A. ΣΥΝΟΨΗ ΤΩΝ ΚΥΡΙΟΤΕΡΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΩΝ Η παρούσα µελέτη αποτελεί αξιολόγηση της Κοινής Οργάνωσης Αγοράς του ακατέργαστου καπνού για την περίοδο 1993-2001. Επιχειρεί να απαντήσει σε µια σειρά δεκαέξι αξιολογικών ερωτήσεων, οι οποίες αναλύουν τις επιπτώσεις της ΚΟΑ επί της ισορροπίας µεταξύ ζήτησης και προσφοράς στην αγορά από ποσοτική και ποιοτική άποψη, επί των τιµών, επί του εισοδήµατος των παραγωγών και της οικονοµικής βιωσιµότητας των καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων, επί της κοινωνικής και οικονοµικής διάστασης στις περιοχές παραγωγής, καθώς και άλλα ζητήµατα, όπως η τήρηση των επιταγών της δηµόσιας υγείας, το περιβάλλον και ο τρόπος διαχείρισης. A.1. Η θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο παγκόσµιο πλαίσιο του ακατέργαστου καπνού Με παραγωγή 334.000 τόνους, η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται στην πέµπτη θέση της παγκόσµιας παραγωγής ακατέργαστου καπνού, µετά την Κίνα, τις Ηνωµένες Πολιτείες, την Ινδία και τη Βραζιλία. Κατά µέσο όρο, το µερίδιο της κοινοτικής παραγωγής στην παγκόσµια παραγωγή είναι 5,4%. Στο πλαίσιο της διεθνούς αγοράς, η ΕΕ είναι ο πρώτος εισαγωγέας, µε σχεδόν 19% των παγκόσµιων εισαγωγών σε ποσότητα (θέση κατά το µάλλον ή ήττον σταθερή), και ο τέταρτος εξαγωγέας µε σχεδόν 8% των παγκόσµιων εξαγωγών σε ποσότητα (θέση που παρουσιάζει πτώση). Οι κοινοτικές εισαγωγές ακατέργαστου καπνού, τόσο σε όγκο όσο και σε αξία, επικεντρώνονται σε καπνό µεταποιηµένο σε strips, προερχόµενο κυρίως από τις Ηνωµένες Πολιτείες, τη Βραζιλία, τη Ζιµπάµπουε, το Μαλάουι. Οι εξαγωγές εστιάζονται σε δύο κατηγορίες προϊόντων: τον καπνό τύπου Sun Cured σε φύλλα (συµπεριλαµβανοµένων των ελληνικών καπνών ανατολικού τύπου) και το σύνολο των µεταποιηµένων καπνών σε strips, προορίζονται δε κυρίως για τη Ρωσία, τις Ηνωµένες Πολιτείες, την Αίγυπτο, την Αλγερία και την Ιαπωνία. Η διεθνής αγορά χαρακτηρίζεται από έντονη κυκλικότητα των τιµών, σε συνάρτηση µε την εξέλιξη της παραγωγής και τις ποσότητες των αποθεµάτων. Κατά την περίοδο 1989-2000, η βασική τάση των διεθνών τιµών ήταν ελαφρά αρνητική (-0,82% κατά µέσο όρο ετησίως), παρά µια θετική τάση των τιµών εξαγωγής του κοινοτικού καπνού (+2,94%). Εξάλλου, το φάσµα των τιµών των διαφόρων εξαγωγικών χωρών είναι ευρύτατο, σε συνάρτηση µε τη σύνθεση των ποικιλιών (µε µεγαλύτερη ή λιγότερη ζήτηση στην αγορά) και µε την ποιότητα του προϊόντος. Σε σχέση µε τον παγκόσµιο µέσο όρο (1989-2000), η µέση τιµή του κοινοτικού καπνού υπολείπεται (-17%), αλλά διέρχεται φάση βελτίωσης κατά τα τελευταία έτη της περιόδου. A.2. Η καπνοπαραγωγική δραστηριότητα στην Ευρωπαϊκή Ένωση Η κοινοτική παραγωγή ακατέργαστου καπνού πραγµατοποιείται από περίπου 101.000 παραγωγούς, σε περιορισµένο αριθµό κρατών µελών, και παρουσιάζει ισχυρή συγκέντρωση σε ορισµένες περιφέρειες της Ιταλίας (Καµπανία, Ούµπρια, Βένετο), της Ελλάδας (Κεντρική Μακεδονία, Ανατολική Μακεδονία, Θράκη, Στερεά Ελλάδα) και της Ισπανίας (Εξτρεµαδούρα). Σε αυτές τις τρεις χώρες συγκεντρώνεται σχεδόν το 87,8% της κοινοτικής παραγωγής. Τα άλλα κράτη µέλη (Γαλλία, Γερµανία, Πορτογαλία, Βέλγιο, Αυστρία) αντιπροσωπεύουν το 12,2% της παραγωγής. Ο αριθµός των παραγωγών παρουσιάζει ισχυρή µείωση, όπως και οι καλλιεργούµενες εκτάσεις. Η µέση έκταση ανά παραγωγό παρέµεινε εποµένως σε χαµηλά επίπεδα (1,20 εκτάρια περίπου), αλλά µε αύξηση της παραγωγικότητας. Η διάρθρωση της πρώτης µεταποίησης του ακατέργαστου καπνού είναι ακόµη κατακερµατισµένη: το 2001 αριθµούσε 117 ιδιωτικές βιοµηχανίες και συνεταιρισµούς (εκ των οποίων σχεδόν 58% στην Ιταλία και 28% στην Ελλάδα), µε µέσο όγκο µεταποίησης 2.850 τόνους ακατέργαστου καπνού σε φύλλα. Εξάλλου, η πλειονότητα των βιοµηχανιών (70% στην Ιταλία) αποτελούν µεσάζοντες, οι οποίοι πωλούν τα προϊόντα τους σε άλλες επιχειρήσεις µεταποίησης ακατέργαστου καπνού, γεγονός που επαυξάνει την αναποτελεσµατικότητα του βιοµηχανικού συστήµατος. A.3. Η κοινοτική πολιτική για τον ακατέργαστο καπνό Η κοινοτική πολιτική για τον ακατέργαστο καπνό έχει την πηγή της στον κανονισµό (ΕΟΚ) 727/70, ο οποίος βασιζόταν σε ένα καθεστώς τιµών του ακατέργαστου καπνού σε φύλλα σε συνάρτηση µε 36 ποικιλίες αναφοράς, και το οποίο περιελάµβανε µια τιµή στόχου και µια τιµή παρέµβασης σε ένα καθεστώς πριµοδοτήσεων για τους µεταποιητές καπνού και σε ένα καθεστώς επιστροφών για το προϊόν που εξάγεται προς τρίτες χώρες. i
