Προτάσεις ΣΕΣΜΑ επί του Σχεδίου Νόμου Ανάθεσης & Εκτέλεσης Δημοσίων Συμβάσεων Ιούλιος 2016 Ο Χαρακτήρας και Ρόλος των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών Οι Συμβουλευτικές Υπηρεσίες παρέχονται από οργανωμένες επιχειρήσεις, οι οποίες επενδύουν στον κλάδο σε μακροχρόνιο ορίζοντα, αποτελούν Επιστημονικού Χαρακτήρα Υπηρεσίες, οι οποίες ενσωματώνουν υψηλού επιπέδου εξειδίκευση και τεχνογνωσία, σε βαθμό ώστε να αποτελούν σε διεθνές επίπεδο κρίσιμο συντελεστή της υποστήριξης της ανάπτυξης και βελτίωσης της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων του Ιδιωτικού Τομέα, ενώ παράλληλα συμβάλλουν ουσιαστικά στον εκσυγχρονισμό και βελτίωση της λειτουργίας του Δημόσιου Τομέα. Τα τελευταία χρόνια και ειδικότερα κατά τις δύο τελευταίες Προγραμματικές Περιόδους 2007-2013 & 2014-2020, στην Ελλάδα οι Συμβουλευτικές Υπηρεσίες απέκτησαν ιδιαίτερη κρισιμότητα και σαφώς υψηλότατη προστιθέμενη αξία, με βάση: Την ύπαρξη Επιχειρησιακών Προγραμμάτων στα οποία η συμβολή των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών είχε και έχει προβλεφθεί ως καθοριστική (ΕΠ Διοικητική Μεταρρύθμιση, ΕΠ Ψηφιακή Σύγκλιση, ΕΠ Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα), Τη λειτουργία Δομών του Δημόσιου Τομέα, οι οποίες βασίζονται ουσιαστικά στην υποστήριξη από Συμβουλευτικές Υπηρεσίες, Τις απαιτήσεις Εξειδίκευσης των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων, για την αντιμετώπιση των οποίων αξιοποιούνται, κυρίως, οι Συμβουλευτικές Υπηρεσίες, Τις ανάγκες των Δικαιούχων του Πράξεων των ΕΣΠΑ 2007-2013 &2014-2020, για σχεδιασμό, ωρίμανση και διασφάλιση της αποτελεσματικής υλοποίησης των δράσεων τους (που δεν συνδέονται με τεχνικά έργα), οι οποίες και καλύπτονται σε πολύ μεγάλο βαθμό από τις Συμβουλευτικές Υπηρεσίες, Τις ανάγκες Διαχειριστικής Υποστήριξης των ΕΠ, καθώς και Αξιολόγησης των εκροών αποτελεσμάτων των Παρεμβάσεων των ΕΠ, για την κάλυψη των οποίων χρησιμοποιούνται οι Συμβουλευτικές Υπηρεσίες, Την υλοποίηση των απαραίτητων μεταρρυθμίσεων του Δημόσιου και του ευρύτερου Δημόσιου Τομέα, που αποτελούν βασικές προϋποθέσεις για την ενίσχυση της σελ. 1
αποτελεσματικότητας λειτουργίας του και την ουσιαστική στήριξη της προσπάθειας ανάπτυξης της οικονομίας και ενίσχυσης της απασχόλησης. Η Εμπειρία από την εφαρμογή του Θεσμικού Πλαισίου μέχρι σήμερα Εντούτοις, η εμπειρία από τις μέχρι σήμερα διαδικασίες ανάθεσης και εκτέλεσης Δημοσίων Συμβάσεων Συμβουλευτικών Υπηρεσιών στην Ελλάδα (και κυρίως κατά την Προγραμματική Περίοδο 2007 2013) αναδεικνύει δύο κρίσιμες αδυναμίες του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου: 1. Αποσπασματική και μη ολοκληρωμένη αντιμετώπιση της σημασίας και κρισιμότητας, καθώς και του Επιστημονικού Χαρακτήρα των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών, σε βαθμό ώστε να μη διακρίνονται από τις χαμηλότερης σαφώς προστιθέμενης αξίας και ειδικού βάρους, υπηρεσίες καθαριότητας, φύλαξης, συντήρησης, αφού μάλιστα δεν υπάρχει ειδικό θεσμικό πλαίσιο για τις Συμβουλευτικές Υπηρεσίες. 