ΤΙΤΛΟΣ ΠΤΥΧΙΑΚΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ «Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, µελέτη περίπτωσης: Υποθαλάσσια Αρτηρία Θεσσαλονίκης» Χατζηγιάννη Μαρία A.M.

Transcript

1 ΧΑΡΟΚΟΠΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ Τµήµα Γεωγραφίας Πρόγραµµα Μεταπτυχιακών Σπουδών Εφαρµοσµένη Γεωγραφία και ιαχείριση του Χώρου Κατεύθυνση: Ανάπτυξη και διαχείριση του Ευρωπαϊκού χώρου ΤΙΤΛΟΣ ΠΤΥΧΙΑΚΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ «Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, µελέτη περίπτωσης: Υποθαλάσσια Αρτηρία Θεσσαλονίκης» Χατζηγιάννη Μαρία A.M Αθήνα, Ιούνιος

2 Πρόγραµµα Μεταπτυχιακών Σπουδών Εφαρµοσµένη Γεωγραφία και ιαχείριση του Χώρου Κατεύθυνση: Ανάπτυξη και διαχείριση του Ευρωπαϊκού χώρου ΤΙΤΛΟΣ ΠΤΥΧΙΑΚΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ «Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, µελέτη περίπτωσης: Υποθαλάσσια Αρτηρία Θεσσαλονίκης» Χατζηγιάννη Μαρία Αθήνα, Ιούνιος

3 Περιεχόµενα Λίστα µε σχήµατα...3 Λίστα µε χάρτες...3 Λίστα µε γραφήµατα...3 Λίστα µε πίνακες...4 Πρόλογος...6 Περίληψη...7 Abstract...9 Κεφάλαιο 1 - Εισαγωγή Εισαγωγή Ιστορική αναφορά στο ξεκίνηµα του θεσµού των Σ ΙΤ Η φιλοσοφία των έργων Σ ΙΤ και ο σκοπός τους Κατηγοριοποίηση συµπράξεων Σ ΙΤ στους τοµείς του Κράτους και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης Ο αντικειµενικός σκοπός της µελέτης και ο θεµατικός της άξονας...20 Κεφάλαιο 2 Το πλαίσιο και η λειτουργία των Σ ΙΤ Η εταιρική σχέση - Partnership ως κυρίαρχο στοιχείο διακυβέρνησης Η διεθνής έννοια της συνεργασίας Tα οφέλη από την εφαρµογή των συµπράξεων Ο αντίλογος επί των ωφελειών των Σ ΙΤ Το αυξηµένο κόστος έργων Σ ΙΤ Η µεγαλύτερη χρονική διάρκεια της διαδικασία ανάθεσης Το δηµόσιο χάνει τον έλεγχο επί του έργου Η έλλειψη ευελιξίας των συµβάσεων σύµπραξης Τοµείς µε διεθνή εµπειρία υλοποίησης έργων Σ ΙΤ Νοµικά - Θεσµικά θέµατα Συµπράξεων Η κοινοτική εκδοχή της έννοιας των συµπράξεων Ο ρυθµιστικός και ελεγκτικός ρόλος του κράτους Η εµπειρία και τεχνογνωσία της αναθέτουσας αρχής Η στρατηγική της διαπραγµάτευσης έργων Σ ΙΤ Χρηµατοοικονοµικά και χρηµατοδοτικά θέµατα Κριτήρια αξιολόγησης υποψηφίων έργων Σ ΙΤ Εντοπισµός, ιεράρχηση και επιλογή έργων Πηγές Χρηµατοδότησης έργων Σ ΙΤ Μορφές των συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα...52 Κεφάλαιο 3 Οι Σ ΙΤ και το διαφορετικό εθνικό τους περιεχόµενο ιεθνές πλαίσιο Σ ΙΤ Ευρωπαϊκά και διεθνή παραδείγµατα Ευρωπαϊκά παραδείγµατα Άλλα ιεθνή Παραδείγµατα Συµπεράσµατα...81 Κεφάλαιο 4 - Μελέτη Περίπτωσης Υποθαλάσσια Αρτηρία Θεσσαλονίκης, ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση Εισαγωγή στο υπό µελέτη έργο Σ ΙΤ

4 4.1.1 Μεθοδολογική Προσέγγιση Θεσµική προσέγγιση ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση Καθαρά παρούσα αξία Ανάλυση ευαισθησίας σε µεταβολές µακροοικονοµικών παραδοχών Σενάρια ευαισθησίας και κίνδυνοι έργου Κοινωνικο-οικονοµικά σενάρια Πρότυπο ανάλυσης Πολεοδοµικά δεδοµένα και ένταξη του έργου στον ιστό της πόλης Κεφάλαιο 5: Συµπεράσµατα Τα σηµαντικότερα συµπεράσµατα από την διεξαγωγή της µελέτης Τελικά συµπεράσµατα και συµβολή της παρούσας έρευνας Βιβλιογραφία Ελληνική Βιβλιογραφία Ξένη Βιβλιογραφία και άρθρα Κοινοτικά κείµενα Πηγές από ιαδίκτυο Λίστα µε σχήµατα Σχήµα 1: ιαφορές στις διαδικασίες δηµοπράτησης µε την εισαγωγή Σ ΙΤ...14 Σχήµα 2: Ανταποδοτικά Έργα...16 Σχήµα 3: Υβριδική Μορφή Σ ΙΤ...17 Σχήµα 4: Μη ανταποδοτικά έργα...18 Σχήµα 5: Κατανοµή έργων Σ ΙΤ ανά τον κόσµο...22 Σχήµα 6: Ο πλήρης προσδιορισµός της έννοιας των Σ ΙΤ...26 Σχήµα 7: Παραδείγµατα επίτευξης Value for Money (VFM) µέσω Σ ΙΤ...33 Σχήµα 8: ιεθνής εµπειρία υλοποίησης έργων...38 Σχήµα 9: Τυπική δοµή ενός θεσµοθετηµένου τύπου Σ ΙΤ...40 Σχήµα 10: Τυπική δοµή ενός συµβατικού τύπου Σ ΙΤ...41 Σχήµα 11: οµές των PPP...52 Σχήµα 12: Κατηγοριοποίηση Σ ΙΤ...58 Σχήµα 13: Η επικράτηση του δηµόσιου ή ιδιωτικού τοµέα ανά χώρα...61 Σχήµα 14: Παράδοση ανά χώρα σε έργα κοινωφελούς χαρακτήρα µέσω Σ ΙΤ...61 Σχήµα 15: ιαδικασία υποβολής πρότασης...75 Σχήµα 16: ΣΚ και οικονοµική αποδοτικότητα...88 Σχήµα 17: ηµόσια συγκριτική παρουσίαση επί των κινδύνων που θα επωµιζόταν το δηµόσιο αν κατασκεύαζε την υποθαλάσσια Λίστα µε χάρτες Χάρτης 1: Χαρακτηριστικά παραδείγµατα έργων Σ ΙΤ ανά χώρα της Εύπωπης...71 Χάρτης 2: Μη ανταποδοτικά έργα...76 Λίστα µε γραφήµατα Γράφηµα 1: Σ ΙΤ που υπογράφηκαν από την ΕΤΕ ανά έτος σε εκατ Γράφηµα 2: NPV µε επιτόκιο 5%

5 78 Γράφηµα 3: NPV µε επιτόκιο 10%...95 Γράφηµα 4: NPV µε επιτόκιο 15%...97 Γράφηµα 5: NPV µε µείωση εσόδων κατά 20% Γράφηµα 6: NPV µε αύξηση εσόδων κατά 20% Λίστα µε πίνακες Πινάκας 1: Επιχειρήµατα υπέρ και κατά της Συνεργασίας ηµοσίων Ιδιωτικών Φορέων στο τοµέα των υποδοµών...36 Πίνακας 2: ιεθνές πλαίσιο Σ ΙΤ...59 Πίνακας 3: Θεσµικά θέµατα των Συµπράξεων -Ι τοµέα...63 Πίνακας 4: Χρονικό δραστηριοτήτων της Ε.Ε. επί της νοµοθεσίας για τα Σ ΙΤ...65 Πίνακας 5: Εξέλιξη της νοµοθεσίας στον τοµέα των Σ ΙΤ για την Ευρώπη των Πίνακας 6: Έργα Σ ΙΤ εκτός Ευρώπης...78 Πίνακας 7: Υπολογισµός NPV µε επιτόκιο 5%...92 Πίνακας 8: Υπολογισµός NPV µε επιτόκιο 10%...94 Πίνακας 9: Υπολογισµός NPV µε επιτόκιο 15%...96 Πίνακας 10: Καταµερισµός κινδύνων για τους εµπλεκόµενους σε έργα Σ ΙΤ...98 Πίνακας 11: Υπολογισµός NPV για µειωµένα έσοδα από διόδια 20% Πίνακας 12: Υπολογισµός NPV µε αυξηµένα έσοδα από διόδια κατά 20% Πίνακας 13: Προσδοκώµενη παρούσα αξία Πίνακας 14: Αναµενόµενη κυκλοφοριακή φόρτιση Πίνακας 15: Υφιστάµενοι και εκτιµώµενοι κυκλοφοριακοί φόρτοι Πίνακας 16: Εξοικονόµηση χρόνου και λειτουργικού κόστους Πίνακας 17: Σύγκριση χρόνων διαδροµής Πίνακας 18: Μείωση εκποµπών Συντοµογραφίες.Σ.Κ.Ε.Σ..Ι.Τ Ε.Ε. Ε.Ε.Σ. Ε.Τ.Επ Ε.Τ.Π.Α ΗΠΑ ΙΧΠ ΚτΕ Π..Ε. Σ ΙΤ Τ.. ΥΠΕΧΩ Ε BBB ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση ιυπουργική Επιτροπή Συµπράξεων ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα Ευρωπαϊκή Ένωση Εταιρεία Ειδικού Σκοπού Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης Ηνωµένες Πολιτείες Αµερικής Ιδιωτική Χρηµατοδοτική Πρωτοβουλία Κύριος του Έργου Πρόγραµµα ηµοσίων Επενδύσεων Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα Τεύχη ηµοπράτησης Υπουργείο Χωροταξίας και ηµοσίων Έργων Buy Build Operate 4

6 BOO BOT BOOT BOR DBOM IRR LDO NAO NPV PFI PPP SPV VFM Built Own Operate Build Operate and Transfer Build Own Operate and Transfer Built Operate Renewal of Concession Design Build Operate Maintain Internal Rate of Return Lease Develop Operate National Audit Office Net present Value Private Finance Initiative Public Private Partnerships Special Purpose Vehicle Value for Money 5

7 Πρόλογος Κανένα κέρδος δεν λαµβάνεται αν δεν υπάρχει και το απαραίτητο κίνητρο:συνοπτικά κύριε, ασχοληθείτε µε ότι σας αποδίδει περισσότερο (Tranio, Shakespeare, Το ηµέρωµα της στρίγκλας). Και µπορεί ο Shakespeare να µην έγραψε ένα βιβλίο για τις Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα (Σ ΙΤ), αλλά αυτή η φράση αποτυπώνει όλη την ουσία των εµπλεκοµένων φορέων σε µια Σύµβαση Σύµπραξης. Οι συζητήσεις επί του θέµατος έχουν επικεντρωθεί πρωτίστως στα κέρδη και όχι τόσο στα κοινωνικά οφέλη ή στις µακροπρόθεσµες αποδώσεις. Η οικονοµική αποδοτικότητα (Value for Money) είναι η έννοια κλειδί που οδηγεί τις κυβερνήσεις στην προώθηση των Σ ΙΤ. Η παρούσα µεταπτυχιακή µελέτη προβάλει ένα θεωρητικό αλλά και πρακτικό πλαίσιο ανάλυσης της δηµιουργίας και λειτουργίας των Σ ΙΤ, όπως εµφανίζεται σε διάφορα παραδείγµατα από την Ευρώπη αλλά και παγκοσµίως. Η µελέτη αυτή προσπαθεί να παρουσιάσει το πλαίσιο γύρω από τις Σ ΙΤ και µια επισκόπηση των προβληµάτων επί της πρακτικής εφαρµογή τους. Τέλος έχουµε την ευκαιρία να αναλύσουµε το παράδειγµα της Υποθαλάσσιας Αρτηρίας της Θεσσαλονίκης και τις συνέπειές της χρηµατοοικονοµικά, κοινωνικά και χωροταξικά. 6

8 Περίληψη Οι Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα (ή Σ ΙΤ) εµφανίζονται παγκοσµίως ως ένας τρόπος κάλυψης δηµοσίων απαιτήσεων για κατασκευή έργων υποδοµής και παροχή υπηρεσιών. Η θεσµοθετηµένη εισαγωγή αυτού του τρόπου περάτωσης δηµοσίων αναγκών, πραγµατοποιήθηκε στη χώρα µας µέσω του Νόµου 3389/2005. Η κύρωση του νόµου αυτού, καθώς και οι προεκτάσεις του στο αναπτυξιακό πλάνο της χώρας, στάθηκαν αφορµή για την διεξαγωγή της παρούσας µεταπτυχιακής µελέτης. Στα πλαίσια της προσπάθειας αυτής γίνεται εκτενής και ουσιαστική παρουσίαση του όρου των Συµπράξεων, µε βάση ευρωπαϊκά και διεθνή παραδείγµατα. Στην πράξη οι Σ ΙΤ αποτελούν µέσο παραχώρησης στους ιδιώτες επιχειρηµατίες, δραστηριοτήτων που ανήκουν κατά τεκµήριο στο δηµόσιο τοµέα. Οι δραστηριότητες αυτές αναλαµβάνονται εξ ολοκλήρου από τους ιδιωτικούς φορείς όχι µόνο για τη µελέτη και την κατασκευή εγκαταστάσεων (που αφορούν δηµόσια έργα ή υπηρεσίες) αλλά και τη λειτουργία, τη συντήρηση και την εκµετάλλευση των εγκαταστάσεων αυτών. Η ανάλυση µιας Σύµβασης Σύµπραξης αποτελεί µια πολυσύνθετη διαδικασία, η οποία δεν εµπεριέχει µόνο νοµικά θέµατα (ρυθµίσεις αστικού, εµπορικού ή δηµόσιου δικαίου), αλλά και θέµατα αστικής αναδιάρθρωσης και διεθνή ανταγωνισµού, χρηµατοοικονοµικά, κοινωνικά, χωροταξικά και διαχείρισης χώρου, πολιτικά και περιβαλλοντικά. Στα πλαίσια µεταπτυχιακού µε τίτλο «Ανάπτυξη και διαχείριση του ευρωπαϊκού χώρου», ο θεσµός των Σ ΙΤ είναι ένα αντιπροσωπευτικό υπό µελέτη θέµα, καθώς προβάλει τη συστηµατική προσπάθεια που γίνεται για την προώθηση της οικονοµικής σταθερότητας, της κοινωνικής ευηµερία, τον εκσυγχρονισµό των µεταφορών και υποδοµών, τόσο στα όρια της Ευρωπαϊκής ένωσης όσο και σε χώρες όπως ΗΠΑ, Καναδάς, Αφρική, Κίνα, Ιαπωνία. Οι Συµπράξεις αποτελούν θέµα στο οποίο µπορεί να εφαρµοστεί µια σειρά µεθοδολογικών εργαλείων που αποκοµίσθηκαν κατά τη διάρκεια της φοίτησης. Η διεπιστηµονικότητα στη γεωγραφική έρευνα είναι που δίνει το συγκριτικό πλεονέκτηµα στην προσέγγιση του θέµατος, µέσω ανάλυσης ποσοτικών και ποιοτικών δεδοµένων. Με αυτό το σκεπτικό, τα Σ ΙΤ παρουσιάζονται ως νοµοθετικά εργαλεία µε διαφορετική βαρύτητα ανά χώρα, µε ξεχωριστά ιστορικά και κοινωνικά 7

9 πλεονεκτήµατα ή µειονεκτήµατα, που έφεραν ευνοϊκές συνθήκες στη διεξαγωγή επενδύσεων. Τέλος µελετάται το έργο της διαµπερούς αρτηρίας της Θεσσαλονίκης (ή αλλιώς Υποθαλάσσια Θεσσαλονίκης) ως ένα παράδειγµα Σύµπραξης στον Ελλαδικό χώρο µέσω µελέτης σκοπιµότητας, ηµόσιας Συγκριτικής Κοστολόγησης, χρηµατοοικονοµικής και κοινωνικοοικονοµικής ανάλυσης. 8

10 Abstract The public-private partnerships (or PPP) are widely used worldwide as a way to cover public need regarding construction and operation of infrastructure and/or public services. The introduction of PPP took place in Greece through the introduction of law 3389/2005 and since then these partnerships were commonly used for many development issues. The ratification of this law, as well as his extensions in the developmental plan of country, stood reason for conducting the present postgraduate study. In the frames of this effort an extensive and essential presentation of term of Partnerships takes place, based on European and international examples. Into practice PPP constitute a mean of concession in the private individuals businessmen for activities that belong to the public sector. This activities are undertaken entirely by the private institutions not only for the study and the manufacture of installations (that concern public work or services) but also the operation and the maintenance of this installations. The analysis of Partnership constitutes a multifunctional process, which does not only include legal subjects (urban regulations, commercial or public law), but also subjects of urban reformation and international competition, financing, social aspects, land-planning and management, political and environmental. In the frames postgraduate titled Growth and management of European space, PPP are an interesting subject to study, as it presents the systematic effort for the promotion of economic stability, social prosperity, the modernisation of transports and infrastructures, not only within the borders of European Union but also at countries as USA, Canada, Africa, China, Japan. PPP constitute a subject in which series of methodological tools, that was acquired at the duration of study, can be applied. Geographic research gives a comparative advantage in the approach of subject, via analysis of quantitative and qualitative data. According to this thought, PPP are presented as legislative tools with different gravity per country, with separate historical and social advantages or disadvantages, that brought favourable conditions in the process of investments. Finally, the project of Submerged Tunnel of Thessaloniki is studied as an example of PPP practises in the Greece, via study of feasibility, Public Comparative Cost accounting, financing and socio-economic analysis. 9

11 Κεφάλαιο 1 - Εισαγωγή 1.1. Εισαγωγή Η παρούσα µεταπτυχιακή µελέτη ασχολείται µε το θεσµό των Συµπράξεων ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα (γνωστός ως Σ ΙΤ ή µε τον αγγλικό όρο Public- Private Partnerships, (P.P.P)), που έκανε την εµφάνισή του στην Ελλάδα µε το Ν.3389/2005. Η σύµπραξη ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα είναι η µακροχρόνια συνεργασία για οικονοµικό όφελος, η οποία συνάπτεται εγγράφως µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού Φορέα για την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών. Τις τελευταίες τρεις, περίπου, δεκαετίες σε πολλές ευρωπαϊκές αλλά και διεθνείς χώρες του κόσµου, οι διαδικασίες σχεδιασµού, ανάπτυξης και υλοποίησης κοινωφελών έργων αναθεωρούνται (εξ αιτίας νέων οικονοµικών, κοινωνικών και τεχνολογικών δεδοµένων). Η αναθεώρηση αυτή έχει ενθαρρύνει τη µετάβαση προς συµβάσεις συνεργασίας µε βάση αµοιβαία συµφέροντα, που καταρτίζονται ανάµεσα στους ηµόσιους Φορείς ( ηµόσιο, Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Νοµικά Πρόσωπα ηµοσίου ικαίου) και στα νοµικά πρόσωπα του ιδιωτικού τοµέα, δηλαδή τους Ιδιωτικούς Φορείς. Ειδική ευρωπαϊκή νοµοθεσία δεν υφίσταται, υπάρχει όµως µια σειρά από κοινοτικά κείµενα προσανατολισµένα σε γενικές αρχές. Το ίδιο ισχύει και σε Αµερική, Αυστραλία και Κίνα, όπου υπάρχουν ειδικά προσαρµοσµένες διατάξεις επί του θέµατος, αλλά όχι µια σαφής και κοινή νοµοθεσία. Ο Ελληνικός νόµος 3389/2005 για τις Σ ΙΤ, παρόλο που αποτελεί συγκεκριµένη εθνική επιλογή, είναι ενταγµένος στο ευρύ φάσµα των ευρωπαϊκών διατάξεων 1. Στόχος του είναι η προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων για την υλοποίηση σηµαντικών έργων και παροχή υπηρεσιών ευρύτερου κοινωνικού χαρακτήρα. Μεταξύ άλλων παρέχει µια σηµαντική 1 ηλ. Κοινοτικά κείµενα όπως: - Το Πράσινο Βιβλίο της Επιτροπής των Ε.Κ. σχετικά µε τις Σ ΙΤ και το κοινοτικό δίκαιο των δηµοσίων συµβάσεων και συµβάσεων παραχώρησης (Βρυξέλλες, ,COM 2004,327,2005/C 120/18), - τη Γνωµοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονοµικής και Κοινωνικής Επιτροπής της για το Πράσινο Βιβλίο (COM 2004, 327,ΕΕΕΕ/C 120/ ,σελ ), - τη Γνωµοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών της 17 ης Νοεµβρίου 2004 µε θέµα το Πράσινο Βιβλίο (COM 2004, 327 τελικό, 2005/C71/05), - την Γνωµοδότηση της Οικονοµικής και Κοινωνικής Επιτροπής µε θέµα την «Ενίσχυση του δικαίου παραχωρήσεων και Συµβάσεων ηµοσίων και Ιδιωτικών Συµπράξεων» (Βρυξέλλες, ,CES 1192/2000) - και την Ερµηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά µε τις συµβάσεις παραχώρησης στο κοινοτικό δίκαιο (Βρυξέλλες, ). 10

12 ευκαιρία για την εκµετάλλευση της ακίνητης περιουσίας του ηµοσίου. Αφορά δυνητικά όλα τα έργα ή τις υπηρεσίες που ανήκουν στην αρµοδιότητα των δηµοσίων φορέων µε εξαίρεση τις αρµοδιότητες που ανήκουν αποκλειστικά στο κράτος. Στις Σ ΙΤ υπάγονται συνεπώς νοσοκοµεία, γηροκοµεία, φυλακές, έργα φορέων και οργανισµών, όπως των Νοµαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, περιβαλλοντικά έργα, σχολικά κτίρια, µεταφορικές υποδοµές και πολλά άλλα (Καϊσης, 2006). Στο κεφάλαιο αυτό, µετά από ένα σύντοµο ιστορικό του θεσµού των Σ ΙΤ και των προεκτάσεων που προέκυψαν από την εφαρµογή τους διεθνώς, ακολουθούν: η αιτιολόγηση της επιλογής του θέµατος, οι αντικειµενικοί στόχοι καθώς και ο σκοπός της εκπόνησης της µελέτης, οι υποθέσεις της έρευνας και τέλος η περιγραφή της µεθοδολογίας που επιλέχθηκε και µια ανασκόπηση της διάρθρωσης της πτυχιακής Ιστορική αναφορά στο ξεκίνηµα του θεσµού των Σ ΙΤ Πριν από 2000 έτη, η ευθύνη για την παράδοση της αλληλογραφίας στη ρωµαϊκή αυτοκρατορία ανήκε είτε στον αυτοκράτορα, όσον αφορά το vehiculatio (το ταχυδροµικό σύστηµα στο σύνολό του), είτε στις τοπικές αρχές 2 όσον αφορά τους µεµονωµένους ταχυδροµικούς σταθµούς, stationes στα λατινικά. Βάσει των συµβάσεων που αναθέτονταν µετά από διαγωνισµό από τους δήµους στους διαχειριστές των µεγάλων ταχυδροµικών σταθµών, οι τελευταίοι αναλάµβαναν την κατασκευή, τη συντήρηση και τη λειτουργία του σταθµού για µια πενταετία, lustrum στα λατινικά, περίοδο αρκετά συνήθη στο ρωµαϊκό σύστηµα, που απαντάται επίσης συχνά στο δίκαιο για την έγγειο ιδιοκτησία (ιδίως στις συµβάσεις λατινικά precarium ). Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να σηµειωθεί, ότι δεν βασιζόταν µόνο η ταχυδροµική υπηρεσία του Αυτοκράτορα Αύγουστου σε συµβάσεις παραχώρησης. Το ίδιο ίσχυε για τα λιµάνια, τα θερµά λουτρά, τις αγορές, ακόµη και τους δρόµους (ECO 2006). Θα χρειαστεί να περάσουν δώδεκα αιώνες για να εµφανιστούν ξανά οι Συµβάσεις ηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα. Το 19 ο αιώνα, το ευρωπαϊκό σιδηροδροµικό δίκτυο κατασκευάστηκε εξ ολοκλήρου µέσω συµβάσεων παραχώρησης. Εκτός από τους σιδηροδρόµους, αντικείµενο τέτοιων συµβάσεων αποτέλεσαν οι δηµοτικές δηµόσιες υπηρεσίες όπως 2 Τους δήµους 11

13 η υδροδότηση, η παροχή φωταερίου, τα δίκτυα ηλεκτρισµού, η αποκοµιδή των οικιακών απορριµµάτων, οι τηλεφωνικές συνδέσεις κλπ. Στην πλειονότητα των κρατών µελών της Ευρώπης, το δίκαιο των δηµοσίων συµβάσεων προέρχεται σε µεγάλο βαθµό από το δίκαιο των παραχωρήσεων σε ιδιώτες (HM Treasury, 2003). Στον 20 ο αιώνα, οι συµβάσεις παραχώρησης επιτρέπουν την κατασκευή όχι µόνο αυτοκινητοδρόµων και χώρων στάθµευσης αλλά, επίσης, κέντρα βιολογικού καθαρισµού για διαχείριση αποβλήτων, µουσείων, αερολιµένων, γραµµών τραµ ή υπόγειου σιδηρόδροµου, αστικών υποδοµών ή ακόµη την πλήρη ανακαίνιση σχολείων και νοσοκοµείων (HM Treasury, 2003). Στην Ελλάδα, τα έργα ιδιωτικής χρηµατοδότησης χρονολογούνται από τη δεκαετία του 1930, όταν ορισµένες υπηρεσίες κοινής ωφελείας ανατέθηκαν σε ιδιωτικές επιχειρήσεις του εξωτερικού. Σηµειώνεται ότι η συµµετοχή ιδιωτών στην κατασκευή ή/ και διαχείριση έργων υποδοµής ξεκίνησε στην Ελλάδα πριν από εκατό περίπου χρόνια οπότε και κατασκευάσθηκαν έργα όπως ο Ηλεκτρικός Σιδηρόδροµος Αθηνών Πειραιώς, η αποξήρανση της λίµνης Κωπαϊδας και η εκµετάλλευση των αποκαλυφθεισών γαιών, η ηλεκτροδότηση των Αθηνών από την Electric Power Company και η υδροδότηση από την αµερικάνικη εταιρία Ulen & Co κλπ. Εταιρίες όπως η Ulen και η Power, έχουν γραφτεί ιστορικά ως συµβάσεις «αποικιοκρατικής µορφής» 3 (.Τσαµπούλας, 2003). Από το 1989 και µέχρι σήµερα η χώρα µας, µε στόχο να αξιοποιήσει όσο το δυνατό καλύτερα τις ευρωπαϊκές χρηµατοδοτήσεις, βασίζεται στη βοήθεια και στη σωστή οργάνωση από τον ιδιωτικό φορέα. Με σκεπτικό τη δηµιουργία προϋποθέσεων για µια ευρύτερη οικονοµική και περιφερειακή ανάπτυξη, η Ελλάδα έχει καταβάλει σηµαντικές προσπάθειες να γίνουν έργα υποδοµής (κυρίως στον τοµέα των συγκοινωνιών), από τις οποίες µπορούµε να αντλήσουµε παραδείγµατα προς µίµηση αλλά και προς αποφυγήν σε σχέση µε τις Σ ΙΤ. 3 Καθώς ο ιδιωτικός φορέας στις συγκεκριµένες περιπτώσεις ενεργούσε χωρίς να υπολογίζει το κοινωνικό όφελος, αλλά καθαρά το οικονοµικό. 12

14 1.3. Η φιλοσοφία των έργων Σ ΙΤ και ο σκοπός τους Η έκφραση Σύµπραξη δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα χρησιµοποιείται ευρέως από τη δεκαετία του Συνεργασία ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα (Public Private Partnership PPP-) σηµαίνει απλώς συνεργασία. Η συνεργασία αυτή δεν έχει καµία σχέση µε ιδιωτικοποίηση δηµοσίων υπευθυνοτήτων ή την κρατικοποίηση ιδιωτικών περιουσιακών στοιχείων. Στόχος των συνεργασιών είναι η ενεργοποίηση πόρων για την παροχή καλύτερων υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Η Σ ΙΤ ή PPP αποτελεί µια συµβατική σχέση µακράς διάρκειας (20 ή περισσοτέρων ετών) που συνάπτεται µεταξύ της αναθέτουσας αρχής και του αναδόχου του ιδιωτικού τοµέα για την παροχή αυτή υπηρεσιών ή την εκτέλεση έργων. Βάσει της σύµβασης, ο ανάδοχος υποχρεούται να χρηµατοδοτήσει την επένδυση, ενώ κατά κανόνα αναλαµβάνει και το σχεδιασµό του έργου. Η αναθέτουσα αρχή καθορίζει τις απαιτήσεις της βάσει λειτουργικών προδιαγραφών, αλλά δεν προσδιορίζει µόνον εγκρίνει, τον αναλυτικό σχεδιασµό του έργου. Ο ανάδοχος αµείβεται κατά τη διάρκεια της φάσης λειτουργίας του έργου χρεώνοντας σε µηνιαία βάση είτε την αναθέτουσα αρχή, είτε απευθείας τους χρήστες, είτε (στην περίπτωση ορισµένων δηµόσιων υπηρεσιών) και τους δύο (Ρόκος, 2005). Τα σηµαντικότερα χαρακτηριστικά που διαφοροποιούν στις Σ ΙΤ από τα συµβατικά δηµόσια έργα είναι δύο: 1) Η αποτελεσµατικότητα του ιδιωτικού τοµέα να παρέχει ποιότητα υποδοµών και υπηρεσιών. Με τον όρο «αποτελεσµατικότητα» αποδίδεται η δυνατότητα παροχής της επιθυµητής ποσότητας και ποιότητας του έργου σε συντοµότερο χρόνο και µε χαµηλότερο κόστος επένδυσης, σε σύγκριση µε τα έργα που εκτελούνται από δηµόσιους φορείς, και η επίτευξη ενός ικανοποιητικού επιπέδου απόδοσης της επένδυσης (Ειδική γραµµατεία Σ ΙΤ, 2006). 2) Η εισαγωγή µηχανισµών ρητής κατανοµής των κινδύνων (risk allocation) του έργου µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα. Ο ιδιωτικός τοµέας αναλαµβάνει σηµαντικό µέρος των κινδύνων µε βάση τη γενική αρχή ότι ο κίνδυνος µεταφέρεται στον συµβαλλόµενο που έχει τη δυνατότητα να τον διαχειρισθεί καλύτερα. Η ορθολογική διαχείριση των κινδύνων συµβάλλει στη µείωση του συνολικού κόστους του έργου µε αποτέλεσµα την αύξηση της προκύπτουσας κοινωνικής ωφέλειας ανά µονάδα κόστους του έργου για το δηµόσιο φορέα. Η ορθολογική κατανοµή και διαχείριση των κινδύνων έχει θεµελιώδη σηµασία για τη ζωή του έργου (project life 13

15 cycle), αφού ο ιδιωτικός τοµέας θα τιµολογήσει της υπηρεσίες που προσφέρει (πληρωµές διαθεσιµότητας ή πληρωµή από τον τελικό χρήστη) µε βάση το ύψος των κινδύνων που θα έχει αναλάβει (Ειδική γραµµατεία Σ ΙΤ, 2006). Σχήµα 1: ιαφορές στις διαδικασίες δηµοπράτησης µε την εισαγωγή Σ ΙΤ. Παραδοσιακή προµήθεια Το δηµόσιο σχεδιάζει λεπτοµερώς το έργο Το δηµόσιο κάνει πρόσκληση υποβολής προσφορών για την κατασκευή του έργου Το δηµόσιο αναθέτει την κατασκευή του έργου, παρέχει υπηρεσίες ή επιτρέπει ξεχωριστές συµβάσεις για υπηρεσίες λειτουργίας µετά την ολοκλήρωση της κατασκευής Το δηµόσιο συντηρεί και ελέγχει το έργο αναλαµβάνοντας κινδύνους από τη φύση του σχεδιασµού και για όλη τη διάρκεια της ζωής του έργου Το δηµόσιο αναλαµβάνει τον κίνδυνο της υπολειµµατικής αξίας του έργου στο τέλος της ζωής του Κτήριο,εγκατάσταση, υπηρεσία, µεταφορικές υποδοµές κλπ. Έργο Σ ΙΤ Το δηµόσιο καθορίζει τις απαιτούµενες υπηρεσίες, µε βάση τις επιθυµητές παροχές και αποτελέσµατα καθ όλη τη διάρκεια της σύµπραξης Το δηµόσιο αναζητεί προσφορές για όλο το έργο, συµπεριλα- µβάνοντας και τη χρηµατοδότ ησή του Το δηµόσιο συνάπτει σύµβαση µακράς διάρκειας για παροχή υπηρεσιών µεταφέροντας τους ανάλογους κινδύνους στον Ιδιώτη Το δηµόσιο συνδέει τις πληρωµές µε τη διαθεσιµότητα και την απόδοση του έργου ελέγχοντας τον Ιδιώτη για την τήρηση των δεσµεύσεων του για όλη τη διάρκεια της σύµπραξης Το δηµόσιο διαπραγµατεύεται τη µεταβίβαση του κινδύνου της υπολειµµατικής αξίας του έργου µε τον Ιδιώτη Κτήριο,εγκατάσταση, υπηρεσία, µεταφορικές υποδοµές κλπ. Πηγή:Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ, 2006 Η φιλοσοφία των Σ ΙΤ -για την ορθή και αποτελεσµατική λειτουργία τουςβασίζεται στη συνθήκη, πως καθεµία από τις συνεργαζόµενες πλευρές πρέπει να κατανοεί τις ανάγκες της άλλης: - Ο ιδιωτικός τοµέας οφείλει να λαµβάνει υπόψη του τη διάσταση του κοινωνικού αγαθού και να αναγνωρίζει, ότι η ανάπτυξη και διαχείριση υποδοµών (πολύ ζωτικών για τη λειτουργία της σύγχρονης οικονοµίας) δεν είναι δυνατόν να επιτυγχάνεται µόνο µε την πρωτοβουλία των δυνάµεων της αγοράς. Το στοιχείο αυτό άλλωστε µαρτυρούν : (1) το µεγάλο ύψος κρατικής επιδότησης που αναµφισβήτητα απαιτείται, 14

16 ώστε να καταστούν οικονοµικά βιώσιµα και µεγάλης κλίµακας έργα, παρά το γεγονός ότι τελικώς τα οικονοµικά οφέλη από τα έργα αυτά ξεπερνούν (στις περισσότερες περιπτώσεις) κατά πολύ τις αντίστοιχες δαπάνες και (2) η γενικότερη συζήτηση και τα ερωτήµατα περί εννοιών, όπως η ελεύθερη πρόσβαση (open access), ο προσδιορισµός και ο έλεγχος των τελών της χρήσης µιας υποδοµής κλπ. - Ο δηµόσιος τοµέας οφείλει να κατανοήσει, ότι είναι συµφέρον να µεταβιβαστεί στον ιδιωτικό τοµέα ο έλεγχος εκείνων των στοιχείων των µεγάλων έργων υποδοµής που δεν έχουν χαρακτηριστικά δηµόσιου αγαθού. Απαιτείται ασφαλώς σηµαντική αλλαγή νοοτροπίας σε µεγάλο τµήµα του δηµόσιου τοµέα, ώστε αυτός να αντιλαµβάνεται πλέον, ότι ο ρόλος του είναι όχι η παροχή της υποδοµής αλλά η ανάπτυξη των λειτουργιών στην κατεύθυνση της αγοράς υπηρεσιών για λογαριασµό της κοινωνίας και της οικονοµίας που υπηρετεί (Μουρµούρης, 2006) Κατηγοριοποίηση συµπράξεων Οι συµβάσεις Σ ΙΤ ή PPP διακρίνονται σε τρεις γενικές κατηγορίες, που αναφέρονται παρακάτω, και µε τις οποίες θα ασχοληθούµε εκτενέστερα στην πορεία της µελέτης µας: Παραχωρήσεις: αφορούν δρόµους ή γέφυρες µε διόδια, όπου ο όγκος της κυκλοφορίας σε σχέση µε το κόστος των διοδίων επαρκούν για τη χρηµατοδότηση της επένδυσης και για την µετέπειτα παροχή των υπηρεσιών συµπεριλαµβανοµένης της συντήρησης (από τον ιδιωτικό τοµέα). Γενικότερα, τα πλέον συνήθη έργα µε σύµβαση παραχώρησης είναι τα µεγάλα συγκοινωνιακά έργα, όπως λιµάνια, συνδυασµένες µεταφορές και αεροδρόµια. Ισχύουν επίσης στο εξωτερικό για ορισµένες υπηρεσίες της τοπικής αυτοδιοίκησης, κυρίως περιβαλλοντικά έργα τυπικά παραδείγµατα των οποίων αποτελούν η επεξεργασία και η παροχή ύδατος, τα δίκτυα αποχέτευσης και η διαχείριση υγρών αποβλήτων, η αποκοµιδή και η διαχείριση απορριµµάτων, ενεργειακά έργα, έργα τουριστικής υποδοµής και οι δηµοτικές συγκοινωνίες. Όσον αφορά τις παραπάνω αναθέσεις που ενδεχοµένως έχουν πολλά από τα χαρακτηριστικά διαδικασίας ιδιωτικοποίησης, το σηµαντικό στοιχείο είναι ότι οι χρεώσεις των χρηστών υπόκεινται σε ρύθµιση, αλλά το επίπεδο των χρεώσεων αυτών είναι τέτοιο ώστε να καλύπτεται η απαιτούµενη επένδυση και να εξασφαλίζεται η 15

17 συνέχεια της παροχής υπηρεσιών. Στις περισσότερες περιπτώσεις παραχωρήσεων, ο ιδιώτης πέρα από τη χρηµατοδότηση, το σχεδιασµό, την κατασκευή και τη συντήρηση του έργου, αναλαµβάνει και την εκµετάλλευση του για κάποιο χρονικό διάστηµα. Για το λόγο αυτό τέτοια έργα χαρακτηρίζονται ως ανταποδοτικά. Από την εκµετάλλευση αυτή, µέσω της είσπραξης τελών 4 από τους τελικούς χρήστες για τη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, οι ιδιωτικοί φορείς αποπληρώνουν την αρχική χρηµατοδότηση και προσδοκούν στην εξασφάλιση του εύλογου κέρδους. Στην περίπτωση των ανταποδοτικών έργων, οι ιδιώτες αναλαµβάνουν εκτός από τους κινδύνους της χρηµατοδότησης και της κατασκευής και τον κίνδυνο της ζήτησης (δηλαδή τον εάν οι πολίτες θα κάνουν την προβλεπόµενη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας) ώστε κατά συνέπεια να µπορέσουν να εισπράξουν τα προσδοκώµενα από την σύµπραξη έσοδα. Μετά το πέρας της συµβατικής περιόδου λειτουργίας το έργο µεταβιβάζεται στο ηµόσιο. Εάν το έργο δεν είναι πλήρως ανταποδοτικό, η βιωσιµότητα του µπορεί να υποστηριχθεί και µε τη χρηµατοδοτική συµβολή του ηµοσίου είτε µε εφάπαξ ποσό κατά την περίοδο κατασκευής, είτε µε τµηµατικές καταβολές κατά την περίοδο λειτουργίας (Stoker, 1997). Σχήµα 2: Ανταποδοτικά Έργα 4 Το ύψος των τελών αυτών, οι προϋποθέσεις και ο τρόπος είσπραξής τους προσδιορίζονται µε ακρίβεια στην εκάστοτε Σύµβαση Σύµπραξης που συνάπτεται µεταξύ Ιδιωτικού Φορέα και Αναθέτουσας Αρχής. 16

