχή παραδείγματα απελευθερωσης των τηλεπικοινωνιών σε ΗΠΑ, ΜΒ και ο ηγετικός ρόλος που έπαιξαν οι ανεξάρτητες αρχές ως φορείς καινοτομικών πρακτικών στην προώθηση του δημοσίου συμφέροντος οδήγησαν σε ιδιωτικοποιήσεις και υιοθέτηση του μοντέλου ρύθμισης μέσω ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών 12
Η εμπειρία εφαρμογής Ρυθμιστικής πολιτικής V Ευρωπαϊκή Ένωση Κεντρικό ζήτημα η διασφάλιση συνθηκών ανταγωνισμού στις δημιουργούμενες με την ενοποίηση ευρωπαϊκής κλίμακας αγορές. Στόχος να υπάρχουν ενιαίοι κανόνες ανταγωνισμού και ρύθμισης αγορών στα διάφορα κράτη μέλη Απρόσκοπτη διακίνηση αγαθών, υπηρεσιών, κεφαλαίων, προσώπων μεσα από την αμοιβαία αναγνώριση και την εναρμόνιση προδιαγραφών Ευρωπαϊκή πολιτική για τον ανταγωνισμό (δεσπόζουσα θέση, διαφοροποιημένη κρατική βοήθεια, εμπόδια εισόδου σε εθνικές αγορές, κοινοί κανόνες χορήγησης αποκλειστικών δικαιωμάτων) 1985- Κατάργηση εθνικών δημοσίων μονοπωλίων και υπηρεσιών κοινής ωφέλειας (δίκτυα κλπ) ιδιωτικοποιήσεις. Ενίσχυση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής 13
Οι αδυναμίες των μορφών ρύθμισης Ρύθµιση µέσα από ιδιωτική ιδιοκτησία και δηµόσιο έλεγχο. Επηρεασµός των ρυθµιστών από τις υπό ρύθµιση επιχειρήσεις. Υπέρ-συγκέντρωση κεφαλαίου Ο γενικός και αφηρηµένος πολλές φορές ορισµός του προς εξυπηρέτηση δηµοσίου συµφέροντος δυσκολευει τον ελεγχο. Μη επαρκής έλεγχος του εντολοδόχου ρυθµιστή από την εντολοδόχο πολιτική εξουσία Φτωχός συντονισµός ανάµεσα σε διαφορετικές ρυθµιστικές αρχές Αναποτελεσµατική λειτουργία ιδιωτικών µονοπωλίων-ολιγοπωλίων 14 Ρύθµιση µέσα από δηµόσια ιδιοκτησία και δηµόσιο έλεγχο. Επηρεασµός των ρυθµιστών και της διοίκησης των δηµοσίων οργανισµών από τους πολιτικούς τους προϊστάµενους και τα συνδικάτα. Υπεράριθµοι εργαζόµενοι Γενικοί και πολλές φορές αντιφατικοί, και ασύµβατοι µεταξύ τους στόχοι που ανατίθενται στις διοικήσεις των δηµοσίων οργανισµών Μη επαρκής έλεγχος των δηµοσίων επιχειρήσεων από την πολιτική εξουσία, (εκτελεστική, νοµοθετική) Φτωχός συντονισµός ανάµεσα σε διαφορετικές δηµόσιες επιχειρήσεις και οργανισµούς. Αναποτελεσµατική λειτουργία δηµόσιων µονοπωλίων.