2. Ανάθεση των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών με το θεσμικό πλαίσιο που διέπει τις Προμήθειες Αγαθών (ΠΔ 118/2007) ή τις τεχνικές υπηρεσίες που συνδέονται με Δημόσια Έργα (Νόμος 3316/2005). Ως αποτέλεσμα προκύπτει η εφαρμογή κριτηρίων και διαδικασιών αξιολόγησης, τα οποία δεν ανταποκρίνονται στις ιδιαιτερότητες και τα χαρακτηριστικά των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών, και κατά συνέπεια την αδυναμία ουσιαστικής και ορθολογικής αξιολόγησης των επιμέρους προσφορών, καθώς επίσης, και την παροχή δυνατότητας σε εταιρείες χωρίς την κατάλληλη εμπειρία και τεχνογνωσία να αναλαμβάνουν έργα, τα οποία δεν έχουν δυνατότητα να υλοποιήσουν, ή / και επιδιώκουν να «αγοράσουν» με ιδιαίτερα χαμηλή προσφορά, με μοναδικό στόχο την «αξιοποίηση» της σημαντικής αδυναμίας του δημόσιου τομέα να παρακολουθήσει και να ελέγξει ουσιαστικά τις παρεχόμενες Συμβουλευτικές Υπηρεσίες. 3. Οι αδυναμίες αυτές έχουν ως αποτέλεσμα σημαντικότατα προβλήματα στην αποτελεσματικότητα της αξιοποίησης των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών και στην αποδοτική αξιοποίηση των διατιθέμενων πόρων, που εκδηλώνονται με τα ακόλουθα κύρια προβλήματα: Σημαντικότατο έλλειμμα διασφάλισης της αξιοποίησης και μακροπρόθεσμης βιωσιμότητα των εκροών και αποτελεσμάτων τους, εξ αιτίας της απουσίας ορθολογικού σχεδιασμού και τεκμηρίωσης της σκοπιμότητας και αναγκαιότητας, καθώς και των δυνατοτήτων και προοπτικών αξιοποίησης των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών. Μη ορθολογική κοστολόγηση, σε σχέση με τις απαιτήσεις σε προσόντα και εμπειρία της ομάδας έργου των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών (συχνά με μόνο οδηγό το κόστος μεικτής αμοιβής των αντίστοιχων στελεχών της δημόσιας διοίκησης). σελ. 2
Ύπαρξη φωτογραφικών όρων, καθώς και υπερβολικών απαιτήσεων στις προκηρύξεις, που περιορίζουν αδικαιολόγητα τον ελεύθερο ανταγωνισμό και την συμμετοχή των ΜΜΕ. Σημαντικές καθυστερήσεις στο στάδιο της αξιολόγησης των διαγωνιστικών διαδικασιών εξαιτίας: α) ασαφειών και αντιφάσεων στο περιεχόμενο των σχεδίων προκηρύξεων, καθώς και ελλείμματος ουσιαστικής τεκμηρίωσης στα πρακτικά αξιολόγησης, που οδηγούν σε προδικαστικές και δικαστικές προσφυγές και β) έλλειψης ενδιαφέροντος ή/και κατάλληλης τεχνογνωσίας των μελών των επιτροπών αξιολόγησης για αξιολόγηση του περιεχομένου των προσφορών και ολοκλήρωση των διαγωνισμών. 4. Απ ευθείας αναθέσεις, συχνά, κρίσιμου χαρακτήρα και εξειδικευμένου επιστημονικού αντικείμενου Συμβουλευτικών Υπηρεσιών σε εταιρείες, οι οποίες έχουν επιχειρηματική δραστηριότητα εντελώς διαφορετική με το θεματικό αντικείμενο των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών και δεν διαθέτουν ουσιαστική τεχνογνωσία για να ανταπεξέλθουν στις απαιτήσεις των συγκεκριμένων υπηρεσιών. 5. Αδικαιολόγητες καθυστερήσεις στις διαδικασίες παραλαβής των ενδιάμεσων και τελικών παραδοτέων των σχετικών συμβάσεων, που συχνά καθιστούν τις εκροές και τα αποτελέσματα των συμβάσεων ανεπίκαιρα και ανεφάρμοστα. Το Νέο Θεσμικό Πλαίσιο των Δημοσίων Συμβάσεων: η Ευκαιρία για την ορθολογική αντιμετώπιση των αναγκών και προτεραιοτήτων εφαρμογής του Νέου Αναπτυξιακού Μοντέλου για την Χώρα Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η σημαντικότητα και κρισιμότητα των Συμβουλευτικών Υπηρεσιών στην υποστήριξη της εφαρμογής των συγχρηματοδοτούμενων από την Ε.