18 Υβριδικές Σ ΙΤ: καλύπτουν τοµείς υπηρεσιών όπου επιβάλλονται µεν χρεώσεις στους χρήστες, αλλά για πολιτικούς ή και κοινωνικούς λόγους οι χρεώσεις αυτές διατηρούνται σε επίπεδα ανεπαρκή για την κάλυψη των απαιτουµένων εκροών κεφαλαίου και λειτουργικών εξόδων. Παραδείγµατα αποτελούν τα επαρχιακά λεωφορεία, τα µουσεία και τα κοινοτικά κέντρα αθλητισµού ή ψυχαγωγίας. Στις περιπτώσεις αυτές, οι χρεώσεις συµπληρώνονται µε επιδότηση από την κρατική αρχή (Bennet & Grohmann,2000). Σχήµα 3: Υβριδική Μορφή Σ ΙΤ Σ ΙΤ µε τη µορφή Ιδιωτικής Χρηµατοδοτικής Πρωτοβουλίας (ΙΧΠ ή Private Finance Initiative PFI): η κατηγορία αυτή σηµείωσε τη σηµαντικότερη ανάπτυξη τα τελευταία 13 χρόνια, κυρίως στη Μ. Βρετανία και αφορά όλους εκείνους τους τοµείς όπου η χρέωση του χρήστη δεν είναι δυνατή ή πολιτικά αποδεκτή. Στις δηµόσιες υπηρεσίες, παράδειγµα αποτελούν τα δηµόσια σχολεία, τα νοσοκοµεία και τα κέντρα υγείας, καθώς και τα έργα που προορίζονται για τη χρήση της ίδιας της κυβέρνησης, όπως δικαστήρια, φυλακές, δηµοτικά κτήρια, αστυνοµικά τµήµατα και σταθµοί πυροσβεστικής. (. Κουρκουµέλης, 2006) Στις περιπτώσεις αυτές δεν υπάρχει δηλαδή το στοιχείο της οικονοµικής εκµετάλλευσης από τους ιδιώτες, για το λόγο αυτό και τα έργα αυτά χαρακτηρίζονται ως µη ανταποδοτικά. Πρόκειται ουσιαστικά για κοινωνικούς χαρακτήρα υποδοµές ή υπηρεσίες, τις οποίες λειτουργεί το κράτος και απολαµβάνουν δωρεάν οι πολίτες. Στα έργα αυτά, ο ιδιωτικός τοµέας αναλαµβάνει την υλοποίησή τους και αποπληρώνεται 17

19 απευθείας από το κράτος (ενώ αναλαµβάνουν τους κινδύνους που σχετίζονται µε τη χρηµατοδότηση και την κατασκευή και όχι µε τον κίνδυνο της ζήτησης). Μολαταύτα, ο ιδιώτης αναλαµβάνει της διαθεσιµότητας, δηλαδή τη διαχείριση και συντήρηση της υποδοµής ή της υπηρεσίας, ώστε να διατηρούν τη λειτουργικότητα της στα καθορισµένα από το δηµόσιο επίπεδα ποιότητας για όσο χρόνο ορίζει η σύµβαση. Οι τµηµατικές καταβολές του δηµοσίου ονοµάζονται πληρωµές διαθεσιµότητας (availability payments), καθώς για να καταβληθούν στο ακέραιο στους Ιδιώτες, αυτός πρέπει να ελέγχει και να προωθεί τη λειτουργία και τη συντήρηση των υποδοµών ή υπηρεσιών που παρέχονται. Στην περίπτωση που το επίπεδο ποιότητας των υπηρεσιών ή λειτουργικότητας των υποδοµών είναι χαµηλότερο από το οριζόµενο, οι πληρωµές αυτές µειώνονται ανάλογα ή και αναστέλλονται έως ότου ο Ιδιωτικός φορέας συµµορφωθεί µε τις υποχρεώσεις του. Μετά το πέρας της συµβατικής περιόδου το έργο περιέρχεται στο ηµόσιο (Τοµαδάκη, 2006). Σχήµα 4: Μη ανταποδοτικά έργα 1.5. Σ ΙΤ στους τοµείς του Κράτους και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας καλύπτουν ένα σύνολο δραστηριοτήτων που αποτελούν πεδίο δράσης των Συµπράξεων. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση (όπως προκύπτει κυρίως από κείµενα νοµοθετικού περιεχοµένου) έχει επικρατήσει η τριπλή διάκριση των υπηρεσιών κοινής ωφελείας, σε υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος µε ευρωπαϊκή διάσταση -όπως οι τηλεπικοινωνίες, η περιβαλλοντική προστασία κλπ.-, σε 18

20 υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος σε εθνική βάση όπως οι τοπικές αστικές συγκοινωνίες- και σε λοιπές υπηρεσίες κοινής ωφελείας όπως τα σχολεία - όπου το στοιχείο της οικονοµικής δραστηριότητας παραµένει δευτερεύον (Αθ.Καΐσης,2006). Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να προσθέσουµε ότι γίνονται αξιοσηµείωτες προσπάθειες, από παγκόσµιους οργανισµούς και µη κυβερνητικές οργανώσεις, να πραγµατοποιηθούν έργα ζωτικού χαρακτήρα σε χώρες του αναπτυσσόµενου κόσµου µε τη βοήθεια των Σ ΙΤ (έργα υδροδότησης, κατασκευής σχολείων και νοσοκοµείων, διανοµή ενέργειας, καταπολέµηση του ιού AIDS κλπ.). (United Nations Development Program for PPP, Γενικότερα οι καινοτοµίες και η τεχνογνωσία των Συµπράξεων εφαρµόζονται παγκοσµίως σε τρεις καίριες κατηγορίες υποδοµών: Αστική Ανάπτυξη (Urban Development) Παραδείγµατα αστικής ανάπτυξης βασισµένα στις συµπράξεις είναι συνήθως οι περιοχές µε µεικτές χρήσεις γης: αυτές τυπικά περιέχουν τη στέγαση δηµόσιων υπηρεσιών, την κατασκευή εργατικών κατοικιών, γραφειακών χώρων, τη δηµιουργία χώρων λιανικού εµπορίου (shopping mall),ξενοδοχείων, χώρων στάθµευσης, καθώς και δηµόσιων χώρων πρασίνου κλπ. Αναφερόµαστε σε υβριδικές µορφές PPP, που αφορούν κυρίως την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του δηµοσίου. Χαρακτηριστικά παραδείγµατα είναι, το Central Park στην Νέα Υόρκη, η ανακατασκευή µιας αστικής ζώνης στο Παρίσι (Bercy) στην οποία η µελέτη και ο χωροταξικός σχεδιασµός έγινε από ιδιώτες και περιελάµβανε τόσο τις κατοικίες όσο και το χώρο πρασίνου αλλά και την τοπική αστική συγκοινωνία κ.α. Μεταφορικές Υποδοµές (Transport Infrastructure) Οι µεταφορικές υποδοµές είναι ο σηµαντικότερος τοµέας στον οποίο µπορούµε να µελετήσουµε τα περισσότερα παραδείγµατα εφαρµογής των ΡΡΡ. Αυτοκινητόδροµοι, σιδηροδροµικά, θαλάσσια, πλωτά και αεροπορικά δίκτυα, συνδυασµένες µεταφορές (εµπορευµατοκιβώτια, logistics), διευρωπαϊκά δίκτυα και πολλές άλλες µορφές είναι που κάνουν εξέχουσας τον κλάδο αυτό και χρίζουν βοηθείας Ιδιωτικών κεφαλαίων. Στον τοµέα αυτό αναφερόµαστε σε ανταποδοτικά έργα και συµβάσεις Παραχώρησης, µερικά από τα πιο χαρακτηριστικά παραδείγµατα 19

21 είναι το Μετρό του Λονδίνου (από το 2003), η Σήραγγα της Μάγχης στη Γαλλία, το Αεροδρόµιο Ελ. Βενιζέλος, η Αττική οδός κ.α. Κοινωνικές Υποδοµές (Social Infrastructure) Οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας που προσφέρονται µέσω Σ ΙΤ, καλύπτουν ένα σύνολο δραστηριοτήτων όπως οι τηλεπικοινωνίες, τα νοσοκοµεία, τα σχολεία, η συντήρηση κτιριακών εγκαταστάσεων, η προστασία του περιβάλλοντος χώρου, η προώθηση ανθρωπιστικής βοήθειας µέσω έργων υποδοµής σε αναπτυσσόµενες χώρες και γενικότερα λοιπές υπηρεσίες κοινής ωφελείας, όπου το στοιχείο την οικονοµικής δραστηριότητας παραµένει δευτερεύον. Τα έργα αυτά κατατάσσονται στα PFI ή Ιδιωτικές χρηµατοδοτικές πρωτοβουλίες και είναι µη ανταποδοτικά, χαρακτηριστικά παραδείγµατα το Κέντρο καταπολέµησης του ιού AIDS, της µαλάριας και άλλων σεξουαλικώς µεταδιδόµενων νοσηµάτων για τον Τρίτο κόσµο (µε βασικούς µετόχους τον Bill και την Melinda Gates), καθώς και τα δεκάδες σχολεία και νοσοκοµεία που έχουν γίνει στη Μ. Βρετανία βάση PFI Ο αντικειµενικός σκοπός της µελέτης και ο θεµατικός της άξονας Ο στόχος της παρούσας µεταπτυχιακής µελέτης, έγκειται κατ αρχάς στην παρουσίαση µιας όσο το δυνατό πληρέστερης και ολοκληρωµένης προσέγγισης των Σ ΙΤ, τόσο από θεωρητική σκοπιά όσο και από πρακτική. Το θέµα που πραγµατεύεται είναι θέµα επιχειρησιακής έρευνας, οικονοµικών σπουδών, πολιτικής επιστήµης, ευρωπαϊκής ανάπτυξης και γεωγραφικής ανάλυσης. Το σηµείο επαφής όλων αυτών, όπως θα δούµε και στα ακόλουθα κεφάλαια είναι να καλυφθούν διοικητικά και πολιτικά ζητήµατα, θεσµικά και τεχνικά θέµατα, κίνδυνοι και χρονικές καθυστερήσεις, προβλήµατα χρηµατοδοτήσεων, περιβαλλοντικά και εξωτερικά κόστη. Τελικός στόχος είναι η σχεδίαση και η κριτική προσέγγιση οικονοµικοκοινωνικών σεναρίων πάνω σε ένα έργο που πραγµατοποιείται µέσω Σ ΙΤ. Για το σκοπό αυτό θα ακολουθήσει µια σφαιρική ανάλυση της έννοιας των Σ ΙΤ, όπως αυτή δίδεται µέσα από εκτενή διεθνή βιβλιογραφία (κεφάλαιο 2). Νοµικά και χρηµατοοικονοµικά θέµατα γύρω από τις Συµπράξεις, θα απασχολήσουν ακόλουθα κεφάλαια, καθώς και η συγκριτική προσέγγιση των διαφόρων διεθνών πολιτικών γύρω από αυτές (κεφάλαιο 3). Παραδείγµατα από την Ευρώπη και όλο τον κόσµο, θα κατηγοριοποιηθούν ανάλογα µε την εµπειρία τους στο θεσµό, Μ. 20

22 Βρετανία, Γαλλία, Ισπανία, Ιαπωνία, Σιγκαπούρη και τέλος Ελλάδα µε συγκεκριµένη αναφορά επί του Ν.3368/2005. Η πρωτοτυπία της µελέτης θα συµπληρωθεί από την πολυκριτηριακή µελέτη της Υποθαλάσσιας αρτηρίας της Θεσσαλονίκης (ως παράδειγµα Σύµβασης Παραχώρησης), τόσο συλλέγοντας και αξιολογώντας στοιχεία δαπανών (εσόδων / εξόδων) όσο και αναλύοντας τις λειτουργικές σχέσεις Ιδιωτών µε το δηµόσιο παρουσιάζοντας τις εκάστοτε χρηµατοοικονοµικά και κοινωνικοοικονοµικές σκοπιµότητες (κεφάλαιο 4). 21

23 Κεφάλαιο 2 Το πλαίσιο και η λειτουργία των Σ ΙΤ 2.1. Η εταιρική σχέση - Partnership ως κυρίαρχο στοιχείο διακυβέρνησης Η ανάγκη υλοποίησης νέων µορφών συνεργασίας, γνωστές (όπως αναφέρθηκε) ως συµπράξεις του ηµόσιου µε τον Ιδιωτικό τοµέα, απασχολούν τα τελευταία χρόνια ολοένα και περισσότερο τη δηµόσια διοίκηση, τον επιχειρηµατικό κόσµο, καθώς και τους επαγγελµατικούς και επιστηµονικούς φορείς όλο και περισσοτέρων χωρών. Η παρουσίαση και οριοθέτηση της έννοιας των συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα, σε ευρωπαϊκό και ελληνικό επίπεδο, φέρνει στο προσκήνιο «νέες σχέσεις ως έκφραση της γενικότερης νεοφιλελεύθερης πολιτικής απορύθµισης, αναδιάταξης της σχέσης κράτους οικονοµίας και ειδικότερα του πλαισίου της νέας επιχειρηµατικότητας και εµπορευµατοποίησης των δηµοσίων αγαθών στον τοµέα των δηµοσίων έργων» (Γετίµης, 2003). Σε όλο τον κόσµο, η οικονοµική πραγµατικότητα των περιορισµένων δηµοσίων πόρων για ανάπτυξη και οι αυξανόµενες ανάγκ ες για σύγχρονες υποδοµές αποτελούν θεµελιώδεις λόγους για προσφυγή των κυβερνήσεων σε διάφορ ες µορφές συµπράξεων µε τον ιδιωτικό τοµέα. Στόχος Σχήµα 5: Κατανοµή έργων Σ ΙΤ ανά τον κόσµο ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΕΡΓΩΝ Σ ΙΤ ΑΝΑ ΤΟΝ ΚΟΣΜΟ Βρετανία; 66% Αµερική; 20% Ασία; 6% Ευρώπ η; 8% Πηγή: HM Treasury, 2006 είναι η αξιοποίηση των ιδιωτικών επενδυτικών κεφαλαίων για παροχή υποδοµών 5 και υπηρεσιών που να βελτιώνουν την ποιότητα ζωής των πολιτών µε έργα µακρόχρονης διάρκειας και µε το χαµηλότερο δυνατό κόστος για τους φορολογουµένους (Bult-Spiering &Dewulf, 2006). Ο παραπάνω στόχος θεµελιώνεται πάνω στον όρο εταιρική σχέση (Partnership ή σχέση ηµοσίου Ιδιωτικού Ι), ο οποίος στη διεθνή βιβλιογραφία αποδίδεται (την τελευταία δεκαετία) ως βασικό στοιχείο διακυβέρνησης (Governance) ενός κράτους. Η διακυβέρνηση αφορά τη χρήση ισχύος για την επίτευξη πολιτικών, 5 Για την κατασκευή, ανακαίνιση, διαχείριση ή συντήρηση έργων. 22

24 οικονοµικών και κοινωνικών στόχων 6. Για να κατανοήσουµε όµως την ουσία των PPP, θα πρέπει σε πρώτο επίπεδο να κατανοήσουµε και να εµβαθύνουµε στη σηµασία της διακυβέρνησης σήµερα. Σε δεύτερο επίπεδο η διακυβέρνηση είναι συνυφασµένη και µια περαιτέρω ανάλυση του ρόλου της παραγωγικής διαδικασίας και των δυνάµεων της αγοράς, τα οποία επηρεάζουν µε δικό τους τρόπο τη διακυβέρνηση περισσότερο απ ότι οι πολιτικοί θεσµοί. Η ανασκόπηση της βιβλιογραφία (Pierre&Peters,2000, Γετίµης, 2003, Bult-Spiering &Dewulf, 2006, κ.α.) αναφέρεται κυρίως σε οκτώ διαφορετικούς παράγοντες, οι οποίοι επικεντρώνονται στην παραπάνω προβληµατική: 1) Την ανάπτυξη ενός νέου θεωρητικού ρεύµατος, της Νέας ηµόσιας ιοίκησης (New Public Management, N.P.M.) και του οποίου η εµφάνιση γίνεται τις δεκαετίες 1980 και Το συγκεκριµένο ρεύµα φαίνεται να επαναπροσδιορίζει το ρόλο και τις δυνάµεις της αγοράς (input-oriented management styles by market), τα οποία θα πρέπει να εγκολπώσουν οι πολιτικοί θεσµοί προκειµένου να λειτουργήσουν αποτελεσµατικότερα και αποδοτικότερα για το κοινωνικό σύνολο (Walzer & Jacobs,1998, Bult-Spiering &Dewulf, 2006). 2) Τις αλλαγές στην κοινωνική και δηµογραφική σύνθεση, οι οποίες καθιστούν αναποτελεσµατικό το παραδοσιακό δηµόσιο φορέα σε σύγκριση µε τον ιδιωτικό. Στα ανεπτυγµένα κράτη ιδιαίτερα, όπου η υπερσυγκέντρωση του πληθυσµού στα αστικά κέντρα δηµιουργεί ολοένα και αυξανόµενες ανάγκες, η ανταγωνιστική φιλοσοφία που χαρακτηρίζει τον ιδιωτικό τοµέα του επιτρέπει την ευελιξία και την προσαρµοστικότητα στα νέα δεδοµένα. Νέες υποδοµές και τεχνολογίες φιλικότερες προς το περιβάλλον, έρευνα και καινοτοµία προσανατολισµένες στα σύγχρονα πρότυπα υγείας εκπαίδευσης µεταφορών, καθώς και πολλά άλλα δηµόσια αγαθά χρίζουν χρηµατοδοτικής βοηθείας από ιδιωτικές υπηρεσίες (HM Treasury,2005, Γετίµης,2003). 3) Την αµφισβήτηση-κρίση του δηµόσιου τοµέα στα πλαίσια των δυνάµεων της παγκοσµιοποίησης, για την οποία προτείνονται άµεσες µεταρρυθµίσεις. Ο ρόλος των Σ ΙΤ στο κοµµάτι των µεταρρυθµίσεων αυτών είναι πρωταρχικός. Η αυξανόµενη δυσαρέσκεια σε πολλές χώρες για την απόδοση του δηµοσίου στην παραγωγή υπηρεσιών και αγαθών, εστίασε την προσοχή, τόσο των δηµοσίων φορέων όσο και των κοινωνικών και ιδιωτικών φορέων στην ανεύρεση µεθόδων βελτίωσης της 6 Η διακυβέρνηση σε οποιοδήποτε επίπεδο, είτε εθνικό είτε διεθνές, πρέπει να στηρίζεται σε κοινές πεποιθήσεις, πολιτικές αξίες και κυρίως σε µια κοινή ταυτότητα (Robert Giplin,2003) 23

25 ποιότητας αυτών. Η επέκταση του δηµοσίου τοµέα εξήντλησε το δηµόσιο διοικητικό δυναµικό σε σηµείο να εµφανίζεται σηµαντική µείωση της παραγωγικότητας. Γραφειοκρατικά και λοιπά προβλήµατα αποδείχθηκαν ιδιαίτερα δαπανηρά. Μικρού οφέλους δηµόσιες επενδύσεις και µη παραγωγικές δηµόσιες επιχειρήσεις µείωσαν το ρυθµό προόδου και συνέβαλαν στην αύξηση του δηµοσίου χρέους. Η συνεργασία ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, παρουσιάζεται ως ένα καινοτόµο εργαλείο που συµβάλλει στην αναµόρφωση των διοικητικών πρακτικών του δηµόσιου τοµέα, κυρίως µέσω της αλληλεπίδρασης των στελεχών της δηµόσιας διοίκησης µε τα στελέχη του ιδιωτικού τοµέα. Για παράδειγµα, οι διαφορετικές τεχνικές και µέθοδοι κατασκευής και λειτουργίας ενός έργου -που µια χώρα έχει αναπτύξει- µπορούν να διδαχθούν από το καταρτισµένο εργατικό δυναµικό (ενός ιδιωτικού φορέα) της χώρας, στο δυναµικό του δηµόσιου φορέα µιας άλλης µέσω εταιρικής σχέσης (Partnership). (Bult-Spiering &Dewulf, 2006, Γετίµης, 2003, Καΐσης,2006). 4) Την διεθνή οικονοµική κρίση, η οποία οδήγησε σε αποεπενδύσεις, αποθάρρυνση της επιχειρηµατικότητας, ενώ παράλληλα το δηµόσιο χρέος (σε χώρες σαν την Ελλάδα) στερεί δισεκατοµµύρια ευρώ το χρόνο από τη βελτίωση και την πρόοδο. Σε συνδυασµό τώρα µε τον πληθωρισµό, που διέβρωσε την ανταγωνιστικότητα, οι κυβερνήσεις αναγκάζονται να προσαρµόζουν τον τρόπο διακυβέρνησης τους σύµφωνα µε τα πρότυπα 7 άλλων χωρών, µε σκοπό τη δηµιουργία ενός µοντέλου που θα προωθήσει τη σύγκλιση µε επιτυχηµένα διεθνή δεδοµένα (HM Treasury,2005, Montford,2004, Καΐσης, 2006). 5) Την δυσαρέσκεια των πολιτών, τόσο για τις διάφορες κυβερνητικές πολιτικές, όσο και για τη µακροχρόνια διάρκεια (κωλυσιεργία) των σχετικών φορέων στην κατασκευή ενός έργου ή µιας υποδοµής από τη στιγµή που θα κατατεθεί η πρόταση µέχρι και τη στιγµή που θα παραδοθεί, ενώ παράλληλα η ελλιπής συντήρηση της υποδοµής οδηγεί στη γρήγορη γήρανση και επιδείνωση των δηµοσίων αγαθών και στην ελάττωση της ποιότητας των παρεχοµένων από αυτά υπηρεσιών. Η απλούστευση των διαδικασιών για δηµιουργία έργων και η θωράκιση µε ένα σύγχρονο και αυστηρό νοµοθετικό πλαίσιο για τη διασφάλιση της αξιοπιστίας και την αντιµετώπιση της γραφειοκρατίας είναι από τους βασικούς άξονες των PPP (Bult- Spiering &Dewulf, 2006). 7 Στα πρότυπα αυτά συµπεριλαµβάνονται και τα Σ ΙΤ. 24

26 6) Την αυξηµένη ανάγκη για παραχώρηση αρµοδιοτήτων στο περιφερειακό και τοπικό επίπεδο (sub-national, προς τα κάτω), αλλά και στο υπερεθνικό επίπεδο (super-national) µε σκοπό την αποφόρτιση του κρατικού µηχανισµού από αλληλοεπικαλυπτόµενες αρµοδιότητες. Παρουσιάζεται έτσι, µια νέο-θεσµική προσέγγιση του όρου διακυβέρνηση (Governance). Με τον τρόπο αυτό το κράτος προσβλέπει σε µια πολύ-επίπεδη συνεργασία (ή διακυβέρνηση), η οποία θα αφοµοιώνει δηµιουργικά πολιτικές και πλεονεκτήµατα που παραχωρούν δυνάµεις σαν την Ευρωπαϊκή Ένωση, ή τις ΗΠΑ (Pierre et al., 2000). 7) Το διαφορετικό κάθε φορά ιστορικό πλαίσιο σε κάθε χώρα, το οποίο είναι δυνατόν να δηµιουργεί κοινωνικές αντιστάσεις, κινήµατα και αναταραχή. Για παράδειγµα ενώ στο Ην. Βασίλειο την περίοδο διακυβέρνησης της Θάτσερ, κυριαρχεί η µορφή της πλήρους ιδιωτικοποίησης, σε άλλες χώρες δηµιουργούνται ιδιωτικές κινήσεις πολιτών και Μη-κυβερνητικοί οργανισµοί που αναµειγνύονται στην πολιτική διαδικασία κ το ρόλο των συµπράξεων / συνεργασίων κ.λπ. (Bult-Spiering &Dewulf, 2006, Γετίµης, 2003). 8) Την απελευθέρωση πόρων και χρόνου για την υλοποίηση άλλων έργων, καθώς σύµφωνα µε το ΝΑΟ (National Audit Office) της Μεγάλης Βρετανίας, οι Σ ΙΤ εξοικονοµούν χρόνο και χρήµα: 76% των έργων παραδίδονται στον συµβατικό χρόνο παράδοσης (έναντι µόλις 27% µε τον παραδοσιακό τρόπο) και 78% των έργων ολοκληρώνονται εντός του προβλεπόµενου προϋπολογισµού (έναντι µόλις 30% µε τον παραδοσιακό τρόπο) (HM Treasury,2005, National Audit Office,2005). Μελετώντας τους παραπάνω παράγοντες, που επιδρούν στον όρο διακυβέρνηση, συνάγουµε ότι οι Συµπράξεις συνιστούν πλέον ένα νέο µηχανισµό εκπλήρωσης κρατικών καθηκόντων (Καϊσης, 2006) ως µεταρρυθµιστική προσπάθεια του δηµόσιου τοµέα. Η συνεργασία του κράτους µε ιδιώτες για ολοκλήρωση δηµοσίων έργων αποτελεί έκφανση µιας γενικότερης τάσης µετάβασης από το κράτος παραγωγό στο εγγυητικό και ρυθµιστικό κράτος (σχήµα 6). Το κράτος αναθέτει σε ιδιώτες την υλοποίηση ενός µέρους των καθηκόντων του, εν προκειµένω την εκτέλεση ενός δηµόσιου έργου ή την παροχή µιας δηµόσιας υπηρεσίας, χωρίς ωστόσο να αποξενώνεται από τα καθήκοντα αυτά, χωρίς δηλαδή να µεταθέτει τη δηµόσια ευθύνη του 8. 8 European Economy 3/2003, European Commission DG Economic and Financial Affairs. Public Finances in EMU 2003 διαθέσιµο σε: 25

27 Η κατανοµή εργασίας µεταξύ κράτους και ιδιωτών συνεπάγεται και κατανοµή ευθυνών µεταξύ τους. Με τον τρόπο αυτό, η ευθύνη υλοποίησης µετατίθεται στον ιδιωτικό τοµέα, ωστόσο το δηµόσιο διατηρεί την εγγυητική ευθύνη απέναντι στους πολίτες για τη διασφάλιση του αγαθού της υπηρεσίας, ενώ ταυτόχρονα επωµίζεται και τη ρυθµιστική ευθύνη απέναντι στους συµπράττοντες ιδιώτες, προκειµένου να διασφαλίσει το δηµόσιο συµφέρον κατά την εκτέλεση του έργου ή την παροχή της υπηρεσίας 9. Οι σχέσεις αυτές, που δηµιουργούνται κατά την εκτέλεση του έργου ή την παροχή µιας υπηρεσίας, ενδέχεται να λαµβάνουν ένα ευρύ φάσµα µορφών που αρχίζει µε την υιοθέτηση των αρχών της Ιδιωτικής Οικονοµίας από τον ηµόσιο Τοµέα, και επεκτείνεται στις νέες εταιρικές σχέσεις PPP, στις υπεργολαβίες και στις νέες µορφές απορύθµισης µέχρι την πλήρη ιδιωτικοποίηση υπηρεσιών και αγαθών (σχήµα 6). Σχήµα 6: Ο πλήρης προσδιορισµός της έννοιας των Σ ΙΤ Οι Συµπράξεις αναπτύσσονται, όπως αποκαλύπτει κ το παραπάνω σχήµα, επιλεκτικά και ad hoc σε διαφορετικές περιπτώσεις (χρονικές, χωρικές και θεµατικές) όπου καθένας από τους δύο φορείς (δηµόσιος και ιδιωτικός) συµµετέχει µε το δικό του ρόλο και δηµιουργώντας µια δυναµική σχέση µε συνεχή αλληλεπίδραση. Η στάση των εµπλεκοµένων φορέων απέναντι στη σοβαρότητα του κατασκευαστικού κινδύνου, είναι που δηµιουργεί βάσεις εµπιστοσύνης και συνεργασίας µεταξύ των εταίρων. 9 Γνωµοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονοµικής και Κοινωνικής Επιτροπής µε θέµα, «Σ ΙΤ ο αντίκτυπος στην προβληµατική της ανάπτυξης»,3/2005 διαθέσιµο σε: 26

28 Σε αντιδιαστολή η αβεβαιότητα και η ασάφεια των ρόλων, που χαρακτηρίζει πολλές φορές τις συγκεκριµένες σχέσεις, οδηγεί συγκρούσεις, αµφισβητήσεις, αντιπαραθέσεις, παράλληλα η διάχυση των ευθυνών και των υποχρεώσεων δηµιουργεί σύγχυση για το ποιος είναι υπόλογος σε τι (Γετίµης 2000). Η προβληµατική αυτή αποκαλύπτεται, καθώς στην γραφική αποτύπωση των Σ ΙΤ (σχήµα 6) δι αφαίνεται το πολύπλοκο φάσµα των συνεργασιών αυτών µε Ευρωπαϊκά προγράµµατα (π.χ. Ατζέντα 21, προγράµµατα Urban, Union TEN Budget line ή χρηµατοδοτικά πακέτα διευρωπαϊκών δικτύων, Structural Funds 10, Cohesion Funds 11, κλπ.), υπεργολαβικές µονάδες, εξειδικευµένες µορφές συµπράξεων (π.χ. BOT, BOOT, κ.α.), ή µερική µετοχοποίηση δηµοσίων έργων κ.λπ Η διεθνής έννοια της συνεργασίας ιαµέσου της βιβλιογραφίας δεν δίνεται ένας µόνος σαφής ορισµός της έννοιας των PPP. Πολλές µορφές των συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού φορέα υφίστανται και πολυάριθµες ερµηνείες διαθέσιµες για να περιγράψουν τα Σ ΙΤ. Ο Linder (1999) έκανε ένα διαχωρισµό σε έξι διαφορετικές χρήσεις της έννοιας των Σ ΙΤ, καθένας από τους οποίους ενέχει τη δική του ερµηνεία για το τι είναι οι συµβάσεις σύµπραξης και ποιος ο σκοπός τους. 1.Σ ΙΤ ως εργαλείο διοικητικής µεταρρύθµισης (PPP as management reform): Ένα καινοτόµο πρόγραµµα το οποίο µπορεί να αλλάξει τον τρόπο λειτουργίας των κυβερνητικών µηχανισµών. Αυτή η µορφή είναι ένα είδος σχέσης µε κυρίαρχο προσανατολισµό την αποκόµιση διδαγµάτων από τους ιδιώτες προς το δηµόσιο. 2.Σ ΙΤ ως τρόπο επίλυσης διαρθρωτικών προβληµάτων (PPP as problem conversion): Μια µορφή που είναι απαραίτητη για να συνεισφέρει στην επίλυση προβληµάτων που έχουν άµεση σχέση µε την παροχή δηµόσιων υπηρεσιών στους πολίτες. 3.Σ ΙΤ ως ηθική αναγέννηση (PPP as moral regeneration) υπό την έννοια της προώθησης ενός νέου τρόπου σκέψης, µιας νέας νοοτροπίας. Σκοπός αυτής της µορφής είναι η εµπλοκή των αρµόδιων, σε κάθε περίπτωση, δηµόσιων φορέων στη διαδικασία διαπραγµάτευσης και στον τρόπο λειτουργίας της αγοράς. Οι συµπράξεις 10 Αφορά το European Regional Development Fund, για λιγότερο ευνοούµενες περιοχές. 11 Αφορά έργα στον τοµέα των µεταφορών και του περιβάλλοντος σε τέσσερις χώρες (Ελλάδα, Ισπανία, Πορτογαλία, Ιρλανδία). 27

29 σε αυτό το κοµµάτι επιδρούν πάνω στους φορείς που εµπλέκονται στην όλη διαδικασία. 4. Σ ΙΤ ως τέχνασµα ελαχιστοποίησης του κινδύνου (PPP as risk shifting), καθώς ο ιδιωτικός τοµέας επιφορτίζεται µε όλους τους κινδύνους ενός έργου από το σχεδιασµό έως την συντήρηση. 5. Σ ΙΤ ως µορφή αναδιάρθρωσης των δηµόσιων υπηρεσιών (PPP as restructuring public service), εµπλουτίζοντάς τον µε νέες τεχνικές και έµπειρο εργατικό δυναµικό, καταπολεµώντας µε αυτόν τον τρόπο της απηρχαιωµένες νοοτροπίες του. 6. Σ ΙΤ ως µοχλός ανάπτυξης και εξισορρόπησης δυνάµεων (PPP as power sharing), καθώς οι πρακτικές που εφαρµόζονται στις συµπράξεις φέρουν πολλαπλασιαστικά αποτελέσµατα στο κοινωνικό σύνολο. Και ενώ οι παραπάνω ορισµοί εστιάζουν περισσότερο στις αιτίες, υπάρχουν και αρκετοί που δίνουν έµφαση στα χαρακτηριστικά των Σ ΙΤ ως νοµικές ρυθµίσεις, ανακαλύπτοντας την άλλη οπτική της έννοιάς. Χαρακτηριστικό παράδειγµα η ανάλυση του Peters (1997) επί του θέµατος, όπου : 1.Τα PPPs εµπεριέχουν δύο ή περισσότερους δρώντες φορείς, από τους οποίους ο ένας είναι το δηµόσιο. 2. Καθένας από τους συµµετέχοντες είναι υπεύθυνος για ξεχωριστό τµήµα της σύµβασης. 3. Η αξιοπιστία της σύµβασης καλύπτεται από µια σειρά νοµοθετικών και θεσµικών ρυθµίσεων, η οποία περιέχει σχέσεις εµπιστοσύνης µεταξύ των συµβαλλοµένων. 4. Κάθε φορέας θα πρέπει να φέρει την δική του ευθύνη στο τµήµα της µελέτης και οργάνωσης, καθώς και της προσφοράς υλικών ή µη αγαθών σε όλη τη διάρκεια της συνεργασίας. 5. Όλοι οι φορείς µοιράζονται ευθύνες και κινδύνους, τόσο για το τελικό αποτέλεσµα από λειτουργικής πλευράς όσο και από απόδοσης. Πολλοί από τους ορισµούς, που παρουσιάζονται παγκοσµίως γύρω από τα Σ ΙΤ, είναι στην πραγµατικότητα µια περαιτέρω ανάλυση πάνω στα χαρακτηριστικά που δηλώνει ο Peters. Για παράδειγµα ο Anderson (2004) ξεχωρίζει τα Σ ΙΤ ανάλογα µε τις τεχνικές µικτής χρηµατοδότησης: 1. Το ειδικό ταµείο, µε χρήση ανταποδοτικών τελών, τα οποία χρησιµοποιούνται αποκλειστικά για την κατασκευή ή τη συντήρηση υποδοµών. 2. Τις ηµι-δηµόσιες εταιρείες, που είναι φορείς ελεγχόµενοι από το δηµόσιο, οι οποίες όµως χρησιµοποιούν ιδιωτικά κεφάλαια. 28

30 3. Τις υποδοµές που κατασκευάζονται από ιδιώτες επιχειρηµατίες, υπεύθυνους για τη µόνο λειτουργία του έργου, ενώ η ιδιοκτησία είναι δηµόσια. Με άλλα λόγια όταν η χρηµατοδότηση είναι ιδιωτική αλλά είναι εγγυηµένη από το δηµόσιο. 4. Τις υποδοµές που κατασκευάζονται και χρηµατοδοτούνται αποκλειστικά από τον ιδιωτικό τοµέα, αλλά η λειτουργία τους γίνεται από το δηµόσιο φορέα. Τόσο ο Peters (1997), όσο και ο Anderson (2004) έχουν στόχο να υποδείξουν την κοινωνική και οικονοµική πλευρά µιας τέτοιας συµφωνίας, η οποία στηρίζεται στην αµοιβαία εµπιστοσύνη, τη διαδραστικότητα και την όµορη θέληση των εκάστοτε πλευρών. Πλευρών, οι οποίες θα επιδείξουν πνεύµα αλληλεγγύης στους κινδύνους αλλά και στα κέρδη. Συνεπώς, το συµπέρασµα που εξάγεται από όλους όσους προσέγγισαν την έννοια των Σ ΙΤ ή PPP είναι αφ ενός, ο επανακαθορισµός των προτεραιοτήτων και αφ ετέρου η χρησιµοποίηση όλων των διαθέσιµων πόρων (µεταξύ των οποίων και της διοικητικής και επιχειρηµατικής εµπειρίας του ιδιωτικού τοµέα), πιο αποτελεσµατικά και παραγωγικά για το κοινωνικό σύνολο. Η έµφαση µετακινήθηκε προς τη χρησιµοποίηση ιδιωτικών ικανοτήτων και πόρων, όπου αυτό είναι δυνατό, καθώς και προς την ενίσχυση των τοµέων κύριας ευθύνης του δηµόσιου φορέα, όπως είναι η προσφορά επαρκούς κοινωνικής και οικονοµικής υποδοµής, και η δηµιουργία πολιτικού κλίµατος και θεσµικού περιβάλλοντος στήριξης οικονοµικών και κοινωνικών δραστηριοτήτων. Σύµφωνα µε δύο περιγραφικούς ορισµούς, οι οποίοι διατυπώθηκαν στη διεθνή βιβλιογραφία στα µέσα της προηγούµενης δεκαετίας, ο ένας από ιδιωτική εταιρία συµβούλων και ο άλλος από κρατικό οργανισµό των ΗΠΑ, η συνεργασία ιδιωτικού και δηµόσιου τοµέα: - είναι µια διαδικασία δια µέσου της οποίας ο δηµόσιος τοµέας, τοπικός ή κεντρικός, µπορεί να επενδύσει και να ωφεληθεί από πλεονεκτήµατα µοναδικά στον ιδιωτικό τοµέα τα οποία σχετίζονται µε την ιδιοκτησία, την κατασκευή ή και την εκµετάλλευση (λειτουργία) έργων εντάσεως κεφαλαίου. Τα πλεονεκτήµατα αυτά µπορεί να είναι ιδιαίτερα σηµαντικά συγκρινόµενα µε αντίστοιχες περιπτώσεις έργων τα οποία έχουν χρηµατοδοτηθεί κατασκευαστεί και λειτουργήσει αποκλειστικά από το δηµόσιο τοµέα. (Goldman, H., and Mokuvos,S., The privatization Book Arthur Young International, 1984). - αναφέρεται σε µια συνεργασία του ιδιωτικού µε το δηµόσιο τοµέα ή περιλαµβάνει οποιαδήποτε αµοιβαία προσοδοφόρο δραστηριότητα, η οποία έχει αναληφθεί από 29

31 κοινού από το δηµόσιο και τον ιδιωτικό τοµέα, για την αντιµετώπιση (επίλυση) κοινωνικών προβληµάτων και η οποία στόχο έχει να αποφέρει οφέλη, τόσο στα ιδιωτικά συµφέροντα όσο και στην κοινωνία συνολικά. Με άλλα λόγια, η συνεργασία αυτή αφορά σε µια συστηµατική διαδικασία, κατά την οποία αρχικά οι δύο πλευρές αναγνωρίζουν ένα κοινό πρόβληµα και στη συνέχεια διαπραγµατεύονται µια κοινή προσέγγιση επίλυσής του. (Weiss, B., Public Partnerships: Financing a common wealth, Government finance research center of the government finance officers Association, 1985 ) Η βιβλιογραφία για τη έννοια της σύµπραξης / συνεργασίας, διαχωρίζει την πολιτική από τη διοίκηση. Το «αποφασίζω» και το «υλοποιώ» αντιµετωπίζονται ως διαφορετικές λειτουργίες. - Στην ορθή συνεργασία, ο ρόλος του κράτος µόνο µειώνεται, δεν µηδενίζεται. Και το τµήµα το οποίο αφαιρείται ίσως είναι το ευκολότερο κοµµάτι της συνολικής εργασίας: «υλοποιώ». Η σύλληψη, ο προγραµµατισµός, η οριοθέτηση στόχων και προδιαγραφών, η παρακολούθηση της εξέλιξης, η αξιολόγηση και οι διορθωτικές κινήσεις παραµένουν στο σύνολό τους στο κράτος. Εάν αυτά γίνουν λανθασµένα, πλήττεται το κοινωνικό συµφέρον και κατά κανόνα ο ιδιώτης επενδυτής (Sundquist, 1984). Η σηµασία της δέσµευσης και της αποδοχής των κινδύνων και από τις δύο µεριές ( ηµόσιο-ιδιώτες), είναι έννοιες που εµπεριέχονται στον ορισµό του Nijkamp (2002)όπου: Μια Σύµπραξη είναι µια θεσµοθετηµένη µορφή συνεργασίας δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα, στηριζόµενη σε ενδογενείς επιδιώξεις και κοινούς σκοπούς, βάσει των οποίων οι συµβαλλόµενοι είναι διατεθειµένοι να διακινδυνέψουν επενδυτικά κεφάλαια χωρίς σαφώς εξασφαλισµένο αποτέλεσµα. Σύµφωνα µε τις παραπάνω περιγραφές της έννοιας των Σ ΙΤ, δεν πρέπει a priori να θεωρείται ότι η συνεργασία για την παραγωγή δηµοσίων έργων, υπηρεσιών ή άλλων διαδικασιών θα καταλήξει σε πιο αποτελεσµατική, παραγωγική και οικονοµική τελική διαδικασία. Ποιο είναι όµως το σκεπτικό για την προσέγγιση µιας συνεργασίας, καθώς χρησιµοποιείται όλο και περισσότερο, τόσο σε αναπτυγµένα κράτη (Μ. Βρετανία και ΗΠΑ) όσο και σε αναπτυσσόµενα κράτη, τα οποία υποστηρίζει η ιεθνής Τράπεζα. Η απάντηση βρίσκεται εν µέρει σ το ότι τα τελευταία περίπου 15 χρόνια υπήρξε συγκυρία σηµαντικών παραγόντων, όπως είναι: 1. Μια αυξανόµενη ανάγκη ανακαίνισης, αντικατάστασης, ή κατασκευής νέων υποδοµών, για να ικανοποιηθεί η αύξηση του πληθυσµού και οι νέες ανάγκες αυτού. 30