Για να εξαλειφθούν τα µη επιθυµητά αποτελέσµατα και έχοντας υπόψη την απαίτηση να αναπτυχθεί, µεταξύ άλλων, µια πολιτική ποιότητας, η Ευρωπαϊκή Ένωση πραγµατοποίησε ριζική µεταρρύθµιση της ΚΟΑ για τον ακατέργαστο καπνό, µε τον κανονισµό (ΕΟΚ) αριθ. 2075/92 του Συµβουλίου της 30ής Ιουνίου 1992, καταργώντας τα όργανα της παρέµβασης και των επιστροφών (από την εσοδεία 1993). Τα βασικά σηµεία της ΚΟΑ µετά τη µεταρρύθµιση είναι τα εξής: - ένα καθεστώς περιορισµού της παραγωγής: καθορισµός συνολικού κατωφλίου εγγύησης ισοδύναµου µε 350.000 τόνους (370.000 τόνοι για την εσοδεία 1993) και ειδικού κατωφλίου για οκτώ οµάδες ποικιλιών (ταξινοµηµένες ανά µέθοδο ξήρανσης) και ανά κράτος µέλος, τα οποία κατανέµονται σε πρώτη φάση σε ποσοστώσεις µεταξύ των επιχειρήσεων πρώτης µεταποίησης, και στη συνέχεια απευθείας µεταξύ των παραγωγών ακατέργαστου καπνού από την εσοδεία 1995. - ένα καθεστώς σταθερών πριµοδοτήσεων, ανά χιλιόγραµµο ακατέργαστου καπνού κάθε οµάδας ποικιλιών, οι οποίες αποσκοπούν στη στήριξη του εισοδήµατος των παραγωγών, περιορίζονται στις ποσότητες που προβλέπουν τα κατώφλια εγγύησης και προσαυξάνονται µε συµπληρωµατικό ποσό για ορισµένες ποικιλίες που καλλιεργούνται στο Βέλγιο, τη Γερµανία, τη Γαλλία και την Αυστρία µετά την προσχώρησή της. - υιοθέτηση µέτρων προσανατολισµού της παραγωγής, τα οποία υλοποιούνται µε την παραχώρηση ειδικής ενίσχυσης (10% επί της πριµοδότησης στην αρχή της περιόδου) στις οµάδες παραγωγών θέσπιση κοινοτικού ταµείου έρευνας και πληροφόρησης για τον καπνό, το οποίο χρηµατοδοτείται µε παρακράτηση του 1% της πριµοδότησης. Μεταξύ 1992 και 1998, επήλθαν τροποποιήσεις στον κανονισµό 2075/92, ιδίως µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1636/98. Ειδικότερα: - καθεστώς περιορισµού της παραγωγής: δυνατότητα πραγµατοποίησης µεταφοράς ποσοστώσεων µεταξύ διαφόρων οµάδων ποικιλιών (µε δηµοσιονοµική ουδετερότητα) δυνατότητα εκχώρησης ποσοστώσεων µεταξύ µεµονωµένων παραγωγών σύσταση εθνικού αποθέµατος ποσοστώσεων, προς ανακατανοµή µεταξύ των παραγωγών. - καθεστώς πριµοδοτήσεων: για να βελτιωθεί η ποιότητα του καπνού, η πριµοδότηση διαιρείται σε ένα σταθερό µέρος (που χορηγείται σε όλους τους παραγωγούς) και ένα µεταβλητό µέρος (που χορηγείται αποκλειστικά στους παραγωγούς µέλη οµάδας παραγωγών), το οποίο διαφοροποιείται σε συνάρτηση µε την τιµή αγοράς που καταβάλλει η επιχείρηση πρώτης µεταποίησης. Τα κράτη µέλη, εξάλλου, έχουν την ευχέρεια να καθιερώσουν ένα σύστηµα πώλησης µε δηµοπρασία για τις καλλιεργητικές συµβάσεις. - µέτρα προσανατολισµού της παραγωγής: η ειδική ενίσχυση καθορίζεται σε 2% της πριµοδότησης η εισφορά για τη χρηµατοδότηση του κοινοτικού ταµείου καπνού αυξάνεται σε 2% θέσπιση καθεστώτος εξαγοράς ποσοστώσεων, µε αντίστοιχη µείωση των κατωφλίων εγγύησης για τις ποσοστώσεις που δεν αγοράζονται από άλλους παραγωγούς δυνατότητα εφαρµογής διαρθρωτικών προγραµµάτων αγροτικής ανάπτυξης, για να καταστεί δυνατή η στροφή προς άλλα είδη παραγωγής ή άλλες δραστηριότητες, στις προβληµατικές καπνοπαραγωγικές περιφέρειες. A.4. Οι επιπτώσεις της εφαρµογής της ΚΟΑ A.4.1. Η ισορροπία της αγοράς και η ποιότητα του ακατέργαστου καπνού Το σύστηµα των κατωφλίων εγγύησης έδωσε τη δυνατότητα να συγκρατηθεί η κοινοτική παραγωγή: το σύστηµα των κατωφλίων εγγύησης συνέβαλε στη µείωση της κοινοτικής παραγωγής ακατέργαστου καπνού σε σχέση µε τα επίπεδα που είχε φθάσει πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισµού 2075/92 (από 430.000 τόνους το 1991 σε 339.000 τόνους το 2001) και ιδίως στη σταθεροποίησή της, αντίθετα από ό,τι συµβαίνει στις περισσότερες άλλες χώρες παραγωγής: γενικά, από το 1989 έως το 1992 η τυπική απόκλιση της παραγωγής ήταν 11.430 τόνοι, έναντι 4285 τόνων από το 1993 έως το 2001. Εξάλλου, η πραγµατική παραγωγή διατηρήθηκε σταθερά σε επίπεδο κατώτερο από τα κατώφλια που θεσπίστηκαν από τον κανονισµό. Τα µέσα της ΚΟΑ συνέβαλαν στην επίτευξη του στόχου για βελτίωση της ποσοτικής ισορροπίας µεταξύ προσφοράς και ζήτησης: σύµφωνα µε τις αναφορές των ανθρώπων του επαγγέλµατος, εµφανίστηκε µια τάση για αύξηση της κοινοτικής ζήτησης καπνών Flue Cured, Light Cured και Mπασµά, έναντι πτώσης της ζήτησης καπνών Dark Cured και Sun Cured και σταθερότητας για τις άλλες οµάδες ποικιλιών. Το µέσο της µεταφοράς ποσοστώσεων µεταξύ οµάδων ποικιλιών διαδραµάτισε θετικό ρόλο, επιτρέποντας να αυξηθεί η ii
παραγωγή των ποικιλιών µε τη µεγαλύτερη ζήτηση και να µειωθεί η παραγωγή των ποικιλιών που αντιµετωπίζουν κρίση. Ειδικότερα, η παραγωγή καπνών Sun Cured µειώθηκε κατά 39,55% (από το 1996 έως το 2001). Το σύνολο που συνίσταται στο σύστηµα των κατωφλίων εγγύησης και το µέσο της µεταφοράς αποδείχθηκε εποµένως συνεκτικό σε σχέση µε το στόχο της βελτίωσης της ποσοτικής ισορροπίας µεταξύ προσφοράς και ζήτησης, αν και η έλλειψη δεδοµένων δεν επέτρεψε να επαληθευθεί κατά πόσο τα µέσα ενήργησαν µε επαρκή τρόπο. Αντίθετα, το αποτέλεσµα της εξαγοράς ήταν οριακό ως προς αυτό το στόχο: 1.118 τόνοι εξαγοράστηκαν από την Επιτροπή, ήτοι 0,32% του κατωφλίου εγγύησης. Αλλά δεν µπορεί να λεχθεί µε βεβαιότητα ότι επιτεύχθηκε καλύτερη ισορροπία µεταξύ προσφοράς και ζήτησης από την άποψη της ποιότητας: η ανάλυση που πραγµατοποιήθηκε σε κλίµακες κατάταξης του καπνού σε τάξεις ποιότητας/τιµής απέδειξε την ύπαρξη ανεπαρκούς επιπέδου οµοιογένειας και υψηλού βαθµού υποκειµενικότητας, γεγονός που οδηγεί στο συµπέρασµα ότι οι τιµές δεν αντανακλούν πάντοτε την πραγµατική ποιότητα του καπνού και ότι το σύστηµα δεν δίνει τη δυνατότητα να αποτραπεί για ίση ποιότητα (στο πλαίσιο της ίδιας ποικιλίας) η διαµόρφωση διαφορετικών τιµών. Άλλωστε, η τιµή του ακατέργαστου καπνού σε φύλλα αντιπροσωπεύει τη σύνθεση ενός αρκετά µεγάλου αριθµού στοιχείων που συµµετέχουν στη διαµόρφωσή της. Τα ζητήµατα της ποιότητας αντιπροσωπεύουν ένα µέρος της, αλλά όχι το σύνολο, και οι διακυµάνσεις των τιµών δεν µπορούν να συσχετιστούν άµεσα µε τις διακυµάνσεις της ποιότητας. Ωστόσο, η έρευνα που διεξήχθη σε ένα δείγµα ανθρώπων του επαγγέλµατος απέδειξε ότι η ποιότητα του ακατέργαστου καπνού, τόσο από τεχνική άποψη όσο και άποψη υπηρεσιών, έχει βελτιωθεί, επίσης και µετά τη δεύτερη µεταρρύθµιση της ΚΟΑ το 1998, και ότι ο µέσος βαθµός ικανοποίησης των χρηστών του κοινοτικού καπνού έχει αυξηθεί, ιδίως χάρη στο µεταβλητό µέρος της πριµοδότησης και στην ειδική ενίσχυση. Σύµφωνα µε τους ερωτηθέντες, ο ρόλος της ειδικής ενίσχυσης στη βελτίωση της ποιότητας του ακατέργαστου καπνού φαίνεται µεγαλύτερος από το ρόλο της µεταβλητής πριµοδότησης. Σχεδόν όλες οι οµάδες παραγωγών δηλώνουν ότι υλοποίησαν ενέργειες (κατάρτιση, τεχνική βοήθεια, µέθοδοι ξήρανσης του καπνού, παρουσίαση του προϊόντος σε οµοιόµορφες παρτίδες, προµήθεια πιστοποιηµένων σπόρων προς σπορά), οι οποίες προήγαγαν ταυτόχρονα τη µεγαλύτερη οµοιογένεια των καλλιεργειών, τη βελτίωση της τεχνικής ποιότητας του προϊόντος και τη βελτίωση της ποιότητας της υπηρεσίας που παρέχει. Ο ρόλος της ΚΟΑ στη διαµόρφωση των εµπορικών τιµών ήταν οριακός, τουλάχιστο µέχρι το 1998: η εξέλιξη των εµπορικών τιµών των περισσότερων οµάδων ποικιλιών ακολούθησε µια φάση ισχυρής αύξησης µεταξύ 1993 και 1996-97 (από 0,319 σε 0,957 Ecu/Kg κατά µέσο όρο) και κάµψη µέχρι το 1999. Κατά τα δύο τελευταία έτη καταγράφηκε ανάκαµψη, η οποία επανέφερε τις τιµές σε επίπεδο ελαφρά χαµηλότερο από του 1997 (0,907 Euro/Kg κατά µέσο όρο). Η σύγκριση