Ε. Αναπτυξιακών Παρεμβάσεων, καθώς και στον εκσυγχρονισμό και στη βελτίωση της λειτουργίας του Δημόσιου Τομέα, έχει ήδη αναγνωριστεί στο Ελληνικό Δίκαιο, καθώς στο Ν. 3614/2007 έχει περιληφθεί διάταξη (άρθρο 25, 2), σύμφωνα με την οποία προβλέπεται ότι «με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων και Ανάπτυξης καθορίζονται τα είδη και το περιεχόμενο των συμβουλευτικών υπηρεσιών του Παραρτήματος II Α και II Β του π.δ. 60/2007 και XVIIA και XVIIB του π.δ. 59/2007, οι οποίες δεν υπάγονται στο ν. 3316/2005. Επίσης, με την εν λόγω διάταξη ρυθμίζονται ειδικότερα θέματα διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων των ανωτέρω συμβουλευτικών υπηρεσιών που αφορούν τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής, την οργάνωση και λειτουργία επαγγελματικού μητρώου εταιρειών παροχής συμβουλευτικών σελ. 3
υπηρεσιών, τα κριτήρια ανάθεσης των συμβάσεων και οι ειδικοί κανόνες που αφορούν τη συγγραφή υποχρεώσεων των αντίστοιχων προκηρύξεων και τα έγγραφα των αντίστοιχων συμβάσεων». Κατά συνέπεια, η θεσμοθέτηση ενιαίου και ολοκληρωμένου πλαισίου Ανάθεσης και Εκτέλεσης Δημοσίων Συμβάσεων αποτελεί την κατάλληλη ευκαιρία για την εφαρμογή της ανωτέρω διάταξης και λαμβανομένων υπόψη των εμπειριών της Προγραμματικής Περιόδου 2007 2013. Η εφαρμογή αυτή απαιτεί την ενσωμάτωση των απαραίτητων ρυθμίσεων που αφορούν στις Συμβουλευτικές Υπηρεσίες, ώστε να διασφαλιστεί η διαφάνεια, η βέλτιστη αξιοποίηση των δημόσιων πόρων και η προστασία του ανταγωνισμού και βέβαια να αποκλειστεί η δυνατότητα διακριτικής μεταχείρισης, που οδηγεί σε ανάπτυξη συνθηκών καταστρατήγησης της νομιμότητας και ευνοιοκρατίας. Με βάση τον τρόπο οργάνωσης και διάρθρωσης του προτεινόμενου Θεσμικού Πλαισίου, στο οποίο ορθώς προβλέπονται ειδικές διατάξεις για τις «Τεχνικές και λοιπές συναφείς Επιστημονικές Υπηρεσίες», που συνδέονται με τα Τεχνικά Έργα, η εφαρμογή των προβλέψεων του ανωτέρω άρθρου 25, 2 του Ν. 3614/2007, είναι εφικτή με απλό τρόπο, με την παράλληλη, κατ αναλογία, προσθήκη στο σχετικό κείμενο του Σχεδίου Νόμου / Βιβλίο Ι ειδικών διατάξεων για τις Επιστημονικού Χαρακτήρα Συμβουλευτικές Υπηρεσίες. Β. Ακολουθούν συνοπτικά οι προτάσεις του ΣΕΣΜΑ. Στο κείμενο του Σχεδίου Νόμου, όπου γίνεται αναφορά σε επιμέρους κατηγορίες δημοσίων συμβάσεων προτείνεται να προστεθεί και η κατηγορία που αφορά στις «Συμβουλευτικές Επιστημονικές Υπηρεσίες». Στο Άρθρο 2 είναι απαραίτητη η εισαγωγή νέας παραγράφου 9β με περιεχόμενο τον ορισμό και την ανάλυση του περιεχομένου των Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, καθώς και αναφορά σε σχετικό Παράρτημα (XVI) του Προσαρτήματος Α, στο οποίο περιλαμβάνεται αντιστοίχιση της ονοματολογίας CPV. Είναι παντελώς λανθασμένη και απόλυτα μη ορθολογική η αντιμετώπιση τους με το ίδιο τρόπο με τις Γενικές Υπηρεσίες, οι οποίες δεν έχουν επιστημονικό χαρακτήρα, όπως φύλαξη, καθαριότητα, τεχνική συντήρηση, κλπ. Στο Άρθρο 41 προτείνεται προσθήκη στην παράγραφο 1β για τον ορισμό της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσίων Συμβάσεων και Προμηθειών της Γ.Γ. Εμπορίου και Προστασίας σελ. 4