32 Παράλληλα, εµφανίστηκε ένα µειωµένο µέγεθος δηµοσίων πόρων διαθέσιµων για χρηµατοδότηση έργων και µια επίσης µειωµένη ανοχή των φορολογουµένων σε αυξήσεις φόρων. 2. Μια αυξανόµενη συνειδητοποίηση από την πλευρά των κυβερνήσεων πολλών κρατών ότι δεν είναι απαραίτητο να έχουν υπό την ιδιοκτησία τους ή και να λειτουργούν / συντηρούν ορισµένες κατηγορίες υπηρεσιών για να είναι σε θέση να ασκούν την πολιτική την οποία επιθυµούν. Συνειδητοποιήθηκε ότι το έργο του κράτους είναι σε πολλές περιπτώσεις η εγγύηση παροχής ορισµένων υπηρεσιών και όχι η καθεαυτού παροχή τους. 3. Το συνολικό κόστος της ιδιωτικής χρηµατοδότησης υπηρεσιών µπορεί να µειωθεί, σε σηµείο όπου δίνεται η ευκαιρία να γίνει ανταγωνιστικό µε το συνολικό κόστος της δηµόσιας χρηµατοδότησης. Ειδικότερα, σε περιπτώσεις όπου εφαρµόζεται συµφωνία συνεργασίας η οποία επιτρέπει τη χρήση κρατικών εγγυήσεων και πόρων, το συνολικό κόστος ελαττώνεται σηµαντικότατα. 4. Το πλήθος των επιτυχηµένων έργων υποδοµής τα οποία πραγµατοποιήθηκαν µε τη συµµετοχή του Ιδιωτικού φορέα αυξάνεται. Το γεγονός αυτό αυξάνει την εµπιστοσύνη, τόσο του δηµοσίου, όσο και του ιδιωτικού τοµέα στη χρήση µεθόδων συνεργασίας τους για τη χρηµατοδότηση, κατασκευή, λειτουργία και συντήρηση των υποδοµών. 5. Νέοι περιβαλλοντικοί κανονισµοί, νέες τεχνολογίες και νέες προδιαγραφές (standards) αναπτύχθηκαν, µε συνέπεια να αυξηθούν, τόσο οι απαιτήσεις των έργων σε εµπειρία και γνώση όσ ο και το κόστος κατασκευής, λειτουργίας και συντήρησης τους. 6. Η ανάπτυξη της πληροφορικής και των τεχνολογιών επικοινωνίας έκανε δυνατή την αµεσότερη και συνεχή παρακολούθηση της κατασκευής και λειτουργίας των έργων και έδωσε τη δυνατότητα στο κράτος να µπορεί να πληρεί τον έλεγχο χωρίς να είναι απαραίτητο να εκτελεί Tα οφέλη από την εφαρµ ογή των συµπράξεων Για να αποδώσει οποιαδήποτε συνεργασία του ιδιωτικού µε το δηµόσιο τοµέα θα πρέπει η σχέση να αποβαίνει προς όφελος και των δύο. Η πρόταση αυτή αποτελεί τη βασική αρχή των Σ ΙΤ, που είναι η οικονοµική αποδοτικότητα ή value for money -VFM-(σχήµα 7) των πόρων του δηµοσίου τοµέα κατά την παροχή υπηρεσιών. 31

33 Κάτι τέτοιο επιτυγχάνεται αρχικά, µε την καλύτερη κατανοµή κινδύνων και την ανάληψή τους από τα µέρη εκείνα ( ηµόσιο-ιδιωτικός τοµέας), που είναι σε θέση να τους διαχειριστούν καλύτερα. Η κατασκευή των έργων µε τη µέθοδο Σ ΙΤ απελευθερώνει πόρους οι οποίοι µπορούν να διατεθούν σε άλλους τοµείς της οικονοµίας, που είτε δεν έχουν ένα ελκυστικό επίπεδο αποδοτικότητας για τον ιδιωτικό τοµέα, είτε δεν είναι αποδεκτό από το ηµόσιο να υλοποιηθούν και αποτελέσουν αντικείµενο εκµετάλλευσης από τον ιδιωτικό τοµέα. Η λειτουργία των έργων αυτών διευκολύνει σηµαντικά την καθηµερινή ζωή του πολίτη µειώνοντας, για παράδειγµα στα µεταφορικά έργα, το χρόνο µετακίνησης του και αυξάνοντας σηµαντικά το επίπεδο ασφαλείας του (Βενιέρης, 2007). Το κόστος χρήσης για τον πολίτη πολλών από τα έργα αυτά καλύπτεται και µε το παραπάνω από την εξοικονόµηση εξόδων τα οποία θα επιβάρυναν το χρήστη εάν χρησιµ οποιούσε την υφιστάµενη παλαιά υποδοµή (πχ ύψος διόδου Αττικής Οδού σε σχέση µε την µείωση κατανάλωσης βενζίνης λόγω απρόσκοπτης και γρήγορης µετακίνησης). Η ποιότητα των έργων έχει αποδειχθεί σηµαντικά υψηλότερη από εκείνη των έργων που υλοποιούνται µέσω συµβάσεων δηµοσίων έργων, ενώ και το επίπεδο προσφερόµενων υπηρεσιών είναι σαφώς υψηλότερο. Η οικονοµική αποδοτικότητα στηρίζεται ακόµη, στην εξασφάλιση ότι τα έργα εξυπηρετούν πλήρως το σκοπό τους και αυστηρώς µόνον αυτόν, χωρίς να ακολουθούν πλέον την τάση της «γιγάντωσης» και υπερβολικών δαπανών σε νέα έργα, όπως συνέβαινε στο παρελθόν. Η σαφέστερη εστίαση στις διαφορετικές ευθύνες του δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα, που θα αντικατοπτρίζει µε ακρίβεια την καλύτερη και αποδοτικότερη κατανοµή αρµοδιοτήτων και κινδύνων µεταξύ τους, είναι η πρακτική όπου ο δηµόσιος τοµέας µπορεί να προσδιορίσει ποιες υπηρεσίες θα πρέπει να παραχθούν, αφήνοντας τον ιδιωτικό τοµέα να εξετάσει το πώς αυτές θα πρέπει να υλοποιηθούν (Μουρµούρης, 2006). Μέσα στα πλαίσια του VFM είναι και η διατήρηση του εµπορικού κινήτρου του ιδιωτικού τοµέα για αποτελεσµατικότητα σε όλη τη διάρκεια του σχεδιασµού, της κατασκευής, της συντήρησης και της λειτουργίας του έργου. Ενώ ταυτόχρονα µε τη δυνατότητα εµπορικής εκµετάλλευσης των υποδοµών από τον ιδιώτη φορέα, επιτυγχάνεται η αποτελεσµατική χρήση υποδοµών και η προοπτική περισσότερων και καλύτερης ποιότητας έργων. Εάν µε τις συµφωνίες αυτού του τύπου υπάρξει οικονοµικό πλεόνασµα που δεν θα υπήρχε µε τους συµβατικούς τρόπους προµήθειας και χρηµατοδότησης, µπορούν να απελευθερωθούν πόροι για νέα έργα. Στο σηµείο 32

34 αυτό θα πρέπει να αναφερθεί και η ταχύτερη έναρξη της λειτουργίας των έργων που γίνονται µέσω των Σ ΙΤ, καθώς η ροή πληρωµών ξεκινά µε την έναρξη της λειτουργίας σε αντίθεση µε το συµβατικό τρόπο πληρωµής. Τα Σ ΙΤ λοιπόν, επιτρέπουν την επίτευξη οικονοµιών κλίµακας µε την οµαδοποίηση οµοειδών έργων σύµπραξης, καθώς διαµοιράζεται η χρήση στοιχείων παγίου κεφαλαίου. Έµφαση πλέον δίνεται και στο σχεδιασµό του έργου µε τρόπο, που να διατηρείται η αξία του µέχρι το τέλος της σύµβασης, καθώς και η δυνατότητα εναλλακτικής χρήσης του µετά την εκπνοή του συµβολαίου. Τέλος οι συµπράξεις προσφέρουν τη δυνατότητα, µέσω κοινοπραξιών διαφόρων µορφών, προώθησης έργων που δεν θα µπορούσε να αναλάβει οικονοµικά ο δηµόσιος τοµέας µόνος του. Οι Σ ΙΤ προσφέρουν επίσης την ευκαιρία στο κράτος να προγραµµατίσει καλύτερα τις δαπάνες του. Συνοψίζοντας τα παραπάνω, οι δηµόσιοι φορείς µπορούν να ολοκληρώσουν ταχύτερα περισσότερα έργα ξεπερνώντας το πρόβληµα των περιορισµένων οικονοµ ικών διαθεσίµων που αντιµετωπίζουν ακολουθώντας την παραδοσιακή µέθοδο προκήρυξής τους. Σε ότ ι αφορά την κατασκευή, το σύστηµα των Σ ΙΤ δίνει κίνητρα στους ιδιώτες να σχεδιάζουν εξ αρχής το έργο ώστε στο µέλλον να µπορούν να το συντηρήσουν αποδοτικότερα και οικονοµικότερα καθώς και να το παραδίνουν νωρίτερα για χρήση. Η κύρια ωφέλεια βάσει της οποίας εκτιµάται η προσφορά των Σ ΙΤ είναι η καλύτερη οικονοµική αποδοτικότητα του έργου σε όλη τη διάρκεια της ζωής του (Ψαραύτης,2007). Σχήµα 7: Παραδείγµατα επίτευξης Value for Money (VFM) µέσω Σ ΙΤ 33

35 2.4. Ο αντίλογος επί των ωφελειών των Σ ΙΤ. Οι συµπράξεις ως ένα πολυδιάστατο σύστηµα έχουν γίνει, από την αρχή ακόµα της εφαρµογής τους, αντικείµενο έντονης κριτικής. Με βάση το σκεπτικό αυτό, πέρα από τα πλεονεκτήµατα και τα πιθανά οφέλη των Σ ΙΤ, θα πρέπει να δοθεί έµφαση και στον αντίλογο. Κυρίαρχα επιχειρήµατα όσων διατηρούν επιφυλάξεις µε την πρακτική των Σ ΙΤ εστιάζονται στο κόστος των έργων, στο χρόνο της διαδικασίας ανάθεσης, αλλά και στην απώλεια ελέγχου του ηµοσίου επί των κατασκευαστών και άλλων υπεργολάβων. Στις ακόλουθες υποπαραγράφους παρουσιάζονται τα αντεπιχειρήµατα επί των Συµβάσεων Σύµ πραξης Το αυξηµένο κόστος έργων Σ ΙΤ Κυρίαρχο θέµα έναντι της χρήσης των Συµπράξεων, είναι το γεγονός ότι τα έργα που πραγµατοποιούνται µε Σ ΙΤ κοστίζουν ακριβότερα (συµπεριλαµβάνοντας το κόστος αποπληρωµής µιας επένδυσης στον ιδιώτη). Ο λόγος είναι πως στις Συµπράξεις την ευθύνη της χρηµατοδότησης την έχει ο Ιδιωτικός Φορέας, γεγονός που συνεπάγεται το αυξανόµενο κόστος χρηµατοδότησης. Από την άλλη όµως, είναι και ο µοναδικός τρόπος που καθιστά δυνατή την υλοποίηση έργων, τα οποία αλλιώς δεν θα ήταν δυνατόν να πραγµατοποιηθούν. Περαιτέρω, προωθεί την υλοποίηση περισσότερων έργων σε µικρότερο χρονικό διάστηµα. Το αυξανόµενο κόστος της χρηµατοδότησης καταµερίζεται σε περιοδικές καταβολές σε βάθος χρόνου και µπορεί να µετριασθεί µε τις εναλλακτικές αναχρηµατοδότησης που µπορεί να διαπραγµατεύεται ο Ιδιωτικός φορέας. Άλλωστε, οι πληρωµές διαθεσιµότητας καλύπτουν το σύνολο των κινδύνων που αναλαµβάνει ο Ιδιώτης δηλαδή και των κινδύνων της περιόδου λειτουργίας (διαχειριστικό/τεχνικό κίνδυνο) (Andersen,2004) Η µεγαλύτερη χρονική διάρκεια της διαδικασία ανάθεσης εδοµένης της πολυπλοκότητας των συµβάσεων σύµπραξης, µε τις οποίες θα πρέπει να προβλέπονται µεταξύ άλλων ο τρόπος χρηµατοδότησης από τον Ιδιώτη και ο καταµ ερισµός των κινδύνων, είναι αναγκαία και υποδεικνύεται και από τους Φορείς χωρών οι οποίες έχουν εµπειρία ήδη εκτελεσθεισών συµβάσεων σύµπραξης, η πρόσληψη εξειδικευµένων συµβούλων προκειµένου να συνδράµουν το ηµόσιο Φορέα κατά τη διαδικασία ανάθεσης και σύναψης της σύµ βασης σύµπραξης και των 34

36 παρεποµένων δανειακών ή άλλων συµφωνιών. Η πρόσληψη των συµβούλων, ως παραδοσιακή δηµόσια σύµβαση, απαιτεί χρόνο, η δε αµοιβή τους επιβαρύνει το κόστος της σύµπραξης. Ωστόσο, η σχετική καθυστέρηση που προκαλείται εξισορροπείται από το συντοµότερο χρόνο έναρξης λειτουργίας του έργου (λόγω ταχύτερης υλοποίησης των υποδοµών) που ευλόγως αναµένει ο ηµόσιος Φορέας, λόγω των κινήτρων που δίδονται στον ιδιώτη, δηλαδή της σύνδεσης της πληρωµής του Ιδιώτη µε την έναρξη της λειτουργίας του έργου. Επιπλέον µε την εφαρµογή τυποποιηµένων διαδικασιών συντοµεύονται ακόµη περισσότερο οι διαδικασίες ανάθεσης της σύµπραξης (Bult-Spiering & Dewulf, 2006) Το δηµόσιο χάνει τον έλεγχο επί του έργου Στον αντίλογος επί των Σ ΙΤ, υποστηρίζεται πως το δηµόσιο χάνει τον έλεγχο του επί του έργου. Με αφετηρία το γεγονός, ότι στα Σ ΙΤ η διαχείριση και λειτουργία του έργου γίνεται από τον ιδιώτη, ξεκίνησε µια διαµάχη γύρω από τον ελλιπή έλεγχο που ασκεί το δηµόσιο επί του αναδόχου. Στην πραγµατικότητα ο έλεγχος που ασκεί το δηµόσιο περιορίζεται στην τήρηση των προδιαγραφών απόδοσης και λειτουργίας, δεν ορίζονται ορόσηµα (milestones) στα προβλεπόµενα χρονοδιαγράµµατα, δεν επιβάλλονται ποινικές ρήτρες κατά τη διάρκεια της κατασκευής και δύναται να µην επιβάλλονται ποινικές ρήτρες ούτε για την παράδοση του έργου. Ωστόσο αυτού του είδους η εποπτεία σε συνδυασµό µε το µηχανισµό πληρωµών που είναι άµεσα συνδεδεµένος µε την έναρξη της λειτουργίας του έργου αλλά και την τήρηση των προδιαγραφών απόδοσης και λειτουργίας εξασφαλίζουν ουσιαστικότερα αλλά και αποδοτικότερα σε επίπεδο ποιότητας παροχής υπηρεσιών έλεγχο του δηµοσίου Η έλλειψη ευελιξίας των συµβάσεων σύµπραξης Η µακρά διάρκεια των συµβάσεων σύµπραξης, η οποία κατά κανόνα υπερβαίνει τα είκοσι χρόνια, είναι ένας παράγοντας για να αποδειχθούν µη λειτουργικές οι συµπράξεις. Απρόβλεπτες ή µη προγραµµατισµένες συνθήκες είναι πιθανό να παρουσιάζονται συχνότερα σε σχέση µε άλλες βραχυχρόνιες συµβάσεις δηµοσίων έργων. Η πιθανότητα αυτή αντιµετωπίζεται επιτυχώς µε την πρόβλεψη στη Σύµβαση Σύµπραξης δυνατότητας επαναπροσδιορισµού των σηµείων που αποδεικνύεται µε το πέρασµα του χρόνου ότι δεν λειτουργούν. 35

37 Πινάκας 1: Επιχειρήµατα υπέρ και κατά της Συνεργασίας ηµοσίων Ιδιωτικών Φορέων στο τοµέα των υποδοµών ΥΠΕΡ Μείωση των ελλειµµάτων του κρατικού προϋπολογισµού ως αποτέλεσµα του περιορισµού των δηµοσίων δαπανών στη χρηµατοδότηση των έργων υποδοµής Συµβολή στην διεύρυνση της ανάπτυξης ή βελτίωσης της υπάρχουσας υποδοµής µε γρηγορότερους ρυθµούς Αύξηση της αποτελεσµατικότητας και της αποδοτικότητας στην παραγωγή των έργων λόγω του καταµερισµού των κινδύνων και υποχρεώσεων στο φορέα µε καλύτερη δυνατότητα αποτελεσµατικού χειρισµού Αποδέσµευση πόρων του δηµοσίου και χρησιµοποίηση του σε άλλους τοµείς όχι τόσο ελκυστικούς για την συµµετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων ΚΑΤΑ Η δηµόσια συµµετοχή, από οικονοµικής πλευράς, εµφανίζεται αρκετά αυξηµένη σε ορισµένα έργα PPPs Οι καθυστερήσεις στην ανάπτυξη των υποδοµών δεν προέρχονται µόνο από την έλλειψη των αναγ καίων πόρων αλλά συσχετίζονται µε ασαφείς ή αρνητικές εκτιµήσει ς οικονοµικών, κοινωνικών και πολιτικών κινδύνων. Η αύξησ η της αποτελεσµατικότητας επιτυγχάνεται εφόσον η διαδικασία ανάθεσης του έργου έχει πραγµατοποιηθεί κάτω από συνθήκες υγιούς ανταγωνισµού. Ωστόσο υπάρχουν κίνδυνοι ολιγοπωλιακών δοµών Μετατόπιση πόρων από αναδιανεµητικούς σκοπούς σε αναπτυξιακούς που αφήνουν αρκετά περιθώρια κέρδους στο ιδιωτικό κεφάλαιο Ενίσχυση του ανταγωνισµού ηµιουργία µονοπωλιακώ ν τάσεων. ιεύρυνση της καινοτοµίας και µεταφορά της τεχνογνωσίας από τον ιδιωτικό στο δηµόσιο τοµέα Πηγή: Επεξεργασία Γετίµης, από Teisman & Klijn: Financing of Trans-European Network projects:1997 Εµπορευµατοποίηση δηµοσίων αγαθών. Αδυναµία του δηµοσίου να αντεπεξέλθει στις νέες συνθήκες αβεβαιότητας. 2000; High level group on Public-Private Partnership 2.5. Τοµείς µε διεθνή εµπειρία υλοποίησης έργων Σ ΙΤ Το αξιοσηµείωτο µε τα έργα Σ ΙΤ είναι το γεγονός ότι οι υπηρεσίες που παρέχονται από τους ιδιώτες σε έργα διαφέρουν µεταξύ τους ανά τοµέα και ανά µ εµονωµένο έργο. Παρατηρώντας τη διεθνή εµπειρία αποκοµίζουµε σηµαντικά παραδείγµατα στους παρακάτω τοµείς: 36

38 Εκπαίδευση (Σχολεία & Τριτοβάθµια εκπαίδευση), υγεία (Νοσοκοµεία & Κλινικές), στέγαση δηµοσίων υπηρεσιών (κεντρικής διοίκησης, δηµοσίων ιδρυµάτων, τοπικής αυτοδιοίκησης), σωφρονιστικά ιδρύµατα (φυλακές ή σωφρονιστικά ιδρύµατα για ανηλίκους), τµήµατα ηµόσιας Ασφάλειας (όπως πυροσβεστικοί σταθµοί ή αστυνοµικά τµήµατα), ύδρευση και αποχέτευση, διαχείριση αποβλήτων, αυτοκινητόδροµοι, σιδηρόδροµοι, λιµάνια, αεροδρόµια, έργα πληροφορικής, δίκτυα επικοινωνίας και συστήµ α τα άµυνας (όπω ς στέγαση στρατιωτών, τηλεπικοινωνίες, εξοµοιωτές). Στα έργα αυτά ο Ιδιωτικός τοµέας µπορεί να αναλάβει την παροχή των εξής υπηρεσιών: - Σχεδιασµό µε βάση συγκεκριµένες προδιαγραφές, - Κατασκευή, είτε µε τη µορφή κατασκευής νέων κτιριακών εγκαταστάσεων είτε της οµαδικής ανακαίνισης µεµονωµένων ή οµάδων εγκαταστάσεων µιας συγκεκριµένης περιοχής, - Συντήρηση κτιριακών εγκαταστάσεων - Συντήρηση του εξοπλισµού του κτιρίου - Εστίαση (γεύµατα που να πληρούν τις συµφωνηθείσες διατροφικές προδιαγραφές) - Στάθµευση αυτοκίνητων - Συντήρηση του περιβάλλοντος χώρου των κτιρίων - Ασφάλεια και υπηρεσίες καθαριότητας κλπ. Η αποπληρωµή του ιδιώτη, όπως θα αναλύσουµε και σε επόµενα κεφάλαια, είναι άµεσα εξαρτηµένη από την ποιοτική παροχή όλων των παραπάνω υπηρεσιών. Σε κάθε χώρα όµως τα έργα Σ ΙΤ αντιµετωπίζονται µε διαφορετικό τρόπο (περαιτέρω ανάλυση στο κεφάλαιο 3). Μια σειρά υπηρεσιών άµεσα συσχετισµένων µε τη λειτουργία της υποδοµής αυτής καθ εαυτής, όπως για παράδειγµα τις κλινικές υπηρεσίες στην περίπτωση των νοσοκοµειακών έργων, τις υπηρεσίες διδασκαλίας στην περίπτωση σχολικών έργων ή υπηρεσίες πυρόσβεσης ή αστυνόµευσης στην περίπτωση έργων προστασίας του πολίτη, µπορούν ή όχι να συµπεριληφθούν στις υπηρεσίες που ο ιδιώτης προσφέρει, ανάλογα µε την πολιτική βούληση και το στρατηγικό σχεδιασµό της εκάστοτε χώρας (σχήµα 8). 37

39 Σχήµα 8: ιεθνής εµπειρία υλοποίησης έργων. Επεξήγηση: τρέχουσες συµφωνίες για έργα, συµβάσεις σε εξέλιξη, αρκετές συµβάσεις έργων σε εξέλιξη µερικές από τις οποίες έχουν ολοκληρωθεί, υλοποιηµένα προγράµµατα, ολοκληρωµένα έργα και αξιοσηµείωτος αριθµός έργων που έχουν δοθεί προς χρήση. 38

40 2.6. Νοµικά - Θεσµικά θέµατα Συµπράξεων Η Ε.Ε. αναγνωρίζοντας τη µεγάλη σηµασία του νέου εργαλείου των Σ ΙΤ, εξέδωσε το 2004 την Οδηγία 2004/18, το Πράσινο Βιβλίο σχετικά µε τις Συµπράξεις ηµόσιου & Ιδιωτικού Τοµέα και το Κοινοτικό ίκαιο των ηµοσίων Συµβάσεων και των Συµβάσεων Παραχώρησης, για να υποστηρίξει τη δηµιουργία νοµοθετικού πλαισίου σε κάθε κράτος µέλος, για την υλοποίηση έργων κοινωνικού χαρακτήρα µε βάση εθνικές προτεραιότητες. Για παράδειγµα, το Σεπτέµβριο 2005 ψηφίστηκε στην Ελληνική Βουλή ο Νόµος 3389/2005 για τις Σ ΙΤ, οι διατάξεις του οποίου είχαν συζητηθεί µε τους εκπροσώπους των φορέων που θα αποτελέσουν άµεσα ή έµµεσα τους κύριους εµπλεκόµενους στην υλοποίηση των αντίστοιχων συµβάσεων Η κοινοτική εκδοχή της έννοιας των συµπράξεων Προτού αναλύσουµε τον τρόπο µε τον οποίο αντιλαµβάνεται την έννοια της σύµπραξης ο ελληνικός νόµος 3389/2005, οφείλουµε να ξεκαθαρίσουµε ότι δεν υφίσταται επιβεβληµένος ορισµός της έννοιας σε κοινοτικό επίπεδο στις διάφορες χώρες. Η Επιτροπή βασίζεται στις εµπειρίες των επιµέρους κρατών µελών αφενός για να εντοπίσει τα ελάχιστα κοινά χαρακτηριστικά του θεσµού, αφετέρου για να επιχειρήσει µια πρώτη κωδικοποίηση των µορφών σύµπραξης. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο οι Συµπράξεις διατηρούν ορισµένα κοινά χαρακτηριστικά, ιδίως την µακροχρόνια σχέση συνεργασίας, την ιδιωτική χρηµατοδότηση των σχεδίων, την ιδιαίτερη κατανοµή των κινδύνων και του ιδιάζοντες νέους ρόλους, τους οποίους καλούνται να διαδραµατίσουν ο δηµόσιος και ο ιδιωτικός φορέας. Κωδικοποιούνται δε από την Επιτροπή σε δύο γενικές κατηγορίες: τις συµπράξεις θεσµοθετηµένου τύπου και τις συµπράξεις συµβατικού τύπου (οδηγία2004/18/ek, Καΐσης 2006). Α) Στις συµπράξεις θεσµοθετηµένου τύπου, η συνεργασία λαµβάνει χώρα στα πλαίσια ενός τρίτου φορέα (σχήµα 9), µε χωριστή νοµική προσωπικότητα. Πρόκειται είτε για την ad hoc σύσταση ενός νέου φορέα µικτού κεφαλαίου, ο οποίος θα ελέγχεται από κοινού από το δηµόσιο και τον ιδιώτη, είτε για την απόκτηση του ελέγχου µιας υφιστάµενης δηµόσιας επιχείρησης από τον ιδιωτικό τοµέα µέσω της συµµετοχής του στο µετοχικό κεφάλαιο (seed equity capital). Η ξεχωριστή νοµική οντότητα, καλείται όχηµα ειδικού σκοπού Special Purpose Vehicle, SPV. Το SPV 39

41 (µε όποια µορφή και αν παίρνει στην εκάστοτε χώρα π.χ. για την Ελλάδα Εταιρεία Ειδικού Σκοπού) είναι ουσιαστικά ένα νοµικό µόρφωµα µεταξύ ενός ενδιάµεσου δηµόσιου φορέα και µιας εταιρείας ιδιωτών χορηγών επενδυτών (sponsors). Το SPV τοποθετεί τα κεφάλαια που απαιτούνται για την παροχή της υπό µελέτη δηµόσιας υπηρεσίας. Σχήµα 9: Τυπική δοµή ενός θεσµοθετηµένου τύπου Σ ΙΤ Β) Στις συµπράξεις συµβατικού τύπου, η συνεργασία οδηγεί στην υπογραφή µιας σύµβασης. Πρόκειται αφενός για τις κλασικές συµβάσεις παραχώρησης υπό τις ποικίλες εκδοχές τους, στις οποίες ο ιδιώτης χρηµατοδοτεί το έργο ή την υπηρεσία και αµείβεται από τα τέλη που καταβάλλουν οι χρήστες (ανταποδοτικά έργα). Πρόκειται αφετέρου για τις συµβάσεις µε τη µέθοδο PFI (Private Finance Initiative), στις οποίες ο ιδιώτης χρηµατοδότης του σχεδίου δεν αµείβεται κατά κανόνα από τους χρήστες (µη ανταποδοτικά), αλλά από το ίδιο το δηµόσιο, είτε µε σταθερό ποσό περιοδικά καταβαλλόµενο, είτε µε µεταβλητό τρόπο ανάλογα για παράδειγµα µε τη 40

42 συχνότητα χρήσης του έργου/της υπηρεσίας από τους τελικούς χρήστες 12. Στο πλαίσιο των συµπράξεων συµβατικού τύπου αναπτύχθηκαν πρόσφατα σε διάφορα κράτη µέλη και οι λεγόµενες συµπράξεις ιδιωτικής πρωτοβουλίας, όπου η πρωτοβουλία για την εκκίνηση µιας σύµπραξης ανήκει στους ιδιώτες µε την υποβολή µιας λεπτοµερειακής πρότασης σχεδίου στην διοίκηση. Σχήµα 10: Τυπική δοµή ενός συµβατικού τύπου Σ ΙΤ Για τη σύναψη µιας συµφωνίας Σ ΙΤ, ο Νόµος διακρίνει δύο κύριους συµβαλλόµενους: το ηµόσιο Φορέα και το όχηµα ή Εταιρία Ειδικού Σκοπού (Ε.Ε.Σ., SPV), που αποτελεί τον ιδιώτη επενδυτή. Κατ ουσίαν όµως, υπάρχουν ακόµη δύο άµεσα εµπλεκόµενα µέρη, χωρίς τη συµµετοχή των οποίων δεν είναι δυνατή η υλοποίηση αυτού του εγχειρήµατος: οι Τράπεζες και οι Σύµβουλοι που 12 Με την πρακτική για παράδειγµα των «εικονικών διοδίων», το δηµόσιο καταβάλλει στον ιδιώτη το ποσό που αντιστοιχεί τα τέλη τα οποία εκείνος θα εισέπραττε από τους χρήστες ενός αυτοκινητοδρόµου σε περίπτωση τυχόν επιβολής διοδίων. Το µοντέλο αυτό χρησιµοποιήθηκε κατά την δηµοπράτηση της υποθαλάσσιας αρτηρίας Θεσσαλονίκης. 41

43 αναλαµβάνουν την χρηµατοοικονοµική, τεχνική και νοµική καθοδήγηση των δύο κύριων συµβαλλοµένων ενός έργου, µέσω της σύναψης επιµέρους συµβάσεων. Κυρίαρχο στοιχείο, ως εκ τούτου, στις συµπράξεις είναι η κατανόηση αυτής της πολυεπίπεδης συνεργασίας, υπό την έννοια ότι απαιτείται η παράλληλη συνδροµή των πόρων ή και των δεξιοτήτων όλων των εµπλεκοµένων, καθώς και ο µέγιστος βαθµός αξιοπιστίας εκάστου, ως προς τα συµφωνηθέντα δικαιώµατα και υποχρεώσεις. Όσον αφορά τις Τράπεζες, ο ρόλος τους είναι καταλυτικός στην υλοποίηση κάθε έργου, αφού το ποσοστό χρηµατοδότησης προβλέπεται να κυµανθεί περίπου στο 80% του προϋπολογισµού κάθε έργου. Για την εξασφάλιση της χρηµατοδότησης κάθε έργου, οι Τράπεζες διαβουλεύονται και µε τον ιδιώτη- επενδυτή (Ε.Ε.Σ., SPV) για τη σύναψη της σύµβασης Project Finance και µε τη δηµόσια αρχή (Κύριος του Έργου) που αναθέτει το έργο, µε την οποία συνάπτουν συµφωνία (direct agreement) που ρυθµίζει τη σχέση των δύο συµβαλλοµένων του έργου, καθώς και τα χορηγούµενα δάνεια θα εξυπηρετούνται από τις χρηµατικές ροές (έσοδα) που θα προκύπτουν από την παροχή της υπηρεσίας που έχει αναλάβει ο ιδιώτης επενδυτής. Είναι προφανές ότι η ανάµειξη των Τραπεζών στο όλο εγχείρηµα είναι απαραίτητη από τη φάση ακόµη του εντοπισµού και της επιλογής των έργων που προτείνονται να υλοποιηθούν µέσω Σ ΙΤ και χαρακτηρίζεται κρίσιµη, δεδοµένου ότι για να αξιολογηθεί η δυνατότητα χρηµατοδότησης ενός έργου (bankable), οι χρηµατοπιστωτικοί οργανισµοί συνεργάζονται στενά και µε τα δύο µέρη µιας σύµπραξης, δεν ταυτίζονται µε τα συµφέροντά του ενός ή του άλλου, αλλά µε το «συµφέρον» του ίδιου του έργου Ο ρυθµιστικός και ελεγκτικός ρόλος του κράτους Η πρώτη προϋπόθεση για την υλοποίηση µιας Σ ΙΤ είναι η θεσµοθέτηση ενός σταθερού και σαφούς νοµοθετικού πλαισίου που θα συµβάλει στην κατανόηση του ρυθµιστικού και ελεγκτικού ρόλου του κράτους από την αρχή της σύλληψης και επιλογής ενός έργου µέχρι τη διαδικασία δηµοπράτησης, τη σύναψη σύµβασης και την παρακολούθηση των συµβατικών υποχρεώσεων και δικαιωµάτων των εµπλεκοµένων µερών, καθ όλη τη διάρκεια ισχύος µιας σύµπραξης. Για παράδειγµα στα Ελληνικά δεδοµένα, ο Νόµος πλαίσιο 3389/2005 καλύπτει σε ικανοποιητικό βαθµό, για ένα νέο θεσµό, τις προϋποθέσεις για την εκκίνηση των διαδικασιών 42

44 εφαρµογής του. Στόχος του νόµου είναι να εµπεριέχει σηµαντικό βαθµό ευελιξίας, εξαιτίας της διαφορετικότητας (µικτά έργα, αµιγώς υπηρεσίες), αλλά και πολυπλοκότητας των έργων που εµπίπτουν στις διατάξεις του. Το ζητούµενο είναι η ευελιξία των διατάξεων του Νόµου στις διαδικασίες ανάθεσης (π.χ. εξαίρεση εξαιρετικών περιπτώσεων, ανταγωνιστικός διάλογος, διαπραγµάτευση, κλπ) να λειτουργήσει µε τρόπο ώστε να µην ακυρωθεί η αποτελεσµατικότητα του ιδιωτικού φορέα και το Value for Money των έργων, που είναι τα κύρια πλεονεκτήµατα µιας Σύµπραξης Η εµπειρία και τεχνογνωσία της αναθέτουσας αρχής Σε κάθε κράτος επιβάλλεται η ύπαρξη ενός θεσµικού οργάνου, επιφορτισµένου µε την ευθύνη της διεξαγωγής όλων των διαδικασιών για την υλοποίηση µιας σύµπραξης, από την επιλογή του έργου µέχρι την ανάθεση, εκτέλεση και λειτουργία του, έως τη λήξη της Σύµβασης. Για παράδειγµα στην Ελλάδα είναι επιφορτισµένη µε την ευθύνη η Ειδική γραµµατεία Σ ΙΤ. Η φύση του αντικειµένου του εκάστοτε θεσµικού οργάνου, την καθιστά ένα πολυεπιστηµονικό φορέα που λειτουργεί ως «Οµάδα εργασίας» συναποτελούµενη από εµπειρογνώµονες πολλών ειδικοτήτων, η οποία θα διοχετεύει τεχνικές γνώσεις και εµπειρίες προς όλες τις δηµόσιες αρχές που σκοπεύουν να υλοποιήσουν έργα σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Ως νεοσύστατο όργανο, η εκάστοτε Ειδική γραµµατεία στην αρχή θα στηριχθεί στην εµπειρία που έχουν αποκοµίσει οι δηµόσιες υπηρεσίες από την εκτέλεση µεγάλων έργων µε συµβάσεις παραχώρησης, αλλά και στην αρωγή ειδικευµένων συµβούλων (λόγω του πολυθεµατικού περιεχοµένου των Σ ΙΤ) µε τεχνικές, χρηµατοοικονοµικές και νοµικές γνώσεις. Οι σηµαντικότερες φάσεις υλοποίησης µιας Σύµπραξης είναι αυτές που προκαθορίζουν τη µελλοντική της εξέλιξη και επιτυχία και ως εκ τούτου, προϋποθέτουν ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο ειδίκευσης και διαπραγµατευτικής ικανότητας Η στρατηγική της διαπραγµάτευσης έργων Σ ΙΤ Κύρια απαιτούµενα για τη διεξαγωγή της διαδικασίας δηµοπράτησης σε κάθε χώρα και για κάθε έργο, από την αναθέτουσα αρχή είναι κατά βάση: 43

45 1. Η διαφανής δοµή και η επαρκής πληρότητα των Τευχών ηµοπράτησης (Τ..), που θα συνοδεύουν την προκήρυξη του διαγωνισµού για την επιλογή ιδιωτικού φορέα. 2. Ο συγκεκριµένος τρόπος δηµοπράτησης (Ανοικτού Τύπου, Κλειστού Τύπου, Ανταγωνιστικού ιαλόγου και ιαπραγµάτευσης) επίσης προβλέπεται στα Τ.., αφού ο τρόπος ανάθεσης εξαρτάται από τη πολυπλοκότητα της κατασκευής, λειτουργίας ή χρηµατοδότησης του έργου και ιδιαιτέρως από την καλή και έγκαιρη προετοιµασία των προδιαγραφών παραγωγής της υπηρεσίας, η οποία θα παρέχεται µετά την ολοκλήρωση του έργου. 3. Το σχέδιο σύµβασης. Το συµβατικό πλαίσιο που θα διέπει τις συµπράξεις για ένα µεγάλο χρονικό διάστηµα επιβάλλεται να προϋπάρχει ως σχέδιο κατά τη διαδικασία δηµοπράτησης. Αυτό εξασφαλίζει τα συµφέροντα κάθε αντισυµβαλλοµένου, στη βάση της επίτευξης µιας βέλτιστης ισορροπίας των συµβατικών δικαιωµάτων και υποχρεώσεων κάθε πλευράς. Η ισορροπία αυτή θα στηρίζεται κατά κύριο λόγο στα στοιχεία και τους µηχανισµούς ανάλυσης και καταµερισµού των κινδύνων που έχουν τεκµηριωθεί στη µελέτη του έργου. Όσον αφορά τα περιεχόµενα των Τευχών ηµοπράτησης, σε αυτά περιλαµβάνονται τα εξής (Καΐσης, 2006): - η προµελέτη του έργου και των απαραίτητων συµπληρωµατικών έργων, η τελική σχεδίαση και οριστική µελέτη του έργου, οι λειτουργικές και ποιοτικές προδιαγραφές της παραγόµενης υπηρεσίας, οι περιβαλλοντικοί όροι, ο χρονικός προγραµµατισµός του έργου, ο τρόπος δηµοπράτησης και η διατύπωση του προτεινόµενου σχεδίου σύµβασης. - η πληρότητα των Τ. είναι καθοριστική για τη διαγωνιστική διαδικασία, ως προς τα εξής: πρώτον, το χρόνο ολοκλήρωσης της (1-2 έτη µέχρι την έναρξη της κατασκευής), δεύτερον, τις διαβουλεύσεις που θα διεξαχθούν µε τους εµπλεκόµενους φορείς (επενδυτές και τράπεζες), τρίτον, το πλαίσιο του ανταγωνισµού µεταξύ των υποψηφίων αναδόχων και τέταρτον, την αποφυγή καθυστερήσεων (και κόστους) λόγω αναθεωρήσεων, εµπλοκών (π.χ. διεθνείς συµφωνίες και διατάξεις για το περιβάλλον), προσφύγων (στην Ε.Ε.) ή τροποποιήσεων που ενδεχοµένως ζητηθούν από τους υποψηφίους ή τις χρηµατοδότριες τράπεζες. - Αντίθετα, η έλλειψη άρτιων προδιαγραφών εγκυµονεί σειρά κινδύνων, όπως: α) ακύρωση του διαγωνισµού, 44