που έγινε απέδειξε ουσιαστική αντιστοιχία µεταξύ της µέσης κοινοτικής εµπορικής τιµής και της διεθνούς τιµής κατά την εξαγωγή, έως το 1998, γεγονός που οδηγεί στο συµπέρασµα ότι τα διεθνή γεγονότα ή/και η συγκυριακή δυναµική διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο στη διαµόρφωση των κοινοτικών εµπορικών τιµών, των οποίων η ρύθµιση δεν εξαρτάται από την ΚΟΑ. Εξάλλου, προπάντων στην Ιταλία και στην Ελλάδα, η χορήγηση ποσοστώσεων απευθείας στους παραγωγούς και όχι µέσω των µεταποιητών από τον κανονισµό 711/95 (ο οποίος δεν συσχετίζεται ευθέως µε την ΚΟΑ) είχε επίδραση στην ισορροπία της συµβατικής δύναµης µεταξύ µεταποιητών και οµάδων παραγωγών, γεγονός που ευνόησε την αύξηση του επιπέδου των εµπορικών τιµών. Από το 1999, η ανάκαµψη των τιµών για τις οµάδες ποικιλιών Flue, Light και ελληνικών ανατολικού τύπου καθώς και η συνέχιση της πτώσης για τις οµάδες Dark και Sun Cured φαίνονται πιο συνεπείς µε τις τάσεις της ζήτησης στην αγορά, αλλά η ανάλυση δεν επέτρεψε να εξαχθεί ένα θεµελιωµένο συµπέρασµα σχετικά µε τη συµβολή της διαφοροποίησης της πριµοδότησης στην αναστροφή της τάσης των τιµών (µέσω της ενδεχόµενης βελτίωσης της ποιότητας του καπνού). Η ανάλυση των δεδοµένων πάντως απέδειξε την ύπαρξη έντονων διαφορών στην εφαρµογή της µεταβλητής πριµοδότησης µεταξύ των κρατών µελών και τα αποτελέσµατα εµφανίζονται επίσης διαφοροποιηµένα. Εξάλλου, η ανάλυση κατέστησε εµφανή την καλύτερη λειτουργία του συστήµατος κατά το πρώτο έτος εφαρµογής σε πολλά κράτη µέλη: το ποσοστό διαφοροποίησης (τυπική απόκλιση/µέσο όρο) µειώθηκε µεταξύ 1999 και 2000. Η θετική εξέλιξη των εµπορικών τιµών βελτίωσε τη σχέση τιµής/πριµοδότησης η οποία πάντως παραµένει χαµηλή: για την αξιολόγηση της εξάρτησης µεταξύ των εσόδων των παραγωγών και της κοινοτικής στήριξης, η ανάλυση της σχέσης τιµής/καθαρής πριµοδότησης (πριµοδότησης που εισπράττεται πραγµατικά από τους παραγωγούς, αφαιρουµένων των εισφορών του Ταµείου Καπνού και της ειδικής ενίσχυσης) απέδειξε ότι, λαµβανοµένων υπόψη των γεωργονοµισµατικών τροποποιήσεων και της ενσωµάτωσης της ειδικής ενίσχυσης του 10% από το 1999, το ύψος της καθαρής πριµοδότησης ήταν κατά το µάλλον ή ήττον σταθερό σε όλη τη διάρκεια εφαρµογής της ΚΟΑ. Η εξέλιξη της σχέσης τιµής/καθαρής πριµοδότησης εκφράζεται εποµένως από iii
την εξέλιξη των εµπορικών τιµών (από 0,116 το 1993 σε 0,324 το 2001, κατά µέσο όρο). Η σχέση εποµένως παραµένει πολύ χαµηλή για τα καπνά Sun Cured (0,061 το 2001) και Dark Cured (0,173), αλλά είναι χαµηλή ακόµη και για τις ποικιλίες που χαίρουν της µεγαλύτερης εκτίµησης (0,868 για τον Mπασµά). Το σύστηµα των δηµοπρασιών, το οποίο θα συνέβαλε στην αύξηση της εµπορικής τιµής, δεν εφαρµόστηκε: η ποιοτική ανάλυση (συνεντεύξεις) κατέστησε εµφανή ότι οι διαρθρωτικές συνθήκες και η αντίθεση ορισµένων µελών του κλάδου, οι οποίοι εφοβούντο µήπως γίνουν βορά των µεγάλων επιχειρήσεων του τοµέα, απέτρεψαν οποιοδήποτε πειραµατισµό. Επίσης, ορισµένες αδυναµίες (εφαρµογή του συστήµατος σε όλες τις οµάδες ποικιλιών και σε όλο το εθνικό έδαφος, εφαρµογή των δηµοπρασιών στις συµβάσεις και όχι στο προϊόν) συνέβαλαν να καταστεί το σύστηµα ελάχιστα ελκυστικό. A.4.2. Τα εισοδήµατα των παραγωγών και η βιωσιµότητα των εκµεταλλεύσεων Η ΚΟΑ συνέβαλε στην προώθηση της συγκέντρωσης της παραγωγής σε µικρότερο αριθµό πιο αποδοτικών εκµεταλλεύσεων, αλλά µε εντατικοποίηση των µεθόδων παραγωγής: µεταξύ 1993 και 2001 διατηρήθηκε η σταθερότητα της παραγωγής καπνού, παρά τη µείωση του αριθµού παραγωγών (-40.000) και των εκτάσεων (-45.000 εκτάρια). Οι εκµεταλλεύσεις, µε την έννοια του αριθµού κατόχων ποσοστώσεων (100.760 το 2001), αύξησαν την παραγωγική διάστασή τους, ιδίως χάρη σε αύξηση των αποδόσεων (κατά µέσο όρο από 2,05 σε 2,73 τόνους/εκτάριο), γεγονός που φανερώνει την υιοθέτηση εντατικότερων µεθόδων καλλιέργειας (µε επιφυλάξεις για τις δηλώσεις των εκτάσεων). Μετά το 1998, η συγκέντρωση ευνοήθηκε µεταγενέστερα