Καταναλωτή ως ΕΚΑΑ και για τις Δημόσιες Συμβάσεις Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών. Στο Άρθρο 45 προτείνεται η εισαγωγή πρόβλεψης για τήρηση Φακέλου Δημόσιας Σύμβασης Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, με τήρησή του στην Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Συμβάσεων και Προμηθειών της Γ.Γ. Εμπορίου και Προστασίας Καταναλωτή, καθώς και διεξοδική αναφορά στο περιεχόμενό του. Στο Άρθρο 52 προτείνεται η εισαγωγή πρόβλεψης για την τεκμηρίωση της σκοπιμότητας των προς ανάθεση Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, από το αρμόδιο συλλογικό όργανο διοίκησης της Αναθέτουσας Αρχής Στο Άρθρο 54 προτείνεται η προσθήκη απαίτησης για μέγιστη διάρκεια της αξιολόγησης των προσφορών, αναλογικά με τον προϋπολογισμό και την χρονική προθεσμία εκτέλεσης των Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών. Επίσης, προτείνεται προσθήκη εδαφίου σχετικά με την έκδοση πρότυπων και κατευθυντήριων οδηγιών για τις συμβάσεις Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, κατ αναλογία της αντίστοιχης πρόβλεψης για τις συμβάσεις Τεχνικών και λοιπών συναφών Επιστημονικών Υπηρεσιών, καθώς και προσθήκη νέας παραγράφου, σχετικά με τον υπολογισμό της προεκτιμώμενης αμοιβής (προκοστολόγηση) των Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών και την έκδοση «Κανονισμού Προεκτιμώμενων Αμοιβών Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών». Στο πλαίσιο αυτό προτείνεται να γίνεται αναφορά σε Παράρτημα (XVII) του Προσαρτήματος Α, το οποίο προσδιορίζει τις ενιαίες τιμές αμοιβών ανθρωπομήνα, για την προεκτίμηση της αμοιβής των Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών κατά το μεταβατικό διάστημα μέχρι την έκδοση του ανωτέρω Κανονισμού. Στο Άρθρο 75 προτείνεται η εισαγωγή πρόβλεψης για την αναγωγή της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης σε ετήσια ισοδύναμη αξία, με βάση την προβλεπόμενη χρονική διάρκειά της, ώστε να είναι ορθολογική η συσχέτισή της με τον ελάχιστο απαιτούμενο ετήσιο κύκλο εργασιών των οικονομικών φορέων και να μην αποκλείονται οι ΜΜΕ. Στο Άρθρο 77 προτείνεται η προσθήκη παραγράφου αναφορικά με τις πρόσθετες προϋποθέσεις για τους καλούμενους οικονομικούς φορείς, ειδικά για τις συμβάσεις παροχής Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, με εξειδίκευση των διατάξεων σύστασης και λειτουργίας των Μητρώων Παρόχων Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών. Στο Άρθρο 80, σε σχέση με την υποχρέωση υποβολής πιστοποιητικού εγγραφής στο Μητρώο Οικονομικών Φορέων Παροχής Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών του ΕΣΗΔΗΣ, προτείνεται να προστεθεί εδάφιο για την ανάγκη υποβολής πιστοποιητικού του ΕΣΗΔΗΣ, με το οποίο να πιστοποιείται αφενός η εγγραφή τους στο Μητρώο Οικονομικών Φορέων Παροχής Συμβουλευτικών Υπηρεσιών, κατά την ημέρα υπογραφής της υπεύθυνης δήλωσης σελ. 5