Η νεοθεσμική ανάλυση και η αρχιτεκτονική των ρυθμιστικών αρχών 15
Το Εύρος της Δράσης του Ρυθμιστή «Η τέχνη της ρύθμισης μιας οικονομικής δραστηριότητας απαιτεί λεπτομερή γνώση της λειτουργίας του ρυθμιζόμενου, δυνατότητα τροποποίησης του τρόπου ρύθμισης του ανάλογα με την μεταβαλλόμενη συμπεριφορά του, δυνατότητα επιβολής τακτικών και έκτακτων ελέγχων.» (Landis 1966 [1938]) 16
Η λειτουργική Εξειδίκευση της Ρύθμισης Για την εξυπηρέτηση του ρόλου τους οι ρυθμιστές πρέπει να συνδυάζουν τις ακόλουθες λειτουργίες : Νομοθετικές (κανονιστικές-εισηγητικές, Rule making) Ελεγκτικές - δικαστικές (adjudication) Εκτελεστικές (enforcement) 17
Εγγενείς Αδυναμίες του Ρυθμιστικού Φαινομένου Ο γενικός και αφηρημένος πολλές φορές πρωτογενής ορισμός του ρυθμιστικού συμφέροντος (ατελές συμβόλαιο) επιτρέπει παρεκκλίνουσες ερμηνείες-εφαρμογές του (exante αδυναμία) 18 Η δεδομένη ασυμμετρία στην πληροφόρηση και στην κατοχή της απαραίτητης γνώσης υπέρ του εξειδικευμένου ρυθμιστή λόγω του τεχνικού χαρακτήρα της ρύθμισης, οδηγεί σε μειωμένη δυνατότητα ελέγχου του ρυθμιστή από τον εντολέα του (ex-post αδυναμία)
Σε Αναζήτηση ενός Αποτελεσματικού Ιδεότυπου Ρυθμιστικής Αρχής Νομιμοποίηση μίας Ρυθμιστικής Αρχής προκύπτει: από Ομόφωνη ή Συνταγματική παραδοχή ότι η Στοχοθεσία- Αποστολή της αφορά μία δημόσια πολιτική μη αναδιανεμητικού τύπου με οφέλη για όλους τους πολίτες Π.χ. Προάσπιση Ατομικών Δικαιωμάτων Προσφορά Δημοσίων Αγαθών Ο Βαθμός Νομιμοποίησης της Δράσης μίας Ρυθμιστικής Αρχής εξαρτάται άμεσα από το πόσο αποτελεσματική είναι στην υλοποίηση μίας δημόσιας πολιτικής καθολικής ωφέλειας με τρόπο ο οποίος ως επί το πλείστον δεν έχει αναδιανεμητικές επιπτώσεις. 19
Κεντρικό Ζήτημα Η Αναποτελεσματικότητα ως Προϊόν Απόκλισης από την Θεσμοθετημένη Αποστολή της Ρυθμιστικής Αρχής Εξωγενείς Παρεμβάσεις - Πολιτικά Συμφέροντα - Ιδιωτικοοικονομικά Συμφέροντα Ενδογενείς Συμπεριφορές Διαφθορά Αυθαιρεσία Παρερμηνεία Απραξία/Απάθεια 20
Κίνητρα Ρυθμιστικής Παρέκκλισης Διαφορετική αντίληψη της εντολοδόχου ρυθμιστικής μονάδας από τον εντολέα της για το περιεχόμενο του δημοσίου συμφέροντος Διαφθορά Η έλλειψη ενδιαφέροντος για την έκβαση της ρύθμισης από την μεριά των εντολέων (νομοθετική εκτελεστική εξουσία) 21
Σε Αναζήτηση ενός Αποτελεσματικού Ιδεότυπου Ρυθμιστικής Αρχής ΙΙ Πηγές Αναποτελεσματικότητας Αίτια Τρόπος Θεραπείας Χρονική Ασυνέπεια Πολιτικών Εξωγενή Ανεξαρτησία από τον Πολιτικό Τομέα Ρύθμιση προς όφελος ομάδων συμφερόντων Εξωγενή Ανεξαρτησία από Ιδιωτικό Τομέα Ασύμμετρη Πληροφόρηση Ατελές Συμβόλαιο Εξωγενή Ενδογενή Ενδογενή Λογοδοσία Διαφάνεια Ενημέρωση Εξειδίκευση Εντολής Διαδικασίες/Αρχές Δράσης Καιροσκοπικές Συμπεριφορές (Θεωρία Παιγνίων) Ενδογενή Μηχανισμός της Φήμης Λογοδοσία Διαφάνεια
Συστατικά Στρατηγικών Βελτίωσης του Ρυθμιστικού Αποτελέσματος Επένδυση στην: Δύναμη των συλλογικών αξιών σε βάρος ατομικών καιροσκοπικών συμπεριφορών Διαφάνεια-Συμμετοχή Υψηλή, Εξειδικευμένη γνώση των στελεχών των ΑΡΑ Υψηλή επαγγελματική και ηθική φήμη-κύρος των στελεχών των ΑΡΑ 23
Προληπτικά Μέτρα I Διαπαιδαγώγηση των πολιτών στο σεβασμό και εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος όταν αυτό βραχυπρόθεσμα συγκρούεται με το ατομικό όφελος. Πολιτικό leadership αφοσιωμένο στη εξυπηρέτηση του δημόσιου ρυθμιστικού συμφέροντος. 24