από το µέσο της εκχώρησης ποσοστώσεων και (σε µικρότερο βαθµό) από την προσφορά ποσοστώσεων για εξαγορά. Μεταξύ 1999 και 2001, άνω των 36.000 τόνων ποσοστώσεων άλλαξαν χέρια µε συµβάσεις πώλησης και αγοράς µεταξύ σχεδόν 36.500 παραγωγών. Επιπλέον, 5.400 τόνοι ποσοστώσεων (επί 6.500 τόνων που προσφέρθηκαν για εξαγορά από 3.280 παραγωγούς), αγοράστηκαν από άλλους παραγωγούς. Κατά την τριετία, τα δύο µέσα της ΚΟΑ ευνόησαν τη µεταφορά 41.400 τόνων προς εκµεταλλεύσεις που διηύρυναν την παραγωγική τους διάσταση και περίπου 10.000 παραγωγοί (ιδίως µικρού µεγέθους) έπαυσαν οριστικά την παραγωγή καπνού. Το καθεστώς πριµοδοτήσεων της ΚΟΑ επέτρεψε να εξασφαλίσουν οι παραγωγοί καπνού υψηλότερο εισόδηµα, σε ταυτόσηµες διαρθρωτικές συνθήκες, σε σχέση µε άλλες τυπολογίες εκµετάλλευσης, αλλά επέτρεψε να εξασφαλίσουν απλώς ευπρεπές εισόδηµα οι παραγωγοί που διαθέτουν εκµετάλλευση αρκούντως µεγάλου µεγέθους: τα αποτελέσµατα της ανάλυσης (που πραγµατοποιήθηκε µε δεδοµένα του ΙΓΕΛΠ) κατέστησαν εµφανή ότι, σε γενικό επίπεδο, το εισόδηµα ανά µονάδα εργασίας (ΚΠΑΕ/ΜΕΕ και ΕΚΕΟ/ΜΟΕ) είναι αισθητά χαµηλότερο στις εξειδικευµένες καπνοπαραγωγικές εκµεταλλεύσεις σε σχέση µε άλλες τυπολογίες εκµεταλλεύσεων λόγω της µεγαλύτερης µέσης έκτασης. Πράγµατι, η ανάλυση επέτρεψε να επαληθευθεί ότι στις χώρες και στις περιφέρειες όπου η µέση έκταση των διαφόρων τυπολογιών εκµεταλλεύσεων είναι κατά το µάλλον ή ήττον οµοιογενής, τα εισοδήµατα των παραγωγών που ειδικεύονται στον καπνό είναι υψηλότερα. Επίσης, οι δείκτες εισοδήµατος των εξειδικευµένων στον καπνό παραγωγών αυξάνονται µε το µέγεθος των εκµεταλλεύσεων (και ειδικότερα το ΕΚΕΟ/ΜΟΕ). Αυτό έχει επίδραση στα απόλυτα επίπεδα του µέσου εισοδήµατος στις περιφέρειες, σε συνάρτηση µε τις υφιστάµενες διαρθρωτικές διαφορές: για παράδειγµα, το εισόδηµα (ΕΚΕΟ/ΜΟΕ) που πραγµατοποιείται στην Ούµπρια (30.360 Ecu κατά µέσο όρο), όπου η µέση διάσταση των καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων είναι µεγαλύτερη και η χρήση των πόρων αποτελεσµατικότερη, είναι 6,35 φορές το εισόδηµα που πραγµατοποιείται στη Μακεδονία - Θράκη (4.800 Ecu κατά µέσο όρο), όπου το µέσο µέγεθος και οι αποδόσεις ανά εκτάριο είναι χαµηλότερα και η ένταση της εργασίας είναι η υψηλότερη. Και τούτο, παρά το υψηλότερο επίπεδο της πριµοδότησης. εν εκπλήσσει εποµένως το γεγονός ότι το µεγαλύτερο µέρος των παραγωγών που επώλησαν τις ποσοστώσεις τους κατέχουν εκµεταλλεύσεις µικρού µεγέθους. Αντίθετα, το εισόδηµα των εκµεταλλεύσεων που αύξησαν την παραγωγική τους διάσταση µε αγορά ποσοστώσεων (χάρη στις παραχωρήσεις, στις ποσοστώσεις που προσφέρθηκαν για εξαγορά, στις µεταφορές ανά οµάδες ποικιλιών) πρέπει να έχει αυξηθεί. Μπορεί κανείς εποµένως να βεβαιώσει ότι τα µέσα που ευνόησαν τον διαρθρωτικό εξορθολογισµό των εκµεταλλεύσεων συνέβαλαν επίσης στη βελτίωση της µέσης αποδοτικότητας και στην εξασφάλιση ευπρεπέστερου εισοδήµατος για τους παραγωγούς. Η βιωσιµότητα των καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων καθίσταται δυνατή µόνο µε την κοινοτική στήριξη: θεωρήθηκαν βιώσιµες οι εκµεταλλεύσεις, όπου η διαφορά µεταξύ της ακαθάριστης αξίας παραγωγής (ή των εσόδων) και του κόστους είναι ικανή να παράσχει αµοιβή της οικογενειακής εργασίας σε επίπεδο ισοδύναµο τουλάχιστον µε το µέσο τοπικό κόστος της µισθωτής γεωργικής εργασίας (τεκµαρτό κόστος). Τα αποτελέσµατα της ανάλυσης απέδειξαν ότι, εν απουσία στήριξης, δεν πληρούνται οι συνθήκες οικονοµικής βιωσιµότητας των εξειδικευµένων καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων. Η ακαθάριστη αξία παραγωγής κατορθώνει να καλύψει περιορισµένο µερίδιο του συνολικού κόστους (πραγµατικού και τεκµαρτού) των iv