46 β) αλλοίωση του ανταγωνισµού λόγω της κατάθεσης όµοιων προσφορών από το σύνολο των υποψηφίων που έχουν επιλεγεί (ιδιαίτερα στους κλειστούς διαγωνισµούς) για τις οποίες δεν θα υπάρχει η δυνατότητα σύγκρισης. γ) µακρές διαπραγµατεύσεις επί των προδιαγραφών που προτείνουν οι υποψήφιοι ανάδοχοι. Αυτές είναι αναπόφευκτες στα πολύπλοκα έργα που ανατίθενται µε τη διαδικασία του ανταγωνιστικού διαλόγου, λόγω αντικειµενικών δυσκολιών στην κατάρτιση τους. Στις άλλες όµως διαδικασίες ανάθεσης, η µεγάλη ευελιξία στη διαπραγµάτευση των προδιαγραφών ενδέχεται να αποβεί εις βάρος του ανταγωνισµού και του προσδοκώµενου αποτελέσµατος του έργου, εάν ατέρµονες διαβουλεύσεις προκύψουν µεταξύ των υποψηφίων και της αναθέτουσας αρχής στο στάδιο της προεπιλογής. δ) ετεροβαρής επιµερισµός των κινδύνων κατά την κατασκευαστική κυρίως περίοδο Χρηµατοοικονοµικά και χρηµατοδοτικά θέµατα Κριτήρια αξιολόγησης υποψηφίων έργων Σ ΙΤ Η αξιολόγηση της οικονοµικής βιωσιµότητας και η τεκµηρίωση της ωφέλειας σε σχέση µε το κόστος ενός έργου είναι καθοριστικής σηµασίας για την ένταξη του έργου αυτού σε Σ ΙΤ και την απρόσκοπτη χρηµατοδότησή του. Τα δύο αυτά προαπαιτούµενα υπαγορεύουν σειρά ενεργειών και διαδικασιών που πρέπει να προηγηθούν της επιλογής ενός έργου Σ ΙΤ (Βενιέρης, 2007). Καταρχήν πρέπει να αποφευχθούν δύο απλουστεύσεις. Πρώτον, το γεγονός ότι ένα έργο θα υλοποιηθεί από ιδιώτη επενδυτή δεν συνεπάγεται αυτόµατα την οικονοµική του βιωσιµότητα και δεύτερον, τα έργα που θα προταθούν για Σ ΙΤ δεν πρέπει να «µελετηθούν» ως κατασκευαστικές συµβάσεις οι οποίες θα προσαρµοσθούν στα δεδοµένα των προτεινόµενων έργων µέσω της µετατροπής ορισµένων «συντελεστών». Οι Σ ΙΤ αφορούν κυρίως µικτές συµβάσεις (υποδοµές και υπηρεσίες) ή αµιγώς υπηρεσίες και κατά συνέπεια ο σχεδιασµός τους προϋποθέτει εκ των προτέρων µελέτη της λειτουργίας (τεχνογνωσίας, διαχείρισης, εκµετάλλευσης) των έργων και της επάρκειας τους να προσφέρουν την απαιτούµενη 45

47 ποιότητα και ποσότητα υπηρεσιών µε βάση την προβλεπόµενη ζήτηση σε µεγάλο βάθος χρόνου (15-25 χρόνια) Εντοπισµός, ιεράρχηση και επιλογή έργων Η σωστή επιλογή έργων που µπορούν να υλοποιηθούν µε Σ ΙΤ είναι κοµβικό σηµείο, επειδή «δοκιµάζεται» από την αρχή η αξιοπιστία των εν δυνάµει αντισυµβαλλοµένων να φέρουν σε πέρας το έργο. Τα έργα που είναι ελκυστικά και αποδεδειγµένης χρηµατοδοτησιµότητας για τον ιδιώτη επενδυτή, θα πρέπει να αποδεικνύουν ταυτόχρονα ότι αποφέρουν όφελος για το δηµόσιο και να συνάδουν µε τις προτεραιότητες που έχει θέσει η δηµόσια αρχή. Τα σηµαντικότερα κριτήρια επιλογής είναι (PPP resource book,2004): 1. Οι προγραµµατισµένες κατευθύνσεις ανάπτυξης της οικονοµίας µε βάση το σχεδιασµό σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Ας σηµειωθεί ότι λόγω του µικρού σχετικά προϋπολογισµού των Σ ΙΤ (µέχρι 200 εκ. Ε), τα έργα ιδιαίτερα στην περιφέρεια αποκτούν µια δυναµική, λαµβανοµένων υπόψη των κοινωνικών αναγκών και των δυνατοτήτων κοινοτικής χρηµατοδότησης. 2. Η δυνατότητα απορρόφησης πόρων από το Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης ή το Ταµείο Συνοχής της Ε.Ε. (π.χ. υποδοµές και υπηρεσίες τεχνολογικού εκσυγχρονισµού) ή χρηµατοδότησης από την ΕΤΕπ για τα έργα Ευρωπαϊκού και διεθνούς ενδιαφέροντος (π.χ. ιευρωπαϊκά ίκτυα Μεταφορών, βελτίωση περιβάλλοντος, τηλεπικοινωνίες, ενέργεια, καθώς και υπηρεσίες υγείας και εκπαίδευσης). 3. Η ωρίµανση των έργων προ της δηµοπράτησης, που είναι καθοριστικό κριτήριο επιλογής, αφού η επιλογή µη-ώριµων έργων οδηγεί σε υπερβάσεις του χρόνου αποπεράτωσης και του προϋπολογισθέντος κόστους, και συχνά στην ακύρωση υλοποίησης των έργων. Η ωρίµανση κρίνεται από την πληρότητα και την επάρκεια των µελετών που έχουν γίνει για τον προσδιορισµό και την ανάλυση των τεχνικών χαρακτηριστικών και των οικονοµικών παραµέτρων τους. Απαραίτητα στοιχεία για την αξιολόγηση της ωρίµανσης ενός έργου αποτελούν: 1. Η Μελέτη Κόστους/Οφέλους (cost benefit analysis) ή Μελέτη Σκοπιµότητας, η οποία µπορεί να χαρακτηρισθεί ως το στάδιο Προµελέτης ενός έργου και περιλαµβάνει: την τεχνοοικονοµική σκοπιµότητα, την έρευνα για τη χωροθέτηση, 46

48 τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις, τις κοινωνικές επιπτώσεις και την κοινωνική αποδοχή σε τοπικό και εθνικό επίπεδο, την εκτίµηση του ύψους του προϋπολογισµού, το χρονοδιάγραµµα των φάσεων «παραγωγής» του έργου και τις γενικές προδιαγραφές για την εκπόνηση τελικής µελέτης του έργου. 2. Η επίλυση των νοµικών εκκρεµοτήτων που αφορούν το ιδιοκτησιακό καθεστώς των χώρων που θα επιλεγούν για την επένδυση (χωροθέτηση, χρήσεις γης, απαλλοτριώσεις, περιβαλλοντική αδειοδότηση, κλπ.), ώστε να εξασφαλισθεί η νοµική βάση του έργου. Με βάση τα παραπάνω, η δηµόσια αρχή πρέπει στη συνέχεια να αξιολογήσει τα εξής: - Ποιος τρόπος υλοποίησης του έργου θα αποφέρει το µεγαλύτερο όφελος στην αναθέτουσα δηµόσια αρχή, π.χ. µέσω ένταξης στο Π Ε (που συνήθως αφορά έργα κοινωνικού χαρακτήρα µε χαµηλή ή καθόλου ανταποδοτικότητα) ή µέσω µιας σύµπραξης µε ιδιώτες επενδυτές όπου τα έργα πρέπει να αποδεικνύουν υψηλό βαθµό ανταγωνιστικότητας. - Ποιες είναι οι δαπάνες που θα επιβαρύνουν το έργο εάν εκτελεστεί ως «δηµόσιο έργο» και ποίες εάν υλοποιηθεί µέσω Σ ΙΤ. Το κρίσιµο σηµείο στη σύγκριση αυτή (public sector comparator) είναι η δυνατότητα που θα έχει ο δηµόσιος φορέας να συγκρίνει τις προδιαγραφές και τον προϋπολογισµό των προσφορών που θα υποβληθούν κατά τη δηµοπράτηση (benchmarking). - Ποιους κινδύνους εµπεριέχει το έργο και ποιες θα είναι οι επιπτώσεις τους (οικονοµικές συνέπειες) στη δαπάνη του έργου, λαµβανοµένου υπόψη ότι στην περίπτωση έργων µε µακροχρόνια παραχώρηση, θα πρέπει να εκτιµηθούν οι µεταβολές που θα επέλθουν στα κόστη και στις δαπάνες, λόγω της µεγάλης διάρκειας των συµβάσεων. - Πως θα γίνει ο διαχωρισµός και ο υπολογισµός των κινδύνων του έργου ώστε να προσδιορισθεί η λογιστική τους απεικόνιση στο δηµόσιο έλλειµµα σύµφωνα µε τις οδηγίες της Eurostat, εφόσον το έργο επιλεγεί να γίνει µέσω σύµπραξης. - Ποια θα είναι η σχέση απόδοσης- κόστους, η τεκµηρίωση δηλαδή της ωφέλειας του έργου ανά µονάδα κόστους για το δηµόσιο ( Value for Money ) από την υλοποίηση µε τη µέθοδο της Σύµπραξης. Αυτό θεωρείται και το σηµαντικότερο κριτήριο για το ηµόσιο για τη σύναψη µιας σύµβασης Σ ΙΤ. Οι διαδικασίες και οι µελέτες που απαιτούνται για την ωρίµανση των έργων απαιτούν σηµαντικό χρόνο και δαπάνη, ανάλογα βεβαίως µε το µέγεθος και το βαθµό δυσκολίας του έργου. Η δαπάνη για εξειδικευµένους τεχνικούς, νοµικούς και 47

49 χρηµατοοικονοµικούς συµβούλους υπολογίζεται από 3% έως και 10% του προϋπολογισµού ενός έργου. Ωστόσο, τα συγκριτικά πλεονεκτήµατα που προκύπτουν από την επιλογή έργων µε βάση τα παραπάνω κριτήρια είναι πολλαπλά και αντισταθµίζουν το κόστος κατάρτισης των απαιτουµένων µελετών. Ειδικότερα: α) Ανεξάρτητα από το βαθµό ολοκλήρωσης των απαιτουµένων µελετών (η τελική και οριστική µελέτη του έργου ολοκληρώνεται πριν από την έναρξη του διαγωνισµού), αυτές παρέχουν µια βάση πραγµατικών δεδοµένων (οικονοµικών και τεχνικών) που διευκολύνει τον εντοπισµό της επενδυτικής ελκυστικότητας των έργων από τους ενδιαφερόµενους επενδυτές και τα χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα. β) Ενισχύεται η αξιοπιστία της δηµόσιας αρχής απέναντι στις τράπεζες και τους επενδυτές, που θα κρίνουν τη δυνατότητα χρηµατοδότησης του προτεινόµενου σχεδίου µε βάση την αρτιότητα και την επάρκεια της προαναφερθείσης προετοιµασίας Πηγές Χρηµατοδότησης έργων Σ ΙΤ 1.Ίδια συµµετοχή της Εταιρίας Ειδικού Σκοπού: Ο ιδιώτης επενδυτής θα καλύπτει ένα σχετικά µικρό ποσοστό του συνολικού κόστους του έργου (15-20%), υπό τη µορφή ιδίων κεφαλαίων, το οποίο συνήθως θα ανακτά σε σχετικά σύντοµο χρονικό διάστηµα. Τα ίδια κεφάλαια αποτελούνται από το µετοχικό κεφάλαιο της Εταιρίας Ειδικού Σκοπού και τυχόν δάνεια µειωµένης εξασφάλισης (subordinated debt). Τα δάνεια των Τραπεζών προς την Ε.Ε.Σ. χορηγούνται µε περιορισµένη αναγωγή (limited recourse finance). Η απαίτηση της τράπεζας σε περίπτωση αδυναµίας πληρωµών περιορίζεται στα περιουσιακά στοιχεία της Ε.Ε.Σ. και δεν επεκτείνεται στους φορείς (πρόσωπα ή άλλες εταιρείες) που να την συγκροτούν (HM.Treasury,2005). Σύµφωνα µε τη διεθνή πρακτική, µέσω των συµβάσεων και των εγγυήσεων που τις συνοδεύουν πρέπει να διασφαλίζεται τέτοια κατανοµή κινδύνων µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού Τοµέα και των δανειστών, ώστε να παραµένει ένα µικρό µέρος των κινδύνων στην Ε.Ε.Σ. Η εκτιµώµενη αξία όµως των κινδύνων αυτών δεν µπορεί να υπερβαίνει το άθροισµα της ίδιας συµµετοχής των επενδυτών στο µετοχικό κεφάλαιο και του χρέους µειωµένης εξασφάλισης που έχει αναλάβει η Ε.Ε.Σ. 48

50 2. ανειακά κεφάλαια και δοµή χρηµατοδότησης Ο τραπεζικός δανεισµός αποτελείται από δάνεια αυξηµένης εξασφάλισης (senior debt), τα οποία χορηγούνται από κοινοπραξία τραπεζών. Το ύψος και οι όροι των δανείων αυτών εξαρτώνται από τον πιστωτικό κίνδυνο κάθε έργου, ο οποίος συναρτάται µε τις εξής παραµέτρους: Α) Αξιοπιστία του επιµερισµού των κινδύνων, που συνίσταται στην επάρκεια των νοµοθετικών ρυθµίσεων και των συµβατικών όρων που υπογράφονται µεταξύ του ιδιώτη-επενδυτή και της αναθέτουσας δηµόσιας αρχής και επιτρέπουν στους χρηµατοδότες τη διαχείριση των κινδύνων στην πορεία του έργου. Β) Ροές εσόδων του έργου (βιωσιµότητα του έργου µακροπρόθεσµα και επάρκεια των εσόδων να διασφαλίσουν την αποπληρωµή των δανείων). Γ) Ποιότητα και εύρος των εγγυήσεων και φερεγγυότητα των φορέων που τις χορηγούν. ) ιάρκεια των δανείων, που συνήθως στα έργα Σ ΙΤ κυµαίνεται από χρόνια. Ε) Χρηµατοδοτική συνδροµή από το δηµόσιο τοµέα (ενισχύσεις, επιχορηγήσεις κεφαλαίων, Ταµεία, κλπ.) ή δυνατότητα του έργου και του επενδυτή να αναπτύξει παράλληλες δραστηριότητες που αποφέρουν επιπλέον έσοδα (project leverage). Στην κατάρτιση της χρηµατοδοτικής δοµής έργων, τα οποία έχουν τόσο µεγάλη διάρκεια ζωής, η συµβολή των χρηµατοδοτών έχει διττό στόχο: το σωστό υπολογισµό του πιστωτικού κινδύνου που αναλαµβάνουν µέχρι την αποπληρωµή των δανείων, αλλά και τον καθορισµό ενός συνολικού κόστους χρηµατοδότησης που δεν θα αποβεί εις βάρος της βιωσιµότητας του έργου. Η εξ αντικειµένου περίπλοκη χρηµατοοικονοµική δοµή των έργων Σ ΙΤ και οι δυνατότητες που υπάρχουν για την αξιοποίηση νέων, σύγχρονων επενδυτικών εργαλείων και τεχνικών χρηµατοδότησης απαιτούν ιδιαίτερα εξειδικευµένη γνώση και εµπειρία στον τοµέα Financial Engineering, στο πλαίσιο της εκπόνησης του χρηµατοοικονοµικού πλάνου ενός έργου. Η εµπεριστατωµένη αξιολόγηση του πιστωτικού κινδύνου συµβάλλει καθοριστικά στη µείωση των πιθανοτήτων επέλευσης των κινδύνων και στην άµβλυνση των επιπτώσεων τους. Οι τράπεζες και οι λοιποί πιστωτικοί οργανισµοί έχουν αποκλειστικό και καθοριστικό ρόλο στην προκειµένη περίπτωση. 49

51 2. Χρηµατοδοτική Συνδροµή του ηµοσίου Μια επιπλέον πηγή χρηµατοδότησης, ανάλογα µε το µέγεθος, το είδος και την ιδιαιτερότητα του έργου είναι η επιχορήγηση του ηµοσίου. Το είδος και οι µορφές της συνδροµής του ηµοσίου στις Σ ΙΤ καθορίζονται στη Σύµβαση Σύµπραξης, όπου σύµφωνα µε το Νόµο ο εκάστοτε δηµόσιος φορέας παρέχει κάθε συνδροµή που κρίνεται αναγκαία, ώστε ο Ιδιωτικός Φορέας να δύναται να εισπράξει απρόσκοπτα τα ποσά που αποτελούν το συµβατικό του αντάλλαγµα. Στις περιπτώσεις που το συµβατικό αντάλλαγµα εισπράττεται, εν όλω ή εν µέρει, απευθείας από τους τελικούς χρήστες του έργου ή τις υπηρεσίας, η διαδικασία είσπραξης ρυθµίζεται µε απόφαση της ιυπουργικής Επιτροπής Συµπράξεων, η οποία δύναται να αποφασίζει την ένταξη του καταβλητέου ανταλλάγµατος στο Πρόγραµµα ηµοσίων Επενδύσεων. Η νοµοθετική αυτή ρύθµιση έχει άµεση σχέση µε την ανάληψη του κινδύνου ζήτησης από το ηµόσιο. Επιπροσθέτως, η ΕΣ ΙΤ αποφασίζει κατά περίπτωση για τη συµµετοχή ή µη του ηµοσίου στη χρηµατοδότηση της παροχής των υπηρεσιών ή/και της δηµιουργίας των υποδοµών που αποτελούν το αντικείµενο της Σύµπραξης. - Κοινοτικοί πόροι Η χρηµατοδότηση του ηµοσίου δύναται να προέρχεται και από κοινοτικούς πόρους του Ευρωπαϊκού Ταµείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) ή του Ταµείου Συνοχής. Μεγαλύτερη δυνατότητα απορρόφησης Κοινοτικών ενισχύσεων για τα έργα Σ ΙΤ προσφέρεται µέσω του συνδυασµού ενισχύσεων του Αναπτυξιακού Νόµου, στις περιπτώσεις που υπάρχει συνταύτιση µε τα Κοινοτικά Προγράµµατα, σε ότι αφορά την επιλογή τοµέων, επενδυτικών σχεδίων και κριτηρίων επιλεξιµότητας, ιδιαίτερα για τα έργα στην ελληνική περιφέρεια. 3. Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) Σηµαντική πηγή χρηµατοδότησης στα έργα Σ ΙΤ είναι η ΕΤΕ, η συµµετοχή της οποίας λειτουργεί συµπληρωµατικά µε άλλους χρηµατοδότες (εµπορικές τράπεζες και κεφαλαιαγορές) και επηρεάζει θετικά την απόφαση των εµπορικών τραπεζών για τη συµµετοχή τους στη χρηµατοδότηση των έργων. Η συµµετοχή αυτή έχει δύο µορφές: 50

52 α) το δάνειο χορηγείται µε την εγγύηση των εµπορικών τραπεζών και η εγγύηση αποδεσµεύεται µε την περάτωση και την αποδεδειγµένη ικανότητα λειτουργίας του έργου. Σηµειωτέον, ότι η ΕΤΕ δεν δεσµεύεται µέχρι την ανάδειξη προσωρινού αναδόχου. Τα χορηγούµενα δάνεια είναι σηµαντικού ύψους, έχουν µεγάλη διάρκεια και ανταγωνιστικά επιτόκια. Εκτός των βασικών τραπεζικών κριτηρίων, η ΕΤΕ αξιολογεί και τη γενικότερη συµβολή των έργων στην Ευρωπαϊκή Περιφερειακή Ανάπτυξη (π.χ. ιευρωπαϊκά ίκτυα Μεταφορών) και την προστασία του περιβάλλοντος (Αειφόρος Ανάπτυξη). Σηµαντικό κριτήριο για την ΕΤΕ παραµένει ο τρόπος κατανοµής των κινδύνων κατασκευής, διαθεσιµότητας και ζήτησης στις Συµβάσεις Παραχώρησης και ποιος φορέας τους αναλαµβάνει. β) Η ΕΤΕ χορηγεί δάνεια και για έργα Σ ΙΤ µικρότερου προϋπολογισµού (από εκ. ευρώ) στα οποία αναλαµβάνει εξολοκλήρου τον πιστωτικό κίνδυνο (monocline insured). Τα έργα µπορεί να είναι µεµονωµένα ή οµαδοποιηµένα (bundling), για να έχουν ικανό µέγεθος για τη χρηµατοδότηση. Οι Σ ΙΤ δεν ενδείκνυται για έργα µικρού προϋπολογισµού, λόγω του υψηλού του κόστους που απαιτεί η προετοιµασία των µελετών και οι διαδικασίες δηµοπράτησης και σύναψη της σύµβασης. Γράφηµα 1: Σ ΙΤ που υπογράφηκαν από την ΕΤΕ ανά έτος σε εκατ Πηγή: ΕΤΕ Τέλος Πηγή: Ευρωπαϊκή τράπεζα επενδύσεων,

53 2.8. Μορφές των συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα Ανάµεσα στις δύο ακραίες περιπτώσεις χρηµατοδότησης ενός έργου (δηλαδή, δηµόσια ή ιδιωτική) υπάρχουν και οι ενδιάµεσες τεχνικές, στις οποίες συµπεριλαµβάνονται στις πρακτικές των ΡΡΡ, που παρουσιάζονται σε διαφορετικά µέρη ανά τον κόσµο καλύπτοντας τις εκάστοτε ανάγκες, όπως φαίνεται και στο σχήµα 11 (Bult-Spiering & Dewulf, 2006): -Ειδικό ταµείο µε χρήση ανταποδοτικών τελών τα οποία χρησιµοποιούνται αποκλειστικά για την κατασκευή νέων υποδοµών. -Ηµιδηµόσιες εταιρείες ή φορείς ελεγχόµενοι από το δηµόσιο, οι οποίες χρησιµοποιούν ιδιωτικά κεφάλαια. -Η υποδοµή κατασκευάζεται από ιδιωτικούς φορείς, οι οποίοι είναι υπεύθυνοι για τη λειτουργία, αλλα η ιδιοκτησία είναι δηµόσια. Η χρηµατοδότηση είναι ιδιωτική, αλλά εγγυηµένη από το δηµόσιο. -Η υποδοµή κατασκευάζεται και χρηµατοδοτείται αποκλειστικά από τον ιδιωτικό τοµέα, αλλά η λειτουργία γίνεται από το δηµόσιο φορέα. Σχήµα 11: οµές των PPP Πηγή:PrincewaterhouseCoopers,2006 Ειδικά ταµεία Τα ταµεία αυτά χρησιµοποιούν πόρους αποκλειστικά δεσµευµένους για την ανάπτυξη, κατασκευή, συντήρηση και λειτουργία της υποδοµής. Τέτοιο είδος ταµείου εφαρµόστηκε στην Ουγγαρία το 1989 µε βασική χρηµατοδότηση ειδικό φόρο που επιβλήθηκε στα καύσιµα. Αντίστοιχα, στη Γαλλία ο εκσυγχρονισµός της εναέριας κυκλοφορίας χρηµατοδοτήθηκε από ξεχωριστό φορέα που δηµιουργήθηκε το

54 Budget Annexe de la Navigation Aerienne µε πόρους προερχόµενους από τα τέλη για τη χρήση του εναέριου χώρου. Στη χώρα µας, µε τον ίδιο τρόπο συστάθηκε ειδικό ταµείο για το νέο αεροδρόµιο το Σπατόσηµο - µε πόρους προερχόµενους από επιβολή τέλους για την απογείωση και την προσγείωση. Ένας από τους στόχους των ταµείων αυτών είναι η επίτευξη διαφάνειας και σαφούς προσδιορισµού των εσόδων και του κόστους για την κατασκευή υποδοµής. Συµπράξεις παραχώρησης, ηµι-δηµόσιοι ή δηµόσιοι φορείς Γνωστός τρόπος συνδυασµού δηµόσιων και ιδιωτικών κεφαλαίων είναι η δηµιουργία φορέων νοµικώς ανεξάρτητων, οι οποίες έχουν τη δική τους εταιρική µορφή. Η αποτελεσµατικότητα τέτοιων µορφών οργάνωσης εξαρτάται από τις δυνατότητες χρηµατοδότησης και από την ελευθερία λειτουργίας του φορέα, χωρίς κρατικές παρεµβάσεις. Η δοµή αυτή επιτρέπει, επίσης, τη δυνατότητα παραχωρήσεων προς ιδιώτες και τεχνικές όπως το Build Operate Transfer (BOT). Με βάση την τεχνική ΒΟΤ ο κάτοχος της παραχώρησης είναι υπεύθυνος για την κατασκευή της υποδοµής και στη συνέχεια για τη λειτουργία του για µια περίοδο τουλάχιστον ίση µε το χρόνο αποπληρωµής δανείων. Στο τέλος της περιόδου αυτής η ιδιοκτησία της υποδοµής και των σχετικών εγκαταστάσεων µεταφέρεται στο φορέα που έκανε την παραχώρηση και ο οποίος στη συνέχεια µπορεί να αποφασίσει αν επιθυµεί τη συνέχιση της παραχώρησης υπό νέους όρους που θα συµφωνηθούν ανάµεσα στις δύο πλευρές. Ιδιωτικός φορέας εκµετάλλευσης δηµόσια ιδιοκτησία Η παραχώρηση για τη λειτουργία της υποδοµής δίνεται σε ιδιωτικό φορέα κάτω από τον έλεγχο του δηµόσιου. Οι σχέσεις µεταξύ του δηµόσιου και του ιδιωτικού φορέα βασίζονται στους όρους της σύµβασης. Η χρηµατοδότηση είναι συνήθως ιδιωτική, αλλά συχνά υπάρχει κάποια µορφή δηµόσιας συµµετοχής (π.χ. επιδοτήσεις, δάνεια, εγγύηση δανείων). Σε ένα µεγάλο βαθµό, αυτό εξαρτάται από τη χρηµατοδοτική αποδοτικότητα του έργου. Η τεχνική του ΒΟΤ συνήθως χρησιµοποιείται σε αυτή την περίπτωση. Τα κρίσιµα στοιχεία του συµβολαίου παραχώρησης σχετίζονται µε: - Τη χρονική διάρκεια της παραχώρησης - Τον τρόπο και τις διαδικασίες αναπροσαρµογής των διοδίων - Την ευθύνη συνάντησης της υποδοµής 53

55 - Λειτουργικοί περιορισµοί που τίθενται από το δηµόσιο φορέα (π.χ. θέµατα ασφάλειας). - Συµβολή του δηµοσίου (π.χ. µε τη µορφή επιδότησης, παροχή τµηµάτων ήδη κατασκευασµένων ή πιθανή συµµετοχή στις δαπάνες µείωσης των εξωτερικών αρνητικών συνεπειών). Το κρίσιµο ερώτηµα, που τίθεται για αυτού του είδους τη χρηµατοδότηση, είναι κατά πόσο το έργο είναι οικονοµικά αποδοτικό ή όχι. Εάν το έργο είναι αποδοτικό τότε στην καλύτερη περίπτωση ο δηµόσιος φορέας θα µπορούσε να παράσχει την εγγύηση των δανείων Κατασκευή και χρηµατοδότηση από ιδιωτικούς φορείς αλλά λειτουργία από δηµόσιο φορέα. Αυτή η µέθοδος είναι µία παραλλαγή της προηγούµενης τεχνικής. Το έργο κατασκευάζεται από ιδιώτες επενδυτές αποκλειστικά µε ιδιωτικά κεφάλαια. Όταν η υποδοµή ολοκληρωθεί µεταβιβάζεται στο δηµόσιο φορέα που έχει και την ευθύνη της λειτουργίας του. Η λύση αυτή είναι κατάλληλη, όταν υπάρχει µεταφορά τεχνολογίας. Συνήθως, τίθεται ως όρος ότι εργασίες που δεν απαιτούν προηγούµενη τεχνολογία κατασκευάζονται από τοπικές εταιρείες. Οι παραπάνω τεχνικές χρηµατοδότησης µπορεί να έχουν διάφορες παραλλαγές. Για παράδειγµα η τεχνική του ΒΟΤ Build own Transfer µπορεί να πάρει τις εξής µορφές: Υποπεριπτώσεις είναι: - Build - Operate - Transfer (ΒΟΤ) και Build - Own - Operate - Transfer (ΒΟΟΤ) (Κατασκευή-Απόκτηση κυριότητας-λειτουργία- Μεταβίβαση κυριότητας). Ο ιδιώτης ανάδοχος κατασκευάζει το έργο, µε βάση τις προδιαγραφές που έχει συµφωνήσει µε το δηµόσιο, και συντηρεί & λειτουργεί το έργο [που ανήκει είτε σε κρατικούς φορείς (περίπτωση Β.Ο.Τ) ή στον ίδιο (περίπτωση Β.Ο.Ο.Τ.)] για ένα προκαθορισµένο χρονικό διάστηµα και στην συνέχεια µετά την λήξη της περιόδου εκµετάλλευσης (παραχώρησης), είτε µεταβιβάζει την λειτουργία του (Β.Ο.Τ) είτε την ιδιοκτησία του (Β.Ο.Ο.Τ.) στο δηµόσιο. Στις περισσότερες περιπτώσεις ο ιδιώτης είναι υπεύθυνος για τµήµα ή το σύνολο της χρηµατοδότησης του έργου. Την µορφή αυτή, η οποία θεωρείται ως η πλέον διαδεδοµένη των υπολοίπων, υιοθέτησε η Ελλάδα για την κατασκευή µεγάλων έργων υποδοµής, όπως το αεροδρόµιο «ΕΛΕΥΘΕΡΙΟΣ ΒΕΝΙΖΕΛΟΣ», η Ελευθέρα Λεωφόρος Σπάτων- Ελευσίνας, η υτική Περιφερειακή Λεωφόρος Υµηττού και η ζεύξη Ρίου Αντιρρίου. 54

56 - Design - Built - Operate (DBO), (Σχεδιασµός - Κατασκευή - Λειτουργία). Στην περίπτωση αυτή ο ανάδοχος επωµίζεται την ευθύνη και του σχεδιασµού του έργου, θέτει εκείνος τις προδιαγραφές και το κατασκευάζει αναλαµβάνοντας όλους τους κινδύνους και στο τέλος το λειτουργεί και το εκµεταλλεύεται εµπορικά για µεγάλο χρονικό διάστηµα. Το δηµόσιο κρατά µόνο τους τίτλους ιδιοκτησίας, εκτός αν το αποπληρώσει µέσα σε συγκεκριµένο χρόνο για να έχει το δικαίωµα εκµετάλλευσής του. Το µοντέλο αυτό Σ ΙΤ χρησιµοποιείται κατά κόρων στις ΗΠΑ, καθώς θεωρείται πως προσφέρει σταθερότητα και µείωση του κινδύνου εξ αρχής (αφού έχει σχεδιαστεί βάση των προτύπων του ιδιώτη). - Design - Built Operate - Maintain (DBOM), (Σχεδιασµός Κατασκευή Λειτουργία Συντήρηση). Είναι παρόµοια περίπτωση µε το DBO µόνο που αυτή τη φορά ο ιδιώτης αναλαµβάνει και τη συντήρηση του έργου, ακόµα και αν αποπληρωθεί πλήρως από το δηµόσιο. - Design - Built - Finance - Operate (DBFO), (Σχεδιασµός Κατασκευή Χρηµατοδότηση - Λειτουργία). Ο ιδιωτικός φορέας είναι υπεύθυνος για το σχεδιασµό, τη κατασκευή, τη λειτουργία και τη χρηµατοδότηση του παγίου και επανακτά την αξία των επενδεδυµένων κεφαλαίων από τις πληρωµές, που καταβάλλει το δηµόσιο για τις υπηρεσίες που παρέχονται κατά τη διάρκεια της σύµβασης. Στη λήξη της σύµβασης η ιδιοκτησία του παγίου µεταφέρεται στο δηµόσιο. Το µοντέλο DBFO είναι το βασικό µοντέλο συµβάσεων υποδοµών και ανάπτυξης παγίων του δηµοσίου, όταν οι δυνατότητες παράπλευρης εµπορικής εκµετάλλευσης είναι καταρχήν άγνωστες και ενδεχοµένως περιορισµένες. - Buy - Build - Operate (ΒΒΟ), (Αγορά- Σχεδιασµός- Λειτουργία). Στο πλαίσιο προσέλκυσης επιχειρηµατικών κεφαλαίων, το δηµόσιο πωλεί υφιστάµενες εγκαταστάσεις κοινής ωφέλειας σε ιδιώτες, µε σκοπό την υλοποίηση πρόσθετων επενδύσεων (ανακαίνιση-επέκταση) σε αυτές, ώστε να καταστεί δυνατή η εκµετάλλευση των κατασκευαστικών και διοικητικών δεξιοτήτων των ιδιωτών, η µείωση των κινδύνων που απορρέουν από την ιδιοκτησία και λειτουργία του έργου και η ανάδειξη της σηµαντικής οικονοµικής αξίας των υφισταµένων έργων υποδοµής. Εκτοτε, ο ιδιώτης λειτουργεί τις εν λόγω εγκαταστάσεις ως ένα εποπτευόµενο από το κράτος κερδοφόρο κοινωφελές έργο. - Built - Operate - Renewal of Concession (BOR), (Σχεδιασµός Λειτουργία Ανανέωση Σύµβασης Παραχώρησης, συνδυασµός DBFO και DBOM). Ο ιδιωτικός φορέας σχεδιάζει, κατασκευάζει και λειτουργεί το έργο µε σκοπό όµως την ανανέωση 55

57 της σύµβασης παραχώρησης του και µετά τη λήξη της χρονικής περιόδου για την οποία θα το εκµεταλλευόταν εµπορικά. - Built- Transfer- Operate (BTO), (Κατασκευή - Μεταβίβαση χρήσης - Λειτουργία) ή Build- Transfer - Lease (BTL). Στη µέθοδο Β.Τ.Ο ο ιδιώτης σχεδιάζει, χρηµατοδοτεί και κατασκευάζει το έργο. Μετά την αποπεράτωσή του, η ιδιοκτησία του µεταβιβάζεται στο δηµόσιο, το οποίο στην συνέχεια συµφωνεί για τη µίσθωση του έργου στον εν λόγω ιδιώτη, για προκαθορισµένη χρονική περίοδο. Κατά τη περίοδο αυτή ο ιδιώτης διαχειρίζεται το έργο και εισπράττει τα έσοδα λειτουργίας του. - Lease - Rehabilitate - Operate (LRO), (Μίσθωση -Αποκατάσταση-Λειτουργία). Στη µορφή L.R.O. Ο ιδιώτης ενοικιάζει υφιστάµενες εγκαταστάσεις από το δηµόσιο, επενδύει ίδια κεφάλαια για τον εκσυγχρονισµό τους ή την επέκτασή τους και στην συνέχεια αναλαµβάνει τη λειτουργία και εκµετάλλευσή τους για προκαθορισµένο χρονικό διάστηµα, στο πλαίσιο σύµβασης µε το δηµόσιο, το οποίο είναι ιδιοκτήτης του έργου. - Built - Own - Operate (BOO), (Κατασκευή - απόκτηση κυριότητας - Λειτουργία). Στην ανάπτυξη της µορφής Β.Ο.Ο. το δηµόσιο απευθύνεται στον ιδιωτικό τοµέα για την υλοποίηση ενός κοινωφελούς έργου. Χορηγεί στον ιδιώτη µακράς διάρκειας άδεια λειτουργίας, ο οποίος καθίσταται υπεύθυνος για την χρηµατοδότηση, το σχεδιασµό, την ανέγερση και την λειτουργία του έργου. Στη συγκεκριµένη πρακτική, ο ιδιώτης έχει την ιδιοκτησία του έργου, ενώ το δηµόσιο προσδιορίζει σαφώς τις προδιαγραφές λειτουργίας που αφορούν στις προσφερόµενες υπηρεσίες, τους κανόνες ασφάλειας και το ανώτατο επίπεδο τυχόν τελών χρήσης του έργου. (π.χ. διόδια). - Lease - Develop - Operate (LDO), (Εκµίσθωση του δικαιώµατος χρήσης - Αξιοποίηση/ Ανάπτυξη - Λειτουργία). Στην περίπτωση µιας LDO σύµβασης ο ιδιώτης επενδυτής εκµισθώνει το ακίνητο ή την υποδοµή που ανήκει στο δηµόσιο και στη συνέχεια την αξιοποιεί, είτε αλλάζοντας της την παρούσα χρήση, είτε δηµιουργώντας ένα τελείως διαφορετικό έργο επί αυτής. - Rehabilitate - Operate - Transfer (ROT), (Αποκατάσταση - Λειτουργία - Μεταβίβαση χρήσης). Σκοπός του ιδιώτη είναι αναλάβει το έργο της ανακατασκευήςαποκατάστασης µιας υποδοµής µε ίδια κεφάλαια, να το λειτουργήσει για ένα χρονικό διάστηµα και στη συνέχεια να µεταβιβάσει τη χρήση του, είτε στο δηµόσιο, είτε σε κάποιον άλλο ιδιώτη που θα συνεχίσει να το λειτουργεί και να το συντηρεί (ενώ οι 56

58 τίτλοι ιδιοκτησίας θα παραµένουν στο δηµόσιο). - Rehabilitate - Finance - Operate - Transfer (RFOT), (Αποκατάσταση- Χρηµατοδότηση - Λειτουργία - Μεταβίβαση χρήσης). Η παρούσα µορφή δίνει το δικαίωµα στους ιδιώτες να οργανώσουν και να πραγµατοποιήσουν την αποκατάσταση µιας υποδοµής, ενώ στη συνέχεια θα χρηµατοδοτηθούν από το δηµόσιο µε πάγιες και προκαθορισµένες καταβολές για την αποπληρωµή του έργου, µε σκοπό τη µετάβαση και τη λειτουργία του από το δηµόσιο. - Rehabilitate - Own - Operate (ROO), (Αποκατάσταση Απόκτηση κυριότητας Λειτουργία).Στην κατηγορία αυτή µετά την αποκατάσταση της περιοχής, από ίδια κεφάλαια των ιδιωτών συµβαλλοµένων, οι ιδιώτες επενδυτές αποκτούν την κυριότητα του έργου και το λειτουργούν προς ίδιων όφελος. - Build - Own - Operate Subsidise - Transfer (BOOST), (Κατασκευή - Απόκτηση κυριότητας - Επιδοτούµενη Λειτουργία - Μεταβίβαση χρήσης). Ο ιδιώτης κατασκευάζει το έργο / υποδοµή, του οποίου και αποκτά την κυριότητα µέχρι να την περίοδο αποπληρωµής του από το δηµόσιο, όπου και θα µεταβιβαστεί η κυριότητα χρήσης σε αυτό. - Build - Own - Lease - Transfer (BOLT), (Κατασκευή - Απόκτηση κυριότητας Μίσθωση - Μεταβίβαση χρήσης). Με την µέθοδο B.O.L.T. ο ιδιώτης χρηµατοδοτεί και κατασκευάζει το έργο, το οποίο στη συνέχεια µισθώνει µε τη µορφή leasing στο δηµόσιο. Το δηµόσιο από πλευράς του καταβάλλει περιοδικές πληρωµές στον ιδιώτη, µέσω των οποίων σταδιακά µεταβιβάζεται και η ιδιοκτησία του έργου στην κυριότητά του. Στο τέλος της περιόδου αυτής το δηµόσιο είναι πλέον ο ιδιοκτήτης των εγκαταστάσεων, ή τις αγοράζει µε τίµηµα, που έχει προσδιοριστεί στη σύµβαση leasing. Κατά την διάρκεια της περιόδου µίσθωσης, τη λειτουργία των εγκαταστάσεων αναλαµβάνει είτε το δηµόσιο είτε ο ιδιώτης. - Private Services Contract: Operation and Maintenance (Ο.Μ.). Με την σύναψη µιας Ο.Μ. σύµβασης παροχής υπηρεσιών, το δηµόσιο αναθέτει σε ιδιώτη την λειτουργία και συντήρηση ενός έργου, του οποίου όµως διατηρεί την ιδιοκτησία και τη διοίκηση. - Private Services Contract: Operation, Maintenance and Management (Ο.Μ.Μ.). Πρόκειται γιά σύναψη σύµβασης παροχής «ολοκληρωµένων» υπηρεσιών µε την οποία το δηµόσιο αναθέτει σε ιδιώτη την λειτουργία, συντήρηση και διοίκηση του έργου, διατηρώντας την ιδιοκτησία του. Φυσικά τα προβλήµατα της χρηµατοδότησης της συγκοινωνιακής υποδοµής, 57

59 είναι πολύ ευρύτερο από το χερσαίων συγκοινωνιακών αξόνων (λιµάνια, αεροδρόµια, αστικός σιδηρόδροµος κλπ.). Οι περισσότερες από τις µεθόδους που αναπτύχθηκαν προηγουµένως, µπορούν να έχουν εφαρµογή σε οποιοδήποτε συγκοινωνιακό έργο. Υπάρχουν όµως και ορισµένες καινοτόµες µέθοδοι οι οποίες χρησιµοποιούνται κατά κύριο λόγο σε έργα αστικής συγκοινωνιακής υποδοµής για µεγιστοποίηση των εσόδων που µπορούν όµως να χρησιµοποιηθούν και στους χερσαίους συγκοινωνιακούς άξονες. Επιγραµµατικά οι µέθοδοι αυτοί που χρησιµοποιούνται ιδιαίτερα στις ΗΠΑ µπορούν να ταξινοµηθούν στις παρακάτω κατηγορίες: Μικτές επιχειρήσεις (joint venture) Στην τεχνική αυτή αναγνωρίζεται ότι συχνά είναι αµοιβαία επωφελής τόσο για το δηµόσιο όσο και για τον ιδιωτικό τοµέα, η συνεργασία τους σε έργα µεταφορών. Η συνεργασία αυτή µπορεί να λάβει τις παρακάτω µορφές: µίσθωση γης ή εναέριου χώρου, µικτή χρηµατοδότηση. Σχήµα 12: Κατηγοριοποίηση Σ ΙΤ Πηγή: PPP resource book,