Προληπτικά Μέτρα II Ανάθεση όλων των σύνθετων έντασης γνώσης και πληροφόρησης ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων σε ανεξάρτητες από τον άμεσο έλεγχο της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας αρχές. 25
Προληπτικά Μέτρα III Επαρκής στελέχωση των ανεξάρτητων αρχών με υψηλής εξειδίκευσης προσωπικό. Χρήση-αξιολόγηση της επαγγελματικής φήμης των υποψηφίων για την στελέχωση των ανεξάρτητων αρχών. Επιλογή στελεχών που βρίσκονται στην ανοδική φάση της καριέρας τους ώστε να υπολογίσουν πολύ τις πιθανές επιπτώσεις να δράσουν παραβατικά. 26
Προληπτικά Μέτρα IV Στελέχωση των Α.Ρ.Α. από την κυβέρνηση αλλά έγκριση της από αυξημένη πλειοψηφία στο κοινοβούλιο. Θητεία των Α.Ρ.Α. πέραν της θητείας της Βουλής. Ενισχύετε έτσι η δυνατότητα των στελεχών των ρυθμιστικών αρχών να μην εμπλακούν σε παίγνια εκλογικής σκοπιμότητας για να παραμείνουν στη θέση τους 27
Μέτρα κατά την Υλοποίηση της Ρύθμισης Καθιέρωση δικονομικού τύπου διαδικασιών στην άσκηση του ρυθμιστικού έργου: διαδικασίες κατ αντιπαράσταση διαβούλευσης με όλους τους εν-δυνάμει ενδιαφερόμενους, γραπτές αιτιολογημένες αποφάσεις, δικαίωμα έφεσης. Δημοσίευση του σκεπτικού των αποφάσεων των Α.Ρ.Α. Εξασφάλιση της προσπέλασης των πολιτών στα πρακτικά των συνεδριάσεων των Α.Ρ.Α. Σύνταξη και δημοσίευση ετήσιου σχεδίου δράσης (action plan) Διασύνδεση της ρυθμιστικής αρχής με ομόλογες ρυθμιστικές αρχές στο διεθνές περιβάλλον 28
Μέτρα μετά την Υλοποίηση της Ρύθμισης Προώθηση αυτό-ενεργοποιούμενων μηχανισμών καταγγελίας φαινομένων αυθαιρεσίας (διευκόλυνση της δυνατότητας καταγγελιών) Σύνταξη και δημοσίευση ετήσιων απολογιστικών εκθέσεων Καθιέρωση τακτών κοινοβουλευτικών ακροάσεων των Α.Ρ.Α. Καθιέρωση ειδικών κοινοβουλευτικών επιτροπών (Watch-dogs) επικουρούμενων από εξειδικευμένο προσωπικό με αποκλειστική αρμοδιότητα την παρακολούθηση της λειτουργίας των Α.Ρ.Α. 29
Μέτρα μετά την Υλοποίηση της Ρύθμισης (συνέχεια) Υπαγωγή των Α.Ρ.Α. σε δικαστικό και οικονομικό έλεγχο. Δικαίωμα της κυβέρνησης να αποπέμψει ύστερα από έγκριση της Bουλής μέλη ή το σύνολο της Α.Ρ.Α., όχι όμως επικαλούμενη διαφωνία της με απόφαση της. Δυνατότητα της Βουλής να επαναπροσδιορίσει το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων της Α.Ρ.Α. με αυξημένη πλειοψηφία. 30
Συμπερασματικά Σχόλια 31 Η ανάθεση της ρύθμισης σε μια δημόσια διοικητική μονάδα είναι λύση περισσότερο ευάλωτη στη διαφθορά. Οι Α.Ρ.Α., με επαρκές εξειδικευμένο προσωπικό, στηριγμένες σε διαφάνεια και διαβούλευση, παρά το ότι είναι ανεξάρτητες, μπορεί να είναι αποτελεσματικότερες στη ρύθμιση και καλύτερα ελεγχόμενες από τους εντολείς τους. Ο ex-ante κατά το δυνατό λεπτομερής προσδιορισμός του δημοσίου συμφέροντος περιορίζει την δυνατότητα ρυθμιστικής παρέκκλισης
Συμπερασματικά Σχόλια (συνέχεια) Η αποκλειστική στήριξη της ρύθμισης στην εκ των υστέρων δυνατότητα επιβολής ποινών για παραβατική συμπεριφορά είναι αναποτελεσματική. Απαιτείται μια πολυσθενής στρατηγική στηριγμένη σε προληπτικά, κατά την διάρκεια και εκ των υστέρων μέτρα παραγωγής και υλοποίησης της ρύθμισης. 32
Κύρια Ποιοτικά Χαρακτηριστικά Αποτελεσματικού Ιδεότυπου Ρυθμιστικής Αρχής Ανεξαρτησία Λογοδοσία Διαφάνεια Διαδικασίες & Εξειδίκευση Εντολής Φήμη 33,