εξειδικευµένων καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων (44% στο συνολικό δείγµα), ανεξαρτήτως της τάξης µεγέθους. Αντίθετα, η κοινοτική στήριξη επιτρέπει στις εξειδικευµένες καπνοπαραγωγικές εκµεταλλεύσεις να αµείβουν την οικογενειακή εργασία στο επίπεδο της µισθωτής εργασίας, σε βαθµό που είναι συγκρίσιµος µε τις µη εξειδικευµένες καπνοπαραγωγικές εκµεταλλεύσεις και τις µη καπνοπαραγωγικές εκµεταλλεύσεις, και πάντοτε ανώτερος από τις εκµεταλλεύσεις αροτραίων καλλιεργειών. A.4.3. Ο αγροτικός χώρος, η απασχόληση Η ΚΟΑ φαίνεται ότι συνέβαλε στη µείωση των γεωργικών και αγροτικών δραστηριοτήτων σε ορισµένες καπνοπαραγωγικές περιοχές: η επίπτωση της ΚΟΑ καπνού στη διαρθρωτική δυναµική των εκµεταλλεύσεων και το χαµηλό εισόδηµα στις εκµεταλλεύσεις µικρότερων διαστάσεων ευνόησαν τη µάλλον δραστήρια εκκαθάριση οριακών καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων (µικρού µεγέθους, υπό τη διαχείριση ηλικιωµένων παραγωγών, µε κακή διάρθρωση), γεγονός που πρέπει να έχει επιφέρει, πέρα από την εγκατάλειψη της καλλιέργειας καπνού, την πλήρη εγκατάλειψη της γεωργίας, ιδίως στις περιοχές όπου ο βαθµός εξειδίκευσης είναι υψηλότερος και, άρα, κρισιµότερος (Ανατολική Μακεδονία - Θράκη, Κεντρική Μακεδονία, Καµπανία). Μικρό µόνο µέρος των παραγωγών έχει στραφεί προς άλλες αγροτικές δραστηριότητες. Η επίπτωση της στήριξης προς τον καπνό επί της οικονοµικής δραστηριότητας και της απασχόλησης στις αγροτικές περιοχές διαφοροποιείται, σε συνάρτηση µε τις συνθήκες εκκίνησης και µε τις κοινωνικοοικονοµικές τάσεις: η ανάλυση του πλαισίου και της κοινωνικοοικονοµικής δυναµικής των καπνοπαραγωγικών περιφερειών απέδειξε ότι οι περισσότερες από τις περιοχές που αναλύθηκαν είναι οικονοµικά καθυστερηµένες και περιλαµβάνονται στην κατηγορία των οριακών (Θεσσαλία, υτική Μακεδονία, Caserta και Benevento στην Καµπανία) ή των φθινουσών (Ανατολική Μακεδονία, Θράκη, υτική Ελλάδα). Στις περιοχές αυτές, η καπνοπαραγωγική δραστηριότητα, την οποία καθιστά δυνατή η κοινοτική στήριξη, έχει µεγάλη επίπτωση στην απασχόληση και στην προστιθέµενη αξία. Στις περιφέρειες αυτές, ο ρόλος της ΚΟΑ είναι σηµαντικός από κοινωνική άποψη, έστω και αν δεν αρκεί για να προωθήσει διαρθρωτική οικονοµική ανάπτυξη. Στις περιφέρειες (Κεντρική Μακεδονία και Στερεά Ελλάδα), οι οποίες υπάγονται στην κατηγορία των δυναµικών (περιφέρειες µετρίως προηγµένες και µε αναπτυξιακή υστέρηση, αλλά µε µελλοντικές προοπτικές), η στήριξη προς τον καπνό αντιπροσωπεύει µία από τις συνιστώσες της ανάπτυξης. Σε άλλες καθυστερηµένες περιφέρειες, αλλά που βρίσκονται σε φάση ανάκαµψης, όπως η Εξτρεµαδούρα, όπου η επίπτωση της προστιθέµενης αξίας του καπνού στην προστιθέµενη αξία της γεωργίας είναι ισχυρή, η στήριξη προς τον καπνό πρέπει να έχει συµβάλει στην οικονοµική ανάκαµψη και ενεργοποιήθηκε ένα µεταναστευτικό ρεύµα εισόδου. Μόνο οι επαρχίες της Περούτζια (Ούµπρια) και της Βερόνα (Βένετο) ανήκουν στις ανταγωνιστικές περιοχές, οικονοµικά προηγµένες και σε φάση ύστερης µεγέθυνσης. Στις περιοχές αυτές η στήριξη προς τον καπνό δεν φαίνεται να έχει διαδραµατίσει ουσιώδη ρόλο στην οικονοµική ανάπτυξη. Αλλά δεν µπορεί κανείς να βεβαιώσει ότι η ΚΟΑ είχε αισθητή επίπτωση στο επίπεδο της ποιότητας ζωής, το οποίο παραµένει οριακό στις λιγότερο ανεπτυγµένες περιοχές: η ποικιλία των υφισταµένων γενικότερων κοινωνικοοικονοµικών καταστάσεων στις περιφέρειες αντικατοπτρίζεται επίσης στους δείκτες ποιότητας ζωής (δοµές υγιεινής, αριθµός οχηµάτων), οι οποίοι βρίσκονται στα πλέον χαµηλά επίπεδα σε σχέση µε τους εθνικούς µέσους όρους, εκτός των επαρχιών της Βερόνα και της Περούτζια. Εξάλλου, η σχέση µεταξύ της καθαρής προστιθέµενης αξίας ανά µονάδα ετήσιας εργασίας (ΚΠΑΕ/ΜΕΕ) στον τοµέα του καπνού και του καθαρού εγχώριου προϊόντος ανά εργαζόµενο (ΚΕΠ/εργαζόµενο) εµφανίζει τιµές χαµηλότατες στις περιφέρειες που υπάγονται στην κατηγορία των οριακών ή των φθινουσών. Η λειτουργία της ΚΟΑ φαίνεται ότι είναι να επιτρέπει τη διατήρηση µερίδων ενεργού πληθυσµού σε περιοχές µε υψηλό επίπεδο ανεργίας και οι οποίες χαρακτηρίζονται από ΑΕΠ µεταξύ των χαµηλότερων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πράγµατι, εν απουσία στήριξης