60 Κεφάλαιο 3 Οι Σ ΙΤ και το διαφορετικό εθνικό τους περιεχόµενο 3.1 ιεθνές πλαίσιο Σ ΙΤ Το διαφορετικό εθνικό περιεχόµενο είναι πολύ σηµαντικό στην κατανόηση των PPP. Μια σύντοµη παρουσίαση της παγκόσµιας οπτικής µας βοηθά να δούµε τόσο τις διαφορετικές µορφές συµφωνιών και συνεργασιών µεταξύ δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα, όσο και την επιρροή τους σε πολλαπλά επίπεδα της οικονοµικής και κοινωνικής ζωής διαφορετικών χωρών. Πίνακας 2: ιεθνές πλαίσιο Σ ΙΤ Αιτίες Τοµέας που επηρεάζει την οικονοµία ιοικητικό Σύστηµα USA EUROPE Οικονοµική κρίση στο δηµόσιο τοµέα Αυξηµένη κινητικότητα κεφαλαίων (παγκοσµιοποίηση) Αυξηµένη πολυπλοκότητα των διαφόρων κυβερνητικών πολιτικών Κυριαρχία Νέο-φιλελεύθερων οικονοµικών ιδεών Ιδιωτικός UK ηµόσιος Κατακερµατισµένη διακυβέρνηση, ανταγωνιστική πολιτική Συγκεντρωτική πολιτική ανά διοικητικές µονάδες Συµπράξεις -Ι Ανεξάρτητο Εξαρτηµένο Συµπράξεις -Ι Σταθερό UK Αδύναµο Σχέσεις συνεργασίας Έντονα οργανωµένη τοπική επιχειρηµατική ελίτ Έλλειψη τοπικού επιχειρηµατικού σχεδιασµού Πηγή: Μ.Bult-Spiering &G.Dewulf, 2006 Η έννοια των Συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα είχε µακρά ιστορία σε πολλές χώρες, ενώ έγινε εξαιρετικά δηµοφιλής κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του Οι ουσιαστικότερες αιτίες για την στροφή των κυβερνήσεων σε Συνεργασίες που βρίσκονται τόσο στην Ευρώπη όσο και στην Αµερική, αναφέρθηκαν στο προηγούµενο κεφάλαιο και αποτυπώνονται στον πίνακα 2. Σε γενικές γραµµές, η κύρια διαφορά µεταξύ του Αµερικανικού και του Ευρωπαϊκού συστήµατος είναι ο αυξηµένος βαθµός αυτονοµίας του ιδιωτικού τοµέα στο πρώτο, σε αντίθεση µε την ισχύ του παραδοσιακού δηµόσιου τοµέα στο δεύτερο. 59

61 Η Αµερική και η Ευρώπη αντιπροσωπεύουν δύο ακραία παραδείγµατα µε ενδιάµεση περίπτωση µελέτης τη Μ. Βρετανία (DiGaetano & Strom, 2003). Το σύστηµα της Αµερικής χαρακτηρίζεται ως κατακερµατισµένο και πλουραλιστικό, καθώς δεν υπάρχει η έννοια της κοινής διακυβέρνησης. Εν αντιθέσει, στην Ευρώπη οι πολιτικές διακυβέρνησης ακολουθούν µια κοινή και σαφώς καθορισµένη γραµµή, θέτοντας µε αυτό τον τρόπο όρια στα προνόµια και τις κινήσεις του ιδιωτικού τοµέα. Οι σχέσεις µεταξύ κυβέρνησης και επιχειρήσεων είναι ισχυρές και αλληλεξαρτώµενες για την Αµερικανική πολιτική, αλλά σχετικά αδύναµες για την Ευρωπαϊκή (Keating,1997, Grimshaw et al, 2002, Flinders, 2005). Η εξήγηση του φαινοµένου αυτού στηρίζεται στο διαφορετικό βαθµό ευελιξίας, που διαθέτει καθένα από τα πολιτικά συστήµατα. Για παράδειγµα, ενώ οι χώρες της Ευρώπης χαρακτηρίζονται από έντονα στοιχεία συγκεντρωτισµού, σκληρής δηµοσιονοµικής πολιτικής και γραφειοκρατίας, οι πολιτείες της Αµερικής είναι διαχωρισµένες και διοικητικά αυτόνοµες, έχοντας ως αποτέλεσµα την αποδοτικότερη συνεργασία (Walzer & Jacobs,1998). Σε αντίθεση µε τις περισσότερες Ευρωπαϊκές περιφέρειες, οι Αµερικανικές πολιτείες έχουν τις δικές τους φορολογικές και τελωνειακές ρυθµίσεις. Γεγονός που δίνει σε ιδιώτες επενδυτές διαφορετικών περιοχών, ανταγωνιστικά κίνητρα για την κυκλοφορία κεφαλαίων, την κατασκευή έργων υποδοµής και υπηρεσιών -µε πολλαπλασιαστικά αποτελέσµατα για το κοινωνικό σύνολο- (Clarke,1998). Ενώ, λοιπόν, ο ιδιωτικός τοµέας έχει κυρίαρχο ρόλο στην πολιτική των ΗΠΑ (και γενικότερα της Αµερικής), στην Ευρώπη το επενδυτικό κλίµα περιορίζεται δίνοντας ευκαιρίες µόνο στην τοπική επιχειρηµατική ελίτ ( local business leadership ). Γενικότερα χώρες µε ενισχυµένη τη δύναµη του δηµόσιου τοµέα, φαίνεται πως θέτουν περιορισµούς επί των Συµπράξεων, τόσο µε τα αυστηρά νοµοθετικά τους πλαίσια όσο και µε την έλλειψη επιχειρηµατικών πρωτοβουλιών. Στον αντίποδα, χώρες µε µειωµένη παράδοση στο δηµόσιο συγκεντρωτισµό δίνουν το έναυσµα σε ιδιώτες να προσαρµοστούν ευκολότερα και να ρισκάρουν σε επενδύσεις Συµπράξεων. Η επιρροή του δηµόσιου και του ιδιωτικού τοµέα επί των διεθνών Συµπράξεων έχει διαφορετική κάθε φορά βαρύτητα, όπως αναπαριστάται στο παρακάτω διάγραµµα (Pierre,1997,Savitch,1997). Η ισορροπία των Συµβάσεων σύµπραξης επηρεάζεται για παράδειγµα στη Σουηδία και στη Γαλλία περισσότερο από το δηµόσιο τοµέα (µε θεσµικούς και χρηµατοοικονοµικούς περιορισµούς), ενώ στις ΗΠΑ από το επενδυτικό κεφάλαιο του 60

62 ιδιωτικού τοµέα. Η ενδιάµεση περίπτωση είναι αυτή της Μ. Βρετανίας ως της χώρας µε τα πιο επιτυχηµένα παραδείγµατα ΡΡΡ καθώς θεσµικά και οργανωτικά έχει λειτουργήσει αποδοτικότερα ο κρατικός µηχανισµός. Σχήµα 13: Η επικράτηση του δηµόσιου ή ιδιωτικού τοµέα ανά χώρα Ο Savitch (1997) υπογραµµίζει τη σχέση του παγκόσµιου εύρους των συµβάσεων σύµπραξης µε τις µη κυβερνητικές οργανώσεις και τον κοινωφελή χαρακτήρα των έργων, όπως φαίνεται στο σχήµα 14. Σχήµα 14: Παράδοση ανά χώρα σε έργα κοινωφελούς χαρακτήρα µέσω Σ ΙΤ Στη Γαλλία, για παράδειγµα, η Societe d Economie Mixte (SEM) και Etablissement Publique (EPA), κατασκεύαζαν εργατικές κατοικίες, οι οποίες αποπληρώνονταν από το κράτος, ενώ οι SEM είχαν ιδιωτικούς κατασκευαστές αλλά η πλειοψηφία των οικοπέδων ήταν από δηµόσια οικόπεδα. Η EPA δηµιουργούσε συµβάσεις έργου µε ιδιωτικές επιχειρήσεις για την κατασκευή υποδοµών, αλλά υπό πλήρη δηµόσιο έλεγχο. Μια άλλη οπτική των κοινωφελών συµφωνιών είναι αυτή των ΗΠΑ, όπου οι φορείς που αναλαµβάνουν την κατασκευή του έργου είναι µη 61

63 κυβερνητικές οργανώσεις ή εταιρίες µε κοινωνική προσφορά, οι οποίες δεν ζητούν από το κράτος την αποπληρωµή του έργου, αλλά που επωφελούνται σηµαντικά από την κρατική διοίκηση µέσω φορολογικών απαλλαγών και λοιπόν πλεονεκτηµάτων για την προσφορά τους (Savitch, 1997). Σε χώρες όπως η Μ. Βρετανία, µε µακρά εµπειρία στο θεσµό των Συµπράξεων, υποδοµές όπως η διαχείριση απορριµµάτων, η επάνδρωση εκπαιδευτικού υλικού σε σχολεία, η κατασκευή νοσοκοµείων και δηµόσιων εγκαταστάσεων είναι θέµα των PFI, δηλαδή της Ιδιωτικής Χρηµατοδοτικής Πρωτοβουλίας. Αντίθετα στο Χονγκ Κονγκ και γενικά σε χώρες εκτός Ευρωπαϊκής ένωσης, οι κοινωνικές παροχές αφήνονται στο µηχανισµό της ελεύθερης αγοράς και στις ευκαιρίες που θα δοθούν σε κατασκευαστικές επιχειρήσεις από το κράτος. Τέλος στη Γερµανία και τη Σουηδία στηρίζονται περισσότερο στην χρηµατοδοτική βοήθεια της ΕΤΕπ και γενικά σε κονδύλια από προγράµµατα της Ε.Ε., µε σκοπό να ξεκινήσει η διαδικασία υπογραφής συµβάσεων για κοινωφελή έργα (Winch,2002). 3.2 Ευρωπαϊκά και διεθνή παραδείγµατα Ευρωπαϊκά παραδείγµατα Στην Ευρώπη, οι νέες επενδύσεις που σχετίζονται µε υποδοµές υλοποιούνται όλο και συχνότερα στα πλαίσια διαφόρων ειδών Σ ΙΤ που βασίζονται στην αρχή της συµµετοχής του ιδιωτικού τοµέα µε κατανοµή του κινδύνου, στην παροχή δηµοσίων υποδοµών, στην καταβολή πληρωµής από τον χρήστη ή την χρέωση των δηµοσίων πόρων ανάλογα µε την παρεχόµενη υπηρεσία ή/και τον κίνδυνο που µεταβιβάζεται στον ιδιωτικό τοµέα (Ηm Τreasury.gov.uk). Ως ιδιαίτερο ωστόσο µοντέλο και αυτοτελές οικονοµικό εργαλείο στα χέρια των κυβερνήσεων, οι συµπράξεις πρωτοεµφανίστηκαν στα τέλη της δεκαετίας του 1980, σε κοινοτικό επίπεδο µε τη µορφή ενός καινοτόµου συµβατικού τύπου, αυτού των συµβάσεων παραχώρησης δηµοσίων έργων (δηλαδή ανταποδοτικά έργα), λόγω κυρίως της ανάγκης συµµετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων στην κατασκευή µεγάλων έργων υποδοµής στην Ευρώπη 13 και ιδιαίτερα µεταφορικών. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ο θεσµός των Σ ΙΤ διαδόθηκε ταχύτατα κυρίως λόγω της επιτυχίας που είχε στη Μ. Βρετανία. Ο κύριος λόγος που εισήχθη ο θεσµός στη 13 Ανακοίνωση της Επιτροπής για την «Ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου µεταφορών: καινοτόµος χρηµατοδότηση, διαλειτουργικότητα τηλεδιοδίων», COM (2003)132 της

64 Μ. Βρετανία ήταν οι πολύ µεγάλες υπερβάσεις των προϋπολογισµών και οι καθυστερήσεις στην υλοποίηση των έργων που προκηρύσσονταν ως «δηµόσια έργα». Η προώθηση του θεσµού στη Μ. Βρετανία, βασίστηκε στο ότι οι υποδοµές και οι υπηρεσίες αποδείχθηκε ότι πραγµατοποιούνται κατά 88% εντός του αρχικού προϋπολογισµού και χρονοδιαγράµµατος, ενώ το κόστος τους σε σχέση την κλασσική µέθοδο προκήρυξης είναι κατά κανόνα µικρότερο. Επιπρόσθετα το δηµόσιο επωφελείται δηµοσιονοµικά αφού ξεκινάει να πληρώνει για αυτές µετά από την έναρξη της λειτουργίας τους, σε βάθος χρόνου και ανάλογα µε την αποδοτικότητα τους. Από την Αγγλία, η πρακτική των συµπράξεων εξήχθη σε διάφορα κράτη µέλη, όπως η Πορτογαλία, η Ισπανία η Ιταλία, η Ολλανδία, η Γαλλία και πολλές άλλες που εφαρµόζουν τον θεσµό. Σε ορισµένα κράτη αντιµετωπίσθηκε ως αυτοτελές κείµενο νοµοθετικής ρύθµισης. Σήµερα, η πρακτική των Συµπράξεων είναι πλέον γεγονός στα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη, εντυπωσιάζει µάλιστα µε την ποικιλοµορφία των εκφράσεων της (νοµικά, διοικητικά οργανωτικά και λειτουργικά). Πίνακας 3: Θεσµικά θέµατα των Συµπράξεων -Ι τοµέα Λειτουργικές συνιστώσες - οικονοµικός σχεδιασµός του έργου (project finance) - καταµερισµός κινδύνων (risk division) - καταµερισµός εσόδων (revenue sharing) Νοµικά θέµατα - Σύνταξη συµβάσεων σύµπραξης (contracts) - Νοµικά πρόσωπα και συµβαλλόµενα µέρη (legal entity) - Νοµικές ρυθµίσεις και διαφοροποιήσεις ανά χώρα εφαρµογής(law & regulations) ιοικητικά και οργανωτικά θέµατα - Καθήκοντα και ευθύνες των συµβαλλοµένων µερών (tasks and responsibilities) - Σχεδιασµός και οργάνωση του έργου (project organization) - ιαδικασία λήψης αποφάσεων (formal decision making requirements) Πηγή:Bult-Spiering & Geert Dewulf,2006 και ίδια επεξεργασία H Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναγνωρίζοντας το σηµαντικό ρόλο που είχε στο παρελθόν και θα έχει στο µέλλον η συνεργασία ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, 63

65 άρχισε να µελετά το θέµα από το 1993 µε τη Λευκή Βίβλο για την ανταγωνιστικότητα και την εργασία. Από τότε µέχρι σήµερα, στην προσπάθειας της να σχεδιάσει ένα πρακτικό εργαλείο για τη δόµηση µελλοντικών επιτυχηµένων συνεργασιών και την ενίσχυσή τους µε κοινοτικές χρηµατοδοτήσεις, έχει δηµοσιεύσει µια σειρά εκθέσεων και τροπολογιών, µε κορυφαίες τον Μάρτιο του 2003 την έκθεσής της µε τίτλο Κατευθυντήριες γραµµές για επιτυχηµένες συνεργασίες µεταξύ ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα και το 2004 την Πράσινη Βίβλο για τις Σ ΙΤ (πίνακας 4). Η κάθε έκθεση, βασιζόµενη στη συσσωρευµένη εµπειρία των υπηρεσιών της Ε.Ε. αλλά και οργανισµών όπως η ΕΤΕπ, επικεντρώνεται µεταξύ άλλων στην ανάλυση και στο σχεδιασµό κατευθυντήριων γραµµών, για τα θέµατα που αφορούν στις συνεργασίες δηµόσιου- ιδιωτικού τοµέα, ώστε να είναι πιο γρήγορη και αποτελεσµατική τόσο η υλοποίηση τους όσο και η αποδοχή τους από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο της διαδικασίας ενίσχυσής τους από κοινοτικούς πόρους. Ειδικότερα τα κυριότερα θέµατα που περιλαµβάνονται στα κείµενά της είναι τα εξής: 1. Εξασφάλιση ανοικτής πρόσβασης και δίκαιου ανταγωνισµού, διαφάνειας και αναλογικότητας. 2. Προστασία του δηµοσίου συµφέροντος και µεγιστοποίηση της προστιθέµενης αξίας από την υλοποίηση του έργου. 3. Προσδιορισµός του βέλτιστου επιπέδου επιχορήγησης του έργου από το δηµόσιο τοµέα, ώστε αφενός να πραγµατοποιηθεί ένα βιώσιµο έργο και αφετέρου να µην επιτευχθούν υπερβολικά κέρδη για τον ιδιωτικό τοµέα λόγω των επιχορηγήσεων. 4. Αξιολόγηση και επιλογή του πιο αποτελεσµατικού τύπου συνεργασίας ηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα για κάθε κατηγορία έργου. Στις εκθέσεις αυτές η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η προσφορά του ιδιωτικού τοµέα στο πλαίσιο της συµµετοχής του στα συγχρηµατοδοτούµενα έργα συνίσταται στην παροχή: 1. Κεφαλαίων. 2. Εναλλακτικών ικανοτήτων διοίκησης και υλοποίησης των έργων. 3. Προστιθέµενης αξίας στους καταναλωτές αλλά και στο ευρύτερο κοινό γενικότερα 4. Καλύτερο προσδιορισµό/ ιεράρχηση αναγκών και βελτιστοποίησης της χρήσης των πόρων. 64

66 Πίνακας 4: Χρονικό δραστηριοτήτων της Ε.Ε. επί της νοµοθεσίας για τα Σ ΙΤ Ηµεροµηνία ράση Πηγή Λευκή Βίβλος για την ανάπτυξη, την COM(93) ανταγωνιστικότητα και την εργασία Σ ΙΤ και θέµατα Χρηµατοδότησης ιευρωπαϊκών ικτύων (TEN-T) Kinnock Report Συµπεράσµατα της Επιτροπής σε ερµηνευτικά θέµατα επί της Κοινωνικής Νοµοθεσίας Προτάσεις επί της νοµοθεσίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που αφορούν την συντονισµένη προώθηση της συνεργασίας, σε θέµατα µεταφορικών δικτύων Λευκή Βίβλος της Ευρωπαϊκής µεταφορικής πολιτικής για το 2010 οµώντας µια σταθερή βάση σε θέµατα Σ ΙΤ. Παραδείγµατα εργασίας και επισηµάνσεις Κατευθυντήριες γραµµές για µια επιτυχηµένη Σύµπραξη ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, θέµατα περιφερειακής πολιτικής Ευρωπαϊκή πρωτοβουλία για την ανάπτυξη, Επενδύοντας σε δίκτυα και τεχνογνωσία για πρόοδο και ανάπτυξη Προτάσεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί της Συζήτησης No 1692/96/EC, για την ανάπτυξη των ευρωπαϊκών δικτύων µεταφορών Τροποποίηση της διάταξης (EC)No 2236/95 για θέµατα Ευρωπαϊκών δικτύων Ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου: Καινοτοµία και λειτουργικές λύσεις, προτάσεις και ο διάλογος για τη διαλειτουργικότητα Μελέτη για τα διευρωπαϊκά δίκτυα (Van Miert Report) Οι προτάσεις της Eurostat επί των µεθόδων των Σ ΙΤ Νέες διεθνής προοπτικές Ανταγωνιστικός ιάλογος Πράσινη Βίβλος της Επιτροπής σχετικά µε τις Συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα και το κοινοτικό δίκαιο των δηµοσίων συµβάσεων και των συµβάσεων παραχώρησης COM(97)453 OJEC (2000/C 121/02) COM(2000)5 COM(2001)0370 COM(2001)0370 DG Regional Policy COM(2003) 690 final COM(2003) 564 Adopted on April 2004 Adopted on 30 March 2004 awaiting publication in OJEC COM(2003) 561 COM (2003) 132 final DG Transport CMFB and Eurostat news release (Stat/04/18) February 2004 Adopted in February and awaiting publication in OJEC COM(2004) 327 final May 2004 Το νοµικό καθεστώς των συµβάσεων παραχώρησης διαφέρει αισθητά σε κάθε κράτος µέλος. Επί παραδείγµατι στο Βέλγιο, την Ισπανία, το Ηνωµένο Βασίλειο και την Πορτογαλία η ονοµασία της δηµόσιας σύµβασης παραχώρησης έργων δίδεται αποκλειστικά στις παραχωρήσεις δηµοσίων έργων µακράς διάρκειας µε δηµόσια χρηµατοδότηση. εν συµβαίνει το ίδιο όµως στη Γερµανία, τη Γαλλία και τη Ιταλία. Πρόκειται όµως για τον ίδιο τύπο συµβάσεων, οι οποίες και γνωρίζουν εντονότατη 65

67 ανάπτυξη σήµερα στην Ευρώπη και παγκοσµίως. Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι οι σηµερινές ευρωπαϊκές συµβατικές έννοιες δηµοσίων συµβάσεων δεν είναι ενιαίες στην Ευρώπη µε αποτέλεσµα σε µια χώρα να θεωρείται ότι µια σύµβαση είναι δηµόσια σύµβαση και σε µια άλλη ότι είναι παραχώρηση. Συνεπώς, η ίδια σύµβαση εµπίπτει σε δύο διαφορετικά καθεστώτα συνάψεως αναλόγως της χώρας. Πίνακας 5: Εξέλιξη της νοµοθεσίας στον τοµέα των Σ ΙΤ για την Ευρώπη των 25 Κράτη µέλη Μονάδα Σ ΙΤ Νοµοθεσία Σ ΙΤ Αυστρία - Βέλγιο Κύπρος - - Τσεχία ανία - Εσθονία - Φινλανδία - Γαλλία Γερµανία Ελλάδα Ουγγαρία Ιρλανδία Ιταλία Λετονία Λιθουανία - - Λουξεµβούργο - - Μάλτα - Κάτω Χώρες - Πολωνία Πορτογαλία Σλοβακία - - Σλοβενία - - Ισπανία - Σουηδία - - Ηνωµένο Βασίλειο - Επεξήγηση Ανάγκη εντοπισµού µονάδας Σ ΙΤ και λήψης µέτρων (ή ύπαρξη µιας µόνο περιφερειακής µονάδας Σ ΙΤ) Μονάδα Σ ΙΤ υπό ίδρυση (ή ήδη έτοιµη αλλά µε αποκλειστικά συµβουλευτικό ρόλο) Μονάδα Σ ΙΤ έτοιµη (µε ενεργό ρόλο στην προώθηση των Σ ΙΤ) Νοµοθετικές προτάσεις Γενική νοµοθεσία στη φάση της κατάρτισης / εν µέρει θεσπισµένη τοµεακή νοµοθεσία Θεσπισµένη γενική νοµοθεσία Πηγή : Pricewaterhouse Coopers και ΕΤΕπ Για κάθε χώρα της Ε.Ε. τα Σ ΙΤ είναι µια έννοια «οµπρέλα» η οποία καλύπτει ένα ευρύ φάσµα κανόνων και διαδικασιών µεταξύ των συµβαλλοµένων µερών. Βάσει, λοιπόν, την υπό µελέτη έννοια τα κράτη µέλη χωρίζονται σε τρεις διαφορετικές οµάδες: α) τα κράτη που έχουν ήδη αναπτύξει σε µεγάλο βαθµό τα ΡΡΡ (advanced PPP adopters), όπως η Μεγάλη Βρετανία και κατά κάποιο ποσοστό η Γαλλία, η Γερµανία, η Ιρλανδία και η Ιταλία, β) τα κράτη που βρίσκονται σε µια 66

68 ενδιάµεση κατάσταση (intermediate PPP adopters), καθώς έχουν αναπτύξει νοµοθετικά και θεσµικά πλαίσια, αλλά η χρονική διάρκεια εφαρµογής τους δεν µας επιτρέπει να βγάλουµε άµεσα συµπεράσµατα, αναφερόµαστε σε χώρες όπως η Ισπανία, η Ελλάδα και η Πορτογαλία και γ) τέλος η Τρίτη οµάδα µε τα κράτη στα οποία ο θεσµός των Σ ΙΤ κάνει τώρα τα πρώτα του βήµατα. (latercomes). Η διαφοροποίηση αυτή έγκειται, τόσο στις διαφορετικές κοινωνικοοικονοµικές συνθήκες που επικρατούν στις χώρες της Ε.Ε., όσο και στις διαφορετικές πολιτικές του εκάστοτε κράτους. Κράτη µε ανεπτυγµένοo βαθµό χρήσης Σ ΙΤ - Advanced PPP adopters Μεγάλη Βρετανία Από τα πρώτα µεγάλα παραδείγµατα στον χώρο των Σ ΙΤ, η Μ. Βρετανία κατά το διάστηµα , εγκαινίασε µια ευρεία πολιτική σύναψη δηµοσίων υπηρεσιών και δηµοσίων έργων µε την επωνυµία πρωτοβουλία ιδιωτικής χρηµατοδότησης. Ο µηχανισµός αυτός αναθέτει σε µια ιδιωτική εταιρεία, για δεδοµένο δηµόσιο εξοπλισµό, µια συνολική αποστολή η οποία περιλαµβάνει τις ακόλουθες πτυχές: «σχεδιασµός - χρηµατοδότηση - κατασκευή - διαχείριση - συντήρηση». Από την ηµέρα της έναρξης της η πρωτοβουλία ιδιωτικής χρηµατοδότησης: -έχει φέρει σε πέρας πάνω από 650 έργα συµπράξεων δηµόσιο και ιδιωτικού τοµέα, στα οποία περιλαµβάνονται 45 νοσοκοµεία και πάνω από 200 σχολεία -εκτελεί αυτή τη στιγµή 400 έργα -έχει προϋπολογισµό περίπου 90 δις ευρώ -το ετήσιο κεφάλαιο της ισοδυναµεί µε 12% περίπου του εθνικού προϋπολογισµού H Βρετανική κυβέρνηση βασίστηκε σε δύο καθοριστικά στοιχεία τα οποία δικαιολογούν το ενδιαφέρον της πρωτοβουλίας ιδιωτικής χρηµατοδότησης: «ο ιδιωτικός τοµέας πρέπει πραγµατικά να αναλάβει τον κίνδυνο» και ο «δηµόσιος τοµέας πρέπει να αποκτήσει υπηρεσίες στην καλύτερη δυνατή τιµή µέσω της εφαρµογής της αρχής της βέλτιστης σχέσης κόστους-οφέλους» µε την οποία επιδιώκεται η βελτιστοποίηση του κόστους χρήσης των ήδη κατασκευασµένων εξοπλισµών δεδοµένου ότι ο ιδιώτης, καθώς θα έχει αναλάβει ο ίδιος την εκµετάλλευση του εξοπλισµού, θα έχει κάθε συµφέρον να σχεδιάσει και να κατασκευάσει ένα ποιοτικό έργο του οποίου η εκµετάλλευση θα έχει χαµηλό κόστος και η διάρκεια ζωής του θα 67

69 είναι πιο µακρά. Οι τρέχουσες συµβάσεις εφαρµόζονται σε όλους τους τοµείς: υδροδότηση, υπηρεσίες καθαριότητας, δηµόσιες µεταφορές, στρατός, νοσοκοµεία, σχολεία, δηµόσια κτήρια, δρόµοι και αυτοκινητόδροµοι. Λόγω του µεγάλου αριθµού έργων Σ ΙΤ στο Ηνωµένο Βασίλειο, έχουν αποκτηθεί πολυάριθµες αλλά ανάµικτες εµπειρίες. Σύµφωνα µε επίσηµα στοιχεία της κυβέρνησης, εκτιµάται ότι η συµµετοχή του PFI στο σύνολο των επενδύσεων σε δηµόσιες υπηρεσίες αυξήθηκε από 6.3% το 1997 σε 11% το Επίσης το γεγονός ότι τον κίνδυνο των κοστολογικών και χρονολογικών υπερβάσεων για την υλοποίηση των έργων φέρει ο ιδιωτικός τοµέας έχει ως αποτέλεσµα µια εκτιµώµενη ωφέλεια για τα δηµόσια ταµεία και άρα και για τον φορολογούµενο της τάξεως του 17%. Παρόλα αυτά διεξάγεται σήµερα δηµόσια συζήτηση στην Αγγλία για το κατά πόσο η συνεργασία δηµόσιου ιδιωτικού τοµέα προσθέτει αξία στην ευρύτερη κοινωνία. Με αφορµή την αναχρηµατοδότηση ενός νοσοκοµείου όπου οι ωφέλειες που προέκυψαν λόγω της µειωµένων καταβολών τόκων δεν οδήγησαν σε νωρίτερη παράδοση του έργου στο δηµόσιο αφού η σχετική πρόβλεψη δεν υπήρχε στην σχετική σύµβαση, διεξάγεται ευρύτερη συζήτηση για τις ωφέλειες του θεσµού. Στο πλαίσιο αυτό και µετά από τις σχετικές αντιδράσεις που προέκυψαν από κοινωνικούς φορείς, η βρετανική κυβέρνηση εξέδωσε τον Ιούλιο του 2003 την έκθεση διαβούλευσης της Βρετανικής κυβέρνησης PFI: Η Επενδυτική Πρόκληση (PFI: The Investment Challenge). Η έκθεση αυτή επιβεβαιώνει το σηµαντικό ρόλο που έχει ο θεσµός του PFI για την οικονοµία της Αγγλίας και τη συνεχιζόµενη υποστήριξη του από τη κυβέρνηση. Επίσης στην έκθεση αυτή δίνονται στοιχεία για τις ωφέλειες του θεσµού στην οικονοµία και στην κοινωνία καθώς και οι κατευθυντήριες γραµµές για: 1. την βελτίωση της διαδικασίας αξιολόγησης από το δηµόσιο τοµέα της προστιθέµενης αξίας που έχει για την κοινωνία η υλοποίηση ενός έργου µε τη µέθοδο της συγχρηµατοδότησης / συµµετοχής του ιδιωτικού τοµέα. 2. τη βελτίωση της διαγωνιστικής διαδικασίας και της διαδικασίας επιλογής αναδόχων όσο αφορά στο κόστος συµµετοχής στους διαγωνισµούς και στο χρονικό προγραµµατισµό. 3. την αναθεώρησης των στόχων του PFI µε την επικέντρωση του θεσµού σε έργα/ τοµείς που µπορεί να αποδειχθεί ιδιαίτερα επιτυχηµένος (για παράδειγµα τη µη χρήση του σε έργα κάτω από ορισµένη αξία (20 εκατ. βρετανικών λιρών) και έργα 68

70 πληροφορικής και τη χρήση του σε νέους τοµείς όπως διαχείρισης ακινήτων φυλακών, διαχείριση απορριµµάτων και κοινωνική στέγαση). 4. τη διερεύνηση νέων εναλλακτικών τρόπων χρηµατοδότησης, για παράδειγµα µε την χρήση πιστωτικών εγγυήσεων. Σύµφωνα µε την πρόταση της κυβέρνησης, τα έργα µπορούν να χρηµατοδοτηθούν µε κρατικά οµόλογα µε το πλεονέκτηµα οι τράπεζες και οι οργανισµοί χρηµατοοικονοµικής εγγύησης (monoline financial guarantee companies) να δίνουν πιστωτική εγγύηση και κάλυψη έναντι των κινδύνων αντίστοιχα και όχι απευθείας δανειακά κεφάλαια. Στην περίπτωση αδυναµίας του ιδιωτικού τοµέα να αποπληρώσει τις υποχρεώσεις του, θα έχει ως αποτέλεσµα οι τράπεζες, οι ασφαλιστικές εταιρίες να αποπληρώσουν το ηµόσιο (κρατικά οµόλογα). Η µέθοδος αυτή θα έχει το πλεονέκτηµα για το δηµόσιο τοµέα ότι ο πιστωτικός κίνδυνος που θα αντιµετωπίζει θα αφορά την πιστοληπτική ικανότητα των τραπεζών και όχι του έργου. Οι τράπεζες µε τη σειρά τους θα παίρνουν τον κίνδυνο του έργου χωρίς όµως Εικόνα 1: Σύστηµα διαχείρισης υδάτινων να αναλαµβάνουν τη χρηµατοδότηση του έργου. πόρων και αστικών αποβλήτων στην Πιθανή υιοθέτηση της µεθόδου αυτής εκτιµάται Βρετανία ότι θα επιφέρει µείωση των περιθωρίων δανεισµού. Παρόλα αυτά σύµφωνα µε πληροφορίες της αγοράς, η µέθοδος αυτή αναµένεται να εφαρµοστεί σε µικρό αριθµ ό έργων στην Αγγλία και κατά συνέπεια εκτιµάται ότι δε θα επιφέρει σηµαντική επίδραση στο ρόλο των τραπεζών. Πηγή:PPP resource book, 2004 Ιταλία Το υψηλό επίπεδο του δηµόσιου χρέους της χώρας είναι που την ωθεί στην όλο και µεγαλύτερη προώθηση των Σ ΙΤ. Ο νόµος-πλαίσιο του 1994 (νόµος Merloni) παρέχει τον ορισµό της σύµβασης παραχώρησης κατασκευής και διαχείρισης. Η µορφή αυτή σύµβασης παραχώρησης χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι ο «παραχωρησιούχος» εκτελεί το έργο µε δικά του µέσα, ανακτώντας το κεφάλαιο που του έχει χορηγηθεί µέσω της οικονοµικής εκµετάλλευσης του πραγµατοποιηθέντος έργου. Το πρόγραµµα κατασκευής υποδοµών έχει στόχο την εκτέλεση 220 έργων τα οποία θεωρούνται στρατηγικής σηµασίας: 69

71 -από το 2002 έως το 2011 το ύψος των επενδύσεων εκτιµάται ότι ανέρχεται σε 125 δις ευρώ - οι µισοί πόροι προέρχονται από το κράτος και το υπόλοιπο από ιδιωτικές χρηµατοδοτήσεις. Ο νόµος θέσπισε προσαρµοσµένο νοµικό πλαίσιο: τον γενικό ανάδοχο, τον παραχωρησιούχο, τον δικαιούχο της εκµετάλλευσης και τον επιχειρηµατικό φορέα. Για να περιοριστούν οι καθυστερήσεις παράδοσης και να αυξηθεί η αποτελεσµατικότητα της κατασκευής, ένας νέος νόµος το 2001 δηµιούργησε τον «γενικό αντισυµβαλλόµενο», οποίος παραδίδει το έργο ολοκληρωµένο και το συντηρεί. Οφείλει, επίσης, να αναλάβει την προχρηµατοδότηση του έργου. Στην Ιταλία διαπιστώνεται σηµαντική αύξηση του αριθµού έργων που εκτελούνται µέσω επιχειρηµατικού φορέα σε: πρωτοβουλίες οι οποίες υποβλήθηκαν σε διάστηµα 3 ετών (Ιανουάριος Ιανουάριο 2003) -οι 660 προέρχονται από επιχειρηµατικούς φορείς (302 συµβάσεις παραχώρησης µε ιδιωτική πρωτοβουλία το 2003) -503 συµβάσεις παραχώρησης µε δηµόσια πρωτοβουλία. Γερµανία Στη Γερµανία είναι ευρύτατα διαδεδοµένη η πρακτική των Σ ΙΤ, κυρίως βάση της Γερµανικής πολιτικής δοµής, όπου συχνά οι δήµοι επιλέγουν συµπράξεις για υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος. Η τοπική αυτοδιοίκηση, λοιπόν, αναλαµβάνει ώστε να αναθέσει σε ιδιώτες τον εφοδιασµό και τη διαχείριση σε τοµείς όπως η ενέργεια, η υδροδότηση, η διαχείριση των αστικών αποβλήτων. Για το σκοπό αυτό γίνεται χρήση συµβάσεων κάθε µορφής. Παράλληλα µε τις ευρέως διαδεδοµένες παραχωρήσεις υπηρεσιών, υφίστανται δηµόσιες αναθέσεις, π.χ. εφοδιασµός σε ηλεκτρισµό καθώς και θεσµοθετηµένες συµπράξεις στους δήµους. Οι συµπράξεις αυτές συµβάλουν στη διασφάλιση των θέσεων απασχόλησης στην περιοχή και την τοπική οικονοµία. 70

72 Χάρτης 1: Χαρακτηριστικά παραδείγµατα έργων Σ ΙΤ ανά χώρα της Εύπωπης Μ.Βρετανία Bristol International Airport Birmingham International Airport Hyder Investments acquisition United Electricity gas meter financing Acquisition of Kvaerner Development A249 DBFO Road financing M77 DBFO Road financing Yorkshire Link DBFO refinancing Woolwich DLR extension Ιρλανδία Irish toll road programme Ολλανδία HSL financing Γαλλία France Telecom network financing Ελβετία Swisscom network financing Πορτογαλία Lusoponte equity sell down Ισπανία Cintra acquisition Advised consortium on communications infrastructure acquisition Ιταλία Rome Airports acquisition Milan Brescia DBFO Asti-Cuneo DBFO Βέλγιο SNCB high speed rail financing Advising consortium on TETRA network Νορβηγία E39 Klett - Bardshaug E39 Lyngdal Flekkefjord E18 Grimstad - Kristiansand Σουηδία Oresund Crossing Arlanda Express ανία Fehmarnbelt Crossing Γερµανία T-Mobile network financing Strelasund Crossing Hoch Moselle Crossing A281 Weser Crossing (Bremen) Balance of F-Programme and A-Programme Accommodation PFI Programme Αυστρία Telekom Austria network financing Advising consortium on communications network Ελλάδα Thessaloniki Tunnel Other - Confidential Ρουµανία Danube Crossing Πηγή: στοιχεία από PPP resource book, 2004 µε ίδια επεξεργασία Κράτη µε πρόσφατη εξοικείωση στις Σ ΙΤ - Intermediate PPP adopters Γαλλία Το δικαίωµα σύναψης των συµβάσεων παραχώρησης, την πληρωµή των οποίων αναλαµβάνει ο χρήστης, θεσπίστηκε µε τον νόµο της 29/1/1993, τον αποκαλούµενο νόµο Sapin, και η πρακτική των εν λόγω συµβάσεων έχει αναπτυχθεί πολύ: -στον τοµέα των αστικών υπηρεσιών υδροδότησης, καθαριότητας, δηµοσίων µεταφορών, κ.λπ. -στον τοµέα των µεγάλων υποδοµών: αυτοκινητόδροµοι, γέφυρες, µεγάλα στάδια, σήραγγες, κ.λπ. Από το νόµο της 5 ης Ιανουαρίου 1988 και µετά, η Γαλλία διαθέτει τις λεγόµενες διοικητικές συµβάσεις εκµίσθωσης µακράς διάρκειας οι οποίες πληρώνονται από το κράτος. Οι συµβάσεις αυτές χρησιµοποιούνται στην περίπτωση των δηµοσίων κτηρίων, συγκεκριµένα στα εκπαιδευτικά κτήρια, ως παραλλαγή της χρηµατοδοτικής µίσθωσης (leasing), της οποίας επίσης κάνει χρήση το γαλλικό κράτος. Εξάλλου, οι 71