των άρθρων 79 και 80 και αφετέρου ότι εξακολουθούν να παραμένουν εγγεγραμμένοι κατά την ημερομηνία υποβολής του φακέλου των δικαιολογητικών. Στο Άρθρο 83 προτείνεται η εισαγωγή παραγράφου για την εξειδίκευση της τήρησης Μητρώου Οικονομικών Φορέων Παροχής Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών. Στο Άρθρο 86 είναι απαραίτητη η εισαγωγή ειδικής παραγράφου που να περιλαμβάνει την εξειδίκευση της αξιολόγησης των προσφορών στις συμβάσεις παροχής των Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, κατ αναλογία των συμβάσεων «Μελετών» και «Τεχνικών και λοιπών συναφών Επιστημονικών Υπηρεσιών». Επισημαίνεται ότι η, με βάση το περιεχόμενο του προτεινόμενου Σχεδίου Νόμου, βαθμολόγηση των κριτηρίων και η στάθμιση της βαρύτητας μεταξύ τεχνικής και οικονομικής προσφοράς των Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών, πανομοιότυπα με τον τρόπο που ισχύει για τις δημόσιες συμβάσεις προμήθειας αγαθών και γενικών υπηρεσιών, έχει αποδειχθεί ιδιαίτερα αναποτελεσματική πρακτική μέχρι σήμερα (με την χρήση του ΠΔ 118/2007 και για τις δημόσιες συμβάσεις Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών) και είναι βέβαιο ότι δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις ορθολογικής αξιοποίησης των δημόσιων χρηματικών πόρων. Στο Άρθρο 118, στην παράγραφο 5, προτείνεται η πρόβλεψη για δημιουργία καταλόγου ενδιαφερομένων αναδόχων για απ ευθείας αναθέσεις και για τις Συμβουλευτικές Επιστημονικές Υπηρεσίες. Στο Άρθρο 200 προτείνεται προσθήκη που αφορά σε τρόπο πληρωμής με χορήγηση προκαταβολής, ο οποίος ενδείκνυται για τις συμβάσεις παροχής Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών και κρίνεται σκόπιμος ειδικά για τις περιπτώσεις συγχρηματοδοτούμενων πράξεων. Στο Άρθρο 221 προτείνεται η εισαγωγή παραγράφου στην οποία εξειδικεύονται ρυθμίσεις για τα Όργανα διενέργειας διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης Δημόσιων Συμβάσεων παροχής Συμβουλευτικών Επιστημονικών Υπηρεσιών. Επιπρόσθετα, προτείνονται και οι ακόλουθες τροποποιήσεις, με την παρατιθέμενη αιτιολογία: 1. Στο Άρθρο 19 προτείνεται η θέσπιση ασυμβίβαστου μεταξύ της ιδιότητας της Αναθέτουσας Αρχής και του Οικονομικού Φορέα, για λόγους προστασίας του Ανταγωνισμού. 2. Στο Άρθρο 24 προτείνεται ο περιορισμός της έκτασης του ασυμβίβαστου για τα στελέχη των Αναθετουσών Αρχών. σελ. 6
3. Στο Άρθρο 38, παράγραφος 4, προτείνεται να περιληφθούν τα ακόλουθα χρήσιμα στοιχεία που τηρούνται στο ΚΗΜΔΗΣ, για λόγους πληρέστερης στατιστικής αξιοποίησης, προς τον σκοπό της αποτελεσματικής λήψης αποφάσεων: τις επωνυμίες και τα ΑΦΜ των λοιπών συμμετεχόντων στη διαγωνιστική διαδικασία οικονομικών φορέων. 4. Στο Άρθρο 39 προτείνεται η εισαγωγή υποχρέωσης της Αναθέτουσας Αρχής για ελάχιστη υποχρέωση της χρήσης της Συμφωνίας Πλαίσιο, ώστε να είναι ελκυστική για τη συμμετοχή οικονομικών φορέων. 5. Στο Άρθρο 348, που αφορά στην συγκρότηση της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών, προτείνεται τα 20 από τα 31 μέλη της να μην είναι νομικοί, αλλά εκπρόσωποι ΕΚΑΑ, ή / και ΚΑΑ, οι οποίοι να διαθέτουν επαρκή εμπειρία σε διαδικασίες ανάθεσης Δημοσίων Συμβάσεων και να καλύπτουν επαρκώς το σύνολο των κατηγοριών Δημοσίων Συμβάσεων. σελ. 7