προς τον καπνό, η κατάσταση της απασχόλησης θα ήταν ακόµη χειρότερη: µια ανάλυση για την εκτίµηση της µεταβολής στην απασχόληση στην απίθανη περίπτωση συνολικής στροφής προς άλλες γεωργικές δραστηριότητες απέδειξε αισθητή πτώση της απασχόλησης σε όλες σχεδόν τις περιφέρειες, ιδίως στις ελληνικές περιφέρειες που υπάγονται στην κατηγορία των φθινουσών ή των οριακών. Στις περιφέρειες αυτές, εποµένως, µε δεδοµένο το δυσµενές οικονοµικό κλίµα, το καθεστώς στήριξης της ΚΟΑ φαίνεται ότι συνέβαλε τουλάχιστον στην επιβράδυνση της οικονοµικής παρακµής. Άλλωστε, η στροφή προς άλλες καλλιέργειες ή άλλες αγροτικές δραστηριότητες δεν είναι εύκολη, λόγω επίσης των διαρθρωτικών και κανονιστικών περιορισµών: οι αροτραίες καλλιέργειες (σιτηρά, ελαιούχοι σπόροι, πρωτεϊνούχα) και οι καλλιέργειες κτηνοτροφικών φυτών (συµπεριλαµβανοµένης της κτηνοτροφίας) µπορούν να θεωρηθούν εναλλακτικές λύσεις ως προς τον καπνό µόνο µέσω της αύξησης του µεγέθους της v
εκµετάλλευσης (µε αγορές ή µίσθωση γαιών), και οι περισσότερες από τις διαρκείς καλλιέργειες (οπωροκηπευτικά, αµπέλια και ελαιόδεντρα), οι οποίες από οικονοµική άποψη (σε σχέση µε τις διαρθρωτικές συνθήκες των εκµεταλλεύσεων) είναι κατά το µάλλον ή ήττον συγκρίσιµες µε τον καπνό, αντιµετωπίζουν δυσχέρειες λόγω κανονιστικών περιορισµών (αµπέλια και ελαιόδεντρα) ή προβληµάτων στην αγορά (πλεονάσµατα παραγωγής). Από την επιτόπου έρευνα προέκυψε ότι οι δυνατές εναλλακτικές λύσεις, ιδίως για τις καπνοπαραγωγικές εκµεταλλεύσεις µικρού µεγέθους, φαίνεται να περιορίζονται σε ορισµένες µόνο δραστηριότητες: λαχανικά υπαίθρου και θερµοκηπίου (σε όλες σχεδόν τις περιφέρειες), βαµβάκι (στην Ελλάδα), λυκίσκος και κτηνοτροφία εκτός εδάφους (στη Γαλλία). Εξάλλου, η αλλαγή καλλιεργειών θα µπορούσε να επιβραδυνθεί από συνθήκες εξωγενείς ως προς την εκµετάλλευση (διαθεσιµότητα γαιών προς µίσθωση, ευκολία πρόσβασης σε πιστώσεις, υπηρεσίες κατάρτισης και τεχνικής βοήθειας κλπ.), καθώς και από ενδογενείς συνθήκες (µικρή ικανότητα µετατροπής των επαγγελµατικών δεξιοτήτων και των επενδύσεων). Στην περίπτωση των επενδύσεων, πάντως, οι χρηµατικοί πόροι που προέρχονται από την πώληση ή από την προσφορά για εξαγορά ποσοστώσεων θα µπορούσαν να διευκολύνουν τη λύση του προβλήµατος. Αλλά το σύστηµα εξαγοράς ποσοστώσεων από µόνο του δεν φαίνεται ικανό να προωθήσει τη µετατροπή: η επιτόπου έρευνα κατέστησε εµφανές ότι το µεγαλύτερο µέρος των παραγωγών που πρόσφεραν προς εξαγορά τις ποσοστώσεις τους εγκατέλειψε την εργασιακή του δραστηριότητα, χωρίς τα έσοδα από την εξαγορά να επανεπενδυθούν σε άλλες αγροτικές δραστηριότητες. Πλην ειδικών περιπτώσεων, το τίµηµα της εξαγοράς χρησιµοποιήθηκε κυρίως για την πρόωρη συνταξιοδότηση των παραγωγών. Έχοντας υπόψη τους µέσους διαρθρωτικούς περιορισµούς των καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων, η εξαγορά από µόνη της δεν φαίνεται ικανή να προωθήσει τη µετατροπή των καπνοπαραγωγικών εκµεταλλεύσεων, εάν δεν συνοδεύεται από άλλα διαρθρωτικά µέσα. A.4.4. Η δηµόσια υγεία και το περιβάλλον Η χρησιµοποίηση από το κοινοτικό Ταµείο Καπνού των πόρων που αντλήθηκαν από την εισφορά επί της πριµοδότησης, για τη χρηµατοδότηση έργων πληροφόρησης και έρευνας, ήταν χαµηλή: από τη δηµιουργία του Ταµείου, η Επιτροπή δηµοσίευσε τρεις προσκλήσεις υποβολής προσφορών, το 1994, 1996 και 2001, για ένα σύνολο 9 ερευνητικών έργων και 19 έργων πληροφόρησης. Από το 1996, σηµειώνεται ουσιαστική αναστολή των δραστηριοτήτων του Ταµείου, τουλάχιστον όσον αφορά την προκήρυξη νέων έργων, γεγονός που οδήγησε σε σηµαντική απώλεια χρηµατοδοτικών πόρων. Για την περίοδο αυτή, το Ταµείο παρουσίασε χαµηλό ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισµού: η σχέση µεταξύ της εξαγγελθείσας συνεισφοράς ΕΕ (43,883 εκατ. ευρώ) και του συνολικού ποσού της εισφοράς (86,684 εκατ. ευρώ) ήταν 50,6%, γεγονός που περιόρισε τις δυνατότητες του Ταµείου να επιτύχει τους στόχους του. Η διαθέσιµη