73 µισθώσεις µε δικαίωµα αγοράς έχουν αναπτυχθεί για το κράτος στον τοµέα των κτηρίων και των υποδοµών (νόµοι Αυγούστου 2002 και 2003). Τέλος, ο νόµος του Ιουλίου 2003 προβλέπει την υιοθέτηση διατάξεων για τις συµβάσεις µακράς διάρκειας που περιλαµβάνουν «τη σύλληψη, την κατασκευή, την χρηµατοδότηση και τη διαχείριση µε δηµόσια χρηµατοδότηση». Μια πρώτη διάταξη για τον τοµέα των νοσοκοµείων δηµοσιεύθηκε το Σεπτέµβριο του 2003, και µια άλλη υιοθετήθηκε για το γαλλικό κράτος και τις τοπικές αρχές. Πρόκειται για το κανονιστικό διάταγµα για τις συµβάσεις συµπράξεων του Ιουνίου Εικόνα 2: Μεταφορικές υποδοµές Γαλλίας µέσω Σ ΙΤ Πηγή:PPP Resource Book,2004 Πορτογαλία Η Πορτογαλία τα τελευταία χρόνια κάνει σηµαντικές προσπάθειες στην προώθηση των Σ ΙΤ, τα οποία και χρησιµοποιεί κυρίως για την κατασκευή µεταφορικών υποδοµών και στη διαχείριση υγρών και στερεών αποβλήτων. Οι περιορισµένες χρηµατοδοτικές πηγές την αναγκάζουν να αναζητά περισσότερο τη λήψη Ευρωπαϊκών κονδυλίων και πόρων από την ΕΤΕ. Τα τελευταία πέντε χρόνια έχουν υλοποιηθεί 20 µεγάλα ανταποδοτικά έργα µεταφορικών υποδοµών (PrincewaterhouseCoopers, 2006). Η σοσιαλιστική κυβέρνηση ανακοίνωσε και προωθεί µέχρι σήµερα επενδυτικά προγράµµατα αξίας 25εκ.ευρώ (για ανταποδοτικά και µη έργα, π.χ νοσοκοµεία και σχολεία), συµπεριλαµβανοµένου και 8,3εκ. ευρώ για τον µεταφορικό τοµέα που θα συµπληρώνουν πόρους από διευρωπαϊκά δίκτυα. Το πιο γνωστό έργο που αναπτύχθηκε µε σύµπραξη ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα είναι ίσως το επονοµαζόµενο ως SCUT (Sem Cobranca ao UTilizador) το οποίο σαν ιδέα ξεκίνησε το 1996, ενώ η εργασίες ξεκίνησαν το Για να βελτιώσει το οδικό της σύστηµα έθεσε τη σύµβαση SCUT, ως ένα καθεστώς σύναψης η οποία επιτρέπει σε έναν ιδιώτη κατασκευαστή να εισπράττει κρατική αµοιβή. Η σύµβαση SCUT είναι εµπνευσµένη από το σύστηµα εικονικών διοδίων shadow toll, που έχει καθιερωθεί στο βρετανικό οδικό δίκτυο. Το έργο αυτό από πολλούς χαρακτηρίζεται ως µία δοκιµαστική µορφή (trial and error 72

74 process) µέσω της οποίας η άπειρη µέχρι τότε Πορτογαλία έκανε τις πρώτες απόπειρες όσων αφορά τις συµπράξεις, η οποία οδήγησε στην σταδιακά καλύτερη, πιο σταθερή και αποδοτική προσέγγιση τους από την Πορτογαλική κυβέρνηση. Οι προσπάθειες της Πορτογαλίας συνεχίστηκαν και µετά από το SCUT και σε άλλους τοµείς πέραν των υποδοµών, µε τον σχεδιασµό 10 νοσοκοµείων από το 2002 όσων αφορά τον τοµέα της υγείας, καθώς επίσης και άλλα έργα όπως την διαχείριση αποβλήτων, την δηµιουργία φυλακών και την στέγαση φοιτητών µεταξύ άλλων, τα οποία όµως βρίσκονται ακόµα σε στάδιο µελέτης. Η απόκτηση εµπειρίας της Πορτογαλίας οδήγησε στην δηµιουργία µίας νέας µονάδας στα πλαίσια της ηµόσιας ιοίκησης, η οποία αναλαµβάνει να συλλέξει και να επεξεργαστεί στοιχεία όσων αφορά συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού τοµέα. Εικόνα 3 : Γέφυρα Vasco de Gamα στην Πορτογαλία Πηγή: ΡΡΡ resource book, 2004 Ισπανία H περίπτωση της Ισπανίας είναι διαφορετική σε σχέση µε τις χώρες που αναφέραµε. Στην Ισπανία πέρα από την κεντρική κυβέρνηση οι επιµέρους περιφέρειες της χώρας παραµένουν σε µεγάλο βαθµό αυτόνοµες και αυτό έχει σαν αποτέλεσµα έργα όπως αυτά που παράγονται µε συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα να χωρίζονται σε δύο κατηγορίες. Στην µία κατηγορία ανήκουν έργα που µπορούν σχεδιαστούν µε βάση τις ανάγκες που έχουν οι επιµέρους περιφέρειες, ενώ η δεύτερη κατηγορία περικλείει έργα που πραγµατοποιούνται σε περισσότερες περιφέρειες που επιβλέπονται από την κεντρική κυβέρνηση. Στην Ισπανία, τα µεγαλύτερα έργα που έχουν γίνει ή έχουν προγραµµατιστεί αφορούν είτε σιδηροδροµικό-οδικό δίκτυο είτε τον τοµέα της υγείας. Αυτή την στιγµή έχει εκδοθεί πρόγραµµα για την περίοδο (Plan Estrategico de Infraestructuras y Transporte (PEIT)) το οποίο συνεχίζει τα επιτυχηµένα έργα που έχουν γίνει σε σιδηροδροµικό κυρίως δίκτυο, ενώ προβλέπεται η δηµιουργία 9 73

75 νοσοκοµείων στην Μαδρίτη όσον αφορά την δηµόσια υγεία. Πέρα όµως από τα επιτυχηµένα αυτά έργα, έχουν γίνει προσπάθειες και σε άλλους τοµείς, χωρίς όµως την ανάλογη επιτυχία. Το έργο για την διαχείριση των υδάτων έχει εγκαταλειφθεί ενώ έργα σχετικά µε φυλακές ή δικαστήρια είναι πολύ δύσκολο να πραγµατοποιηθούν µίας και θεωρούνται αρµοδιότητα του ηµόσιου τοµέα και υπάρχουν πολύ λίγες πιθανότητες να αλλάξει η κατάσταση χωρίς παρεµβάσεις στο νοµικό πλαίσιο. Ελλάδα Στην Ελλάδα, ο νέος Νόµος 3389/2005 θέτει για πρώτη φορά ένα συγκεκριµένο πλαίσιο, εντός του οποίου δύναται πλέον να οργανωθεί και να διαδοθεί η υλοποίηση σχεδίων στην Ελλάδα τόσο στον τοµέα των υποδοµών όσο και σ αυτόν της παροχής υπηρεσιών. Πριν την κύρωση του νόµου, η χώρα µας είχε αυξηµένη συµµετοχή ιδιωτών στην κατασκευή ή διαχείριση έργων που αφορούσαν µεγάλες υποδοµές, ιδίως στον τοµέα των µεταφορών. Τα έργα αυτά, όπως το Αεροδροµίο Αθηνών στα Σπάτα, η Μόνιµη Ζεύξη Ρίου Αντιρρίου και η Ελευθέρα Λεωφόρος Ελευσίνος Σταυρού Αεροδροµίου Σπάτων & υτικής Περιφερειακής λεωφόρου Υµηττού (Περιφερειακός ακτύλιος Αθηνών), κυρώθηκαν από τη Βουλή µε ξεχωριστές διατάξεις ως συµβάσεις παραχώρησης και οι οποίες υλοποιήθηκαν µε τη µέθοδο Build Operate Transfer (Β.Ο.Τ.). Το νέο νοµοθετικό αυτό πλαίσιο επιχειρεί να ενθαρρύνει την εκτέλεση έργων και την παροχή υπηρεσιών µέσω Σ ΙΤ, λαµβάνοντας υπόψη την εµπειρία που αποκοµίστηκε από τα προηγούµενα έργα, που αποτελούν σηµαντικές προσπάθειες να υλοποιηθούν έργα µε ιδιωτική χρηµατοδότηση, αρκετά από τα οποία, όµως, οδηγήθηκαν σε αποτυχία λόγω διαφόρων παραγόντων, όπως η ελλιπής προετοιµασία της Αναθέτουσας Αρχής, η ανεπαρκής επιχειρηµατική αιτιολόγηση ή η υπεραισιόδοξη εκτίµηση της βιωσιµότητάς τους (Γέροντας, 2006). Ο Ν. 3389/2005 εισάγει για πρώτη φορά ένα σταθερό νοµικό πλαίσιο και αποσκοπεί στην άρση των πιο πάνω προβληµάτων και στη δηµιουργία εµπιστοσύνης στην αγορά. Ειδικότερα, µε το νόµο αυτό ορίζονται οι ηµόσιοι Φορείς (Υπουργεία, ΟΤΑ, ΝΠ, ΝΠΙ ) που µπορούν να συνάπτουν συµβάσεις σύµπραξης µε Ιδιωτικούς Φορείς σε τοµείς αρµοδιότητας ή δραστηριότητάς τους. Προβλέπεται ρητά ότι οι ιδιωτικοί φορείς αναλαµβάνουν ουσιώδες µέρος των κινδύνων που συνδέονται µε τη χρηµατοδότηση, τη διαθεσιµότητα και την κατασκευή των αναγκαίων υποδοµών ή την παροχή της υπηρεσίας έναντι ανταλλάγµατος, που 74

76 καταβάλλεται εφάπαξ ή τµηµατικά από τους δηµόσιους φορείς ή τους τελικούς χρήστες των υπηρεσιών (Γέροντας, 2006). Ειδικότερα, ρυθµίζονται θέµατα χρηµατοδότησης και συµµετοχής των δηµοσίων φορέων στη σύµπραξη, διαδικασιών είσπραξης συµβατικών ανταλλαγµάτων, έκδοσης αδειών, προστασίας του περιβάλλοντος, αντιµετώπισης περιπτώσεων αρχαιολογικών ευρηµάτων, απαλλοτριώσεων, εµπλοκής δηµοσίων υπηρεσιών. Επιπλέον, ορίζονται µε σαφήνεια τα νοµικά θέµατα που διέπουν αυτές τις συµπράξεις, όπως είναι η εκχώρηση απαιτήσεων, το κύρος των εµπράγµατων ασφαλειών, οι εταιρικοί µετασχηµατισµοί, τα φορολογικά ζητήµατα και η επίλυση διαφορών (διαιτησία). Περαιτέρω, µε το Ν. 3389/2005 δηµιουργούνται δύο διοικητικά όργανα µε σκοπό την υποστήριξη του ηµοσίου Τοµέα για την καλύτερη προετοιµασία και διαχείριση των έργων Σ ΙΤ: Η ιυπουργική Επιτροπή Συµπράξεων ηµόσιου Ιδιωτικού Τοµέα ( ΕΣ ΙΤ), συλλογικό κυβερνητικό όργανο που χαράσσει και εξειδικεύει την κυβερνητική πολιτική για τη δηµιουργία υποδοµών και την παροχή υπηρεσιών µε τη συµµετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων, ελέγχει την υπαγωγή στο Ν. 3389/2005, συντονίζει και παρακολουθεί τη διαδικασία υλοποίησης των Σ ΙΤ. Η Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ (ΕΓΣ ΙΤ), που συστήνεται στο Υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών, µε σκοπό τον εντοπισµό των υπηρεσιών και των αναγκαίων υποδοµών που µπορούν να υλοποιηθούν µέσω Σ ΙΤ και να υπαχθούν στις διατάξεις του Νόµου, την προώθηση της ανάπτυξής τους, και τη διευκόλυνση και υποστήριξη των δηµόσιων φορέων, στο πλαίσιο των διαδικασιών ανάθεσης για την επιλογή των ιδιωτικών φορέων που θα αναλάβουν την υλοποίησή τους. Σχήµα 15: ιαδικασία υποβολής πρότασης πηγή: 75

77 Πηγή: στοιχεία ΕΓΣ ΙΤ, 2007, µε ίδια επεξεργασία Βάσει του νέου νοµοθετικού πλαισίου δεν είναι πλέον απαραίτητη η κύρωση από τη Βουλή των συµβάσεων, όπως π.χ. έγινε µε έργα σαν το Αεροδρόµιο των Σπάτων. Στα θετικά του νόµου µπορούν να καταταχθούν α) η προσεκτική οριοθέτηση του πεδίου εφαρµογής και η αναγραφή των προϋποθέσεων υπαγωγής σε αυτό, ώστε να µην καταλείπονται αµφιβολίες σχετικά µε το ποια έργα µπορούν να αποτελέσουν αντικείµενο Σ ΙΤ, β) η υιοθέτηση των διαδικασιών ανάθεσης του κοινοτικού δικαίου και των δηµοσίων συµβάσεων, ώστε να παρέχεται στις αναθέτουσες αρχές κατοχύρωση της διαφάνειας και διασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου ανταγωνισµού και γ) η λεπτοµερής ρύθµιση του επιµερισµού των κινδύνων, η οποία αποσαφηνίζει τις σχέσεις ηµοσίου και Ιδιώτη εντός της Σύµπραξης και δηµιουργεί τις προϋποθέσεις της απαιτούµενης χρηµατοδότησης σχεδίων Σ ΙΤ από χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα. Αντίθετα αρνητικά µπορεί να αποδειχθεί η επιλογή συγκρότησης ενός κεντρικού (ΕΓΣ ΙΤ) αντί αποκεντρωµένου µηχανισµού, στην περίπτωση που ο µηχανισµός αυτός λειτουργήσει συγκεντρωτικά και δεν µεριµνήσει για την αναγκαία διάχυση τεχνογνωσίας που θα συγκεντρώσει προς στελέχη των φορέων του δηµόσιου τοµέα που θα εµπλακούν στα σχέδια Σ ΙΤ (Καΐσης, 2006). Χάρτης 2: Μη ανταποδοτικά έργα 76

78 Μέχρι σήµερα έχουν προγραµµατιστεί δύο νέα ανταποδοτικά έργα: η Υποθαλάσσια αρτηρία της Θεσσαλονίκης (µε την οποία θα ασχοληθούµε στο ακόλουθο κεφάλαιο) και Ιονία Οδός, ενώ έχουν πραγµατοποιηθεί σειρά από µη ανταποδοτικά έργα σε όλη την Ελλάδα. Χώρες που τώρα εφαρµόζουν το θεσµό - Latercomes Ουγγαρία Η Ουγγαρία µίας και δεν ανήκει στης χώρες µε παράδοση στης συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, καλείται να αντιµετωπίσει αυξηµένη ζήτηση για παροχή δηµόσιων υπηρεσιών και ταυτόχρονα αποδοτική διαχείριση των κονδυλίων της Ε.Ε. µε όσων το δυνατών µικρότερο ρίσκο. Για τον λόγο αυτό συστάθηκε µία επιτροπή µε σκοπό την συλλογή και επεξεργασία πληροφοριών σχετικά µε τις συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα. Παρόλα αυτά όµως, η Ουγγαρία µέχρι σήµερα δεν διαθέτει νοµικό πλαίσιο σχετικά µε της συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα και έτσι είναι αναγκασµένη να επεξεργάζεται κάθε περίπτωση ξεχωριστά. Εικόνα 4: κατασκευή σταθµού διοδίων σε µεγάλο αυτοκινητόδροµο της Ουγγαρίας Τα πιο σηµαντικά έργα που πραγµατοποιήθηκαν στην Ουγγαρία αφορούσαν αυτοκινητόδροµους όπως τον Μ1/Μ15, τα οποία όµως έργα δεν ήταν τόσο επιτυχή. Στο συγκεκριµένο παράδειγµα µία εσφαλµένη πρόβλεψη όσον αφορά την κίνηση των οχηµάτων οδήγησε τους χρηµατοδότες να αρνηθούν να χρηµατοδοτήσουν την ολοκλήρωση του έργου. Έτσι η χρηµατοδότηση συνεχίστηκε από τον δηµόσιο τοµέα και η σύµπραξη αυτή κρίνεται ανεπιτυχή. Τα υπόλοιπα έργα που έχουν προγραµµατιστεί αφορούν την δηµιουργία στέγης για φοιτητές αλλά και την δηµιουργία δύο φυλακών. Η Ουγγαρία φαίνεται ότι έχει βελτιώσει τον προγραµµατισµό σε αυτά τα νέα έργα µε στόχο την καλύτερη αξιολόγηση του ρίσκου, έτσι ώστε να µην αυξηθεί το µέρος της χρηµατοδότησης που αντιστοιχεί στον δηµόσιο τοµέα κατά την διάρκεια των εργασιών Άλλα ιεθνή Παραδείγµατα Στα πλαίσια της παγκοσµιοποίησης η ανάγκη προώθησης επενδύσεων και κατασκευής βιώσιµων υποδοµών, δεν περιορίζεται µόνο στα γεωγραφικά όρια της Ευρώπης αλλά και σε όλο τον κόσµο. Κεφάλαια µετακινούνται παγκοσµίως και Πηγή:

79 κυβερνήσεις παίρνουν αποφάσεις µε σκεπτικό τη σύγκριση του πρόσθετου κόστους της ιδιωτικής χρηµατοδότησης και µε τα πρόσθετα οφέλη που συνεισφέρει στο δηµόσιο τοµέα (δηλ. την οικονοµική αποδοτικότητα). Επενδύσεις που προσφέρουν πολλαπλασιαστικά αποτελέσµατα σε διεθνή, εθνική ή τοπική βάση, θέτοντας υψηλές προδιαγραφές για την υγεία, την εκπαίδευση, τις κατασκευές, τις µεταφορές κλπ. Πάνω από 206 έργα, µέσα σε χρονικό διάστηµα από το 2004 µέχρι το 2005, έχουν στοιχίσει 52εκ.$/ 42εκ., από τα οποία τα 94 ήταν εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης και κόστισαν 26εκ.$/ 21εκ. (Partnerships British Columbia, 2006). Ήπειροι και χώρες όπως: Αυστραλία, Καναδάς, Ιαπωνία, Χονγκ Κονγκ, Μεξικό, Ν. Αφρική, και ΗΠΑ, παρουσιάζουν διαφορετικές νοµοθετικές και θεσµικές παραµέτρους γύρω από τα Σ ΙΤ, καθώς και ξεχωριστούς επενδυτικούς στόχους διαµορφώνοντας έτσι ένα πολυσύνθετο δίκτυο συµφωνιών και συνεργασιών µεταξύ εταιρειών χωρών συµφερόντων και πολιτικών. Πίνακας 6: Έργα Σ ΙΤ εκτός Ευρώπης Επεξήγηση: τρέχουσες συµφωνίες για έργα, συµβάσεις σε εξέλιξη, αρκετές συµβάσεις έργων σε εξέλιξη µερικές από τις οποίες έχουν ολοκληρωθεί, υλοποιηµένα προγράµµατα, ολοκληρωµένα έργα και αξιοσηµείωτος αριθµός έργων που έχουν δοθεί προς χρήση. Πηγή: Princewaterhouse Coopers,

80 Παρόµοια µε την Ευρωπαϊκή Ένωση, πολλές άλλες χώρες έχουν στραφεί προς συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα στην προσπάθεια τους να βελτιώσουν την σχέση απόδοσης / τιµής, όσον αφορά έργα και υπηρεσίας, καθώς τα κονδύλια είναι περιορισµένα και η ζήτηση σχετικά αυξανόµενη. Σύµφωνα µε την Princewaterhouse Coopers (µελέτη 2007) την περίοδο πραγµατοποιήθηκαν 206 έργα µε συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα. Από αυτά, µόνο τα 54 ανήκαν σε χώρες πέραν της Ευρωπαϊκής Ηπείρου, ποσοστό που αν και εµφανίζεται χαµηλό του αντιστοιχούν το 50% των χρηµατοδοτήσεων που έγινε την ίδια χρόνια, δίνοντας µας ην αίσθηση ότι παρά το µικρότερο σχετικά µέγεθος των έργων οι χρηµατοδοτήσεις κινούνται σε παρόµοια επίπεδα στο σύνολο τους. Στην συνέχεια θα αναφερθούµε σε µερικές χώρες που δεν ανήκουν στην Ευρώπη, αλλά παρουσιάζουν δραστηριότητες σχετικές µε συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, όπως η Αυστραλία, ο Καναδάς, η Ιαπωνία, το Μεξικό η Νότιος Αφρική, η Σιγκαπούρη και οι Η.Π.Α. Η Αυστραλία έχει µακράν παράδοση στον τοµέα των υποδοµών, οπού πιο σηµαντικά έργα είναι το Cross City Tunnel και το Lane Cove Tunnel στο Sydney, όπως επίσης και το Western Sydney Orbital. Επιπλέον, συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα έχουν χρησιµοποιηθεί για την δηµιουργία Λιµανιών και Αεροδροµίων όπου η Αυστραλία µετρά αρκετά ολοκληρωµένα έργα. Αντίθετα, στον τοµέα της Υγείας και της Εκπαίδευσης η Αυστραλία κάνει τα πρώτα βήµατα, µε αρκετές συµπράξεις εν ενεργεία αλλά όχι µεγάλο αριθµό ολοκληρωµένων έργων. Η Αυστραλία δεν διαθέτει νοµικό πλαίσιο σχετικά µε τις συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, και έτσι οι πολιτικές και οι οδηγίες δίνονται από την εκάστοτε κυβέρνηση των κρατιδίων. Σύµφωνα µε δηλώσεις τις πολιτικής ηγεσίας, τα έργα που θα πραγµατοποιηθούν τα επόµενα χρόνια προορίζονται για χρηµατοδότηση και από τον ιδιωτικό τοµέα, γεγονός που υπογραµµίζει την ζήτηση που υπάρχει για συµπράξεις στο µέλλον (Bult-Spiering & Dewulf, 2006). Ο Καναδάς, αν και παρουσιάζει ενθαρρυντικά µηνύµατα σχετικά µε τον αριθµό συµπράξεων τα τελευταία χρόνια, υπολείπεται της Αυστραλίας. Στον Καναδά, οι συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα των τελευταίων χρόνων περιορίζόνται σε 3 περιφέρειες, αυτές των Alberta, Ontario και British Columbia. Πιο συγκεκριµένα, η Alberta παρουσιάζει τις λιγότερες συµπράξεις εκ των τριών,,µε µόλις δύο έργα, το Edmonton Ring Road και τον Calgary Court House. Στην περίπτωση του Ontario, η κυβέρνηση έχει δείξει αυξηµένο ενδιαφέρον για τις συνχρηµατοδοτήσεις έργων από τον Ιδιωτικό τοµέα και έτσι έχει σχηµατιστεί το Ontario 79

81 Infrastructure Projects Corporation µε σκοπό την καλύτερη καθοδήγηση αλλά και οµαλότερη µετάβαση των έργων προς το δηµόσιο. Η British Columbia παρουσιάζει περισσότερες συµπράξεις σε σχέση µε τη υπόλοιπη χώρα, αφού έχει ολοκληρώσει 8 έργα για το 2004 όπως το Richmont Airport Vancouver Rapid Transit και το Sea to Sky Highway. Επιπλέον, παρόµοια µε το Ontario, έχει δηµιουργήσει το Partnerships British Columbia µε στόχο την αύξηση των συµπράξεων ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα όσον αφορά έργα υποδοµής και υπηρεσιών (Bult-Spiering & Dewulf, 2006). Η Ιαπωνία παρουσιάζει αυξηµένη χρήση συµπράξεων ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα. Η συµπράξεις αυτές δεν περιορίζονται σε τοµείς, αλλά αντίθετα υπάρχουν συµπράξεις για όλους τους τοµείς, από τον τοµέα της υγείας, µέχρι την διαχείριση αποβλήτων. Η µακρά αυτή παράδοση στην Ιαπωνία βασίζεται εν µέρει και στην ύπαρξη ειδικής µονάδας, η οποία έχει σαν σκοπό την προώθηση και διαφήµιση των συµπράξεων. Η συµπράξεις που παρουσιάζονται στην Ιαπωνική περίπτωση είναι τρεις, οι B-O-T, οι joint-venture και οι leasing, µε την τελευταία να αποτελεί και την πιο κυρίαρχη (Lorenzen & Barrientos, 2001). Οι συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα είναι σχετικά νέα πρακτική για την χώρα του Μεξικού, καθώς µόλις το 2004 πραγµατοποιήθηκε σύµπραξη επίσηµα για πρώτη φορά. Η πρώτη αυτή απόπειρα περιλάµβανε την δηµιουργία δύο αυτοκινητοδρόµων, ενός πανεπιστηµίου και ενός νοσοκοµείου. Η δηµιουργία τεσσάρων νέων αυτοκινητόδροµων, µίας σιδηροδροµικής γραµµής, η πιθανή ένταξη άλλων τεσσάρων αυτοκινητοδρόµων στα προαναφερθέντα έργα αλλά και η δηµιουργία κανονισµών σχετικά µε συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα κάνει το µέλλον των συµπράξεων στο Μεξικό να φαντάζει ευοίωνο (Engel, Fischer & Galetonic, 2003). Η Σιγκαπούρη, παρόµοια µε το Μεξικό, έχει και αυτή ξεκινήσει πρόσφατα τα πρώτες της απόπειρες στον τοµέα των συµπράξεων. Το υπουργείο οικονοµικών έχει παρουσιάσει µία σειρά από τοµείς στους οποίους πιστεύει ότι έργα πρέπει να γίνονται µε συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα, όπως είναι η άθληση, η διαχείριση υδάτων, εκπαίδευση και άλλα. Σύµφωνα λοιπόν µε το υπουργείο οικονοµικών της Σιγκαπούρης, κάθε έργο που ξεπερνά τα 50εκατ. δολάρια θα πρέπει να ενταχθεί σε σύµπραξη ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα. Τα δύο έργα που έχουν ολοκληρωθεί µέχρι σήµερα στην Σιγκαπούρη είναι το Hyflux Desalination Plant και το NEWater Ulu Pandan (έργα που αφορούν υδάτινα αποθέµατα). 80

82 3.3 Συµπεράσµατα Οι συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα παρουσιάζουν αυξητική πορεία τα τελευταία χρόνια στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ωστόσο τα παραδείγµατα που έχει να παρουσιάσει η κάθε χώρα διαφέρουν σε µεγάλο βαθµό µεταξύ τους. Ο βαθµός στον οποίο οι συµπράξεις αυτές έχουν αναπτυχθεί και ενταχθεί στην πολιτική της κάθε χώρας διαφέρει, όπως επίσης διαφέρει και ο τοµέας εφαρµογής των συµπράξεων που αποδεικνύονται πιο αποδοτικοί ή πιο κοντά στην κουλτούρα της εκάστοτε χώρας. Παρατηρώντας λοιπόν παραδείγµατα συµπράξεων που έχουν πραγµατοποιηθεί σε Ηνωµένο Βασίλειο, Γαλλία, Πορτογαλία, Ελλάδα, Ισπανία, Ουγγαρία κλπ. είµαστε σε θέση να αναγνωρίσουµε προβλήµατα που παρουσιάζονται αλλά και επιτυχείς εφαρµογές των συµπράξεων σε αυτές τις χώρες. Κρίσιµο σηµείο ήταν και είναι σε κάθε χώρα η κατάλληλη προετοιµασία του δηµοσίου, ενώ ο ιδιωτικός τοµέας λόγω υψηλού κόστους είναι ιδιαίτερα επιλεκτικός στη συµµετοχή του. Από όλα τα παραπάνω παραδείγµατα αποκαλύπτονται τα εξής προβλήµατα: -Υψηλό κόστος συµµετοχής στους διαγωνισµούς -Έλλειψη τυποποιηµένων τευχών συµπράξεων, οδηγεί σε λιγότερη ευελιξία -Έλλειψη εµπειρίας από το δηµόσιο -Έργα µη επαρκώς προσδιορισµένα -Μη επαρκής εξουσιοδότηση των αναθετουσών αρχών -Έλλειψη κεντρικού συντονισµού Σύµφωνα µε τα παραπάνω, είναι εµφανές ότι κάθε χώρα βρίσκεται να έχει διαφορετικές αδυναµίες όσον αφορά την διαχείριση συµπράξεων ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα. Επίσης, πέρα από της αδυναµίες που υπάρχουν, κάθε χώρα καλείται να καλύψει και διαφορετικές ανάγκες σε υπηρεσίες και έτσι οι επενδύσεις αφορούν διαφορετικούς τοµείς σε κάθε περίπτωση. Τέλος, η κουλτούρα κάθε χώρας, το νοµικό της πλαίσιο αλλά και η κοινή αντίληψη του λαού κατέχουν σηµαντικό ρόλο στην διαδικασία επιλογής τον τοµέων που εφαρµόζονται οι συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού τοµέα. 81

83 Κεφάλαιο 4 - Μελέτη Περίπτωσης Υποθαλάσσια Αρτηρία Θεσσαλονίκης, ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση. 4.1 Εισαγωγή στο υπό µελέτη έργο Σ ΙΤ Μεθοδολογική Προσέγγιση Ο σχεδιασµός συστηµάτων µεταφορών πρέπει να αντιµετωπίζεται ως µία πολυπαραγοντική, πολυτοµεακή και πολυµορφική διαδικασία, η οποία χρειάζεται να ισορροπήσει και να αποδώσει σε µια ευρεία γκάµα από συµφέροντα, κινδύνους και πολιτικές αντιπαραθέσεις. Η επένδυση σε µεταφορικές υποδοµές απαιτεί ιεράρχηση των έργων, ανάλυση της σκοπιµότητας και απόδειξη της βιωσιµότητάς τους. Ειδικότερα όταν η υποδοµή είναι αποτέλεσµα σύµπραξης δηµόσιου και ιδιωτικού φορέα, τότε προϋποτίθεται µια συνολική προσέγγιση και πρόβλεψη των κινδύνων του όλου εγχειρήµατος. Το υπό µελέτη έργο στη φάση του σχεδιασµού θα πρέπει να αντιµετωπίζεται στο πλαίσιο των γενικότερων εξελίξεων που αφορούν στην οικονοµική ανάπτυξη και τις ευρύτερες πολιτικές επιλογές, που συντελούνται σήµερα σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Οι δύο βασικές παράµετροι - οικονοµική ανάπτυξη και κοινωνική στόχευσηπροσδιορίζουν σε ένα αρκετά υψηλό επίπεδο γενίκευσης αυτό που στις µεταφορές ονοµάζεται εξωτερικό ή κοινωνικό-οικονοµικό περιβάλλον. Για την ανάλυση της σχέσης µεταξύ εξωτερικού περιβάλλοντος και µεταφορικού συστήµατος απαιτείται περαιτέρω εξειδίκευση της έννοιας του εξωτερικού περιβάλλοντος σε ένα ευρύτερο σύνολο διαστάσεων, που αλληλεπιδρούν µε το µεταφορικό σύστηµα (στη συγκεκριµένη περίπτωση υποθαλάσσια αρτηρία) δηµιουργώντας έτσι τις προϋποθέσεις για τη διαµόρφωση λειτουργικών (εσωτερικών δηλαδή) παραµέτρων του συστήµατος, όπως είναι η ζήτηση, η οργάνωση των δικτύων κ.α.(θεοφανίδης, 2000). Οι σηµαντικότερες από τις διαστάσεις αυτές είναι οι εξής: η χωρική διάσταση, η θεσµική, η οικονοµική και η κοινωνική διάσταση. Κάθε µια από αυτές τις διαστάσεις αναλύεται σε µια σειρά από θεµατικούς άξονες που επηρεάζουν και επηρεάζονται από τη λειτουργία του µεταφορικού αυτού συστήµατος. Στόχος του παρόντος κεφαλαίου είναι να παρουσιαστεί και να αναλυθεί για πρώτη φορά σε ένα Ελληνικό έργο Σ ΙΤ, η µεθοδολογική οργάνωση της µελέτης σκοπιµότητας του έργου (οι κίνδυνοι που αντιµετωπίζουν δηµόσιο και ιδιώτες, τα ρίσκα που δέχονται, τα πιθανά σενάρια που κοστολογούν την κοινωνική προσφορά του). Η 82

84 σκοπιµότητα αποτελεί την πλέον ασαφή και απροσδιόριστη έννοια στην παραγωγή έργων στη χώρα µας. Για το λόγο αυτό στην παρούσα µελέτη κρίθηκε σκόπιµη η χρησιµοποίηση εναλλακτικών σεναρίων, τόσο χρηµατοοικονοµικών όσο και κοινωνικών. Τα σενάρια, όπως χρησιµοποιούνται εδώ αποτελούν συγκεκριµένα πλαίσια προϋποθέσεων µέσα στα οποία αναδεικνύεται, κατά περίπτωση διαφορετική βιώσιµη λύση. Αναλυτικότερα µε τον όρο σενάριο νοείται µια εικόνα του µέλλοντος όπως αυτή αναµένεται να διαµορφωθεί ως αποτέλεσµα µιας σειράς εξελίξεων, οι οποίες εκτιµάται ότι θα ακολουθήσουν µια προκαθορισµένη πορεία (Μουρµούρης, 2006). Με άλλα λόγια το σενάριο δεν απαντά στο ερώτηµα «πως θα εξελιχθούν οι παράγοντες του εξωτερικού περιβάλλοντος που επηρεάζουν την εξεύρεση βιώσιµης λύσης», αλλά στο «ποια θα είναι η λύση αυτή, αν οι παράγοντες εξελιχθούν µε συγκεκριµένο τρόπο». Πρόκειται δηλαδή για έναν «κατευθυντήριο χάρτη» µε διακριτές επιλογές (βιώσιµες λύσεις) υπό συγκεκριµένες προϋποθέσεις (σενάρια), που διαφορετικά µπορεί να χαρακτηριστεί και µε τον όρο ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση. Τα σενάρια της µελάτης έχουν γίνει µε γνώµονα τις εξής παραµέτρους: α) το ρυθµό ανάπτυξης τόσο του έργου όσο και της ευρύτερης περιοχής γύρω από αυτό-και β) το βαθµό υιοθέτησης των αρχών του κοινωνικού κράτους περιβαλλοντικά ζητήµατα, αναβάθµιση ποιότητας ζωής κλπ Θεσµική προσέγγιση Σε σχέση µε τα συγχρηµατοδοτούµενα έργα που είχαν δηµοπρατηθεί µέχρι πριν την εισαγωγή του Ν. 3389/2005 (όπως αναφέρθηκαν στο προηγούµενο κεφάλαιο), ο διαγωνισµός για την Υποθαλάσσια Αρτηρία της Θεσσαλονίκης, υιοθέτησε ορισµένες βασικές αρχές µε στόχο τη µείζονα εξασφάλιση του ηµόσιου Συµφέροντος και την ταχύτερη δυνατή ολοκλήρωση των διαδικασιών για την ανάθεση του Έργου. Επιπλέον θα πρέπει να επισηµανθεί ότι, για πρώτη φορά, τα δάνεια µε τα οποία χρηµατοδοτείται το έργο, όπως άλλωστε συνέβαινε και στα υπόλοιπα έξι έργα αυτοκινητοδρόµων που προαναφέρθηκαν, δεν τυγχάνουν αυτή τη φορά οποιασδήποτε εγγύησης εκ µέρους του ηµοσίου. Η αρτηρία διαµπερούς κυκλοφορίας της Θεσσαλονίκης, δεν είναι ένα απλό συγκοινωνιακό έργο, αλλά µια ευρεία κυκλοφοριακή πολεοδοµική και 83

85 αρχιτεκτονική παρέµβαση στον κεντρικό τοµέα της Θεσσαλονίκης, µε ευεργετικές επιδράσεις στην ευρύτερη περιοχή. Πρόκειται για µια υποδοµή µε συνολικό προϋπολογισµό άνω των 3 δισ. ευρώ και µε χρόνο κατασκευής τέσσερα έτη ( ). Το έργο θα επιτρέψει την παράκαµψη του ιστορικού κέντρου της πόλης από τα διερχόµενα οχήµατα. Στόχος του είναι να συµβάλλει στην αποσυµφόρηση, την ανάπλαση και την αναβάθµιση της περιοχής, καθώς και να αναδείξει την ιστορική φυσιογνωµία της Θεσσαλονίκης. Η κύρωση της σύµβασης ολοκληρώθηκε από τη Βουλή στις 13 Φεβρουαρίου 2007 και µετά από διεθνή κλειστό διαγωνισµό (που διεξήχθη από το ΥΠΕΧΩ Ε), η ανώνυµη εταιρία που αναλαµβάνει το έργο είναι η Θερµαϊκή Οδός Α.Ε. 14, µε παραχωρησιούχους: την Ελληνική Τεχνοδοµική Α.Ε., την Boskalis International B.V. και την Archirodon Group N.V.. Τα σχέδια για την υποθαλάσσια έρχονται να συµπληρώσουν, µαζί µε την προβλεπόµενη επέκταση της εξωτερικής Περιφερειακής και το σχέδιο δηµιουργίας Μετρό, το όραµα της Θεσσαλονίκης για τη δηµιουργία περιφερειακού δακτυλίου (ΥΠΕΧΩ Ε, 2007). Πηγή: Εφηµερίδα τα Νέα, 2007 Η εν λόγω αρτηρία, είναι ένα έργο µε πολλαπλασιαστικά αποτελέσµατα για την πόλη της Θεσσαλονίκης. Αναλυτικότερα: Πρώτον: Είναι ένα κοµβικό συγκοινωνιακό έργο που αποτελεί το συµπλήρωµα του περιφερειακού δακτυλίου της Θεσσαλονίκης προς το θαλάσσιο µέτωπο. Θα συνδέει το δυτικό µε το ανατολικό τµήµα της πόλης- σε µεγάλο µήκος υποθαλάσσιαπαρακάµπτοντας το Κέντρο. 14 Οι λοιπές ανταγωνίστριες κατασκευάστριες εταιρίες βρίσκονται στο παράρτηµα. 84

86 εύτερον: Απελευθερώνει την πόλη από τα αυτοκίνητα. Από όλες τις κυκλοφοριακές µελέτες από το 1997 έως το 2005 (ΤΕΕ, 2003), προκύπτει ότι το έργο αυτό ανακουφίζει καθοριστικά τη Θεσσαλονίκη από το µόνιµο κυκλοφοριακό της φόρτο 15. Αποµακρύνει µε την έναρξη λειτουργίας του, πάνω από αυτοκίνητα την ηµέρα από το Κέντρο της Πόλης. Μετατρέπει δε σε ήπιας κυκλοφορίας τις αρτηρίες Τσιµισκή και Β. Όλγας στις οποίες προβλέπεται µείωση του κυκλοφοριακού φόρτου σε ποσοστό 40-50% τις ώρες αιχµής. Τρίτον: Συµβάλλει σηµαντικά στην µείωση της ατµοσφαιρικής ρύπανσης της πόλης. Σε καθηµερινή βάση αυτοκίνητα θα παρακάµπτουν ταχύτατα το κέντρο, χωρίς να σταµατούν σε φανάρια και συχνά να εγκλωβίζονται επί ώρες στους δρόµους της πόλης. Συνεπώς τα αυτοκίνητα αυτά πλέον θα ρυπαίνουν πολύ λιγότερο την ατµόσφαιρα. Λιγότερο επίσης θα ρυπαίνουν και τα αυτοκίνητα που θα κινούνται στο κέντρο της πόλης αφού θα κινούνται µε µεγαλύτερη άνεση, µε αυτό τον τρόπο τις ώρες αιχµής η κατανάλωση καυσίµων θα µειωθεί κατά 12%-13%, εξοικονοµώντας περίπου λίτρα καυσίµων σε ετήσια βάση. Σύµφωνα µε τις περιβαλλοντικές µελέτες η µείωση εκποµπών στους κρίσιµους αέριους ρύπους, CO (Μονοξείδιο του Άνθρακα), CO2 ( ιοξείδιο του Άνθρακα), ΝΟχ (Οξείδιο του Αζώτου), HC (Υδρογονάνθρακες) και Pb (Μόλυβος), κυµαίνεται από 35% έως 40% (ΤΕΕ, 2003). Τέταρτον: Αναβαθµίζει και απελευθερώνει στους πολίτες το παραλιακό µέτωπο. Η παραλιακή Λεωφόρος Νίκης, από οδό Σαλαµίνας µέχρι Λευκό Πύργο, µήκους µέτρων γίνεται πεζόδροµος (απαγορεύεται η κίνηση αυτοκινήτων) και δηµιουργείται στη θέση της ένα παραλιακό µέτωπο ικανού πλάτους, ως χώρος αναψυχής (ΤΕΕ, 2003). Πέµπτον: Παράλληλα, µε τη δηµιουργία της νέας αρτηρίας και την αποµάκρυνση από το κέντρο χιλιάδων αυτοκινήτων προβλέπεται η εκπόνηση και εφαρµογή νέας Κυκλοφοριακής Μελέτης στην ευρύτερη περιοχή του αφού δίνεται πλέον η δυνατότητα για πεζοδροµήσεις, αναπλάσεις, δηµιουργία οδών για αποκλειστική χρήση από Μέσα Μαζικής Μεταφοράς. 15 Η Ανατολική Περιφερειακή Οδός, µπορεί αν υποχρεώνει µεν τους κινούµενους σε µεγάλη περιπορεία, προς τις περιοχές του λιµανιού, ικαστικού µεγάρου και Σιδηροδροµικού Σταθµού, αµβλύνοντας προσωρινά το πρόβληµα του ιστορικού κέντρου, αλλά η ραγδαία αύξηση οχηµάτων οδήγησε την περιµετρική αυτή οδό στα όρια της χωρητικότητάς της και σε χαµηλό επίπεδο εξυπηρέτησης. 85

87 Έκτον: Θα υπάρχει κέρδος πολύτιµου χρόνου στις διαδροµές µέσα στη πόλη όπως επίσης και ενεργειακό όφελος. Οι µελέτες έδειξαν ότι για µια διαδροµή από την Βασιλίσσης Όλγας µέχρι τα ικαστήρια, σε ώρες αιχµής, πρωί και απόγευµα, χρειάζονται γύρω στα σαράντα µε σαράντα πέντε λεπτά. Χρόνος που φιλοδοξείτε να µειωθεί στα πέντε λεπτά (ΥΠΕΧΩ Ε, 2007). Το έργο περιλαµβάνει µια οδική αρτηρία παράκαµψης του κέντρου, µε υπόγεια και υποθαλάσσια σήραγγα, καθώς και τις ράµπες πρόσβασης. Στα πλαίσια της υποθαλάσσιας κατασκευάζονται κόµβοι σε κρίσιµες θέσεις (π.χ. ικαστικό Μέγαρο, παλιά ηλεκτρική εταιρεία), ενώ ταυτόχρονα προωθούνται πολεοδοµικές επεµβάσεις και αναπλάσεις των επιφανειακών χώρων (περιοχή δικαστικού Μεγάρου και λιµένα, λεωφόρου Νίκης, Λευκού πύργου, Στρατοπέδου Τσιρογιάννη, Νέας Παραλίας, Τσιµισκή και Βασ. Γεωργίου). Η αρτηρία θα συνδέει τη νέα υτική Είσοδο µε την παραλιακή Λεωφόρο Μεγάλου Αλεξάνδρου (Νέα παραλία). Με συνολικό µήκος αρτηρίας 3780µ. εκ του οποίου τα 1240µ. είναι το µήκος της υποθαλάσσιας σήραγγας. Το µήκος των χερσαίων σηράγγων, εκατέρωθεν του υποθαλάσσιου τµήµατος είναι 2140µ. και το συνολικό µήκος των ανοικτών ραµπών στα άκρα 400µ. Επίσης: Έχει µήκος 6,5 χλµ, εκ των οποίων τα 4 χλµ υπόγεια (2,5 χλµ σήραγγες και 1,5 χλµ Cut ant Cover). Ο κύριος κορµός έχει τρεις λωρίδες κυκλοφορίας ανά κατεύθυνση και λωρίδα έκτακτης ανάγκης (ΛΕΑ) και πεζοδρόµια. Ξεκινά από την οδό Κωλέττη στην υτική είσοδο της πόλης και καταλήγει µέσω της Λεωφόρου Μεγάλου Αλεξάνδρου στην οδό Συνδίκα. Επιπλέον στο ύψος του ΜΑΚΕ ΟΝΙΑ ΠΑΛΛΑΣ κατασκευάζεται ξεχωριστός κλάδος που καταλήγει υπογείως στο Πεδίο του Άρεως στην Λεωφόρο Στρατού. Πηγή ΤΕΕ,

88 4.2 ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση Ο έλεγχος της οικονοµικής αποδοτικότητας ενός έργου γίνεται, συνήθως, µε βάση µια ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση ( ΣΚ). Ο ορισµός της ΣΚ στηρίζεται σε µια υποθετική κοστολόγηση µιας παροχής, συµπεριλαµβανοµένων των κινδύνων που εκείνη συνεπάγεται, από το ηµόσιο Τοµέα ως προµηθευτή (κατά τον παραδοσιακό τρόπο των δηµοσίων προµηθειών), έναντι µιας παροχής µε τις ίδιες προδιαγραφές από µία Σ ΙΤ. Με σκοπό να θεωρείται αξιόπιστο µέτρο σύγκρισης, η ΣΚ πρέπει να διατυπώνεται σε καθαρή παρούσα αξία, να στηρίζεται σε πρόσφατες µεθόδους παραγωγής της συγκεκριµένης παροχής από το δηµόσιο τοµέα και να συνυπολογίζει τους επιχειρηµατικούς κινδύνους που θα αντιµετωπίζονταν µε τον παραδοσιακό τρόπο των δηµοσίων προµηθειών ( 2006). Κατά συνέπεια η ΣΚ πρέπει να αντικατοπτρίζει όχι µόνο µερικές δαπάνες (π.χ. κατασκευαστικό κόστος) των δηµόσιων προµηθειών, αλλά και τις δαπάνες συντήρησης (λειτουργικά έξοδα) για όλη τη διάρκεια ζωής του έργου που δηµιουργείται. Επιπρόσθετα, η ΣΚ πρέπει να εµπεριέχει τον κίνδυνο ότι πιθανώς να προκύψουν νέες δαπάνες κατά τη διάρκεια ζωής του έργου (σε βάρος του προµηθευτή). Είναι απαραίτητο να αποτιµηθεί ο αντίκτυπος αυτών των κινδύνων στο κόστος, να υπολογιστούν οι πιθανότητες εµφάνισης τους και να προσαρµοστεί αναλόγως η κοστολόγηση. Η µέθοδος αυτή θα πρέπει να συνυπολογίζει εκτενώς το σύνολο των κινδύνων, προκειµένου να διασφαλίσει ότι µπορούν να συγκριθούν έγκυρα οι προσφορές τόσο µεταξύ τους όσο και µε την ίδια τη ΣΚ. Ένας από τους στόχους του ελέγχου της οικονοµικής αποδοτικότητας είναι εποµένως η απευθείας σύγκριση της κατ εκτίµηση αξίας της ΣΚ µε την κατ εκτίµηση αξία της καλύτερης προσφοράς Σ ΙΤ. Είναι σαφές ότι καθώς το κόστος χρηµατοδότησης για το δηµόσιο τοµέα (που διαθέτει την υπέρτατη πιστοληπτική ικανότητα) θα είναι πάντα χαµηλότερο από ότι για τον ιδιωτικό, η οικονοµική αποδοτικότητα µπορεί να επιτευχθεί µόνον µε τον καλύτερο επιµερισµό του κινδύνου, και την αποτελεσµατικότητα ως προς τις δαπάνες και άλλους τοµείς που διαθέτει ο ιδιωτικός τοµέας ως προµηθευτής (έναντι του δηµόσιου τοµέα ως προµηθευτή) (Victoria Partnerships, 2003). 87

89 Σχήµα 16: ΣΚ και οικονοµική αποδοτικότητα Καθαρά παρούσα αξία Μια από τις συνηθέστερες µεθόδους αξιολόγησης έργων (όπως αναφέρθηκε και παραπάνω και θα χρησιµοποιηθεί και στη συνέχεια) από οικονοµικής σκοπιάς είναι η Καθαρά Παρούσα Αξία (Net Present Value), γνωστή µε τα αρχικά NPV. Το πιο συνηθισµένο κριτήριο αποδοτικότητας στην ανάλυση σχεδίων επένδυσης είναι η αξία που προκύπτει, αν προεξοφλήσουµε στο παρόν, για κάθε έτος ξεχωριστά, τη διαφορά µεταξύ όλων των µελλοντικών χρηµατικών (ταµειακών) εισροών ή εσόδων και εκροών ή εξόδων για ολόκληρο το χρόνο ζωής του σχεδίου επένδυσης, µε βάση ένα συντελεστή προεξόφλησης (Καραθανάσης, 2002). Η έννοια της παρούσας αξίας έχει ιδιαίτερη σηµασία, γιατί αντιπροσωπεύει και εκφράζει όλες τις ροές του σχεδίου επένδυσης στην τωρινή αξία τους, δηλαδή σε αυτή που ισχύει τη στιγµή που ο επενδυτής παίρνει την απόφαση. Για να υπολογίσουµε την ΚΠΑ 16, ακολουθούµε τα εξής στάδια: Α) καταγράφουµε τα αρχικά µεγέθη των ταµειακών ή χρηµατικών ροών και υπολογίζουµε την καθαρή ταµειακή ροή, Β) επιλέγουµε το κατάλληλο επιτόκιο προεξόφλησης σύµφωνα µε τις τρέχουσες συνθήκες της τραπεζικής αγοράς, Γ) µε βάση αυτό υπολογίζουµε την παρούσα αξία των χρηµατικών εισροών και την παρούσα αξία των χρηµατικών εκροών για όλη την περίοδο ζωής του σχεδίου 16 ΚΠ Α = n t= 0 (Ταµειακες Εισροες Ταµειακες Εκροες ) t (1 + i) t t, όπου i=το επιτόκιο προεξόφλησης 88

90 επένδυσης. Η καθαρή παρούσα αξία είναι η παρούσα αξία των εισροών µείον την παρούσα αξία των εκροών και ονοµάζεται Προεξοφληµένη Ταµειακή Ροή. Αν η ΚΠΑ είναι θετική (+) η αποδοτικότητα είναι πάνω από το επιτόκιο προεξόφλησης και το σχέδιο επένδυσης γίνεται αποδεκτό. Αν η ΚΠΑ είναι αρνητική (-) η αποδοτηκότητα είναι κάτω από το επιτόκιο προεξόφλησης και το επενδυτικό σχέδιο απορρίπτεται Αν η ΚΠΑ είναι ίση µε το µηδέν η αποδοτικότητα είναι ίση µε το επιτόκιο προεξόφλησης και το σχέδιο επένδυσης γίνεται αποδεκτό, αν δεν υπάρχει καλύτερη εναλλακτική επένδυση (Θεοφανίδης, 2000). Η ΚΠΑ είναι η περισσότερο πλεονεκτική µέθοδος αξιολόγησης γιατί µετατρέπει τις µελλοντικές ροές αξιών του σχεδίου επένδυσης σε παρούσες αξίες και εκφράζει τη γενικότερη προτίµηση για το παρόν Ανάλυση ευαισθησίας σε µεταβολές µακροοικονοµικών παραδοχών Σηµασία για την µελέτη µας έχει ο υπολογισµός της ΚΠΑ, υπό διαφορετικά σενάρια και συνιστώσες, που θεωρούµε πιθανά να συµβούν σε όλη τη διάρκεια της ζωής του έργου, από την αρχή µέχρι και την παράδοση του στο δηµόσιο. Αναφερόµαστε, λοιπόν, σε διαφορετικά σενάρια παραδοχών πληθωρισµού, επιτοκίων, διάρκειας δανείου, διάρκειας περιόδου παραχώρησης, ύψους τιµής χρήσης έργου/ υπηρεσίας, τα αυξοµειώσεις λειτουργικών ή κατασκευαστικών εξόδων, χρονικά περιθώρια αποπληρωµών δανείου, χρονοδιαγράµµατα κατασκευαστικής περιόδου κλπ. Μία χρήσιµη τεχνική είναι η ανάλυση ευαισθησίας, όπου δηµιουργούνται σειρά σεναρίων, µε δυνητικά τρία σενάρια, ένα βασικό, ένα αισιόδοξο και ένα απαισιόδοξο. Στη συγκεκριµένη παράγραφο θα υπολογιστεί το βασικό σενάριο µε τρεις διαφορετικές εκδοχές, διατηρώντας σταθερά τα κόστη (κατασκευαστικά και λειτουργικά) και τα έσοδα (τόσο από πάγιες πληρωµές δηµοσίου, όσο και από έσοδα διοδίων) και µεταβάλλοντας το επιτόκιο σε ένα εύρος 5-15%. Ενδεικτικός πίνακας οικονοµικής συγκριτικής αξιολόγησης Οικονοµικές παράµετροι (για υπολογισµό NPV) Λειτουργικά έξοδα Σενάριο Με δείκτη 5% Σενάριο Με δείκτη 10% Σενάριο Με δείκτη 15% Κατασκευαστικά έξοδα Αποπληρωµές δηµοσίου Έσοδα από διόδιο 89

91 Στην πρώτη, λοιπόν, προσέγγιση της ΚΠΑ της υποθαλάσσιας στόχος να είναι να µελετήσουµε µια σειρά από πιθανά σενάρια υπό διαφορετικά επιτόκια, όπως αναφέραµε και παραπάνω. Πιθανό σενάριο (Base Case) Μεταβλητές Ξένα-Ίδια κεφάλαια µε διαφορετικό επιτόκιο επί του υπολογισµού της ΚΠΑ Χρησιµότητα Καθορισµός τρόπων και διάρκειας αποπληρωµής της επένδυσης και των δανειακών υποχρεώσεων Αρχικά θα υπολογίσουµε τα στοιχεία του πίνακα µε επιτόκιο 5%. Η ΚΠΑ όπως φαίνεται και από την πίνακα είναι αρνητική και ίση µε , γεγονός που σηµαίνει πως η αποδοτικότητα του έργου είναι κάτω από το επιτόκιο προεξόφλησης και το σχέδιο επένδυσης απορρίπτεται. Άρα βάσει της ηµόσιας Συγκριτικής Κοστολόγησης µε επιτόκιο 5%, αν το δηµόσιο επιφορτίζονταν µε την κατασκευή του έργου (µε την προϋπόθεση ότι η κοινωνικοοικονοµική του αξία ήταν πλεονεκτούσα) θα επιβάρυνε τον κρατικό προϋπολογισµό µε µία χρηµατοοικονοµικά ασύµφορη επένδυση. Κάτι τέτοιο δικαιολογείται, όπως φαίνεται και από το διάγραµµα, καθώς µετά από το 23 ο µε 24 ο έτος θα είναι σε θέση να αποπληρώσει δανειακές και λοιπές κατασκευαστικές ροές, δηλαδή µετά το 2031 θα ξεκινούσαν τα καθαρά έσοδα από τα διόδια (σε ονοµαστικές τιµές) 17. Σε µια τέτοια περίπτωση είναι που αποκαλύπτεται η αποδοτικότητα (value for money) του να κατασκευαστεί ένα έργο µέσω Σ ΙΤ, πιο συγκεκριµένα στην περίπτωσή µας η Θερµαϊκή Οδός Α.Ε ενσωµατώνει όλους τους κινδύνους από τα κατασκευαστικά και λειτουργικά έξοδα, σε συνδυασµό µε το ρίσκο αποπληρωµής των δανείων που έχει πάρει από τις τράπεζες για όσο διάστηµα χρειαστεί. Ο παραχωρησιούχος, λοιπόν, από τη σύµβαση σύµπραξης που έχει κάνει µε το δηµόσιο καλείται ως το 2037 που θα παραδώσει το έργο να έχει αποπληρώσει τα δάνεια και να έχει απολαβές που να καλύπτουν το επιχειρηµατικό του πλάνο. Από το διάγραµµα, όπως και σηµειώθηκε και παραπάνω οι αρνητικές χρηµατικές ροές σταµατούν το 2030, από εκεί και πέρα ο ιδιώτης λαµβάνει τα καθαρά έσοδα από τα διόδια. Ακόµη και µε την συγκεκριµένη ΚΠΑ αρνητική, µέσω της Σύµπραξης το µεν δηµόσιο επωφελείται αφού δεν αναλαµβάνει κανέναν κίνδυνο και αποδίδει µόνο προκαθορισµένες πληρωµές ως το 2011 (καθορισµένες από την κύρωση της Σύµβασης), οι δε ιδιώτες διασφαλίζουν το κέρδος 17 Όλες οι µεταβλητές µας είναι σε ονοµαστικές τιµές εκτός της υπολογιζόµενης ΚΠΑ 90

92 τους από τη Σύµβαση Σύµπραξης µέσω ενός δείκτη, που αποκαλείται Πραγµατική απόδοση δεσµευτικής επένδυσης χρηµατοοικονοµικού µοντέλου, Trigger Internal Rate of Return (TRIIRR). Ο δείκτης αυτός είναι η πραγµατική απόδοση δεσµευτικής επένδυσης 18 που θα επιτύγχανε ο Παραχωρησιούχος στο τέλος της περιόδου παραχώρησης, εάν δεν λάβει χώρα γεγονός αθέτησης από το δηµόσιο. Με απλά λόγια, στους όρους του συµβολαίου υπάρχει ένα ποσοστό κερδών το οποίο έχει θέσει ως στόχο να αποκοµίσει ο ιδιώτης επενδυτής ως το τέλος της τριακονταετίας. Εάν µετά το 2030 (που θα έχει αποπληρώσει τα δάνεια) και µέχρι το 2037, που θα πρέπει να παραδώσει το έργο στο δηµόσιο, δεν έχει επιτύχει αυτό το στόχο (λόγω αρνητικής ΚΠΑ), υπάρχουν δύο εναλλακτικές ή α) το δηµόσιο του αποπληρώνει το πόσο που αποµένει (µέσω ενός καθορισµένου τύπου 19 ), ή β) το έργο να παραµείνει στο ιδιώτη, µε παράταση της σύµβασης σύµπραξης, µέχρι την επίτευξη του TRIIRR. Σε όποια και αν επιλεγεί από τις δύο περιπτώσεις το δηµόσιο βγαίνει κερδισµένο, καθώς θα έχει στην κυριότητα χωρίς χρονικές καθυστερήσεις και µε καλύτερη τεχνογνωσία ένα µη αποδοτικό έργο σαν την υποθαλάσσια (µε πολλαπλασιαστικά κοινωνικά οφέλη στην τοπική κοινωνία), που όµως δεν του έχει στοιχίσει όσο ακριβά θα του στοίχιζε αν αναλάµβανε εξ ολοκλήρου την κατασκευή. Εν αντιστοιχία σκεπτόµενοι, για επιτόκιο 10%, το έργο παρουσιάζει καθαρά παρούσα αξία αρνητική και ίση µε , ενώ πλέον το έργο αποπληρώνεται ένα χρόνο πριν από τον προηγούµενο σενάριο, δηλαδή το 2028 και αποδίδει πλέον καθαρό κέρδος από το Τέλος η τρίτη µας προσέγγιση, µε επιτόκιο 15%, έχει ΚΠΑ αρνητική που αντιστοιχεί σε , αλλά αυτή τη φορά η ηµεροµηνία που σταµατούν οι αρνητικές ροές είναι το 2030 και από το Το οικονοµικό µέγεθος το οποίο εκφράζεται ως ποσοστό, το οποίο εφαρµοζόµενο υπό την µορφή συντελεστή προεξόφλησης επί των χρηµατορροών καταλήγει σε µηδενική καθαρά παρούσα αξία. 19 Υπολογισµός αποζηµίωσης παραχωρησιούχου από το δηµόσιο: (ΟΚΚΕετ+ΡΒ1 Τ1ΕΤ +ΡΒ3 Τ1ΕΤ )-(ΟΜC ΕΤ ΡΒ4 Τ2 ) όπου: ΕΤ: ο χρόνος παράτασης της περιόδου µέχρι την αποπληρωµή ΟΚΚΕ ΕΤ : Το όριο κινδύνου κυκλοφορίας εσόδων που έχει αναλάβει ο παραχωρησιούχος όπως προβλέπεται από τη Σύµβαση Σύµπραξης ΟΜC ΕΤ: Οι δαπάνες λειτουργίας συντήρησης εκµετάλλευσης του έργου, που αντιστοιχούν στο χρόνο παράτασης, όπως αυτές προβλέπονται στο χρηµατοοικονοµικό µοντέλο ΡΒ1 Τ1ΕΤ: Η δαπάνη παράτασης της ισχύος της Εγγυητικής επιστολής καλής εκτέλεσης µελετών κατασκευών για το χρόνο που αντιστοιχεί στο χρόνο παράτασης ΡΒ3 Τ1ΕΤ : Η δαπάνη παράτασης της ισχύος της εγγυητικής επιστολής δεσµευτικής επένδυσης για χρόνο που αντιστοιχεί στο χρόνο παράτασης ΡΒ4 Τ2: Η δαπάνη της εγγυητικής επιστολής λειτουργίας συντήρησης, όπως αυτή προβλέπεται στο επικαιροποιηµένο χρηµατοοικονοµικό µοντέλο. 91

93 Με βάση το σενάριο του 10%, στις ακόλουθες παραγράφους θα µελετήσουµε υποπεριπτώσεις όπου το ύψος των εσόδων αυξάνει ή µειώνει ανάλογα µε την κυκλοφοριακή κίνηση επί της σήραγγας και λοιπούς παράγοντες επικινδυνότητας. Πίνακας 7: Υπολογισµός NPV µε επιτόκιο 5% Έξοδα/Expenses σε 000 Έσοδα/Income σε 000 Έσοδα Κατασκευαστικά Πάγιες πληρωµές από διόδια/new Term in years Λειτουργικά έξοδα Fixed cost έξοδα Construction costs Σύνολο δηµοσίου/ Money saved by project sales generated by project Σύνολο Cash flow Cumulative cash flow NPV =

94 Γράφηµα 2: NPV µε επιτόκιο 5% NPV µε επιτόκιο 5% Cash flow Cumulative cash flow Πηγή αριθµητικών στοιχείων: ΥΠΕΧΩ Ε, ίδια επεξεργασία

95 Πίνακας 8: Υπολογισµός NPV µε επιτόκιο 10% Term in years Έξοδα/Expenses σε 000 Έσοδα/Income σε 000 Πάγιες πληρωµές Κατασκευαστικά δηµοσίου/ έξοδα Money Construction saved costs Σύνολο by project Λειτουργικά έξοδα Fixed cost Έσοδα από διόδια/new sales generated by project Σύνολοl Cash flow Cumulative cash flow NPV =

96 Γράφηµα 3: NPV µε επιτόκιο 10% NPV µε επιτόκιο 10% Cash flow Cumulative cash flow Πηγή αριθµητικών στοιχείων: ΥΠΕΧΩ Ε, ίδια επεξεργασία

97 Πίνακας 9: Υπολογισµός NPV µε επιτόκιο 15% Term in years Έξοδα/Expenses σε 000 Έσοδα/Income σε 000 Πάγιες πληρωµές Έσοδα από Κατασκευαστικά δηµοσίου/ διόδια/new Λειτουργικά έξοδα Money sales έξοδα Construction saved generated Fixed cost costs Σύνολο by project by project Σύνολοl Cash flow Cumulative cash flow NPV =

98 Γράφηµα 4: NPV µε επιτόκιο 15% NPV µε επιτόκιο 15% Cash flow Cumulative cash flow Πηγή αριθµητικών στοιχείων: ΥΠΕΧΩ Ε, ίδια επεξεργασία

99 4.2.3 Σενάρια ευαισθησίας και κίνδυνοι έργου Η δυνατότητα υλοποίησης συµπράξεων σε ένα ευρύ φάσµα επενδυτικών σχεδίων, µε διαφορετικά χαρακτηριστικά και ιδιαιτερότητες αυξάνει τον αριθµό των επιµέρους κινδύνων (αυτός είναι και ο ρόλος της δηµόσιας συγκριτικής κοστολόγησης, δηλ. η επισήµανση των κινδύνων αυτών) που πρέπει να προβλεφθούν κατά την κατάρτιση των συµβατικών υποχρεώσεων µιας Σύµπραξης ώστε να κατανεµηθούν µε σαφήνεια και διαφάνεια στους επιµέρους συµβαλλόµενους. Οι κυριότερες κατηγορίες κινδύνων, που θα µας οδηγήσουν και σε περαιτέρω περιπτώσεις σεναρίων ευαισθησίας (πίνακας 10) είναι οι εξής: Πίνακας 10: Καταµερισµός κινδύνων για τους εµπλεκόµενους σε έργα Σ ΙΤ Κίνδυνος ηµόσιος Μέτοχοι ανειστές Κατασκευαστής Εταιρεία Τοµέας Ζήτηση/Χρήση * * * Άδειες * * Θεµελίωση * * Κατασκευή * ιαθεσιµότητα * Λειτουργία * ιαχείριση Απαισιόδοξο σενάριο (downside case) υπεργολάβων * Λειτουργίας Πυρκαγιά κ.α * Πληθωρισµός * * * Αλλαγή νόµων * * * * Φορολογία * Επιτόκια * * Ανωτέρα βία * * * * * Μεταβλητές Καθυστέρηση ολοκλήρωσης κατασκευής Αύξηση κόστους (κατασκευής, λειτουργίας) Αριθµός χρηστών/ πληρότητα Ξένα /ίδια κεφάλαια Ασφαλιστική Πηγή: Grant Thornton Ανάλογα µε το βαθµό επικινδυνότητας του έργου, όπως σε κάθε εταιρία, έτσι και στην υποθαλάσσια πριν γίνει δεκτή η προσφορά λήφθηκαν υπόψη όλες οι µεταβλητές του παραπάνω πίνακα. Σκοπός είναι η µελέτη σκοπιµότητας του έργου να έχει αλλαγές τις τάξεως του +/- 20% στο χρόνο παράδοσης του έργου, στα κόστη κλπ. όπως παρουσιάζονται διαγραµµατικά ακολούθως µε τον καλύτερο Χρησιµότητα Καθορισµός ύψους αποθεµατικών Ευελιξία στον τρόπο αποπληρωµής δανείου Εκτίµηση συνεπειών χρονικών κοστολογικών υπερβάσεων λόγω καθυστέρησης κατασκευής 98

100 δυνατό τρόπο, ώστε να προβλεφθούν δυσλειτουργίες και πάνω απ όλα να τηρηθούν οι προδιαγραφές για ένα βιώσιµο και λειτουργικό έργο σύµπραξης, το οποίο δεν θα δηµιουργήσει προβλήµατα ούτε σε τράπεζες και ανάδοχους αλλά ούτε και στο δηµόσιο µετά την περάτωση της σύµβασης. Breakeven Case Μεταβλητές Πιο πιθανή µεταβολή (ποσότητα/ τιµή) Χρησιµότητα Ποιος τοµέας απαιτεί µεγαλύτερη υποστήριξη από τους µετόχους Αισιόδοξο σενάριο (best /upside case) Μεταβλητές Κυρίως όγκου ζήτησης Χρησιµότητα υνατότητα προπληρωµής / αναχρηµατοδότησης δανείου - κατασκευαστικός κίνδυνος Ένα από τα βασικά σενάρια στην κατασκευή ενός έργου από ιδιώτες είναι οι υπερβάσεις χρόνου. Καλύπτει κυρίως περιστατικά που συνδέονται χρονικά προβλήµατα παράδοσης και προϋπολογισµού της κατασκευής, µη-τήρηση των συµφωνηµένων προδιαγραφών, κακοτεχνίες και τυχόν αρνητικές επιδράσεις από εξωγενείς παράγοντες (άδειες, περιβάλλον, τοπικές κοινωνίες, κλπ.) Ο κατασκευαστικός κίνδυνος περιλαµβάνει σηµαντικό αριθµό επιµέρους κινδύνων, (π.χ. κίνδυνος λαθών κατά το σχεδιασµό του έργου ή κίνδυνος κακής διαχείρισης από υπεργολάβους που έχουν αναλάβει τµήµατα του έργου). Ως εκ τούτου, το κόστος χρηµατοδότησης κατά την κατασκευαστική περίοδο είναι υψηλότερο σε σύγκριση µε την περίοδο που έπεται της αποπεράτωσης του έργου (γι αυτό, µετά την αποπεράτωση κατασκευής γίνεται συνήθως αναδιάρθρωση χρέους µε χαµηλότερα επιτόκια, για το υπόλοιπο της ζωής του έργου). 99

101 Η ανάληψη και διαχείριση του κατασκευαστικού κινδύνου επιβαρύνει κυρίως τον ιδιώτη-επενδυτή, όπως γίνεται και στην περίπτωση της Θερµαϊκή Οδό Α.Ε., η οποία έχει αναλάβει το σύνολο των κινδύνων και έχει δεσµευτεί να παραδώσει το έργο ως τον Ιούνιο του 2011 (µε ένα περιθώριο χρονικής καθυστέρησης έξι µηνών), διαφορετικά θα υποστεί οικονοµικές συνέπειες από συµφωνηθείσες ρήτρες που έχει υπογράψει µε τραπεζικά ιδρύµατα. Οι εγγυήσεις και εξασφαλίσεις που θα ζητηθούν για τον κατασκευαστικό κίνδυνο και ο επιµερισµός του κινδύνου αυτού αφορούν κατά κύριο λόγο τους χρηµατοδότες του έργου. - Κίνδυνος διαθεσιµότητας Ο κίνδυνος αυτός αναλαµβάνεται κατά κύριο λόγο από τον ιδιώτη-επενδυτή, ο οποίος φέρει την ευθύνη για την παροχή συγκεκριµένης ποσότητας και συγκεκριµένης ποιότητας υπηρεσιών στους τελικούς χρήστες, σύµφωνα µε τις προδιαγραφές που έχουν ρητά προβλεφθεί στη Σύµβαση. Οι δύο αυτές παράµετροι µετρούν ουσιαστικά την επίδοση του έργου που διαχειρίζεται και εκµεταλλεύεται ο παραχωρησιούχος (η Εταιρία Ειδικού Σκοπού) µε δύο µορφές ανταλλαγµάτων: α) Περιοδικές πληρωµές που καταβάλει η δηµόσια αρχή (Κύριος του Έργου, ΚτΕ), οι οποίες µπορεί να είναι είτε σταθερές είτε µεταβλητές. Στη δεύτερη περίπτωση, οι πληρωµές που καταβάλλονται είναι ανάλογες της συχνότητας χρήσης του έργου (π.χ. σκιώδη διόδια). Στην περίπτωση της διαµπερούς αρτηρίας τα σκιώδη διόδια θα αποδίδονται από το στην κατασκευάστρια εταιρία από το δηµόσιο, όσο δηλαδή διαρκεί η κατασκευαστική περίοδος και θα είναι της τάξεως των το χρόνο. β) Τέλη που καταβάλλουν απευθείας οι τελικοί χρήστες του έργου για την παρεχόµενη υπηρεσία. Κατά περίπτωση, εάν το συµφωνηθέν τέλος δεν καλύπτει την αµοιβή του ιδιώτη, συµπληρώνεται από πληρωµές εκ µέρους της δηµόσιας αρχής. Στην υποθαλάσσια τα τέλη κυµαίνονται για τα οχήµατα στα 0.93 λεπτά (ΥΠΕΧΩ Ε, 2007) και θα αρχίσουν να καταβάλλονται µε την παράδοση του έργου στην κυκλοφορία. Με την µελέτη που έγινε στο παραπάνω κεφάλαιο αποδείχθηκε ότι το έργο είναι µη αποδοτικό για τον ιδιώτη και έτσι θα χρειαστεί η επιπλέον συµβολή του δηµοσίου (βασικό σενάριο NPV ως την ηµέρα παράδοσης στο δηµόσιο). Οι όροι που αφορούν τη διαθεσιµότητα, την επίδοση, καθώς και τους αντίστοιχους µηχανισµούς πληρωµών εκ µέρους της αναθέτουσας αρχής, 100

102 συµφωνούνται εξ αρχής. Αποτελούν καθοριστικό τµήµα των Περιεχοµένων της Σύµβασης Παραχώρησης, καθώς και των επιµέρους συµβάσεων που συνάπτει η Εταιρία Ειδικού Σκοπού µε τους υπεργολάβους για την ανάθεση των διαφόρων υπηρεσιών που παρέχονται κατά τη λειτουργία του έργου. -Κίνδυνος ζήτησης Ο κίνδυνος αυτός πηγάζει από αστάθµητους παράγοντες που µπορεί να εκδηλωθούν κατά την εκµετάλλευση του έργου και είναι συνήθως δύσκολο να προσδιορισθούν εκ των προτέρων. Η µετατόπιση της ζήτησης της παρεχοµένης υπηρεσίας και ο βαθµός παρέκκλισης της τελικής ζήτησης από την αρχική προσδοκώµενη (εκείνη που έχει εκτιµηθεί κατά τη σύναψη της σύµβασης παραχώρησης) καλύπτεται από τον φέροντα, µόνον όταν συντρέχουν συγκυριακοί παράγοντες, όπως οι νέες τάσεις αγοράς, η τεχνολογική απαξίωση, η πλεονάζουσα ζήτηση σε σχέση µε τις δυνατότητες εξυπηρέτησης του έργου, κλπ., και όχι από υπαιτιότητα του ιδιώτη (π.χ. ανεπαρκής ή χαµηλής ποιότητας υπηρεσία). Το µεγαλύτερο µέρος αυτού του κινδύνου φέρει η δηµόσια αρχή, η οποία εγγυάται ένα προκαθορισµένο ελάχιστο επίπεδο εσόδων της Εταιρίας Ειδικού Σκοπού, ανεξάρτητα από τυχόν απροσδόκητες διακυµάνσεις της ζήτησης υπηρεσιών. Η παρακολούθηση (monitoring) του κινδύνου ζήτησης από τους χρηµατοδότες του έργου είναι κρίσιµη καθόλη τη διάρκεια λειτουργίας του έργου, διότι επηρεάζει άµεσα τις ροές εσόδων. Σε περίπτωση που οι ροές µειωθούν κάτω από το επίπεδο που έχει προβλεφθεί στη µελέτη βιωσιµότητας, οι τράπεζες έχουν από το Νόµο το δικαίωµα υποκατάστασης του ιδιωτικού φορέα (ρήτρα step - in ). Οι αναλύσεις που πραγµατοποιήθηκαν για την πρόβλεψη της κυκλοφοριακής φόρτισης της Υποθαλάσσιας αρτηρίας (ΤΕΕ, 2003), δείχνουν ότι η ζήτηση για χρήση της νέας αυτής αρτηρίας (ακόµη και µε χρεώσεις της τάξεως των 0.93 λεπτών για ελαφρά επιβατηγά οχήµατα, 2,79 για επαγγελµατικά/φορτηγά και λεωφορεία και 3,255 βαρέα φορτηγά) θα είναι πολύ µεγάλη (ΥΠΕΧΩ Ε,2007), καθώς µπροστά στο επικείµενο χρονικό κέρδος υπάρχει πλεονάζον ποσοστό οδηγών που είναι διατεθειµένοι να δεχθούν τη χρέωση από το να βρίσκονται για ώρες στην κίνηση (ΤΕΕ, 2003). Στο κοµµάτι αυτό της µελέτης µας, στόχος είναι να διαπιστώσουµε την αλλαγή που θα είχε µια µεταβολή της κυκλοφοριακής ζήτησης στα έσοδα (και κατ επέκταση στην Καθαρά παρούσα αξία άρα και στην εν γένει χρηµατοοικονοµική πορεία του έργου). Για το λόγο αυτό δεχόµαστε το βασικό σενάριο (µε επιτόκιο 101

103 10%), επί του οποίου εφαρµόζουµε διαδοχικά µείωση επί των διοδίων κατά 20% και στη συνέχεια αύξηση κατά 20%. Πίνακας 11: Υπολογισµός NPV για µειωµένα έσοδα από διόδια 20% Term in years Έξοδα/Expenses σε 000 Έσοδα/Income σε % µείωση Πάγιες στα Έσοδα πληρωµές από Κατασκευαστικά δηµοσίου/ διόδια/new Λειτουργικά έξοδα Money sales έξοδα Construction saved generated by Fixed cost costs Σύνολο by project project Σύνολοl Cash flow Cumulative cash flow NPV =

104 Γράφηµα 5: NPV µε µείωση εσόδων κατά 20% NPV Βασικού Σεναρίου µε µείωση εσόδων από διόδια κατα 20% Cash flow Cumulative cash flow Πηγή αριθµητικών στοιχείων: ΥΠΕΧΩ Ε, ίδια επεξεργασία

105 Πίνακας 12: Υπολογισµός NPV µε αυξηµένα έσοδα από διόδια κατά 20% Έξοδα/Expenses σε 000 Έσοδα/Income σε 000 Term in years Λειτουργικά έξοδα Fixed cost Κατασκευαστικά έξοδα Construction costs Σύνολο Πάγιες πληρωµές δηµοσίου/ Money saved by project 20% Αύξηση στα Έσοδα από διόδια/new sales generated by Cumulative project Σύνολοl Cash flow cash flow NPV =

106 Γράφηµα 6: NPV µε αύξηση εσόδων κατά 20% NPV Βασικού Σεναρίου µε αύξηση εσόδων από διόδια κατα 20% Cash flow Cumulative cash flow Πηγή αριθµητικών στοιχείων: ΥΠΕΧΩ Ε, ίδια επεξεργασία

107 Από τους παραπάνω υπολογισµούς της ΚΠΑ µε αύξηση και µείωση των εσόδων από τα διόδια κατά 20% αυτό που αρχικά παρατηρούµε και για τα δύο είναι το αρνητικό αποτέλεσµα του επενδυτικού σχεδίου. Και τα δύο επενδυτικά πλάνα δεν είναι αρκετά συµφέροντα ώστε να έχουν αποδοτικότητα πάνω από το επιτόκιο προεξόφλησης. Όµως, όπως είπαµε και σε προηγούµενη παράγραφο κάτι τέτοιο είναι θεµιτό, αφού µελετάµε ένα έργο Σύµπραξης. Στην πρώτη περίπτωση όπου τα έσοδα µειώνονται κατά 20% λόγω της µειωµένης προσέλευσης οχηµάτων (όπως φαίνεται και από το αντίστοιχο διάγραµµα),το έργο σταµατά να έχει αρνητικές ροές το 27 έτος (2033), έχει δηλαδή µόλις τέσσερα ακόµη έτη για να µπορέσει να προσεγγίσει το κέρδος που επιθυµεί, γεγονός το οποίο δεν επιτυγχάνεται µε τη δεδοµένη κίνηση αφήνοντας υπολειµµατική αξία ευρώ στον ιδιώτη (ο οποίος θα πρέπει να καταφύγει σε ανανέωση της σύµβασης). Στην δεύτερη περίπτωση οπού το έργο αποπληρώνει τις δανειακές του υποχρεώσεις µόλις το 19 έτος (2025), µε τα αυξηµένα έσοδα κατά 20% έχει πλέον υπολειµµατική αξία ίση µε ευρώ (τα οποία και πάλι θα πρέπει να καλύψει µε τους τρόπους που έχουν αναφερθεί). Προσδοκώµενη Παρούσα Αξία / Expected present value Σε έναν κόσµο που κυριαρχεί η αβεβαιότητα, οι επιχειρηµατίες επενδυτές θα πρέπει να έχουν λάβει υπόψη τους όλα τα σενάρια και να έχουν συµπεριλάβει στα σχέδια τους κάθε πιθανή περίπτωση. Ο όρος της προσδοκώµενης παρούσας αξίας εµπεριέχει τα τρία πιθανά σενάρια που έχουµε υπολογίσει ως τώρα και δίνοντας διαφορετικό συντελεστή βαρύτητας στο καθένα αποδίδει την τελική προσδοκώµενη παρούσα αξία του έργου 20. Πίνακας 13: Προσδοκώµενη παρούσα αξία State/ σενάρια Probability NPV BOOM/ αισιόδοξο 0, NORMAL/βασικό 0, DEPRESSED/απαισιόδοξο 0, Μπορούν να υπάρξουν πολλοί συνδυασµοί επιτοκίων, εσόδων κλπ. ανά διαφορετικά χρονικά διαστήµατα σε σχέση µε τον πληθωρισµό, όπου θα µπορούσε να συµβεί κάτι διαφορετικό. Λόγω του περιορισµένου εύρους µια µεταπτυχιακής µελέτης, δεν έχουµε την ευκαιρία να φτάσουµε σε επίπεδο προσοµοίωσης, όπου και για τα 30 χρόνια θα είχαµε πολλές διαφορετικές παρούσες αξίες για να υπολογιστεί τελικώς µία. 106