τεκµηρίωση δεν ήταν αρκετή για να κριθεί η επίπτωση των έργων πληροφόρησης κατά του καπνίσµατος: ωστόσο, τα χρηµατοδοτηθέντα έργα περιορίστηκαν σε ενέργειες πληροφόρησης σε πολύ ειδικό πραγµατικό περιβάλλον και πλαίσιο µε προϋπολογισµούς µικρής κλίµακας (1,16 εκατ. ευρώ κατά µέσο όρο). Εποµένως, οι ενέργειες αυτές φαίνεται ότι είχαν µικρή συµβολή στην καταπολέµηση του καπνίσµατος. Από το 2001 και µετά, πραγµατοποιείται µια ενηµερωτική εκστρατεία πολύ ουσιαστικότερη από τις προηγούµενες, µε σηµαντική ανάληψη υποχρεώσεων από τον προϋπολογισµό (18 εκατ. ευρώ), αλλά δεν είναι ακόµη δυνατό να διαµορφωθεί γνώµη γι αυτή, διότι η εκστρατεία βρίσκεται σε εξέλιξη. Τα έργα έρευνας που χρηµατοδότησε το Ταµείο επέτυχαν έγκυρα αποτελέσµατα, αλλά η διάχυσή τους στους παραγωγούς ήταν περιορισµένη: το Ταµείο έδωσε τη δυνατότητα να προωθηθούν έρευνες που αποσκοπούν στη µείωση της περιεκτικότητας σε βλαπτικές ουσίες, στη µείωση των ρυπαντικών ενεργειών και στη βελτίωση των επιδόσεων του καπνού. Το Ταµείο επίσης έδωσε τη δυνατότητα να αναβαθµιστούν οι µεθοδολογίες έρευνας που χρησιµοποιούνται από τα ινστιτούτα. Ωστόσο, οι αντίκτυποι των αποτελεσµάτων της έρευνας περιορίστηκαν σε αυτούς που ανέθεσαν τα έργα: κατά γενικό κανόνα, οι συνεντεύξεις µε τις οµάδες παραγωγών απέδειξαν µικρή ή µηδενική γνώση των αποτελεσµάτων που µπορούν να συσχετιστούν µε τις έρευνες που προώθησε το Ταµείο, γεγονός που κατέστησε εµφανές το πρόβληµα της διάχυσής τους και της εφαρµογής τους. Τα µέσα της ΚΟΑ που αποσκοπούν στη βελτίωση της ποιότητας του ακατέργαστου καπνού δεν συνέβαλαν σηµαντικά στην τήρηση των επιταγών της δηµόσιας υγείας και η ειδική ενίσχυση δεν συνέβαλε επίσης στη µείωση των επιπτώσεων στο περιβάλλον: η στατιστική ανάλυση σχετικά µε το επίπεδο χρησιµοποίησης φυτοϋγειονοµικών προϊόντων και λιπασµάτων απέδειξε εντατικοποίηση των καλλιεργητικών µεθόδων (ιδίως στις εκµεταλλεύσεις µικρού µεγέθους και στις αρδευόµενες εκµεταλλεύσεις), η οποία ευνόησε τη βελτίωση της ποιότητας της παραγωγής από άποψη χρώµατος και αρτιότητας των φύλλων, αλλά, πιθανώς, την επιδείνωση της περιεκτικότητας σε υπολείµµατα και µεγαλύτερες επιπτώσεις στο περιβάλλον. Και τούτο, αν vi
και ορισµένα µέλη του κλάδου είχαν επιδείξει ενδιαφέρον για τη µείωση της βλαπτικότητας του καπνού (χαµηλότερη περιεκτικότητα υπολειµµάτων, βαρέων µετάλλων, νιτροσαµινών, συµπυκνώµατος) και ορισµένες οµάδες παραγωγών είχαν δηλώσει ότι είχαν αναπτύξει θετική συµπεριφορά, ιδίως µέσω της ειδικής ενίσχυσης (τεχνική βοήθεια, κατάρτιση). Εξάλλου, η ΚΟΑ δεν φαίνεται να έχει σηµαντική επίπτωση στην κατανάλωση σιγαρέτων: η ανάλυση των διαθέσιµων δεδοµένων εµφάνισε ότι η ζήτηση σιγαρέτων (και άλλων προϊόντων καπνού) επηρεάζεται προπάντων από τα επίπεδα των τιµών καταναλωτή και, ιδίως, από το επίπεδο των φορολογικών εισφορών (οι οποίες καλύπτουν από το 69% έως το 84% της τιµής καταναλωτή), καθώς και από τη διαφήµιση. Οι φορολογικές εισφορές, η απαγόρευση διαφηµίσεων, οι περιορισµοί κατανάλωσης σε δηµόσιους χώρους και οι εκστρατείες αντιδιαφήµισης αποδείχθηκαν τα αποτελεσµατικότερα µέτρα για τον περιορισµό της κατανάλωσης σιγαρέτων. A.4.5. Οι τρόποι διαχείρισης Μετά τη µεταρρύθµιση του 1998 βελτιώθηκε η αποδοτικότητα του συστήµατος διαχείρισης του τοµέα, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν αδυναµίες: η έρευνα µεταξύ των οργανισµών διαχείρισης και των οµάδων παραγωγών κατέστησε εµφανή τη γενική βελτίωση του συστήµατος διαχείρισης της ΚΟΑ, η οποία µετά τη µεταρρύθµιση του 1998 είναι εν γένει αποτελεσµατικότερη και αποδοτικότερη, ιδίως όσον αφορά τη µείωση του κόστους, τον χρόνο και τη διαφάνεια στη διαχείριση της πριµοδότησης. Η αποτελεσµατικότητα αυτή φαίνεται εξάλλου να µειώνεται λόγω της ύπαρξης ορισµένων αδυναµιών του συστήµατος: υπερβολική γραφειοκρατία όσον αφορά τις δραστηριότητες και χρηµατοοικονοµική πίεση που προκαλείται στις οµάδες παραγωγών από τη διαχείριση της πριµοδότησης. vii