108 Η τελική προσδοκώµενη παρούσα αξία για τους Ιδιώτες επενδυτές της υποθαλάσσιας, η οποία πραγµατοποιείται µέσω Σύµβασης Σύµπραξης (καθώς είναι οικονοµικά ασύµφορο για το δηµόσιο) υπολειµµατική και αξίας ευρώ. Ποσό το οποίο καλείται να καλύψει ο παραχωρησιούχος για να παραδώσει µετά το έργο στο δηµόσιο. -Πιστωτικός κίνδυνος Τον πιστωτικό κίνδυνο ενός έργου Σ ΙΤ φέρουν οι δανείστριες τράπεζες. Ειδικότερα: 1. Οι υποψήφιες δανείστριες τράπεζες υπολογίζουν και καλύπτουν τον κίνδυνο αυτό µε βάση τις παραδοχές και τις επιµέρους συµφωνίες που έχουν γίνει µεταξύ των εταίρων για τον επιµερισµό των κινδύνων. Ο τρόπος επιµερισµού έχει σηµασία για τις τράπεζες, διότι συνήθως το 80% ή και το 90% του επενδυτικού έργου χρηµατοδοτείται µε τραπεζικό δανεισµό, εάν δεν υπάρξει χρηµατοδοτική συµµετοχή από το δηµόσιο τοµέα. 2. Οι τράπεζες, ως χρηµατοδότες του έργου, συµµετέχουν εξ αντικειµένου στις διαπραγµατεύσεις, νωρίτερα από την προκήρυξη του διαγωνισµού. Σύµφωνα µε το νέο νόµο, οι προσφορές των υποψηφίων αναδόχων πρέπει να συνοδεύονται από «ισχυρή δεσµευτική επιστολή» (Letter of Commitment) από τις υποψήφιες τράπεζες και η υπογραφή των δανειστικών συµβάσεων να συµπίπτει χρονικά µε την υπογραφή της Σύµβασης Παραχώρησης. Επιπλέον, ο Νόµος προβλέπει το ενδεχόµενο έγκρισης των χρηµατοδοτικών συµβάσεων του φορέα υλοποίησης της Σύµπραξης από το ηµόσιο Φορέα καθώς και την κατά περίπτωση δυνατότητα των δηµοσίων φορέων να συνάπτουν απευθείας συµβάσεις µε τους δανειστές των ιδιωτικών φορέων. Σηµειώνεται ότι µερικά έργα χρηµατοδοτούνται από την ίδια οµάδα χρηµατοδοτών από την αρχή µέχρι το τέλος. Οι δανειστές εκταµιεύουν τα ποσά του δανείου κατά τη διάρκεια της περιόδου κατασκευής. Η Εταιρία Παραχώρησης κεφαλαιοποιεί τους τόκους και αρχίζει την αποπληρωµή του δανείου µε την έναρξη της περιόδου λειτουργίας. Υπάρχουν όµως και συγχρηµατοδοτούµενα έργα τα οποία χρηµατοδοτούνται µε διαφορετικές οµάδες δανειστών σε κάθε περίοδο κινδύνου. Αυτό γίνεται επειδή υπάρχουν χρηµατοπιστωτικοί οργανισµοί που είναι εξειδικευµένοι στην παρακολούθηση και µπορούν να αναλάβουν τον κίνδυνο του σχεδιασµού και της κατασκευής του έργου, ενώ υπάρχουν άλλοι που είναι περισσότερο εξειδικευµένοι στην παρακολούθηση και µπορούν να αναλάβουν τον 107

109 κίνδυνο της λειτουργίας του έργου. Έτσι δεν είναι σπάνιο το φαινόµενο τα αρχικά δάνεια που λαµβάνει η εταιρία παραχώρησης να αναχρηµατοδοτούνται - υποκαθίστανται από δάνεια άλλων δανειστών µε την έναρξη της περιόδου λειτουργίας (φαινόµενο που παρουσιάζεται και στην περίπτωση της υποθαλάσσιας). Σχήµα 17: ηµόσια συγκριτική παρουσίαση επί των κινδύνων που θα επωµιζόταν το δηµόσιο αν κατασκεύαζε την υποθαλάσσια Πηγή: Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ, 2006 Ζητήµατα που προκύπτουν από τα παραπάνω σενάρια επί της κατανοµή των κινδύνων Η ρητή και σαφής κατανοµή των κινδύνων που προαναφέρθηκαν αποτελεί βασική προϋπόθεση υλοποίησης ενός έργου Σ ΙΤ, διότι συνδέεται άµεσα µε την εξασφάλιση της οικονοµικής βιωσιµότητας του έργου και της χρηµατοοικονοµικής ισορροπίας του καθ όλη την περίοδο εκµετάλλευσης, ώστε να καθίσταται χρηµατοδοτήσιµο. Το Πράσινο Βιβλίο της επιτροπής Ε.Κ. επισηµαίνει ότι «στις Σ ΙΤ δεν είναι αυτονόητο ότι ο εταίρος του ιδιωτικού τοµέα πρέπει να αναλάβει όλους τους κινδύνους ή το µεγαλύτερο µέρος των κινδύνων που συνδέονται µε το σχέδιο. Η ακριβής κατανοµή των κινδύνων πραγµατοποιείται κατά περίπτωση, ανάλογα µε την ικανότητα κάθε πλευράς να τους αξιολογεί, να τους ελέγχει και να τους διαχειρίζεται». 108

110 Το ζήτηµα της µεταφοράς κινδύνων από το δηµόσιο στον ιδιωτικό τοµέα, σε συνδυασµό µε τη λογιστική απεικόνιση (on/off balance sheet) των κινδύνων, απασχολεί ιδιαίτερα τις χώρες µε δηµοσιονοµικά ελλείµµατα (όπως είναι η Ελλάδα), λόγω της δυνατότητας µείωσης της επιβάρυνσης του δηµοσίου χρέους (από την υλοποίηση των έργων) και της ανάγκης άντλησης πόρων από ιδιωτικές επενδύσεις. Τυχόν επιφανειακή προσέγγιση αυτού του ζητήµατος µπορεί να οδηγήσει σε απλουστευτικές εκτιµήσεις, σχετικά µε το κατά πόσο η υλοποίηση δηµοσίων έργων µε τη µέθοδο των συµπράξεων αποτελεί «φθηνότερη» ή «ακριβότερη» επιλογή. Συγκεκριµένα: - Τα στοιχεία ενεργητικού ενός έργου Σ ΙΤ µπορούν να ταξινοµούνται ως µη δηµόσια στοιχεία ενεργητικού και εποµένως να µην εγγράφονται στον ισολογισµό των δηµοσίων διοικητικών αρχών, µόνο υπό την προϋπόθεση ότι ο ιδιώτης εταίρος αναλαµβάνει έναν από τους δύο άλλους κύριους κινδύνους (αυτόν της διαθεσιµότητας ή εκείνον που συνδέεται µε τη ζήτηση). - Κατά την ανάλυση των κινδύνων για τον επιµερισµό τους στο χρηµατοοικονοµικό σχέδιο µιας σύµπραξης (financial plan), τα πραγµατικά δεδοµένα δεν επιτρέπουν, στις περισσότερες των περιπτώσεων, ένα τόσο σαφή διαχωρισµό των κινδύνων για τους εξής λόγους: Πρώτον, η εκτίµηση των κινδύνων διαθεσιµότητας και ιδιαιτέρως της ζήτησης βασίζεται αντικειµενικά σε πολύ εύθραυστες υποθέσεις (hypotheses of random factors)που δεν επιτρέπουν τον ακρινή προσδιορισµό τους εξαρχής. εύτερον, για να προσδιορισθεί µια ακρίβεια η συµµετοχή κάθε εταίρου στον επιµερισµό των τριών κινδύνων πρέπει να συνυπολογισθούν αρκετοί παράγοντες, οι σηµαντικότεροι των οποίων είναι: 1. Το ύψος της συµβολής του δηµοσίου στη χρηµατοδότηση του έργου, όπου αυτό είναι αναγκαίο. 2. Η ανάληψη από την πλευρά του δηµοσίου µέρους του πιστωτικού κινδύνου των τραπεζών, µέσω εγγυήσεων ή άλλων εξασφαλίσεων (το ύψος των οποίων εγγράφεται στους εθνικούς λογαριασµούς). 3.Ο τρόπος κατανοµής των περιουσιακών στοιχείων του έργου στη λήξη της σύµβασης παραχώρησης. Εποµένως, η λογιστική απεικόνιση των έργων δεν αποτελεί κριτήριο ουσίας για την επιλογή υλοποίησης ενός έργου µέσω σύµπραξης και µπορεί να οδηγήσει σε στρεβλώσεις στο σχεδιασµό ή στην εκτίµηση κόστους του έργου. Αντίθετα, το 109

111 κρίσιµο κριτήριο για τις χώρες µε δηµοσιονοµικά ελλείµµατα, είναι ότι οι συµπράξεις αποτελούν έναν τρόπο για να επιτύχουν την υλοποίηση οικονοµικά βιώσιµων έργων, εφόσον η µεταφορά κινδύνων στον ιδιωτικό τοµέα - λαµβανοµένης υπόψη της αρχής «Value for money» - είναι καταλυτική για την υλοποίηση σχεδίων που δεν θα ήταν χρηµατοδοτήσιµα µε την κλασική µέθοδο δηµοπράτησης δηµοσίων έργων. Καίριο σηµείο στην κατανοµή των κινδύνων είναι ότι στη διαδικασία εξεύρεσης του αορίστου επιµερισµού, οι προτεραιότητες των δύο πλευρών σαφώς διαφέρουν: Η εξασφάλιση της µέγιστης κοινωνικής ωφέλειας του έργου ανά µονάδα κόστους είναι ο στόχος που ενδιαφέρει πρωτίστως το δηµόσιο φορέα, ο οποίος φέρει την ευθύνη της επίτευξής του, ενώ πρωταρχικός στόχος του ιδιωτικού τοµέα είναι επίτευξη ενός θετικού επιδιωκόµενου δείκτη καθαρά παρούσας αξίας, µε ταυτόχρονη η επίτευξη ενός συντελεστή απόδοσης (IRR) 21 που να εξασφαλίζει την απόσβεση της επένδυσης και ένα εύλογο ποσοστό κέρδους στα επενδυτικά κεφάλαια.. Στη συγκεκριµένη µελέτη για ο υπολογισµός του IRR, για ένα έργο σαν την υποθαλάσσια µε χρονικό ορίζοντα 32 ετών, ήταν µη λειτουργικός και αποδοτικός λόγω των συνεχών διακυµάνσεων του συντελεστή κατά µήκος των χρόνων (γεγονός που θα περιέπλεκε την κατανόηση του θέµατος από τον αναγνώστη). Παρόλα αυτά, η σύγκλιση προτεραιοτήτων των δύο πλευρών είναι εφικτή µέσω των εξής: Α) όσον αφορά το κατασκευαστικό αντικείµενο, είναι δυνατόν να επιτευχθεί χαµηλό κόστος κατασκευής, εφόσον η ποιότητα κατασκευής και η εισαγωγή καινοτόµων τεχνολογιών στην εκµετάλλευση του έργου θα έχουν ως αποτέλεσµα µειωµένες δαπάνες συντήρησης και λειτουργίας και εποµένως µειωµένο κόστος ασφαλίστρων. Στην περίπτωση αυτή, το κόστος του χρήστη θα µπορέσει να διατηρηθεί στο προβλεπόµενο επίπεδο της ανταγωνιστικής τιµής που κατέθεσε ο υποψήφιος ανάδοχος του έργου. Β) όσον αφορά τη λειτουργία-εκµετάλλευση του έργου, προτεραιότητα για τους επενδυτές και τους δανειστές έχει η εξασφάλιση της αδιάκοπης και αποδοτικής εκµετάλλευσης του έργου, ώστε αφενός να αποπληρωθούν τα δάνεια και να λάβει ο ιδιώτης το επενδυµένο κεφάλαιο και την απόδοσή του και αφετέρου η δηµόσια αρχή 21 Ο Εσωτερικός συντελεστής απόδοσης (IRR) είναι το υπολογιζόµενο επιτόκιο, όπου η παρούσα αξία των ταµειακών εισροών είναι ίση µε την παρούσα αξία των ταµειακών εκροών. n (Ταµ.Εισροες t -Ταµ.Εκροες t) ΕΣΑ = = 0 t (1+ε) t= 0 110

112 να εξασφαλίσει στους χρήστες την παροχή µιας συνεχούς και υψηλής ποιότητας υπηρεσίας. Προϋπόθεση για την επίτευξη των παραπάνω στόχων είναι ο ορθολογικός κατακερµατισµός των κινδύνων του έργου µέσω της διασφάλισης των συµβατικών δικαιωµάτων και υποχρεώσεων όλων των εµπλεκοµένων στη Σύµβαση Παραχώρησης. Ο τραπεζικός τοµέας αποβλέπει στην εξασφάλιση της αποπληρωµής των δανείων που θα χορηγήσει και την κάλυψη των εγγυήσεων που θα λάβει. Στις διαπραγµατεύσεις των εναλλακτικών σεναρίων (παραδοχές σχετικά µε τις µελλοντικές ροές εσόδων και δαπανών µε πολλούς αστάθµητους παράγοντες)µεταξύ των αντισυµβαλλοµένων, η συµµετοχή των τραπεζών έχει καθοριστικό ρόλο στα εξής: - Προσδιορισµός του κινδύνου (όσο µεγαλύτερη αβεβαιότητα υπάρχει στον προσδιορισµό και την ποσοτική µέτρηση ενός κινδύνου, τόσο µεγαλύτερο το κόστος ασφάλισής του). - Ενδελεχής ανάλυση του κόστους ανάληψης των κινδύνων και πρόβλεψη των επιπτώσεων τους στο συνολικό κόστος και τη βιωσιµότητα του έργου. - ιασφάλιση της αξιοπιστίας και της αµοιβαίας εµπιστοσύνης των δύο κύριων συµβαλλοµένων (δηµόσιο - ιδιώτης), ως προς την τήρηση των συµφωνηθέντων. Στην περίπτωση αυτή, δεν εξετάζεται µόνο η καλή πίστη αλλά κυρίως η αντικειµενική δυνατότητα κάθε συµβαλλοµένου να καλύψει τον κίνδυνο που απεδέχθη. Οι διακυµάνσεις του κόστους χρηµατοδότησης καθόλη τη διάρκεια ζωής ενός έργου Σ ΙΤ εξαρτάται από τις παραπάνω ενέργειες. 4.3 Κοινωνικο-οικονοµικά σενάρια Πρότυπο ανάλυσης Οι υποδοµές και οι µεταφορικές υπηρεσίες από µόνες τους δεν µπορούν να αλλάξουν την δοµή µιας περιοχής και να επιτύχουν κοινωνικά, οικονοµικά και περιβαλλοντικά προνόµια για τους πολίτες της, βασιζόµενες γενικά στην βιώσιµη ανάπτυξη ενός όρου οµπρέλα. Είναι, λοιπόν, απαραίτητο να επανεξεταστεί το πλαίσιο της υποβολής της πρότασης για την υποθαλάσσια µε βάση τους αναπτυξιακούς στόχους και τις δράσεις που θα επιλεγούν και όχι που θα αποτελέσουν αυτοσκοπό. Η σηµασία του έργου αλλά και το µέγεθος της επένδυσης επιτάσσουν την προώθηση συµπληρωµατικών πέραν της κατασκευής δράσεων που θα πολλαπλασιάσουν τα οφέλη από τη λειτουργία του. Αναγκαία άρα είναι η 111

113 παρακολούθηση και αξιολόγηση των επιδράσεων της ιαµπερούς αρτηρίας όχι µόνο στις µεταφορές και τη λειτουργία του οδικού δικτύου, αλλά και την οικονοµική και κοινωνική συνοχή, στο περιβάλλον και στη γενικότερη οργάνωση της γεωγραφικής ζώνης διέλευσης και επιρροής της. Μέσω της µελέτης αυτής γίνεται µέριµνα για την εκτίµηση των χωρικών επιδράσεων της υποθαλάσσιας σήραγγας σε άµεση σχέση µε το «πριν» και το «µετά». Κατ αυτόν τον τρόπο θα στοιχειοθετηθούν οι επιδράσεις στην κοινωνική και οικονοµική συνοχή, την χωροταξική οργάνωση, το σύστηµα µεταφορών και το περιβάλλον του Βορειοελλαδικού χώρου. Για τη συστηµατική περιγραφή και παρουσίαση του συνδυασµού των παραπάνω σκέψεων/σεναρίων χρησιµοποιήθηκε το πρότυπο αράχνη spider model (P.Nijkamp, S.Rienstra, J.Vleuger, 1998). Το πρότυπο αυτό ονοµάστηκε έτσι γιατί µετά την απεικόνιση των σεναρίων θυµίζει ιστό αράχνης. Στο διάγραµµα εµφανίζονται ως ξεχωριστά τεταρτηµόρια οι τέσσερις βασικές διαστάσεις του εξωτερικού περιβάλλοντος : η χωρική, θεσµική, οικονοµική και η κοινωνική διάσταση. Κάθε µία από αυτές αναλύεται ως εξής: Πηγή: Nijkamp,

114 Χωρική διάσταση: Άξονας 1 χωρικά πρότυπα ανάπτυξης. Το έξω όριο θεωρείται αποτέλεσµα παρεµβατικής πολιτικής για την ενίσχυση «συγκεντρωµένων» τρόπων ζωής και εργασίας. Το έσω όριο προϋποθέτει έλλειψη παρεµβατισµού, χωρική κατανοµή δραστηριοτήτων µε βάση την αγορά και συγκέρασµα (filtering) µεταξύ τρόπου ζωής και χωρικών / κοινωνικών και οικονοµικών χαρακτηριστικών κάθε τόπου (αποτέλεσµα των δυνάµεων της ελεύθερης αγοράς). Άξονας 2 βαθµός αποκέντρωσης. Το έξω άκρο υποδηλώνει αποκέντρωση µέσω συστηµατικών παρεµβάσεων. Το έσω άκρο εκφράζει πρότυπο χωρικής διάχυσης που παρατηρείται ως αποτέλεσµα της δράσης των δυνάµεων της ελεύθερης αγοράς. Θεσµική διάσταση: Άξονας 3 πρότυπα ελέγχου. Το έξω άκρο αντιστοιχεί σε συνθήκες πλήρους ρύθµισης της αγοράς (στη συγκεκριµένη περίπτωση των µεταφορών). Το έσω άκρο εκφράζει συνθήκες απορύθµισης. Άξονας 4 πρότυπα διοίκησης/ διοικητικό καθεστώς. Το έξω άκρο υποδηλώνει µεταφορές που πραγµατοποιούνται κατά κύριο λόγο από δηµόσιες επιχειρήσεις. Το έσω άκρο εκφράζει συνθήκες απελευθερωµένων µεταφορών. Οικονοµική διάσταση Άξονας 5 τιµολόγηση. Το έξω άκρο εκφράζει συνθήκες κοινωνικής παρέµβασης µε επιδοτούµενες µεταφορές. Το έσω άκρο αντιπροσωπεύει συνθήκες ελεύθερης τιµολόγησης σύµφωνα µε το µηχανισµό της αγοράς. Άξονας 6 οικονοµικός συντονισµός. Το έξω άκρο υποδηλώνει κεντρικό συντονισµό και έλεγχο οικονοµικών µεγεθών και το έσω άκρο εκφράζει συνθήκες λειτουργίας της οικονοµίας βάσει των αρχών της ελεύθερης αγοράς. Κοινωνική διάσταση: Άξονας 7 κοινωνική δικαιοσύνη. Το έξω άκρο προϋποθέτει παρεµβατική πολιτική για την ισόρροπη κατανοµή του εισοδήµατος. Το έσω άκρο υποδηλώνει απουσία παρεµβάσεων µε αποτέλεσµα η κατανοµή των πόρων να γίνεται βάσει του µηχανισµού της ελεύθερης αγοράς. Άξονας 8 κοινωνική οµοιογένεια. Το έξω άκρο προϋποθέτει συλλογικές πρωτοβουλίες µε στόχο την ανάπτυξη µέσω της κοινωνικής σύγκλισης και 113

115 οµοιογένειας. Το έσω άκρο αντιπροσωπεύει µία κοινωνία διαφοροποιηµένων ατόµων, η οποία µέσω δηµιουργικού διαλόγου και αντιπαράθεσης δηµιουργεί προϋποθέσεις ανάπτυξης. Σύµφωνα µε τα παραπάνω, κάθε σενάριο αναλύεται ως προς τους βασικούς άξονες που συνθέτουν τις κύριες διαστάσεις του εξωτερικού περιβάλλοντος. Κατ αυτόν τον τρόπο αποκτούν συγκεκριµένο περιεχόµενο που είναι δυνατό να απεικονιστεί σχηµατικά. Το έργο της υποθαλάσσιας στηρίζεται στο αποκεντρωµένο σενάριο, δηλαδή η περιοχή του έργου χαρακτηρίζεται από περιορισµένη διαθεσιµότητα οικονοµικών πόρων, για τις µεταφορικές υποδοµές, δίνει όµως έµφαση στο κοινωνικό κράτος. Η βασική υπόθεση είναι ότι σε συνθήκες σχετικά χαµηλού ρυθµού ανάπτυξης (δηλαδή έλλειψης πόρων), ο κρατικός φορέας δεν µπορεί να υποστηρίξει στο βαθµό που επιθυµεί τις παρεµβάσεις για µια υψηλών απαιτήσεων επένδυση (µε βάση τη ηµόσια Συγκριτική Κοστολόγηση θα έπρεπε να γίνει) και καταφεύγει σε συµβάσεις σύµπραξης µε τον ιδιωτικό τοµέα. Στόχος επίσης του σεναρίου αυτού είναι να επιτύχει συµπίεση των τιµών (διόδια) σε επίπεδα που 114

116 θεωρούνται ως κοινωνικά προσιτά, γιατί µόνο µε αυτόν τον τρόπο θα έχει πολλαπλασιαστικά αποτελέσµατα στους υπόλοιπους στόχους που έχει θέσει (όπως την ανάπλαση της περιοχής, την περιβαλλοντική αναβάθµιση κλπ.) Στο επίπεδο της κοινωνικο-οικονοµικής ανάλυσης προκύπτει ότι τα υπόγεια οδικά έργα αν και υψηλότερου κόστους σήµερα απ ότι τα συµβατικά έργα µπορούν να έχουν αποδοτικότητα πολύ υψηλότερη από τα τελευταία. εδοµένου ότι ο κύριος παράγοντας της διαφοροποίησης του κόστους είναι η απαιτούµενη τεχνολογία εισαγόµενη στη χώρα µας στο µεγαλύτερο µέρος της- και η συναφής εξειδικευµένη εργασία είναι βέβαιο ότι η διαφορά κόστους από τα συµβατικά έργα θα µειώνεται όσο οι νέες τεχνολογίες θα µειώνουν το σχετικό κόστος τους και η συναφής εξειδικευµένη εργασία θα διαδίδεται πλατύτερα. Κατά συνέπεια η σηµερινή υπεροχή της αποδοτικότητας των υπογείων έργων αναµένεται να έχει ακόµη καλύτερα αποτελέσµατα στο υπό µελέτη έργο, συµπεριλαµβανοµένου του γεγονότος ότι ο ιδιωτικός φορέας που έχει αναλάβει την κατασκευή του έργου, επιθυµεί να πετύχει καλύτερη οικονοµική αποδοτικότητα άρα και θα χρησιµοποιήσει καλύτερη τεχνολογία για να τελειώσει στην ώρα του και να αποφύγει λοιπά κόστη. Τέλος ο καλά καταρτισµένος ιδιωτικός τοµέας έχει αναλάβει την εκπαίδευση εργαζοµένων από το δηµόσιο τοµέα για να έχει την κατάλληλη τεχνογνωσία όταν η υποθαλάσσια παραδοθεί στο δηµόσιο. Η τελική µορφή του έργου έχει διαµορφωθεί µε γνώµονα την ανάγκη ένταξης του στο ανθρωπογενές και φυσικό περιβάλλον, ενώ παράλληλα έχει λάβει υπόψη της τις τελευταίες τεχνολογικές εξελίξεις στον τοµέα των οδικών έργων γενικά αλλά και ειδικά στους τοµείς ασφαλείας των σηράγγων και της ιδιαιτερότητας των αστικών αυτοκινητοδρόµων. Χαρακτηριστικά σηµειώνεται ότι το συγκεκριµένο έργο υιοθέτησε µε τις προδιαγραφές του την οδηγία 2004/54/ΕΚ της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά µε τις ελάχιστες απαιτήσεις ασφαλείας για τις σήραγγες του ιευρωπαϊκού Οδικού ικτύου, και την οδηγία 2004/52/ΕΚ της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά µε τη διαλειτουργικότητα των συστηµάτων τηλεδιοδίων στην Κοινότητα, προτού καν θεσµοθετηθούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο, µε αποτέλεσµα το έργο της Υποθαλάσσιας Αρτηρίας Θεσσαλονίκης, όπως βέβαια και τα υπόλοιπα έργα των αυτοκινητοδρόµων που δηµοπρατήθηκαν και δηµοπρατούνται στη χώρα µας, να έχουν προσαρµοστεί µε την αιχµή της τεχνολογίας οδικής ασφάλειας και διαλειτουργικότητας των συστηµάτων διοδίων σε Ευρωπαϊκό αλλά και παγκόσµιο επίπεδο. 115

117 Τα προβλήµατα στην κυκλοφορία και το αστικό περιβάλλον γενικότερα κατά τη διάρκεια της κατασκευής αποτελούν σήµερα έναν από τους παράγοντες αξιολόγησης των έργων υποδοµής που αποκτά διεθνώς όλο και µεγαλύτερο ειδικό βάρος στην αξιολόγηση των οδικών έργων. Στην υποθαλάσσια αρτηρία οι κατασκευαστές της έχουν προβλέψει ώστε να µην αναµένονται προβλήµατα λειτουργίας της κεντρικής οικιστικής περιοχής, δηλαδή ενδεχόµενη αποκοπή χρήσεων ή µείωση προσπελασιµότητας επιµέρους ενοτήτων της πόλης. Αντίθετα, η παραλαβή από το υπό µελέτη έργο της διερχόµενης κυκλοφορίας θα αυξήσει την προσπελασιµότητα των επιµέρους χώρων και λειτουργιών του κέντρου και την εσωτερική του συνέχεια στο σύνολο του (ΤΕΕ, 2003) Πολεοδοµικά δεδοµένα και ένταξη του έργου στον ιστό της πόλης Το κέντρο της πόλης παραµένει µια περιοχή µικτή στο χαρακτήρα της, δηλαδή µια περιοχή όπου συνυπάρχουν οι εµπορικές και επιχειρηµατικές δραστηριότητες µε την κατοικία, τον πολιτισµό, την αναψυχή κλπ. Έτσι η παράκαµψη µιας περιοχής (µέσω του παρόντος έργου), όπου συνωστίζονται διάφορες δραστηριότητες κρίνεται αναγκαία: - ως µέσω αναβάθµισης του µητροπολιτικού κέντρου, που εκτός από την ακτινοβολία του και τον χαρακτήρα του ως κέντρου της οικονοµίας µιας µητροπολιτικής περιοχής, είναι και ο πυρήνας µιας µακρόχρονης ιστορίας της πόλης, καθώς και µια ζώνη ιδιαίτερα ζωντανή, λόγω της ύπαρξης εκτεταµένης κατοικίας και δραστηριοτήτων πολιτισµού και αναψυχής. - στα πλαίσια της βελτίωσης της ποιότητας των µετακινήσεων µέσα σε µια περιοχή µε σοβαρά προβλήµατα συνωστισµού, µε την ολοκλήρωση ενός περιφερειακού δρόµου από την πλευρά της θάλασσας, που εξυπηρετεί µετακινήσεις µεγάλων αποστάσεων εντός ενός πυκνοκατοικηµένου τµήµατος της πόλης. Η δηµιουργία µιας υπόγειας παραλιακής αρτηρίας αποτελεί µια από τις βασικότερες προτάσεις του θεσµοθετηµένου σχεδιασµού, τόσο σε µητροπολιτικό 116

118 επίπεδο 22, όσο και σε επίπεδο ήµου 23 και συνδέεται µε τις προβλέψεις των σχεδίων αυτών για αναβάθµιση του κέντρου της πόλης και την ανάδειξη της ιστορικής φυσιογνωµίας του, καθώς και άλλες κατευθύνσεις όπως η πολυκεντρική οργάνωση της πόλης, η αποσυµφόρηση της κεντρικής περιοχής και η αποκατάσταση της σχέσης πόλης-θάλασσας. Ένας από τους στόχους της εργασίας ήταν να µελετηθούν και οι επιπτώσεις του έργου µε µάκρο επίπεδο, δηλαδή στις γύρω περιφέρειες, όµως αποδεικνύεται ότι το έργο είναι κλίµακας πόλης, η ζώνη επιρροής του είναι προφανώς µικρότερη (ΤΕΕ,2003). Η ζώνη επιρροής της αρτηρίας επιµερίστηκε σε τρεις ενότητες, ανάλογα µε την ένταση των αναµενόµενων επιδράσεων πολεοδοµικών, κυκλοφοριακών και περιβαλλοντικών: - την ευρύτερη περιοχή, η οποία στην πραγµατικότητα καλύπτει όλο το κέντρο από την παραλία µέχρι την Εγνατία Οδό, επειδή µέχρι αυτό το βάθος δίνονται δυνατότητες πολεοδοµικών παρεµβάσεων στο κέντρο, ως οφέλη που θα προκύψουν από την παράκαµψη (αύξηση πεζοδροµήσεων, αύξηση χρήσης της δηµόσιας συγκοινωνίας, καλύτερη σύνδεση των επιµέρους αξιόλογων τόπων, τόνωση των εµπορικών δραστηριοτήτων κπλ.) Καλύπτει επίσης µια ζώνη στην περιοχή της νέας παραλίας και της Βασ. Όλγας, το εύρος και το βάθος της οποίας εξαρτάται από τη χωροθέτηση της ΝΑ εισόδου και εξόδου της αρτηρίας (ΤΕΕ, 2003, ΥΠΕΧΩ Ε, 2007). Πίνακας 14: Αναµενόµενη κυκλοφοριακή φόρτιση (βασικών οδικών αξόνων του κέντρου της πόλης, µετά τη λειτουργία της Αρτηρίας ιαµπερούς Κυκλοφορίας) Οδικός άξονας Προβλεπόµενος κυκλοφοριακός φόρτος αιχµής (ΜΕΑ/ώρα) Μεταβολή από σηµερινή κατάσταση Παρατηρήσεις Λεωφ. Νίκης Ø - 100% Τσιµισκή % Η οδός θα λειτουργεί µόνο για εξυπηρέτηση παρόδιων ιδιοκτησιών Πρωινή αιχµή Μείωση πλάτους οδοστρώµατος κατά µία λωρίδα Εγνατία (Πλ. ηµοκρατίας Συντριβάνι) έως - 55% Απογευµατινή αιχµή Εγνατία (Συντριβάνι Πλ. ηµοκρατίας) % Πρωινή αιχµή Πηγή: ΥΠΕΧΩ Ε, Ρυθµιστικό Σχέδιο Θεσσαλονίκης, Ν. 1561/87 23 Γενικό Πολεοδοµικό Σχέδιο Θεσσαλονίκης 117

119 -την άµεση περιοχή, µια ζώνη από την παραλιακή λεωφόρο Νίκης µέχρι και την Οδό Τσιµισκή, τµήµα της νέας παραλίας, καθώς και περιοχές των εισόδων-εξόδων της αρτηρίας, όπου οι επιδράσεις είναι τόσο έµµεσες όσο και άµεσες (π.χ. αλλαγές χρήσεις γης), αλλά και όπου οι δυνατότητες άµεσων επεµβάσεων αναβάθµισης και βελτίωσης της πολεοδοµικής οργάνωσης και της ποιότητας διακίνησης (αύξηση πεζοδροµήσεων και βελτίωση των συνθηκών µετακινήσεων, µείωση του συνωστισµού, τόνωση βασικών αξόνων ιστορικού χώρου και αστικού τοπίου) (ΤΕΕ, 2003, ΥΠΕΧΩ Ε, 2007) Πίνακας 15: Υφιστάµενοι και εκτιµώµενοι κυκλοφοριακοί φόρτοι (βασικών οδικών αξόνων και Αρτηρίας ιαµπερούς Κυκλοφορίας κατά την απογευµατινή αιχµή (14:00'- 15:00') ) Κυκλοφοριακός φόρτος (ΜΕΑ/ώρα) Οδικός άξονας Υφιστάµενος Εκτιµώµενος Ποσοστό Μείωσης Λεωφ. Νίκης (µετά τη Βενιζέλου) % Αρτηρία ιαµπερούς Κυκλοφορίας (Ανατολικά υτικά) Αρτηρία ιαµπερούς Κυκλοφορίας ( υτικά Ανατολικά) Τσιµισκή (πριν τη Βενιζέλου) % Βασ. Ολγας (πριν την Καλλιδοπούλου) % Βασ. Ολγας (µετά την Καλλιδοπούλου) % Εγνατία (Βενιζέλου, κατεύθυνση Πλ. ηµοκρατίας Συντριβάνι) Εγνατία (Βενιζέλου, κατεύθυνση Συντριβάνι Πλ. ηµοκρατίας) % % Πηγή: ΥΠΕΧΩ Ε, την περιοχή επεµβάσεων, ένα µικρότερο τµήµα της άµεσης περιοχής που περιλαµβάνει το παραλιακό µέτωπο (µέχρι το τµήµα της νέας παραλίας που σχηµατίζεται άµεσα µε το έργο) και τις περιοχές εισόδου εξόδου της αρτηρίας και της οποίας αναµένεται να θιγούν ακόµη και τα φυσικά χαρακτηριστικά (ΤΕΕ, 2003, ΥΠΕΧΩ Ε 2007). Το κέρδος πολύτιµου χρόνου στις διαδροµές µέσα από την πόλη Οι µετρήσεις των χρόνων διαδροµής µέσα από την πόλη σε χαρακτηριστικές ώρες της ηµέρας αναδεικνύουν το έµφραγµα στις ώρες αιχµής. Συγκεκριµένα πρόσφατες µετρήσεις χρονολογούν τη διαδροµή Κουντουριώτη - Νίκης της τάξης 118

120 των 50 λεπτών για µήκος περίπου 900µ.Σύµφωνα µε τις µετρήσεις οι µειώσεις χρόνου διαδροµής φτάνουν και στο 70%, µε µέσο όρο το 43%, οι δε οδηγοί είναι διατεθειµένοι να δαπανήσουν µέχρι και 5,00 και κατά µέσο όρο 2,50 για εξοικονόµηση χρόνου διαδροµής 30 λεπτών, ενώ ακόµα και για εξοικονόµηση 10 λεπτών είναι διατεθειµένοι να δαπανήσουν 1,50 (ΥΠΕΧΩ Ε, 2007). Πίνακας 16: Εξοικονόµηση χρόνου και λειτουργικού κόστους Έτος Ετήσια εξοικονόµηση χρόνου ΙΧ σε Ευρώ Ετήσια µείωση λειτουργικού κόστους οχηµάτων σε Ευρώ Πηγή:ΥΠΕΧΩ Ε,

121 Πίνακας 17: Σύγκριση χρόνων διαδροµής (πριν και µετά τη λειτουργία της Αρτηρίας ιαµπερούς Κυκλοφορίας σε χαρακτηριστικές διαδροµές της πόλης) ιαδροµή Χρόνοι ταξιδιού (λεπτά) (1) (2) Μείωση χρόνων ταξιδιού Αιχµή Βασ. Όλγας - Βασ. Γεωργίου - Τσιµισκή (από ελφών έως ικαστήρια) Βασ. Όλγας Μ. Αλεξάνδρου - Αρτηρία (από ελφών έως ικαστήρια) Κουντουριώτου - Νίκης - Μ. Αλεξάνδρου (από ικαστήρια έως Μ. Μπότσαρη) Κουντουριώτου - Αρτηρία - Μ. Αλεξάνδρου (από ικαστήρια έως Μ. Μπότσαρη) 43,0 33,0-23% Πρωινή (08:00'- 09:00') - 13,3-70% Πρωινή (08:00'- 09:00') 12,0 - - Απογευµατινή (14:00'-15:00') - 6,0-50% Απογευµατινή (14:00'-15:00') Εγνατία (από Συντριβάνι έως Πλ. ηµοκρατίας) 11,0 7,5-32% Πρωινή (08:00'- 09:00') Εγνατία (από Πλ. ηµοκρατίας έως Συντριβάνι) 9,5 5,0-47% Απογευµατινή (14:00'-15:00') (1) Μέγιστος χρόνος ταξιδιού στη σηµερινή κατάσταση (2) Μέσος χρόνος ταξιδιού µε λειτουργία της νέας Αρτηρίας Το ενεργειακό όφελος: Ηµερήσια και ετήσια µείωση στην κατανάλωση βενζίνης Όπως αναδεικνύεται από την πρώτη κυκλοφοριακή µελέτη του 1997 και επαναβεβαιώνεται µε τις µελέτες που ακολούθησαν, µόνο από το ενεργειακό όφελος το έργο της Υποθαλάσσιας Αρτηρίας της Θεσσαλονίκης µπορεί να στηρίξει σηµαντικό τµήµα της οικονοµικής του απόδοσης. Συγκεκριµένα εκτιµάται ότι σήµερα η µείωση στην κατανάλωση βενζίνης θα είναι της τάξεως του 20% και σε απόλυτες τιµές περί τα 10 εκατ. λίτρα βενζίνης ετησίως, δηλαδή περί τα 10 εκατ. ετησίως. Στο ποσό αυτό πρέπει να προστεθεί η εξοικονόµηση του λειτουργικού κόστους των οχηµάτων. Με βάση τους παραπάνω γενικούς στόχους του θεσµοθετηµένου σχεδιασµού και τον εντοπισµό των βασικών πολεοδοµικών χαρακτηριστικών της περιοχής επιρροής του έργου, διατυπώθηκαν οι ακόλουθοι κοινωνικοί και πολεοδοµικοί στόχοι της παράκαµψης του κέντρου -αναβάθµιση του κέντρου, ώστε να λειτουργήσει και να βιωθεί από τους χρήστες του µε περισσότερο ήπιες και αειφόρες µορφές, - νέες θέσεις εργασίας για χειριστές, µηχανικούς, απλό προσωπικό κλπ. -αποσυµφόρηση στον καλύτερο δυνατό βαθµό των εσωτερικών πυκνοδοµηµένων περιοχών µε την κατάλληλη επέκταση των θετικών επιδράσεων του έργου, 120

122 - βελτίωση του φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος του συνόλου της κεντρικής περιοχής, Πίνακας 18: Μείωση εκποµπών CO (Μονοξείδιο του Άνθρακα), CΟ 2 ( ιοξείδιο του Άνθρακα), ΝΟ Χ (Οξείδιο του Αζώτου), ΗC (Υδρογονάνθρακες) και Ρb (Μόλυβδος) µεταξύ της λύσης που προωθείται και της σηµερινής κατάστασης, κατά την πρωινή και την απογευµατινή αιχµή της κυκλοφορίας Αιχµή κυκλοφορίας Ποσοστά µείωσης εκποµπών (% επί των σηµερινών τιµών) Πρωινή (08:00'-09:00') CO CΟ 2 ΝΟ Χ ΗC Ρb Απογευµατινή (14:00'-15:00') 40% 37% 35% 39% 38% 40% 38% 35% 40% 38% Πηγή: ΥΠΕΧΩ Ε, απόδοση περισσότερου χώρου για πεζούς και υλοποίηση ενός ενιαίου σχεδίου ροής πεζών στο κέντρο, - διατήρηση του µικτού χαρακτήρα του κέντρου, δηλαδή των χρήσεων κεντρικών λειτουργιών και κατοικίας. Η επιλογή λύσης µε υποθαλάσσια διέλευση του τµήµατος που διέρχεται στο ύψος της παλιάς παραλίας δεν επηρεάζει τη σχέση πόλης θάλασσας, ένα από τα βασικότερα χαρακτηριστικά της αστικής µορφολογίας του ιστορικού κέντρου. Μάλιστα αναµένεται ενίσχυση αυτής της σχέσης µε την αποσυµφόρηση των οριζόντιων αξόνων από τη διερχόµενη κυκλοφορία και τη µείωση του χαρακτήρα τους ως όρια-τοµές στην οµαλή σύνδεση της πόλης µε το υδάτινο στοιχείο. Με βάσει συγκριτική αξιολόγηση εναλλακτικών χαράξεων της Αρτηρίας, διαπιστώθηκε ότι είναι λειτουργικά καλύτερη και τεχνικά προσφορότερη, καθώς έχει τα εξής πλεονεκτήµατα: Προσφέρει τεταµένη χάραξη, δεν αλλοιώνει τη φυσιογνωµία του θαλάσσιου µετώπου της πόλης, µπορεί να κατασκευαστεί χωρίς παρενόχληση των παραλιακών λειτουργιών της πόλης και χωρίς προβλήµατα θορύβου και αισθητικής υποβάθµισης, δεν δηµιουργεί προβλήµατα στους αγωγούς οµβρίων υδάτων που εκβάλουν στην παραλία, απέχει από το κρηπίδωµα και τις παραλιακές οικοδοµές και δεν αναµένονται γεωτεχνικές επιδράσεις από τις εκσκαφές και τις λοιπές εργασίες και τέλος βρίσκεται µακριά από την περιοχή, όπου είναι δυνατόν να υπάρχουν τεµάχια αρχαιοτήτων. Εν κατακλείδι αναφερόµαστε σε ένα έργο µε θετική κοινωνικοοικονοµική αποδοτικότητα για την κλίµακα της Θεσσαλονίκης, µε καλά οργανωµένο θεσµικό υπόβαθρο (Ν. 3389/2005) που καλύπτει µια µεγάλη γκάµα κινδύνων, µε όραµα για το χωρικό σχεδιασµό και την πολεοδοµική σχεδίαση 121

123 προσαρµοσµένη στην ανθρώπινη κλίµακα και µε λοιπά πολλαπλασιαστικά αποτελέσµατα. Πηγή: ΥΠΕΧΩ Ε,